tái cấu trúc triệt để khu vực doanh nghiệp nhà nước

TÁI CẤU TRÚC TRIỆT ĐỂ KHU VỰC DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC ĐỂ TẠO ĐÀ TĂNG TRƯỞNG KINH TẾ Đinh Tuấn Minh Phạm Thế Anh Trường ĐH Kinh tế Quốc Dân Tóm tắt: Bài viết sử dụng hai cách thức tiếp cận lý thuyết khu vực doanh nghiệp nhà nước (DNNN) Cách thức thứ dựa kinh tế học phúc lợi cách thứ hai dựa lý thuyết kinh tế học thể chế Cả hai cách tiếp cận không ủng hộ việc sử dụng DNNN công cụ để điều tiết kinh tế Thay vào đó, DNNN nên hoạt động giới hạn số lĩnh vực dịch vụ công, với mục đích xác định rõ ràng có chế giám sát hiệu Trên sở phân tích từ hai cách tiếp cận này, với đánh giá thực trạng DNNN Việt Nam, đưa số khuyến nghị cách thức tái cấu trúc khu vực DNNN cho đạt hiệu cao bối cảnh kinh tế Việt Nam Từ khoá: DNNN; kinh tế học phúc lợi; kinh tế học thể chế; tái cấu trúc DNNN; RESTRUCTURING SOEs TO PROMOTE ECONOMIC GROWTH Abstract: This paper uses two different theoretical approaches to analyzing the role of state owned enterprises (SOEs) The first one is based on welfare economics while the second one utilizes new institutional economics – NIEs Both theories not support the use of SOEs as a tool to regulate the economy Instead, they imply that SOEs should operate limitedly in some public services areas with clear targets and under strict supervision Based on these two theories, together with analysis on the SOEs’ performance, we will draw some recommendations for SOEs’ reforms in order to achieve highly sustainable growth for Vietnam’s economy Key words: SOEs; welfare economics; new institutional economics; SOEs reforms; DẪN NHẬP Tái cấu khu vực doanh nghiệp nhà nước (DNNN) ba nội dung kế hoạch tái cấu trúc kinh tế Chính phủ đề từ cuối năm 2011 nhằm mang lại động lực tăng trưởng cho Việt Nam Đối với kinh tế mà khu vực DNNN đóng góp tới 27– 28% GDP Việt Nam tái cấu khu vực DNNN xem khâu định thành công kế hoạch tái cấu trúc tổng thể kinh tế Tuy thế, hoạt động tái cấu khu vực dừng việc yêu cầu số tập đoàn, tổng công ty nhà nước lớn xây dựng đề án tái cấu để rà soát, xác định lại nhiệm vụ, ngành nghề kinh doanh chính, xây dựng chiến lược phát triển đến năm 2015, tầm nhìn đến 2020 Quá trình tái cấu khu vực DNNN thời gian qua diễn chậm có lẽ quan quản lý chưa có câu trả lời rõ ràng cho ba câu hỏi: (i) Liệu có thực cần thiết phải có DNNN để thực số sách kinh tế xã hội hay không? (ii) Nếu trì khu vực DNNN nên đâu, với quy mô có hiệu cho kinh tế? Và (iii) Cấu trúc quản chế (governance structure) khu vực nên để vận hành hiệu quả, chí gần tương đương với doanh nghiệp tư nhân? Những câu hỏi giải đáp nhiều chuyên gia khác chúng thường rời rạc thiếu tảng lý thuyết vững Trên thực tế, mức độ cách thức tái cấu