tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước ở việt nam

                TÁI CƠ CẤU DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM1    TS. Vũ Thành Tự Anh  Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright      Bài viết này do TS. Vũ Thành Tự Anh thực hiện theo yêu cầu của Ủy ban Kinh tế của Quốc hội. Bài viết này được  thực  hiện  hoàn  toàn  với  danh  nghĩa  cá  nhân,  và  do  vậy,  không  nhất  thiết  phản  ánh  quan  điểm  của  Chương  trình  Giảng dạy Kinh tế Fulbright hay của Chương trình Việt Nam tại Trường Quản lý Nhà nước Harvard Kennedy. Đề  nghị không phổ biến và trích dẫn nếu không được sự đồng ý bằng văn bản của tác giả 1 | 19   Sau một chuỗi liên tiếp các đợt bất ổn kinh tế vĩ mô trong giai đoạn 2008‐2011, Chính phủ Việt  Nam đã quyết định thực hiện ba chương trình tái cơ cấu nền kinh tế, bao gồm (i) tái cơ cấu đầu  tư, với trọng tâm là đầu tư công; (ii) tái cơ cấu khu vực tài chính, với trọng tâm là hệ thống ngân  hàng thương mại (NHTM); và (iii) tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước (DNNN), với trọng tâm là  các tập đoàn kinh tế (TĐKT) và tổng công ty (TCT).   Bài viết này thảo luận về đề án tái cơ cấu thứ ba. Bài viết bắt đầu với việc đặt khu vực DNNN  trong tổng thể nền kinh tế Việt Nam, để từ đó đưa ra một bức tranh tổng quan về vai trò, tình  hình  sử  dụng  nguồn  lực  và  đóng  góp  của  DNNN  cho  nền  kinh  tế  trong  mối  quan  hệ  tương  quan  với  hai  khu  vực  kinh  tế  còn  lại,  bao  gồm  khu  vực  doanh  nghiệp  tư  nhân  (viết  tắt  là  DNTN) và khu vực doanh nghiệp đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI).  Nếu như Phần 1 của bài viết phân tích vai trò của toàn bộ khu vực DNNN trong nền kinh tế nội  địa của Việt Nam thì Phần 2 chỉ tập trung vào mô hình tập đoàn kinh tế nhà nước (TĐKTNN)  của Việt Nam trong mối quan hệ so sánh với mô hình tập đoàn kinh tế ở một số quốc gia khác ở  Đông Á, Đông Nam Á, và Châu Mỹ ‐ La‐tinh.    Phần 3 của bài viết sẽ trình bày một số kết quả của chương trình cổ phần hóa ở Việt Nam, qua  đó chỉ ra rằng chương trình này gần như không chuyển động trong giai đoạn 2008‐2011. Không  những thế, trong điều kiện hiện nay cũng như trong trung hạn, không thể kỳ vọng cổ phần hóa  đóng vai trò như biện pháp chủ lực trong chương trình tái cơ cấu DNNN.    Phần cuối cùng của bài viết sẽ thảo một bốn nhóm chính sách cần thực hiện để có thể tái cấu  trúc DNNN thành công. Các nhóm chính sách này bao gồm xác định vai trò của nhà nước và  của DNNN, áp dụng cơ chế thị trường để tái cấu trúc DNNN, tăng cường kỷ cương của nhà  nước đối với DNNN, và cải cách hệ thống quản trị DNNN.    I. Tổng quan về việc sử dụng nguồn lực và đóng góp cho nền kinh tế của DNNN  Các văn kiện của Đảng và Chính phủ một mặt luôn luôn khẳng định rằng mọi thành phần kinh  tế đều được coi trọng, đồng thời thừa nhận rằng hiệu quả sử dụng vốn đầu tư của khu vực nhà  nước thấp hơn so với khu vực tư nhân, nhưng mặt khác vẫn tiếp tục khẳng định vai trò chủ đạo  của khu vực kinh tế nhà nước. Trong lĩnh vực kinh tế và kinh doanh, vài trò chủ đạo của khu  vực kinh tế nhà nước được thực hiện qua vai trò chủ đạo của khu vực DNNN, mà những “đỉnh  cao chỉ huy” của hệ thống này là các tập đoàn và tổng công ty nhà nước.   Câu hỏi đặt ra là cho đến nay, khu vực DNNN đang đóng vài trò chủ đạo này như thế nào? Để  góp phần trả lời câu hỏi trên, phần này sử dụng các nguồn số liệu thống kê chính thức để đánh  giá  mức  độ  sử  dụng  nguồn  lực  và  đóng  góp  của  khu  vực  doanh  nghiệp  nhà  nước  (DNNN)  2 | 19 trong mối quan hệ so sánh với khu vực doanh nghiệp dân doanh trong nước (DNDD) và doanh  nghiệp có vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI). Kết quả thống kê được tóm tắt trong Bảng 1.   Bảng 1: Tổng quan về sử dụng nguồn lực và đóng góp của ba khu vực kinh tế  Đơn vị tính: %      Sử dụng nguồn lực    Vốn đầu tư    Tín dụng    Đóng góp cho nền kinh tế    GDP    Tăng trưởng GDP    Ngân sách (ngoài dầu thô)    Việc làm    Việc làm mới    GTSXCN    Tăng trưởng GTSXCN   DN nhà nước  DN dân doanh  FDI  2001‐05   2006‐10  2001‐05  2006‐10  2001‐05   2006‐10  56,6   36,6   44,7   30,9   26,4   ‐   27,5   ‐   17,0   ‐   27,8   ‐   30,0   32,9   19,6   43,5   ‐4,1   28,9   28,5   27,8   19,0   17,6   23,1   ‐13,1   25,5   11,6   46,7   44,6   6,7   40,1   74,1   28,3   34,0   46,1   54,2   10,3   54,8   84,8   34,3   42,9   14,6   14,5   6,6   16,3   30,0   42,7   37,4   17,9   17,4   10,5   22,0   28,3   40,1   45,5   Nguồn: Tính toán từ số liệu của Tổng cục Thống kê, Bộ Tài chính, và Quỹ Tiền tệ Quốc tế  Ghi chú: Số liệu của năm 2010 là ước tính. Số liệu việc làm là của hai giai đoạn 2001‐2005 và 2006‐2009.   Về phương diện sử dụng nguồn lực, theo số liệu thống kê chính thức, tỷ trọng vốn đầu tư và tín  dụng của khu vực DNNN đã giảm một cách đáng kể lần lượt từ 57% và 37% trong giai đoạn  2001‐2005 xuống 45% và 31% trong giai đoạn 2006‐2010. Nguyên nhân của tình trạng này một  phần là do chương trình cổ phần hóa DNNN, nhưng quan trọng hơn là do khu vực dân doanh  đã lớn mạnh không ngừng kể từ Luật Doanh nghiệp 1999 và do dòng vốn FDI ồ ạt chảy vào  Việt Nam cùng với tiến trình Việt Nam gia nhập WTO.   Tuy nhiên, tỷ trọng đầu tư và tín dụng theo số liệu chính thức chưa thực sự phản ánh đầy đủ  thực trạng sử dụng nguồn lực của khu vực DNNN. Về phương diện đầu tư, nhiều khoản đầu  tư của nhà nước cho các DNNN không nằm trong ngân sách, đồng thời nhiều khoản đầu tư của  các DNNN, đặc biệt là của các tập đoàn và tổng công ty, được thực hiện qua các công ty con, và  do vậy không được phản ánh một cách đầy đủ vào tổng đầu tư của khu vực này. Bên cạnh đó  nhiều DNNN, đặc biệt trong lĩnh vực vận tải, hàng không, viễn thông, được sử dụng cơ sở hạ  tầng từ nguồn đầu tư trực tiếp của nhà nước.   Tương tự như vậy, về phương diện tín dụng, DNNN nhận được rất nhiều tín dụng từ Quỹ hỗ  trợ phát triển trước đây và Ngân hàng Phát triển Việt Nam hiện nay nhưng không nằm trong cơ  sở  dữ  liệu  của  hệ  thống  ngân  hàng  thương  mại.  Bên  cạnh  đó,  tín  dụng  dành  cho  các  công  ty  con, công ty sân sau (kể cả doanh nghiệp cổ phần hóa) của nhiều tập đoàn và tổng công ty cũng  3 | 19 không  được  thống  kê  đầy  đủ.  