khu vực DNNN ảnh hưởng lớn quan điểm lý thuyết vai trò khu vực kinh tế quan niệm cách thức quản chế khu vực Bài viết sử dụng hai cách thức tiếp cận lý thuyết khu vực DNNN Cách thức thứ dựa kinh tế học phúc lợi (welfare economics) cách thứ hai dựa lý thuyết kinh tế học thể chế (new institutional economics – NIEs) Kinh tế học phúc lợi sử dụng kỹ thuật kinh tế học vi mô thống để đánh giá phúc lợi kinh tế tổng thể mà khu vực DNNN đem lại so với trường hợp khu vực Trong đó, NIEs so sánh cấu trúc quản chế (governance structure) DNNN với doanh nghiệp tư nhân điều kiện môi trường thể chế để đánh giá mức độ hiệu việc điều hành DNNN mối tương quan với doanh nghiệp tư nhân Trên sở phân tích từ hai cách tiếp cận này, đưa số khuyến nghị cách thức tái cấu trúc khu vực DNNN cho đạt hiệu cao bối cảnh kinh tế Việt Nam VỊ TRÍ DNNN TRONG NỀN KINH TẾ TỪ GÓC NHÌN CỦA CÁC LÝ THUYẾT KINH TẾ 2.1 Lý thuyết kinh tế học phúc lợi DNNN Lý lẽ biện minh cho diện DNNN chủ yếu bắt nguồn từ lý thuyết kinh tế học phúc lợi Tulkens, Nelson, Shepherd (1976) có hai nhóm lý lẽ kinh tế ủng hộ hình thành DNNN: hiệu kinh tế mục tiêu xã hội Theo nhóm lý lẽ hiệu kinh tế, tồn DNNN cần thiết để hiệu chỉnh khiếm khuyết thị trường thị trường độc quyền tự nhiên, tính hiệu thị trường vốn (đầu tư vào lĩnh vực tư nhân không muốn), diện hiệu ứng ngoại tạo công nghệ, tính bất bình đẳng thị trường Theo nhóm lý lẽ mục tiêu xã hội, vận động thị trường khiến cho số phận dân cư bị thiệt thòi không thích ứng với thay đổi cấu kinh tế Việc hình thành DNNN giúp cho nhà nước dễ dàng hỗ trợ phận thiệt thòi thông qua sách trợ giá, chẳng hạn trợ cấp giáo dục hay y tế qua hệ thống trường công bệnh viện công Dù lý hiệu kinh tế hay mục tiêu xã hội mắt nhà kinh tế học phúc lợi DNNN công cụ can thiệp để hiệu chỉnh khiếm khuyết thị trường Theo họ, nhiều trường hợp việc sử dụng DNNN đạt mục tiêu với chi phí thấp so với công cụ can thiệp khác thuế khoá, chống độc quyền, hình thức điều tiết (Jones Mason, 1982) Như vậy, theo nhà kinh tế thuộc trường phái ủng hộ cho cần thiết phải có can thiệp Nhà nước diện DNNN kinh tế tất yếu Nó tuý lựa chọn thực dụng (pragmatic choice) – thuật ngữ mà Jones Mason (1982) sử dụng – quyền Tính thực dụng việc sử dụng DNNN công cụ để hiệu chỉnh sai lệch thị trường không với nước phát triển mà nước phát triển (Jones Mason, 1982, tr 34) Với nước phát triển, lợi ích ủng hộ việc sử dụng DNNN với vai trò công cụ can thiệp thường viện dẫn bao gồm sai lệch thị trường khắp nơi, thiếu thông tin, thiếu đội ngũ quản lý doanh nhân giỏi, thị trường nhỏ nên tính độc quyền tính đầu sỏ (oligopolies) thường phổ biến Tuy nhiên, yếu tố chi phí cho việc sử dụng DNNN công cụ lớn không Thiếu đội ngũ doanh nhân giỏi thông tin không cho khu vực tư nhân mà cho khu vực công Đội ngũ công chức thường tham nhũng nhiều có kinh nghiệm quản lý hành đội ngũ nước phát triển Tổng hợp lại chi phí việc sử dụng DNNN công cụ can thiệp nước phát triển chưa thấp nước phát triển Vì việc lựa chọn DNNN công cụ can thiệp có tính thực dụng nên thực tế chứng tỏ hiệu bị thay Đó lý thập niên 1970, chứng kiến hoạt động hiệu khu vực DNNN, kinh tế gia kinh tế học phúc lợi quay sang ủng hộ giải pháp sử dụng công cụ điều tiết (regulation) hoạt động doanh nghiệp tư nhân (qua sách thuế, trợ giá, kiểm soát giá) nhằm hiệu chỉnh khiếm khuyết thị trường thay sử dụng DNNN nhằm đảm bảo cân lợi ích tư lợi ích công (Shepherd, 1976, tr 35; Huang, 2007) Chẳng hạn, phủ tài trợ cho doanh nghiệp tư nhân thực hoạt động có ngoại ứng cao (như R&D); cấp giấy phép cho doanh nghiệp tư nhân hoạt động lĩnh vực đặc thù (chẳng hạn cảng, đường sắt, đường thủy) với số điều kiện đặc biệt Tuy nhiên, vào cuối thập niên 1970, kinh tế học phúc lợi bị phê phán mạnh mẽ nhà kinh tế thuộc trường phái Chicago Theo nhà kinh tế trường phái Chicago, dựa tảng kinh tế học vi mô thống, khu vực DNNN hoạt động không hiệu (do vấn đề X–inefficiency, tức thiếu cạnh tranh nên hiệu hoạt động doanh nghiệp thực tế thấp so với lý thuyết) mà việc điều tiết doanh nghiệp tư nhân số ngành nghề đặc biệt thực không hiệu Điều tiết khiến cho tất loại chi phí doanh nghiệp tăng lên điều tiết tạo khuyến khích nhân tạo làm tăng đầu tư mức (Shepherd, 1997; Winston, 1993) Việc xác định giá cho ngành độc quyền tự nhiên khuyến khích nhà quản lý công ty tìm cách nâng chi phí cho chi tiêu xa xỉ, không thiết thực Trong nhà điều tiết lại khó xác định loại chi phí này, có xác định định chậm chạp Các công ty bị điều tiết tăng vốn đầu tư thực tế (như chọn loại công nghệ đắt tiền) hay lựa chọn hình thức kế toán để làm tăng giá trị tài sản sổ sách để xác lập mức giá bán hàng hoá dịch vụ sở cao (Averch Johnson, 1963) Hơn nữa, điều tiết khiến cho doanh nghiệp hoạt động tìm cách ngăn cản doanh nghiệp nhập ngành để trì ưu đãi phủ (Winston, 1993) Các lập luận trường phái kinh tế Chicago có ảnh hưởng mạnh mẽ tới phủ nước phát triển Mỹ Anh thập niên 1980 tạo sóng giải điều tiết (deregulation) tư nhân hoá (privatization) toàn cầu Các quy định điều tiết loạt ngành từ hàng không, đường sắt, ngân hàng, phát – truyền hình, viễn thông, điện dỡ bỏ, tạo sóng giải điều tiết phạm vi toàn cầu thập niên 1990 (Shepherd, 1997, tr 413) 2.2 Lý thuyết kinh tế học thể chế DNNN tái cấu khu vực DNNN Khung lý thuyết kinh tế học thể chế (NIEs) xây dựng nhà kinh tế tiếng Coase (1937, 1960), Williamson (1975, 1985, 1996), North (1990) Khác với kinh tế học vi mô thống, NIEs không hướng đến giải vấn đề phân bổ nguồn lực hiệu Vì thế, ứng dụng