Đấy  là  chưa  kể  đến  một  thực  tế  hiển  nhiên  là  khu  vực  DNNN  được hưởng rất nhiều đặc quyền, đặc lợi so với các khu vực còn lại. Cụ thể là DNNN được nhà  nước được cấp đất kinh doanh, hoặc nếu phải thuê thì với mức giá không đáng kể so với giá trị  thị trường, sau đó được sử dụng đất thuê để thế chấp vay vốn ngân hàng, trong khi các doanh  nghiệp tư nhân không có lựa chọn này. Các DNNN, với sự hậu thuẫn của nhà nước, cũng được  ưu  tiên  tiếp  cận  tín  dụng  (trong  nhiều  trường  hợp  thông  qua  tín  dụng  chỉ  định)  và  ngoại  tệ  khan hiếm với giá thấp hơn giá thị trường.   Mặc dù được hưởng nhiều biệt đãi về phương diện tiếp cận nguồn lực, đồng thời trong nhiều  trường hợp được hưởng vị thế độc quyền trên thị trường nội địa, nhưng đóng góp của khu vực  DNNN cho nền kinh tế lại rất hạn chế, không những thế lại đang trên đà đi xuống.   Đầu  tiên,  hãy  xem  xét  tỷ  lệ  đóng  góp  của  khu  vực  DNNN  cho  GDP,  vốn  là  mục  tiêu  kinh  tế  quan trọng nhất trong hệ thống mục tiêu kinh tế của Chính phủ. Báo cáo của Chính phủ thường  dẫn số liệu của Tổng cục Thống kê cho rằng DNNN tạo ra khoảng một phần ba GDP của Việt  Nam. Tuy nhiên điều này không chính xác vì đây là tỷ lệ đóng góp của toàn bộ khu vực nhà  nước – trong đó DNNN chỉ là một bộ phận. Sau khi trừ đi GDP tạo ra từ các hoạt động của khu  vực nhà nước nằm ngoài DNNN (như quản lý nhà nước, an ninh quốc phòng, đảm bảo xã hội,  văn hoá, y tế, giáo dục, thể dục thể thao, hoạt động đoàn thể v.v.) thì trong giai đoạn 2006‐2010,  khu vực DNNN trung bình chỉ tạo ra khoảng 28% GDP, giảm từ mức 30% của giai đoạn 2001‐ 2005. So sánh tỷ lệ sử dụng nguồn lực (cụ thể là đầu tư) và đóng góp cho nền kinh tế (cụ thể là  GDP)  của  khu  vực  DN  nhà  nước  và  DN  dân  doanh  cho  thấy  hai  bức  tranh  hoàn  toàn  tương  phản. Trong giai đoạn 2006‐2010, khu vực DN nhà nước chiếm 45% tổng đầu tư nhưng chỉ tạo  ra 28% GDP; trong khi đó khu vực DN dân doanh chỉ chiếm 28% đầu tư nhưng lại tạo ra tới  46% GDP.   Tương tự như vậy, đóng góp của khu vực DNNN vào tăng trưởng GDP đã giảm rất nhanh từ  mức 33% trong giai đoạn 2001‐2005 xuống chỉ còn 19% trong giai đoạn 2006‐2010, trong khi đó  đóng góp của khu vực DNDD tăng từ 45% lên 54% trong cùng thời kỳ. Nguyên nhân chính của  những sự thay đổi này là do tốc độ tăng GDP của khu vực DNNN đã giảm từ 7,6% trong giai  đoạn 2001‐2005 xuống 4,0% trong giai đoạn 2006‐2010 ‐ tức là chỉ bằng một nửa so với khu vực  dân doanh.  Thứ hai, đóng góp của khu vực DNNN cho ngân sách cũng đi theo xu hướng tương tự. Trong  10 năm trở lại đây tỷ lệ đóng góp của khu vực DNNN cho ngân sách quốc gia (ngoài dầu mỏ)  trung bình chưa tới chưa tới 20% và ngày một giảm so với chính mình cũng như so với khu vực  tư nhân (bao gồm khu vực DNDD và FDI). Nếu như trong giai đoạn 2001‐2005, DNNN đóng  góp 19,6% cho ngân sách, cao gần gấp rưỡi so với khu vực tư nhân, thì trong giai đoạn 2006‐ 2010, tỷ lệ này giảm xuống chỉ còn 17,6%, tức là chỉ bằng 4/5 so với khu vực tư nhân.   4 | 19 Thứ  ba,  về  phương  diện  lao  động  –  việc  làm,  kết  quả  Điều  tra  doanh  nghiệp  của  Tổng  cục  Thống kê cho thấy tỷ trọng lao động của khu vực DNNN giảm rất nhanh từ mức 44% trong giai  đoạn 2001‐2005 xuống chỉ còn 23% trong giai đoạn 2006‐2009. Không những thế, tỷ lệ tạo ra việc  làm mới cũng giảm một cách tương ứng từ ‐4% xuống ‐13%, tức là DNNN không những không  tạo ra việc làm mới mà còn cắt giảm lao động, do vậy đặt gánh nặng tạo việc làm mới hoàn toàn  trên  vai  của  khu  vực  tư  nhân,  chủ  yếu  là  của  khu  vực  dân  doanh. Đã  đành  việc  cắt  giảm  lao  động là hệ quả khó tránh khỏi trong quá trình cổ phần hóa DNNN, nhưng nếu DNNN thực sự  ngày một lớn mạnh thì chúng cũng phải có khả năng tạo ra việc làm mới, một yêu cầu tối quan  trọng đối với một nền kinh tế đang phát triển nhanh và có lực lượng lao động trẻ dồi dào như  Việt Nam để có thể đáp ứng nhu cầu lao động của trên dưới 1,5 triệu lao động mới hằng năm.   Thứ tư, nếu nhìn vào hoạt động sản xuất công nghiệp, lĩnh vực trung tâm trong chiến lược phát  triển theo hướng công nghiệp hóa của Việt Nam, thì vai trò của khu vực DNNN cũng hết sức  khiêm tốn. Nếu như vào năm 1995, tỷ trọng giá trị sản xuất công nghiệp của khu vực nhà nước  và tư nhân là 50%‐50%, thì đến năm 2010, tỷ lệ này chỉ còn là 25%‐75%. Không những thế, tỷ lệ  đóng góp vào tăng trưởng giá trị sản xuất công nghiệp của khu vực nhà nước (theo giá cố định)  đã giảm từ 29% trong giai đoạn 2001‐2005 xuống chỉ còn chưa đến 12% trong giai đoạn 2006‐ 2010. Trong khi đó, đóng góp của khu vực dân doanh tăng từ 34% lên 43% trong cùng thời kỳ.  Thứ  năm,  có  bằng  chứng  cho  thấy  các  DNNN  đóng  góp  một  cách  khiêm  tốn  cho  kim  ngạch  xuất  khẩu  nhưng  lại  là  tác  giả  của  một  tỷ  lệ  lớn  kim  ngạch  nhập  khẩu.  Vì  các  nguồn  số  liệu  chính thức hiện nay không tách bạch số liệu xuất – nhập khẩu của khu vực DNNN và DNDD  nên kết quả xuất – nhập khẩu của hai khu vực này chỉ có thể được ước tính một cách gần đúng.  Cụ thể là sau khi trừ dầu thô, than và khoáng sản thì DNNN chỉ tạo ra khoảng 15‐20% tổng kim  ngạch xuất khẩu. Về phương diện nhập khẩu, số liệu còn hạn chế hơn nữa. Tuy nhiên, nếu nhìn  vào các dự án lớn như Dung Quất, Vinashin, và những hoạt động thâm dụng vốn và công nghệ  (chủ yếu có được nhờ nhập khẩu) của DNNN thì tỷ trọng nhập khẩu của DNNN chắc chắn rất  cao. Kết hợp hai thực tế, một là khu vực FDI xuất siêu (nên khu vực trong nước nhập siêu) và  hai  là  kim  ngạch  xuất  khẩu  của  khu  vực  DNNN  chiếm  dưới  20%,  trong  khi  nhập  khẩu  rất  nhiều, có thể thấy rằng DNNN là một nguyên nhân quan trọng của tình trạng nhập siêu ngày  một cao ở Việt Nam. Điều này cũng có nghĩa là một số vấn đề vĩ mô như thâm hụt cán cân tài  khoản vãng lai và sức ép giảm giá VND sẽ không thể được giải quyết triệt để nếu không thay  đổi chính sách buộc các DNNN trở nên hiệu quả và cạnh tranh hơn.  Những tính toán và phân tích trên đây cũng phù hợp với  một số đánh giá trước  đây về hiệu  quả hoạt động của khu vực DNNN. Theo bài “Đánh giá hiệu quả đầu tư” (2009) của tác giả Bùi  Trinh, dù tính theo vốn đầu tư thực hiện nay theo tích lũy tài sản thì hệ số ICOR của khu vực  kinh tế nhà nước cũng cao gấp rưỡi hệ số ICOR chung của toàn nền kinh tế.   5 | 19 Theo báo cáo tóm tắt kết quả giám sát ʺViệc thực hiện chính sách, pháp luật về quản lý, sử dụng  vốn, tài sản nhà nước tại các tập đoàn, tổng công ty nhà nước” của Ủy ban Thường vụ Quốc hội  thì trong năm 2008, 56/91 tập đoàn, tổng công ty nhà nước có tỷ lệ lợi nhuận trên vốn chủ sở  hữu (ROE) dưới 15%, tức là thậm chí còn thấp hơn mặt bằng lãi suất trong năm 2008, là năm có  chỉ số CPI trung bình lên tới 20% (xem Hình 1). Điều này có nghĩa là nếu áp dụng các phương  pháp kế toán đúng đắn thì hầu hết các tập đoàn và tổng công ty nhà nước sẽ thua lỗ.   