phân tích cho khu vực DNNN, NIEs không đặt vấn đề vai trò DNNN công cụ để hiệu chỉnh sai lệch/thất bại thị trường Đối với nhà kinh tế thuộc NIEs DNNN hay doanh nghiệp tư nhân cấu trúc quản chế (governance structure) khác để ràng buộc giao dịch kinh tế diễn chủ thể Việc đánh giá tính hiệu DNNN tiến hành cách so sánh liệu mô hình DNNN có làm cho chi phí thực giao dịch bên doanh nghiệp thấp so với giao dịch thực cấu trúc quản chế khác Các đặc điểm khác hành vi hội chủ nghĩa (opportunism) lý bó buộc (bounded rationality) việc định cá nhân dẫn đến chi phí giao dịch khác cho loại giao dịch cấu trúc quản chế khác Để xác lập vị trí DNNN kinh tế, nhà kinh tế học thể chế đặt câu hỏi: dịch vụ/hàng hoá công ích cung ứng cấu trúc quản chế có chi phí giao dịch thấp hơn? Các cấu trúc quản chế sẵn có để lựa chọn đơn vị hành nhà nước, tổ chức phi lợi nhuận, DNNN với mức độ sở hữu khác nhau, công ty tư nhân bị điều tiết, hay công ty tư nhân/cá nhân độc lập Picot Wolff (1994) xác lập ba tiêu chí dựa đặc điểm: thuộc tính hàng hoá/dịch vụ công giao dịch, việc xác lập quyền tài sản, vấn đề mối quan hệ uỷ thác – đại diện * Các thuộc tính hàng hoá/dịch vụ công giao dịch Theo Picot Wolff, hàng hoá/dịch vụ công có hai thuộc tính: mức độ chuyên biệt (specificity) lợi ích chiến lược quốc gia (strategic relevance) Một sản phẩm có tính chuyên biệt cao đầu vào sử dụng để sản xuất khó sử dụng cho mục đích khác bị nhiều giá trị (chẳng hạn việc sản xuất điện nhà máy điện chạy than) Còn sản phẩm có lợi ích chiến lược quốc gia cao việc không cung cấp gây tổn hại lớn cho lợi ích chung người dân quốc gia (chẳng hạn, dịch vụ bảo vệ nguyên thủ quốc gia) Từ hai đặc điểm này, dựa vào phương pháp phân tích chi phí giao dịch, ta đưa nhận định: hàng hoá/dịch vụ công có tính chuyên biệt cao ý nghĩa quốc gia cao (như dịch vụ bảo vệ nguyên thủ quốc gia) cần cung ứng tổ chức công quan hành DNNN; Các hàng hoá/dịch vụ công có tính chuyên biệt cao có lợi ích quốc gia thấp (như đường sá công cộng) nên ký hợp đồng hợp tác dài hạn với số doanh nghiệp tư nhân đó; Các hàng hoá/dịch vụ công có tính chuyên biệt thấp có lợi ích quốc gia lớn (như giáo dục đại học phổ thông) nên tư nhân tự làm, miễn đáp ứng các quy định điều tiết liên quan đến lợi ích quốc gia; Còn với hàng hoá/ dịch vụ công vừa có tính chuyên biệt thấp lợi ích quốc gia thấp (như văn phòng phẩm cho quan phủ) quyền nên mua sản phẩm từ thị trường để sử dụng Việc phân loại hàng hoá/dịch vụ công để xác lập mối quan hệ nhà nước đơn vị cung ứng dịch vụ giúp giải vấn đề ngân sách mềm Nhà nước có để khước từ trợ cấp ngân sách cho DNNN làm ăn thua lỗ mà không gây ảnh hưởng đến việc cung ứng hàng hoá có tính chuyên biệt cao và/hoặc lợi ích quốc gia cao * Xác lập quyền tài sản (property rights) Có ba loại quyền tài sản doanh nghiệp: quyền kiểm soát doanh nghiệp (tức quyền liên quan đến việc định mệnh lệnh thực thi công việc), quyền hưởng lợi nhuận, quyền bán tất quyền sở hữu tài sản Theo lý thuyết quyền tài sản, để cá nhân có động lực sử dụng nguồn lực khan doanh nghiệp cách hiệu việc phân bổ quyền trách nhiệm tài sản cho cá nhân rõ ràng tốt Để tồn kinh tế thị trường, cấu tổ chức doanh nghiệp thường xuyên phải điều chỉnh, thích nghi với thay đổi môi trường Nói cách khác, doanh nghiệp thường xuyên phải xác định, phân bổ lại, chuyển giao quyền tài sản cho cá nhân phù hợp Đây trình tốn chi phí giao dịch Trên khía cạnh này, DNNN tỏ yếu so với doanh nghiệp tư nhân Đối với DNNN, quy trình xác định, phân bổ lại chuyển giao quyền tài sản phức tạp, quan liêu, nhiều thời gian Hệ là, DNNN thường không tạo chế khuyến khích tốt cho cá nhân sử dụng tài sản cách hiệu Một vấn đề bật DNNN liên quan đến quyền tài sản vấn đề kẻ ăn không Vì xét đến sở hữu DNNN thuộc công dân, lợi ích mà DNNN mang đến cho người lại không rõ nên công dân có động lực xác lập phân bổ quyền tài sản cách hiệu DNNN Vấn đề kẻ ăn không xảy doanh nghiệp cổ phần tư nhân có chủ sở hữu phân tán, song không nghiêm trọng DNNN vấn đề cổ đông phân tán thường dễ giải doanh nghiệp tư nhân có kết kinh doanh kém, thị giá giảm bị doanh nghiệp nhà đầu tư lớn gom để đoạt quyền điều hành tiến hành sáp nhập Tại DNNN, chủ sở hữu gần không xác định họ phải chịu áp lực thâu tóm, giải thể * Mối quan hệ uỷ thác – đại diện Mối quan hệ uỷ thác – đại diện xuất bên (uỷ thác) trao quyền cho bên khác (đại diện) thực công việc Khi có trao quyền vậy, bất đối xứng thông tin xuất hai bên Bên uỷ thác thường thiếu thông tin môi trường kinh, nỗ lực bên đại diện, thái độ gây khó dễ bên đại diện sau ký kết hợp đồng Để giảm bớt bất lợi cho bên uỷ thác mối quan hệ uỷ thác – đại diện, nhà kinh tế đưa hai giải pháp: (i) giảm tình trạng bất đối xứng thông tin biện pháp truyền tải/sàng lọc thông tin minh bạch, rõ ràng đưa biện pháp để ngăn ngừa tình trạng lựa chọn ngược và; (ii) chia sẻ lợi ích hai bên Ở khu vực tư nhân, vấn đề uỷ thác – đại diện, phân tách sở hữu điều hành, điều hòa chế mua bán cổ phiếu thị trường chứng khoán, thị trường nhà quản lý, trái chủ, ban điều hành có kinh nghiệm thương trường, mối nguy phá sản cạnh tranh thị trường (Jennings Cameron, 1987) Tuy nhiên, khu vực DNNN, giải pháp hầu hết bị cản trở, đặc biệt doanh nghiệp 100% vốn nhà nước Hệ giám đốc DNNN thường hành xử hội chủ nghĩa quyền lợi mà không bị người chủ sở hữu trừng phạt Khi có lợi nhuận, thay đóng góp vào ngân sách chung, lợi nhuận thu từ hoạt động sản xuất nhà nước lại thường xuyên dùng để tài trợ cho chi tiêu xa xỉ tuyển nhiều nhân công phục