Hình 1: Tỷ suất lợi nhuận trên vốn chủ sở hữu của các TĐKT và TCT nhà nước (2008)  35 35 30 25 18 20 20 15 15 10 15% ROE (2008)   Nguồn: Báo cáo của Ủy ban Thường vụ Quốc hội (tháng 11/2009)  Tương tự như vậy, theo số liệu của Bộ Tài chính, vào năm 2010, tỷ lệ ROE của các tập đoàn và  tổng công ty nhà nước là 16,5% ‐ tức là tương đương với lãi suất vai thương mại phổ biến trên  thị trường trong năm ấy. Kết hợp với một thực tế là đến 80% trong tổng lợi nhuận của các tập  đoàn và tổng công ty nhà nước đến từ 5 tập đoàn lớn (bao gồm PVN, EVN, VNPT, Viettel, và  TKV) thì đa số các tập đoàn và tổng công ty còn lại có tỷ lệ ROE thấp hơn khá nhiều so với mặt  bằng lãi suất thương mại của thị trường.  Đồng thời, cũng có thể lập luận thêm rằng ngay cả khi những tập đoàn và tổng công ty có lãi thì  chủ yếu là nhờ vào việc chúng được chính phủ bảo hộ nhờ vị thế độc quyền trên thị trường nội  địa  hay  hàng  rào  thuế  quan  cao  và/hoặc  được  chính  phủ  trợ  cấp  bằng  vốn,  đất  đai,  hay  tài  nguyên thiên nhiên rẻ, hay được ban phát các hợp đồng béo bở.  Nói tóm lại, khu vực nhà nước ở Việt Nam hiện chiếm hữu rất nhiều nguồn lực nhưng sử dụng  chúng  một  cách  kém  hiệu  quả,  đóng  góp  rất  khiêm  tốn  cho  ngân sách,  tăng trưởng  GDP,  tạo  việc làm mới, phát triển công nghiệp, và xuất khẩu. Trong khi đó, khu vực dân doanh hiệu quả  hơn, đang ngày một trưởng thành và đóng góp nhiều hơn cho nền kinh tế lại bị chèn lấn, thiếu  nguồn lực, và phải hoạt động trong môi trường cạnh tranh không bình đẳng. Ở một nước đang  phát triển theo hướng công nghiệp hóa, luôn luôn khát vốn và có áp lực tạo việc làm mới lớn  6 | 19 như  Việt  Nam  thì  năng  lực  sử  dụng  vốn  một  cách  hiệu  quả,  tạo  ra  nhiều  việc  làm,  nâng  cao  năng lực sản xuất công nghiệp và xuất khẩu là những tiền đề thiết yếu để giúp đất nước phát  triển. Để đạt được những điều này, đầu tiên cần từ bỏ quan điểm chọn trước một khu vực nào  đó là “xương sống” hay “chủ đạo”, bất chấp kết quả hoạt động của khu vực này. Thay vào đó,  nhà nước cần cần tạo ra một môi trường cạnh tranh công khai và bình đẳng, giúp cho khu vực  dân doanh ngày một trưởng thành tương xứng với tiềm tăng và những đóng góp của khu vực  này cho nền kinh tế quốc dân.  II. Tập đoàn kinh tế nhà nước nhìn từ góc độ so sánh quốc tế  Mô hình tập đoàn kinh tế nhà nước (TĐKTNN) được bắt đầu ở Việt Nam vào năm 2005 với sự  ra đời của Tập đoàn Bưu chính Viễn thông Việt Nam, Tập đoàn Công nghiệp Than và Khoáng  sản Việt Nam, và Tập đoàn Dệt may Việt Nam. Kể từ đó đến nay, mặc dù vẫn trong giai đoạn  “thí điểm”, đã có tổng cộng 12 TĐKTNN được thành lập. Những tập đoàn này ngay lập tức trở  thành những doanh nghiệp lớn nhất, đóng vai trò “đỉnh cao chỉ huy” của nền kinh tế. Nhiều  văn  kiện  và  phát  biểu  chính  thức  của  Chính  phủ  nhấn  mạnh  đi  nhấn  mạnh  lại  rằng  khu  vực  DNNN nói chung, các tập đoàn và tổng công ty nhà nước nói riêng, là công cụ để điều tiết vĩ  mô, bình ổn kinh tế, và đảm bảo an sinh xã hội.   Với quy mô và vị thế kinh tế ‐ chính trị như thế, rõ ràng là hoạt động của các tập đoàn và tổng  công ty nhà nước đóng vai trò quan trọng, nếu không nói là quyết định, tới kết quả cũng như  quỹ đạo tái cấu trúc của toàn bộ nền kinh tế.   Phần này đặt các tập đoàn kinh tế nhà nước ‐ phần chóp của những đỉnh cao chỉ huy trong nền  kinh tế Việt Nam ‐ trong mối quan hệ so sánh với các tập đoàn kinh tế (tư nhân và nhà nước)  trong một số nền kinh tế khác ở Đông Bắc Á, Đông Nam Á, và Châu Mỹ ‐ La‐tinh. Mục đích của  việc so sánh này là nhằm đánh giá mức độ quan trọng, lý giải động cơ hình thành, và qua đó  phần nào giải thích được thực trạng về hiệu quả của các tập đoàn kinh tế nói riêng cũng như  khu vực DN nhà nước nói chung như đã trình bày ở Phần I.2    Để đo lường tầm quan trọng của các tập đoàn kinh tế trong mối quan hệ tương đối với quy mô  của nền kinh tế, phần này sử dụng số liệu về doanh số bán (sales) tính theo tỷ lệ phần trăm với  GDP.3 Theo số liệu ở Bảng 2, về phương diện doanh số, vị thế của các TĐKTNN của Việt Nam   Rất tiếc là do tình trạng khan hiếm cũng như thiếu tin cậy của số liệu thống kê, phần này không thể cung cấp một  bức tranh so sánh đầy đủ về các khía cạnh khác nhau của mô hình tập đoàn kinh tế, đặc biệt là về mức độ tích hợp  dọc, tích hợp ngang, và các chỉ tiêu tài chính (như ROE, ROA, và tỷ trọng của tài sản tài chính). Xem thêm Khana và  Yafeh (2007).  3 Mặc dù thước đo này chưa phải lý tưởng, xong vì ở Việt nam chưa có bất kỳ một thống kê nào (dù chỉ là ước tính)  về đóng góp của các tập đoàn kinh tế nhà nước vào GDP; hơn nữa trên thế giới cũng rất khó tìm ước lượng đóng góp  của các tập đoàn kinh tế cho GDP, cho nên bài viết này đành phải tạm chấp nhận thước đo ʺdoanh số bán theo tỷ lệ  7 | 19 (37,3% GDP) cao hơn hẳn so với tất cả các nước trong bảng so sánh, và chỉ thua kém các chaebol  Hàn Quốc vào thời điểm cực thịnh (năm 1995) của chúng.  Bảng 2: Doanh số và mức độ đa dạng hóa của các tập đoàn lớn nhất  Quốc gia  Đông Á      Trung Quốc      Hàn Quốc      Đài Loan   Đông Nam Á      In‐đô‐nê‐xia      Phi‐lip‐pin      Thái Lan      Việt Nam   Châu Mỹ ‐ La‐tinh      Ác‐hen‐ti‐na     Bra‐xin      Chi‐lê      Mê‐hi‐cô   Doanh số (1)   (% GDP)    9,4  49,0  19,0    25,0  ‐  ‐  37,3    11,0  8,0  ‐  10,0  Mức đa dạng hóa (2)    2,3  1,7  1,6    2,1  3,1  3,5  6,4    ‐  1,4  5,1  2,7  Ghi chú về số liệu:   Số liệu của Việt Nam là của năm 2010, thu thập trực tiếp từ trang web của các TĐKTNN.   (1)  Số liệu về doanh số là của 10 tập đoàn lớn nhất. Số liệu của Trung Quốc là của năm 2005, của tất cả  các nước khác là năm 1995.   (2) Mức độ đa dạng hóa của tập đoàn được tính bằng số ngành hai chữ số (theo phân loại ISIC) mà  tập  đoàn  có  hoạt  động.  Số  liệu  của  Trung  Quốc  là  trung  bình  10  năm  (1994‐2003)  và  lấy  từ  Lee  (“Business Groups in China”, 2010). Số liệu của các quốc gia còn lại cho giai đoạn cuối thập niên 1990  và lấy từ Khana and Yafeh (“Business Groups in Emerging Markets: Paragons or Parasites?”, 2007)  Phạm  vi  bao  phủ  của  các  tập  đoàn  trong  nền  kinh  tế  có  thể  được  đo  lường  bằng  mức  độ  đa  dạng hóa (hay phân tán) của tập đoàn, được tính bằng số ngành hai chữ số (theo phân loại ISIC)  mà tập đoàn có hoạt động. Theo tiêu chí này, các TĐKTVN có mức độ đa dạng hóa cao nhất  trong  số  các  quốc  gia  so  sánh  ở  Bảng  2.  