vụ Việc giám sát cấp lãnh đạo DNNN cồng kềnh tốn không giải vấn đề theo đuổi lợi ích cá nhân DNNN thiếu vắng người chịu trách nhiệm hưởng phần dư (residual) doanh nghiệp tư nhân Mặc dù phê phán tính hiệu khu vực DNNN nhà kinh tế thuộc trường phái NIEs lại thận trọng vấn đề tái cấu trúc khu vực DNNN, đặc biệt nước chuyển đổi Trường phái nhấn mạnh đến việc phải có chế thị trường điều kiện cần để tiến hành tư nhân hóa DNNN Khi thị trường theo nghĩa (tức quyền sở hữu giao dịch bảo vệ cách công minh pháp luật), việc chuyển sở hữu từ khu vực nhà nước sang tư nhân không làm tăng hiệu doanh nghiệp Vì vậy, theo nhà kinh tế thuộc NIEs, cải cách DNNN phải tiến hành song song với việc xây dựng thị trường (Opper, 2008) Tóm lại, việc sử dụng DNNN công cụ để điều tiết kinh tế có sở lý thuyết kinh tế yếu Dù từ kinh tế học phúc lợi kinh tế học thể chế việc sử dụng DNNN nên giới hạn số lĩnh vực dịch vụ công, với mục đích xác định rõ ràng có chế giám sát hiệu Những kết luận cở lý thuyết quan trọng để giúp hầu hết quốc gia giới tiến hành việc thu hẹp khu vực DNNN kể từ thập niên 1980 tới ĐÁNH GIÁ VAI TRÒ CỦA KHU VỰC DNNN Ở VIỆT NAM 3.1 Qui mô khu vực DNNN kinh tế Từ ngày 01/07/2010 DNNN Việt Nam thành lập, tổ chức hoạt động theo quy định Luật Doanh nghiệp 2005 với hình thức chủ yếu công ty trách nhiệm hữu hạn (TNHH) thành viên công ty cổ phần Đến cuối năm 2011 nước có 1.200 DNNN công ty TNHH thành viên (hơn 1000 DNNN chuyển đổi sang dạng từ 01/07/2010) khoảng 1.900 DNNN công ty cổ phần Trong cấu khu vực doanh nghiệp Việt Nam thời điểm 1/1/2010, DNNN chiếm tỷ trọng không đáng kể số lượng doanh nghiệp, nắm giữ 37,2% nguồn vốn kinh doanh, 44,8% giá trị tài sản cố định đầu tư dài hạn, tạo 37,8% lợi nhuận trước thuế, đóng góp 37,4% nộp thuế nộp ngân sách, tạo việc làm cho 19,5% số lao động 3.2 Xu hướng chuyển đổi DNNN từ năm 2009 Có sụt giảm mạnh số lượng DNNN năm 2005 đến 2008, từ 4.086 DNNN xuống 3.287 DNNN Tuy nhiên, trình bị chững lại kể từ năm 2009 Quá trình cổ phần hoá thực gặp trở ngại tác động khủng hoảng tài toàn cầu lạm phát – suy giảm kinh tế Việt Nam Dù số lượng DNNN chuyển đổi sang mô hình cổ phần TNHH phần vốn Nhà nước chiếm 50% tăng 64% năm, khiến tỷ lệ doanh nghiệp loại tăng lên 45,3% tổng số DNNN vào năm 2009 Trong trình chuyển đổi, khu vực DNNN có xu hướng rút khỏi lĩnh vực thâm dụng lao động tập trung vào lĩnh vực thâm dụng vốn công nghệ công nghiệp nặng, dịch vụ bản, sở hạ tầng tài tín dụng Vì thế, tỷ trọng DNNN tổng số lao động ngày có xu hướng giảm, từ 34,7% xuống 18,8% giai đoạn 2005 – 2009 Vốn tài sản nhà nước đầu tư khu vực DNNN chủ yếu tập trung tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước Thống kê từ khối tập đoàn, tổng công ty nhà nước cho thấy, vốn chủ sở hữu nhà nước tăng trung bình 17–18%/năm từ 2006 đến 2011 Đến hết năm 2011, tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước có tổng giá trị tài sản khoảng 2.093 ngàn tỷ đồng, với vốn chủ sở hữu 727 ngàn tỷ đồng Giá trị vốn chủ sở hữu nhà nước tăng nhanh liên tục nhiều năm qua chủ yếu nhờ lợi nhuận kinh doanh điều kiện vốn cấp chủ sở hữu nhà nước không đáng kể Các DNNN hoạt động ngành công nghiệp chế biến, sản xuất phân phối điện, khí đốt nước, vận tải, kho bãi, thông tin liên lạc, khai thác mỏ tài chính, tín dụng nắm giữ khoảng 80% tổng nguồn vốn khu vực DNNN (Phạm Đức Trung, 2011) 3.3 Đánh giá vai trò DNNN kinh tế So với khu vực doanh nghiệp khác, khu vực DNNN nắm giữ nhiều nguồn lực giá trị sản phẩm đầu lại thấp Ví dụ năm 2009, DNNN chiếm 37,2% nguồn vốn kinh doanh, 44,8% giá trị tài sản cố định đầu tư dài hạn, tạo 25% doanh thu, 37% lợi nhuận trước thuế, 20% giá trị sản xuất công nghiệp Xét phương diện kinh tế tuý, hiệu đầu tư DNNN thấp so với doanh nghiệp khác DNNN phải sử dụng nhiều vốn kinh doanh để tạo đơn vị sản lượng lợi nhuận Theo số liệu Tổng cục Thống kê, DNNN phải sử dụng tới 2,2 đồng vốn để tạo đồng doanh thu năm 2009, doanh nghiệp quốc doanh cần 1,2 đồng vốn doanh nghiệp FDI 1,3 đồng (mức trung bình toàn doanh nghiệp Việt Nam 1,5 đồng) DNNN chưa thể vai trò chủ đạo kinh tế nhà nước giao cho nhiệm vụ Ngoại trừ Viettel, hoạt động DNNN ngành công nghệ cao, công nghiệp chế tạo máy móc, thiết bị, dụng cụ y tế, khí xác, thiết bị quang học yếu mờ nhạt Hầu hết tổng công ty hoạt động lĩnh vực đạt mức lợi nhuận thấp, chí thua lỗ Kết hoạt động số DNNN giữ vị trí then chốt chưa đáp ứng đầy đủ nhu cầu phát triển kinh tế, ngành, lĩnh vực địa phương (điện, công nghiệp tàu thủy, khí ) Chất lượng cung cấp sản phẩm, dịch vụ thiết yếu cho xã hội nhiều DNNN không cao Tình trạng thiếu điện, thiếu nước bất cập thoát nước đô thị, tu bảo dưỡng đường bộ, xử lý rác thải, dịch vụ vệ sinh môi trường, vận tải công cộng gây nên phản ứng thiếu tích cực DNNN Bên cạnh đó, khu vực DNNN Việt Nam không khu vực tạo công ăn việc làm cho kinh tế Mức độ đóng góp ngân sách khu vực giảm mạnh, 37,4% vào cuối 2009 Mặc dù DNNN thường coi có đóng góp nhiều hoạt động xã hội từ thiện đóng góp không rõ ràng Đặc biệt bối cảnh xã hội hóa hoạt động văn hóa, thể thao từ thiện mức độ đóng góp từ khu vực DNNN chưa hẳn nhiều hơn, không muốn nói hơn, so với khu vực doanh nghiệp tư nhân Kết hoạt động kinh tế không thực tốt DNNN lại sử dụng đòn bẩy tài nhiều doanh nghiệp khu vực khác Thực tiễn cho thấy, doanh nghiệp tư nhân lợi hẳn DNNN khả tiếp cận tín dụng vốn Nhiều DNNN chưa đảm bảo yêu cầu lành mạnh an toàn tài thể tiêu nợ phải trả vốn chủ sở hữu, tiềm ẩn nguy rủi ro đổ vỡ kinh doanh không hiệu Theo