Một  TĐKTNN  của  Việt  Nam  trung  bình  hoạt  động  trong 6,4 ngành hai chữ số, trong khi con số này ở quốc gia có mức độ đa dạng hóa thứ nhì là  Chi‐lê cũng chỉ là 5,1 ngành. Đáng lưu ý là hầu hết các ĐKTNN của Việt Nam đều hoạt động  trong  các  ngành  rủi  ro  cao  như  bất  động  sản,  tài  chính,  ngân  hàng,  bất  chấp  một  thực  tế  là  những ngành này không hề liên quan đến hoạt động kinh doanh cốt lõi của chúng.   GDPʺ.  Trên  thực  tế,  nhiều  nghiên  cứu  từ  trước  đến  nay  cũng  sử  dụng  thước  đo  này,  ví  dụ  như  Schneider  (2009),  Khana và Yafeh (2007), và Guillén (2001).  8 | 19 Không chỉ trong những lĩnh vực hiển nhiên có tính đầu cơ và tìm kiếm đặc lợi (rent‐seeking)  như vừa kể trên, các TĐKTNN còn sẵn sàng nhảy vào những lĩnh vực mà mình không hề có  chuyên môn cũng như lợi thế so sánh.4 Hệ quả là trung bình, chỉ tính các chi nhánh mà các tập  đoàn nhà nước sở hữu trên 50% thì một tập đoàn nhà nước của Việt Nam đã có tới gần 30 chi  nhánh, tức là thậm chí còn nhiều hơn so với các chaebol Hàn Quốc thời “cực thịnh” ngay trước  khủng hoảng tài chính khu vực, và cao hơn bốn lần so với số lượng chi nhánh trung bình của  các tập đoàn kinh tế nhà nước ở Trung Quốc (Hình 2).   Hình 2: Tỷ lệ giữa nợ so với vốn chủ sở hữu của các tập đoàn kinh tế     Nguồn:  Số liệu của Việt Nam tính toán từ Trần Tiến Cường và Nguyễn Cảnh Nam (2011)    Số liệu của Hàn Quốc là của OECD (1999), trích lại từ Graham (2003)    Số liệu của Trung Quốc tính toán từ Lee và Kang (2010)  Bằng cách nào mà các tập đoàn kinh tế nhà nước  ở Việt  Nam phát triển theo chiều rộng một  cách  nhanh  chóng  đến  thế?  Về  nguồn  gốc  hình  thành,  rõ  ràng  sự  ra  đời  và  mở  rộng  của  các  TĐKTNN ở Việt Nam không có tính hữu cơ (theo nghĩa là sự phát triển mới gần gũi với hoạt  động  kinh  doanh  cốt  lõi  và  nhằm  khai  thác  những  thế  mạnh  sẵn  có)  hay  nhằm  giảm  rủi  ro  (thông qua việc đa dạng hóa sang các lĩnh vực ít rủi ro hơn), mà chủ yếu do ý chí có tính chủ  quan về chính sách của Chính phủ.   Về động cơ hình thành các TĐKTNN, các văn bản chính thức của Chính phủ nhấn mạnh nhiều  lần rằng sự ra đời và phát triển của các TĐKTNN nhằm phục vụ cho việc (i) quản lý vĩ mô, bình  ổn kinh tế, và đảm bảo an sinh xã hội; (ii) công nghiệp hóa và thu hẹp khoảng cách công nghiệp  với các quốc gia phát triển thông qua lợi thế kinh tế nhờ quy mô; và (iii) chuẩn bị đối diện với   Ở thời kỳ mở rộng mạnh mẽ nhất, Vinashin đã từng có tới trên 400 chi nhánh, sản xuất từ sản phẩm tiêu dùng đến  công nghiệp nặng.  9 | 19 thách thức cạnh tranh hậu WTO. Tuy nhiên, nằm đằng sau cả ba động cơ này là một chủ trương  xuyên suốt, đó là luôn luôn coi khu vực kinh tế nhà nước ‐ mà trong kinh vực kinh doanh là  doanh nghiệp nhà nước ‐ đóng vai trò chủ đạo, chủ lực, và chi phối trong nền kinh tế.5  Với nguồn gốc, động cơ hình thành và phát triển như thế, các TĐKTNN được hưởng rất nhiều  biệt đãi của Chính phủ như đã trình bày, trong đó một điều cần được nhắc lại là các TĐKTNN  có thể mở rộng được quy mô và phạm vi hoạt động là nhờ vào nguồn tín dụng dồi dào với chi  phí thấp, hoặc thông qua tín dụng nhà nước, thông qua các hình thức bảo lãnh tín dụng công  khai hoặc ngầm ẩn. Số liệu về đòn  bẩy nợ  của  các tập đoàn nhà nước  cho thấy, nếu như  vào  năm 2005 ‐ thời điểm trước khi các TĐKTNN ra đời ‐ tỷ lệ nợ so với vốn chủ sở hữu trung bình  của các tổng công ty mà sau này trở thành tập đoàn chỉ là 2,6 thì đến năm 2010 ‐ thời điểm Việt  Nam ra khỏi bất ổn kinh tế vĩ mô, tỷ lệ này ở 12 TĐKTNN không những không giảm mà còn  tăng lên thành 3,2 (Hình 3).6  Hình 3. Tỷ lệ nợ so với vốn chủ sở hữu của các tập đoàn    Nguồn:  Số liệu của Việt Nam tính toán từ báo cáo của Bộ Tài Chính và nghiên cứu của Trần Tiến Cường  và Nguyễn Cảnh Nam (2011)    Số liệu của Hàn Quốc năm 1997 trích lại từ Graham (2003), năm 2006 lấy từ trang web của Korea  Fair Trade Commission    Số liệu của Trung Quốc tính toán từ Lee và Kang (2010)     Xem phân tích của Perkins, Dwight và Vũ Thành Tự Anh (2012).    Tám  tổng  công  ty  (và  sau  này  trở  thành  tập  đoàn)  bao  gồm:  Dầu  khí,  Bưu  chính  viễn  thông,  Điện  lực,  Than  và  khoáng sản, Hóa chất, Công nghiệp tàu thủy, Dệt may, và Cao su.  10 | 19 Nếu so sánh động thái này với các chaebol của Hàn Quốc trước và sau khủng hoảng tài chính  khu vực giai đoạn 1997‐1998 thì chúng ta thấy hai bức tranh hết sức khác nhau. Ở Hàn Quốc, tỷ  lệ  nợ  so  với  vốn  chủ  hữu  của  30  chaebol  lớn  nhất  đã  giảm  rất  mạnh  từ  8,2  vào  tháng  5/1997  xuống chỉ còn 1,5 vào năm 2006. Nguyên nhân là do Chính phủ Hàn Quốc nhận thức một cách  sâu sắc rằng các chaebol là một nguyên nhân, không những thế là một nguyên nhân chủ chốt,  dẫn đến cuộc khủng hoảng kinh tế ở quốc gia này. Chính vì vậy, để vãn hồi sự ổn định kinh tế  vĩ mô và cải cách cơ cấu, Chính phủ Hàn Quốc đã buộc các chaebol phải tái cấu trúc toàn diện,  trong đó một yêu cầu kiên quyết là giảm đòn bẩy nợ. Như vậy, có thể nói sự khác biệt về chiều  hướng đòn bẩy nợ trước và sau khủng hoảng ở Hàn Quốc so với Việt Nam nằm ở chỗ, nếu như  ở Hàn Quốc, các chaebol được coi là nguyên nhân của vấn đề, thì dường như ở Việt Nam các  TĐKTNN lại được coi là giải pháp (thậm chí là cứu cánh). Chính vì vậy, sau đợt bất ổn kinh tế  vĩ mô năm 2008, thay bằng việc phải thu hẹp phạm vi và quy mô thì các TĐKTNN lại còn được  ưu ái tăng thêm nguồn lực để có thể tiếp tục mở rộng. Số liệu thống kê cho thấy nếu như vào  năm 2005, tổng dư nợ của 8 tổng công cy (mà sau này trở thành tập đoàn) chỉ tương đương với  khoảng 21% GDP thì đến năm 2010, tổng dư nợ đã lên tới 36,5% GDP.   III.   Điểm lại một số kết quả cổ phần hóa DNNN ở Việt Nam   Từ trước đến nay, cổ phần hóa (CPH) luôn được coi như một biện pháp chủ lực để cải cách các  DNNN. Mặc dù không thể phủ nhận một thực tế là sau khi CPH, đa số các DNNN đã cải thiện  được  cả  hiệu  quả  tài  chính  và  hiệu  quả  hoạt  động,  song  như  phần  này  sẽ  chứng  minh,  trong  thời gian tới, Chính phủ không thể tiếp tục coi CPH như là biện pháp chủ lực để tái cấu trúc các  tập đoàn và tổng công ty nhà nước.   Chương trình cổ phần hóa DNNN ở Việt Nam được chính thức khởi động vào năm 1992. Sau  20 năm qua, số lượng DNNN đã được giảm đáng kể, từ hơn 12.000 xuống còn khoảng 1.300 vào  cuối năm 2011. Tuy nhiên, tiến độ CPH ở Việt Nam diễn ra không đều đặn. CPH diễn ra hết sức  chậm  chạp  trong  thập  niên  đầu  tiên,  được  tăng  tốc  vào  đầu  những  năm  2000,  đạt  đỉnh  điểm  trong giai đoạn 2003‐2006, và trong gần đây lại trở nên hết sức chậm chạp. Trong bốn năm, từ  2008 đến 2011, chỉ có 117 DNNN được cổ phần hóa ‐ tức là tương đương với số lượng doanh  nghiệp được cổ phần hóa trong năm 2007 và thấp hơn nhiều lần so với mấy năm trước đó.   Nguyên nhân của sự đình trệ trong tiến độ cổ phần hóa thì nhiều, tuy nhiên nổi lên hai nguyên  nhân  quan  trọng.  Thứ  nhất  là  do  bong  bóng  chứng  khoán  vỡ  năm  2008  và  thị  trường  chứng  khoán trở nên ảm đạm những năm sau đó. Thứ hai là sau hơn 15 năm cổ phần hóa theo kiểu  “nắm lớn, buông nhỏ”, những DNNN còn lại nằm trong danh sách cổ phần hóa đa phần có quy  mô vừa và lớn, thậm chí rất lớn.7 Quy mô lớn này làm cho hoạt động cổ phần hóa trở nên ngày  càng phức tạp, nhất là liên quan đến việc định giá tài sản doanh nghiệp và giải quyết xung đột   Xem Vũ Thành Tự Anh (2005).  11 | 19 về lợi ích giữa các đối tượng có lợi ích liên quan. Như vậy khó khăn của CPH xuất phát cả từ  phía  cung  và  cầu,  không  những  thế,  những  khó  khăn  này  sẽ  tiếp  tục  hiện  diện  trong  những  năm tới, khiến cho quá trình cổ phần hóa khó có thể có những phát triển đột biến.  Hình 4: Tiến độ cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước      Nguồn: Bộ Tài chính và Ban chỉ đạo đổi mới và phát triển doanh nghiệp nhà nước   Hình 5: Cơ quan chủ quản của các DNNN được cổ phần hóa      Nguồn: Bộ Tài chính  12 | 19 Đa số các doanh nghiệp được cổ phần hóa trong hai thập niên vừa qua nằm dưới sự quản lý  của chính quyền địa phương và các bộ chủ quản, và chỉ một tỷ lệ rất khiêm tốn nằm trong các  tập đoàn và tổng công ty. Cụ thể là trong giai đoạn 1992‐2000, trong tổng số 588 DNNN được cổ  phần hóa thì 64% do địa phương quản lý, 31% nằm dưới bộ chủ quản, và chỉ 5% thuộc các tập  đoàn và tổng công ty (Hình 5). Tương tự như vậy, trong tổng số 3.388 DNNN được cổ phần hóa  trong giai đoạn 2001‐2011 thù 58% do địa phương quản lý, 32% nằm dưới bộ chủ quản, và chỉ  10% thuộc các tập đoàn và tổng công ty.    Mặc dù tỷ lệ cổ phần hóa các DNNN của địa phương chiếm tỷ lệ chi phối, song tính đến cuối  năm 2011, số lượng DNNN địa phương vẫn chiếm trên 50% trong tổng số 1.309 DNNN còn lại.  Đáng lưu ý là trong số các DNNN còn lại này, hơn một phần ba là các doanh nghiệp phi kinh  doanh, hoạt động trong các lĩnh vực an ninh, quốc phòng, văn hóa, xã hội v.v. (xem Bảng 3).  Bảng 3: Phân loại các DNNN còn lại theo cơ quan chủ quản  Kinh doanh  Phi kinh doanh  Tổng  Bộ, ngành TƯ  162  193  355  Địa phương  465  236  701  Tập đoàn, Tổng công ty  230  23  253  Nguồn: Bộ Tài chính  Còn nếu phân loại theo ngành kinh tế thì trong số các DNNN còn lại, khoảng một phần ba (417  doanh nghiệp) đang hoạt động trong các lĩnh vực thương mại, dịch vụ, và du lịch ‐ là những  lĩnh vực nhà nước không nhất thiết tham gia trực tiếp; khoảng một phần tư (341 doanh nghiệp)  nằm trong lĩnh vực nông lâm nghiệp và thủy hải sản ‐ đa số do địa phương quản lý; và khoảng  một phần năm (248 doanh nghiệp) hoạt động trong lĩnh vực sản xuất công nghiệp ‐ chủ yếu do  các bộ ngành trung ương quản lý.   Như vậy, về mặt số lượng, kết quả của chương trình cổ phần hóa cho đến thời điểm này chưa  đạt được những mục tiêu đã đề ra tại Hội nghị về sắp xếp, đổi mới doanh nghiệp Nhà nước giai  đoạn 2006 ‐ 2010 được tổ chức ngày 7/10/2006, theo đó về cơ bản phải hoàn thành chương trình  cổ  phần  hóa  vào  năm 2010.  Riêng đối  với  các  doanh  nghiệp  thành  viên  của  tổng  công  ty  nhà  nước,  việc  cổ  phần  hóa  phải  được  hoàn  thành  trong  năm  2008.  Những  điều  này  có  nghĩa  là  trong giai đoạn 2006‐2010 phải cổ phần hóa được khoảng 1.500 doanh nghiệp và 79 tổng công  ty (trong số 105 tập đoàn và tổng công ty), sao cho đến cuối năm 2010, “cả nước sẽ chỉ còn 554  doanh  nghiệp  100%  vốn  Nhà  nước,  trong  đó  có  26  tập  đoàn,  tổng  công  ty  quy  mô  lớn;  178  doanh  nghiệp  hoạt  động  trong  lĩnh  vực  an  ninh,  quốc  phòng,  sản  xuất,  cung  ứng  sản  phẩm,  13 | 19 dịch vụ thiết yếu; 200 nông, lâm trường; 150 doanh nghiệp thành viên các tập đoàn, tổng công  ty Nhà nước.”8     Bên cạnh việc không đạt mục tiêu về số lượng, chương trình cổ phần hóa còn không góp phần  thay đổi đáng kể cơ cấu sở hữu trong khối doanh nghiệp có sở hữu nhà nước.  Tính đến thời  điểm 2011, ước tính chỉ mới có khoảng 30% sở hữu của khu vực DNNN trở thành đối tượng của  cổ phần hóa. Trong số 30% sở hữu nhà nước được cổ phần hóa này, nhà nước vẫn giữ tới 57%  (Hình 6). Điều này có nghĩa là trong suốt quãng thời gian 20 năm cổ phần hóa, chưa tới 15% sở  hữu nhà nước được chuyển sang các chủ sở hữu khác.  Hình 6: Cơ cấu sở hữu ở các doanh nghiệp cổ phần hóa      Nguồn: Bộ Tài chính    Tóm lại, chương trình cổ phần hóa cho đến thời điểm này không những chưa đạt được mục tiêu  về  số  lượng,  mà  còn  chưa  góp  phần  chuyển  đổi  sở  hữu  nhà  nước  một  cách  đáng  kể.  Không  những thế, tại các doanh nghiệp đã cổ phần hóa, tỷ lệ sở hữu giữ lại của nhà nước có khuynh  hướng tỷ lệ thuận với quy mô của doanh nghiệp; và ở các doanh nghiệp lớn, tỷ lệ sở hữu của  nhà nước thường chiếm vai trò chi phối. Kết quả là hệ thống quản trị doanh nghiệp không được  thay đổi đáng kể, và do vậy kết quả kinh doanh cũng ít được cải thiện.9  Nhìn về tương lai, những khó khăn của chương trình cổ phần hóa ở Việt Nam là hết sức to lớn.  Để  đạt  mục  tiêu  đến  khi  kết  thúc  chương  trình  cổ  phần  hóa  chỉ  còn  lại  khoảng  550  doanh  nghiệp trong đó nhà nước sở hữu 100% thì trong thời gian tới, số doanh nghiệp cần cổ phần hóa   Xem “Mục tiêu hoàn thành cổ phần hóa hơn 1.500 doanh nghiệp vào năm 2010,” truy cập ngày 26/3/2012 tại địa chỉ  http://www.mofa.gov.vn/vi/tt_baochi/nr041126171753/ns061010105855.   9 Xem kết quả phân tích định lượng của Trần Thị Quế Giang (2007).  14 | 19 vẫn  còn  rất  lớn,  lên  tới  khoảng  750  doanh  nghiệp.  Đáng  lưu  ý  là  không  giống  như  đa  số  các  doanh nghiệp đã được cổ phần hóa trước đây, 750 doanh nghiệp này có quy mô lớn hơn nhiều,  và do vậy việc cổ phần hóa chúng cũng sẽ phức tạp hơn nhiều. Bên cạnh đó, suy giảm kinh tế  do khủng hoảng nợ công ở các nước đã phát triển (như là sự tiếp nối của cuộc khủng hoảng tài  chính thế giới 2008) cùng với tình trạng bất ổn kinh tế dồn dập trong nước làm đã làm suy giảm  nghiêm trọng khả năng hấp thụ của thị trường tài chính đối với các công ty cổ phần hóa.      IV. Một số khuyến nghị chính sách đối với chương trình tái cơ cấu DNNN10  o Xác định lại một cách căn bản về vai trò của nhà nước trong mối quan hệ với thị trường và của  khu vực nhà nước trong mối quan hệ với các khu vực khác của nền kinh tế. Rõ ràng là sau  một phần tư thế kỷ kể từ Đổi mới, nền kinh tế Việt Nam đã hoàn toàn đổi khác, trong đó có  lẽ quan trọng nhất là nền kinh tế đã trở nên rất mở và cơ cấu sở hữu đã thay đổi một cách cơ  bản. Sự bừng nở của khu vực kinh tế dân doanh và sự tham gia mạnh mẽ của khu vực FDI  đã  giúp  cho  tỷ  lệ  đóng  góp  của  khu  vực  tư  nhân  cho  GDP  lên  tới  gần  70%.  Điều  này  có  nghĩa là không thể dùng “hệ điều hành” cũ, trong đó khu vực DNNN đóng vai trò chủ đạo,  cho một nền kinh tế mới. Do vậy, nhà nước cần phải xác định lại vai trò của mình, trong đó  cần kiên định với nguyên tắc nhà nước chỉ làm những gì mà khu vực tư nhân không muốn  và/hoặc không thể thực hiện. Đồng thời, cần thấu hiểu rằng thị trường là một thể chế song  hành một cách khách quan chứ không đơn thuần nằm dưới và chịu sự chi phối có tính tùy  định của nhà nước. Chỉ trên cơ sở “phân nhiệm” mạch lạc giữa nhà nước và thị trường thì  nhà nước mới có thể quyết định nên làm gì và không nên làm gì.  o Trên cơ sở xác định lại vai trò của nhà nước, cần xác định lại vai trò của khu vực doanh nghiệp nhà  nước. Chính phủ luôn khẳng định rằng ở Việt Nam, doanh nghiệp nhà nước là công cụ để  Chính phủ điều tiết kinh tế vĩ mô, bình ổn kinh tế và đảm bảo an sinh xã hội. Tuy nhiên, từ  góc độ lý thuyết cũng như thực tiễn, những lập luận này là không có cơ sở.  Về mặt lý thuyết, công cụ điều tiết vĩ mô và bình ổn kinh tế trong nền kinh tế thị trường là  chính sách tiền tệ, tài khóa và cơ cấu. DNNN là một tác nhân thị trường như muôn vàn các  doanh nghiệp khác trong nền kinh tế, chịu tác động chứ không phải là một bộ phận của các  chính sách điều tiết vĩ mô. Tất nhiên sẽ có người lập luận rằng với tư cách là một bộ phận,  không  những  thế  là  một  bộ  phận  quan  trọng  của  nền  kinh  tế,  các  DNNN  có  vai  trò  quan  trọng trong việc kiềm chế lạm phát. Tuy nhiên, số liệu thực tế lại không cho thấy điều này.11  Không những thế, cái giá phải trả cho việc sử dụng DNNN làm công cụ bình ổn giá là rất   Phần này dựa vào một số bài nghiên cứu đã công bố trước, trong đó tác giả bài viết này là đồng tác giả.   Xem thảo luận về giá lúa gạo và xăng dầu ở Việt Nam trong loạt Bài thảo luận chính sách  của Chương trình Việt  Nam và Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright năm 2008‐2009.  10 11 15 | 19 lớn. Thứ nhất, DNNN chiếm vị trí độc quyền hoặc gần như độc quyền, không chịu áp lực  cạnh tranh và do vậy kém hiệu quả. Thứ hai, giá cả bị bóp méo, khiến việc phân bổ nguồn  lực trở nên kém hiệu quả. Không những thế, trong nhiều trường hợp, giá cả sau một thời  gian bị “dồn nén” buộc phải bung ra, từ đó tạo ra nhiều cú sốc lớn trong nền kinh tế. Thứ  ba,  để  neo  giá  nhằm  kiềm  chế  lạm  phát,  DNNN  hoặc  yêu  cầu  Chính  phủ  phải  trợ  cấp  và  gánh những khoản bù lỗ khổng lồ hoặc chuyển gánh nặng sang vai doanh nghiệp khác và  người tiêu dùng bằng những đợt tăng giá liên tiếp, như được minh chứng trong ngành điện  lực và xăng dầu.12  Tương tự như vậy, DNNN cũng không giúp bảo đảm an sinh xã hội như kỳ vọng của Chính  phủ. Một mặt, với việc mở rộng đầu tư quá gấp gáp nhưng lại kém hiệu quả, DNNN là một  nguyên nhân quan trọng của việc  CPI tăng tới 72% trong giai đoạn 2008‐2011, ảnh hưởng  nghiêm trọng tới đời sống của đại bộ phận người dân, đặc biệt là dân nghèo. Mặt khác, lao  động trong khu vực DNNN không những không tăng mà còn giảm, trong khi việc làm mới  là điều kiện quan trọng nhất để đảm bảo an sinh xã hội.  Không chỉ không đáp ứng được kỳ vọng của Chính phủ, các DNNN còn gây ra sự chèn lấn  đối với các công ty hoạt động hiệu quả và năng động hơn. Tuy nhiên, khi các DNNN tăng  quy  mô  và  phạm  vi  hoạt  động  thì  họ  đã  thất  bại  trong  việc  tạo  ra  công  ăn  việc  làm,  xuất  khẩu ròng, nguồn thu thuế hoặc GDP tương xứng với quy mô trợ cấp và đầu tư của chính  phủ. Không những thế, trong một số trường hợp – chẳng hạn như sự sụp đổ của Vinashin –  kết quả kém cỏi đã buộc ngân sách quốc gia phải chịu một gánh nặng rất lớn.  o Buộc các DNNN phải cạnh tranh bình đẳng với các thành phần kinh tế khác. Kinh nghiệm thế giới  (ví  dụ  như  ở  Hàn  Quốc  và  Trung  Quốc)  và  Việt  Nam  (ví  dụ  trường  hợp  của  Viettel  và  VNPT) cho thấy rằng khi phải đối diện với cạnh tranh (từ bên trong cũng như bên ngoài) và  khi không thể dựa dẫm một cách vô điều kiện vào nhà nước thì DNNN buộc phải cải thiện  hiệu quả để tồn tại.   Vì vậy, cần loại bỏ và giảm thiểu độc quyền, trừ một số trường hợp đặc biệt trong các lĩnh  vực  tồn  tại  độc  quyền  tự  nhiên  (như  cấp  thoát  nước,  truyền  tải  điện,  hay  đường  sắt  quốc  gia).13 Độc quyền, khi được phép tồn tại, tự nó đã triệt tiêu cơ chế thị trường, vì vậy các kỷ  luật thị trường nhìn chung ít hiệu lực. Khi ấy, các công ty độc quyền phải được điều tiết bởi  các  cơ  quan  độc  lập  chịu  trách  nhiệm  trước  công  chúng  và  không  có  lợi  ích  chính  trị  hay  kinh tế đối với sự thành công hay thất bại của công ty.     Không nên nhầm lẫn việc các DNNN không tăng giá hay tăng giá ít như là đóng góp của chúng vì về bản chất, đây  là trợ cấp của nhà nước cho các đối tượng thụ hưởng chứ không phải là công quả của DNNN. Đấy là chưa kể đến  việc cũng chính vì tình trạng trợ cấp này làm méo mó tín hiệu giá cả, khiến Việt Nam trở này bãi rác công nghệ thấp  thâm dụng năng lượng (do giá năng lượng được trợ cấp).  13 Lưu ý rằng việc sản xuất điện tự nó không có tính độc quyền tự nhiên.   12 16 | 19 o Buộc các DNNN đối diện với giá thị trường, nhất là đối với các loại giá cơ bản như lãi suất, tỷ giá,  đất đai, và năng lượng. Hiện nay hầu như tất cả các loại giá quan trọng nhất của nền kinh tế,  bao gồm giá đất, tỷ giá, lãi suất, giá điện, giá xăng dầu … đều bị bóp méo. Hệ quả đầu tiên  là nguồn lực quốc gia bị phân bổ rất kém hiệu quả, đồng thời tạo ra mảnh đất vô cùng màu  mỡ cho các cuộc đua tranh giành đặc quyền đặc lợi, và hiển nhiên trong cuộc đua này, các  DNNN và đặc biệt là các tập đoàn và tổng công ty nhà nước luôn chiếm thế thượng phong.  Hệ quả tiếp theo là những hoạt động đầu tư kém hiệu quả và hành vi trục lợi này kéo lệch  cơ  cấu  kinh  tế  theo  hướng  bất  lợi  cho  nền  kinh  tế  trong  trung  và  dài  hạn.  Trong  khu  vực  DNNN,  ví  dụ  điển  hình  là  Vinashin  cùng  các  tập  đoàn,  tổng  công  ty  ào  ạt  đầu  tư  ngoài  ngành sang các lĩnh vực bất động sản và tài chính. Ví dụ ở cấp độ chính quyền địa phương  là việc đua nhau mở khu kinh tế, khu công nghiệp, xây sân bay và cảng nước sâu. Ở khu  vực  tư  nhân,  ví  dụ  dễ  thấy  là  việc  đầu  tư  ồ  ạt  vào  các  ngành  khai  thác  tài  nguyên,  thâm  dụng năng lượng, và ô nhiễm môi trường.  o Hợp  lý  hóa  cách  thức  sử  dụng  trợ  cấp  và  bảo  hộ  thương  mại  phải  được  coi  là  một  trọng  tâm  của  chương  trình  tái  cấu  trúc  DNNN.  Các  DNNN  không  chỉ  được  hưởng  đặc  quyền  trong  việc  tiếp cận tín dụng, đất đai và thị trường mà chúng còn được bảo hộ trước các áp lực tránh  cạnh tranh quốc tế nhờ các rào cản được dựng lên đối với các công ty nước ngoài hoạt động  trên thị trường nội địa, điều rất dễ nhận thấy trong các lĩnh vực hoạt động của các tập đoàn  kinh tế nhà nước.  Kinh nghiệm quan trọng từ các nước phát triển là trợ cấp và bảo hộ phải được đi kèm với  các tiêu chuẩn hiệu quả rõ ràng để đảm bảo rằng việc hỗ trợ này phải có thời hạn và có điều  kiện.  Nếu  cơ  chế  trợ  cấp  là  vô  điều  kiện  và  có  thể  kéo  dài  vô  thời  hạn  thì  nó  một  mặt  sẽ  khuyến  khích  các  doanh  nghiệp  chạy  đua  tìm  kiếm  đặc  lợi  và  đầu  cơ,  mặt  khác  những  doanh nghiệp một khi đã được hưởng trợ cấp không có động cơ cải thiện hiệu quả và năng  lực cạnh tranh. Ví dụ, Hàn Quốc đã sử dụng các phương thức trợ cấp và bảo hộ để giúp các  công ty lớn của tư nhân đạt được lợi thế kinh tế theo quy mô và phát triển năng lực công  nghệ. Tuy nhiên, sự hỗ trợ này thường có thời hạn (trên dưới 5 năm) và được gắn chặt với  khả năng đạt được mục tiêu xuất khẩu đầy tham vọng.  o Hạn chế tới mức tối đa việc yêu cầu các DNNN phải gánh thêm các nhiệm vụ an sinh, chính trị và xã  hội. Hiện nay, mỗi khi bị phê phán về tính kém hiệu quả thì lập tức các DNNN viện dẫn các  trách  nhiệm  chính  trị  và  xã  hội  mà  mình  phải  gánh  vác  như  nguyên  nhân  chính  dẫn  đến  tính trạng kém hiệu quả này. Vì vậy, trừ một số trường hợp đặc biệt cần thiết, cần hạn chế  tối đa trách nhiệm chính trị ‐ xã hội đối với các DNNN, đồng thời giao lại các nhiệm vụ này  cho  chính  sách  tài  khóa  và  an  sinh  xã  hội  để  đảm  bảo  sự  minh  bạch  và  trách  nhiệm  giải  trình.     17 | 19 o Cải cách hệ thống quản trị đối với các DNNN. Ở cấp độ hệ thống, cần phải tách bạch các chức  năng quản lý hành chính nhà nước, điều tiết, và kinh doanh trực tiếp. Ở cấp độ công ty, cần  minh bạch tới mức tối đa có thể kết quả hoạt động của khu vực DNNN. Trừ những trường  hợp đặc biệt, ảnh hưởng đến quốc phòng, an ninh, hay đối ngoại, ngoài ra các DNNN, đặc  biệt là các tập đoàn và tổng công ty nhà nước, phải công khai báo cáo kiểm toán của mình,  nhờ đó tăng cường sự giám sát của các nhà chuyên môn cũng như của toàn xã hội. Người  dân với tư cách là chủ sở hữu cuối cùng của các DNNN ít nhất cũng phải có quyền được  biết hiện trạng thực của các doanh nghiệp này như thế nào.  o Đánh giá một cách khách quan, toàn diện chương trình thí điểm mô hình tập đoàn kinh tế nhà nước  để từ đó có chính sách tiếp theo cho phù hợp, tránh tình trạng “quá nhiều và quá lớn” nên  không thể thất bại như hiện nay. Một điều kiện tiên quyết để có thể đánh giá một cách chính  xác mô hình tập đoàn kinh tế nhà nước  là cần xây dựng  một hệ thống cơ sở dữ liệu toàn  diện và cập nhật về các khía cạnh tài chính, quản trị, và hoạt động của các tập đoàn.  o Tiếp tục chương trình cổ phần hóa, thậm chí cổ phần hóa cả những tập đoàn và tổng công ty  lớn mà nhà nước không nhất thiết phải nắm, với mục tiêu rõ ràng là thu hút các nhà đầu tư  chiến lược từ hàng ngũ các công ty đa quốc gia hàng đầu. Tuy nhiên, như đã phân tích ở  Phần III, chỉ nên coi cổ phần hóa như một trong những biện pháp tái cấu trúc DNNN chứ  không nên coi nó là biện pháp quan trọng nhất hay thậm chí là cứu cánh.    18 | 19   TÀI LIỆU THAM KHẢO  Bùi Trinh (2009). “Hiệu quả đầu tư của các khu vực kinh tế thông qua hệ số ICOR”. Báo cáo chuyên  đề cho Viện Kinh tế Việt Nam.  Chương trình giảng dạy kinh tế Fulbright (2012). “Cải cách cơ cấu vì mục tiêu tăng trưởng, công  bằng và chủ quyền quốc gia”.Bài thảo luận chính sách chuẩn bị cho Chương trình Lãnh đạo Quản  lý Cao cấp Việt Nam 2012.   Graham, Edward M. (2003). “Reforming Koreaʹs Industrial Conglomerates” (Cải cách các tập đoàn  công nghiệp Hàn Quốc”, Institute for International Economics.  Guillén,  Mauro  F.  (2001).  The  Limits  of  Convergence:  Globalization  and  Organizational  Change  in  Argentina, South Korea, and Spain. Princeton, NJ: Princeton University Press.  Khanna,  Tarun  và  Yishay  Yafeh  (2007).  “Business  Groups  in  Emerging  Markets:  Paragons  or  Parasites?” (Tập đoàn kinh doanh ở các thị trường mới nổi: Mẫu mực tuyệt vời hay ký sinh ăn  bám?), Journal of Economic Literature, số  XLV, tr. 331–372.  Lee,  Keun  và  Young‐sam  Kang  (2010).  “Business  Groups  in  China,”  Chapter  8  in  Oxford  Handbook of Busines Groups, edited by A. Colpan, T. Hikino, and J. Lincoln.   OECD (1999). OECD Economic Surveys: Korea 1999.  Perkins, Dwight H. và Vũ Thành Tự Anh (2012). “Việt Nam ‐ Từ chính sách công nghiệp kiểu cũ đến  chính sách phát triển công nghiệp kiểu mới,” Nghiên cứu sắp xuất bản.  Schneider, Ben R. (2009). “A comparative Political Economy of Diversified Business Groups, or  How  States  Organize  Big  Business”  (Kinh  tế  chính  trị  học  so  sánh  về  các  tập  đoàn  kinh  tế  có  tính  đa  dạng  hóa,  hay  các  Nhà  nước  tổ  chức  các  tập  đoàn  lớn  như  thế  nào?).  Review  of  International Political Economy, số 16:2, pp. 178‐201  Trần  Đình  Thiên  và  Vũ  Thành  Tự  Anh  (2011).  “Tái  cơ  cấu  kinh  tế  để  đổi  mới  mô  hình  tăng  trưởng”.  Tạp  chí  Cộng  sản  số  829  (11  ‐  2011).  Có  thể  truy  cập  tại  địa  chỉ:  http://www.tapchicongsan.org.vn/Home/kinh‐te‐thi‐truong‐XHCN/2012/14631/Tai‐co‐cau‐kinh‐ te‐de‐doi‐moi‐mo‐hinh‐tang‐truong.aspx  Trần Thị  Quế Giang (2007). “The Impacts of Corporate Governance on the Performance of Equitized  Firms in Vietnam” (Tác động của quản trị công ty đối với kết quả hoạt động của các công ty cổ  phần hóa ở Việt Nam). Unpublished manuscript. Paris Dauphine University.   19 | 19 Trần Tiến Cường và Nguyễn Cảnh Nam (2011). “Báo cáo về thí điểm thành lập tập đoàn kinh tế nhà  nước”, CIEM.  Vũ Thành Tự Anh (2005). “Vietnam ‐ The Long March to Equitization” (Cuộc trường chinh của  cổ  phần  hóa  ở  Việt  Nam).  Policy  Brief  No.  33,  The  William  Davidson  Institute,  University  of  Michigan.  Ủy  ban  Thường  vụ  Quốc  hội  (2009).  Báo  cáo  tóm  tắt  kết  quả  giám  sát  “Việc  thực  hiện  chính  sách, pháp luật về quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước tại các tập đoàn, tổng công ty nhà  nước năm 2008.”     20 | 19 [...]... thay đổi đáng kể cơ cấu sở hữu trong khối doanh nghiệp có sở hữu nhà nước.   Tính đến thời  điểm 2011, ước tính chỉ mới có khoảng 30% sở hữu của khu vực DNNN trở thành đối tượng của  cổ phần hóa. Trong số 30% sở hữu nhà nước được cổ phần hóa này, nhà nước vẫn giữ tới 57%  (Hình 6). Điều này có nghĩa là trong suốt quãng thời gian 20 năm cổ phần hóa, chưa tới 15% sở  hữu nhà nước được chuyển sang các chủ sở hữu khác. ... định của nhà nước.  Chỉ trên cơ sở “phân nhiệm” mạch lạc giữa nhà nước và thị trường thì  nhà nước mới có thể quyết định nên làm gì và không nên làm gì.  o Trên cơ sở xác định lại vai trò của nhà nước,  cần xác định lại vai trò của khu vực doanh nghiệp nhà nước.  Chính phủ luôn khẳng định rằng ở Việt Nam, doanh nghiệp nhà nước là công cụ để  Chính phủ điều tiết kinh tế vĩ mô, bình ổn kinh tế và đảm bảo an sinh xã hội. Tuy nhiên, từ ... Hình 6: Cơ cấu sở hữu ở các doanh nghiệp cổ phần hóa      Nguồn: Bộ Tài chính    Tóm lại, chương trình cổ phần hóa cho đến thời điểm này không những chưa đạt được mục tiêu  về  số  lượng,  mà  còn  chưa  góp  phần  chuyển  đổi  sở  hữu  nhà nước một  cách  đáng  kể.  Không  những thế, tại các doanh nghiệp đã cổ phần hóa, tỷ lệ sở hữu giữ lại của nhà nước có khuynh  hướng tỷ lệ thuận với quy mô của doanh nghiệp;  và ở các doanh nghiệp lớn, tỷ lệ sở hữu của ... những thế, tại các doanh nghiệp đã cổ phần hóa, tỷ lệ sở hữu giữ lại của nhà nước có khuynh  hướng tỷ lệ thuận với quy mô của doanh nghiệp;  và ở các doanh nghiệp lớn, tỷ lệ sở hữu của  nhà nước thường chiếm vai trò chi phối. Kết quả là hệ thống quản trị doanh nghiệp không được  thay đổi đáng kể, và do vậy kết quả kinh doanh cũng ít được cải thiện.9  Nhìn về tương lai, những khó khăn của chương trình cổ phần hóa ở Việt Nam là hết sức to lớn.  Để  đạt  mục  tiêu  đến  khi  kết ... dẫn đến cuộc khủng hoảng kinh tế ở quốc gia này. Chính vì vậy, để vãn hồi sự ổn định kinh tế  vĩ mô và cải cách cơ cấu,  Chính phủ Hàn Quốc đã buộc các chaebol phải tái cấu trúc toàn diện,  trong đó một yêu cầu kiên quyết là giảm đòn bẩy nợ. Như vậy, có thể nói sự khác biệt về chiều  hướng đòn bẩy nợ trước và sau khủng hoảng ở Hàn Quốc so với Việt Nam nằm ở chỗ, nếu như  ở Hàn Quốc, các chaebol được coi là nguyên nhân của vấn đề, thì dường như ở Việt Nam các  TĐKTNN lại được coi là giải pháp (thậm chí là cứu cánh). Chính vì vậy, sau đợt bất ổn kinh tế ... thời gian tới, Chính phủ không thể tiếp tục coi CPH như là biện pháp chủ lực để tái cấu trúc các  tập đoàn và tổng công ty nhà nước.    Chương trình cổ phần hóa DNNN ở Việt Nam được chính thức khởi động vào năm 1992. Sau  20 năm qua, số lượng DNNN đã được giảm đáng kể, từ hơn 12.000 xuống còn khoảng 1.300 vào  cuối năm 2011. Tuy nhiên, tiến độ CPH ở Việt Nam diễn ra không đều đặn. CPH diễn ra hết sức  chậm  chạp  trong ... năm tới, khiến cho quá trình cổ phần hóa khó có thể có những phát triển đột biến.  Hình 4: Tiến độ cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước     Nguồn: Bộ Tài chính và Ban chỉ đạo đổi mới và phát triển doanh nghiệp nhà nước   Hình 5: Cơ quan chủ quản của các DNNN được cổ phần hóa      Nguồn: Bộ Tài chính  12 | 19 Đa số các doanh nghiệp được cổ phần hóa trong hai thập niên vừa qua nằm dưới sự quản lý  của chính quyền địa phương và các bộ chủ quản, và chỉ một tỷ lệ rất khiêm tốn nằm trong các ... đạt được những mục tiêu đã đề ra tại Hội nghị về sắp xếp, đổi mới doanh nghiệp Nhà nước giai  đoạn 2006 ‐ 2010 được tổ chức ngày 7/10/2006, theo đó về cơ bản phải hoàn thành chương trình  cổ  phần  hóa  vào  năm 2010.  Riêng đối  với  các  doanh nghiệp thành  viên  của  tổng  công  ty  nhà nước,   việc  cổ  phần  hóa  phải  được  hoàn  thành  trong  năm  2008.  Những  điều  này  có  nghĩa  là  trong giai đoạn 2006‐2010 phải cổ phần hóa được khoảng 1.500 doanh nghiệp và 79 tổng công ... ty (trong số 105 tập đoàn và tổng công ty), sao cho đến cuối năm 2010, “cả nước sẽ chỉ còn 554  doanh nghiệp 100%  vốn  Nhà nước,   trong  đó  có  26  tập  đoàn,  tổng  công  ty  quy  mô  lớn;  178  doanh nghiệp hoạt  động  trong  lĩnh  vực  an  ninh,  quốc  phòng,  sản  xuất,  cung  ứng  sản  phẩm,  13 | 19 dịch vụ thiết yếu; 200 nông, lâm trường; 150 doanh nghiệp thành viên các tập đoàn, tổng công  ty Nhà nước. ”8     Bên cạnh việc không đạt mục tiêu về số lượng, chương trình cổ phần hóa còn không góp phần ... khu vực nhà nước trong mối quan hệ với các khu vực khác của nền kinh tế. Rõ ràng là sau  một phần tư thế kỷ kể từ Đổi mới, nền kinh tế Việt Nam đã hoàn toàn đổi khác, trong đó có  lẽ quan trọng nhất là nền kinh tế đã trở nên rất mở và cơ cấu sở hữu đã thay đổi một cách cơ bản. Sự bừng nở của khu vực kinh tế dân doanh và sự tham gia mạnh mẽ của khu vực FDI  đã  giúp  cho  tỷ  lệ  đóng  góp  của  khu  vực  tư  nhân  cho  GDP  ... định của nhà nước.  Chỉ trên cơ sở “phân nhiệm” mạch lạc giữa nhà nước và thị trường thì  nhà nước mới có thể quyết định nên làm gì và không nên làm gì.  o Trên cơ sở xác định lại vai trò của nhà nước,  cần xác định lại vai trò của khu vực doanh nghiệp nhà ... của  khu  vực  doanh nghiệp nhà nước (DNNN)  2 | 19 trong mối quan hệ so sánh với khu vực doanh nghiệp dân doanh trong nước (DNDD) và doanh nghiệp có vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI). Kết quả thống kê được tóm tắt trong Bảng 1.  ... Sau một chuỗi liên tiếp các đợt bất ổn kinh tế vĩ mô trong giai đoạn 2008‐2011, Chính phủ Việt Nam đã quyết định thực hiện ba chương trình tái cơ cấu nền kinh tế, bao gồm (i) tái cơ cấu đầu  tư, với trọng tâm là đầu tư công; (ii) tái cơ cấu khu vực tài chính, với trọng tâm là hệ thống ngân