Báo cáo Chính phủ gửi Quốc hội ngày 1/11/2010 nợ 81/91 tập đoàn, tổng công ty nhà nước (chưa tính nợ Tập đoàn công nghiệp Tàu thủy Việt Nam Vinashin) 813.435 tỷ đồng Nếu tính nợ Vinashin, theo báo cáo Bộ Tài 86.000 tỉ đồng, nợ khu vực DNNN đến cuối năm 2009 (không kể tập đoàn, tổng công ty chưa có số liệu) lên tới 54,2% GDP năm 2009 Bên cạnh đó, theo Báo cáo Chính phủ gửi Quốc hội cuối tháng 11/2012 có tới 13 tập đoàn, tổng công ty lỗ lũy kế 48.988 tỷ đồng từ năm 2010 Nhiều tổng công ty không bảo toàn vốn chủ sở hữu Tổng công ty Dâu tằm tơ có vốn chủ sở hữu âm 281 tỷ đồng, Tổng công ty Xây dựng Đường thủy có vốn chủ sở hữu âm 604 tỷ đồng Khó khăn kinh tế năm gần khiến nhiều DNNN khả trả nợ phải “cầu cứu” nhà nước, đe doạ đến an toàn nợ công quốc gia CÁC CHÍNH SÁCH ĐỂ CẢI CÁCH TRIỆT ĐỂ KHU VỰC DNNN TẠO ĐÀ TĂNG TRƯỞNG KINH TẾ Những đánh giá khu vực DNNN Việt Nam không khác nhiều so với đề án đổi DNNN gần tổ chức nghiên cứu khác Việt Nam Viện Kinh tế Quản lý Trung ương (CIEM, 2011) hay Bộ Tài Tuy nhiên, đề án đổi khu vực DNNN quan thiếu vắng nguyên lý tảng để đưa sách dứt khoát quán việc tái cấu trúc khu vực kinh tế Ở đề xuất sách dựa tảng lý thuyết rõ ràng nhằm cải cách triệt để khu vực DNNN Việt Nam để thúc đẩy trình tái cấu kinh tế Về tổng thể, dựa sở lý thuyết lẫn kinh nghiệm thực tiễn giới Việt Nam thời gian qua, khẳng định nên sử dụng khu vực DNNN để thực cung cấp số loại hàng hoá dịch vụ công đặc thù thoả mãn số tiêu chí định (như tính chuyên biệt yếu tố đầu vào cao có lợi ích chiến lược quốc gia sản phẩm đầu lớn) Nhà nước hoàn toàn sử dụng quy định điều tiết loại hình hợp đồng quan hệ dài hạn để khuyến khích doanh nghiệp tư nhân cung cấp phần lớn hàng hoá dịch vụ công khác đạt đa phần mục tiêu kinh tế – xã hội quốc gia khác Từ nhận định cho phải giảm số lượng DNNN tỷ trọng DNNN kinh tế điều kiện tiên để thực giải pháp cải thiện lực quản trị khu vực Vì xét nguyên lý, việc điều hành DNNN phạm vi số loại hàng hoá dịch vụ công đặc thù phi kinh tế rồi, nên dù có cố gắng nỗ lực đến kết thấp chi phí hội phải trả cho lựa chọn mà Với DNNN lại sau tinh giảm, nhấn mạnh đến việc xác định lại mục tiêu khu vực DNNN Tiếp đến, đề xuất cần phải chuyển mạnh sang chế quỹ quản lý vốn thay chế chủ quản để giải triệt để vấn đề quyền tài sản mối quan hệ uỷ thác – điều hành Và cuối cùng, để xuất sử dụng nguyên lý quản giám (stewardship) cho người đại diện chủ sở hữu nhà nước DNNN nguyên lý người đại diện quản lý (agent) cho người điều hành DNNN Đây nguyên lý để đẩy mạnh minh bạch hóa hoạt động DNNN xây dựng chế khuyến khích phù hợp khu vực DNNN Dưới khuyến nghị cụ thể: Khuyến nghị 1: Minh định rõ lại mục tiêu cung cấp hàng hoá dịch vụ công DNNN để giảm không số lượng doanh nghiệp DNNN mà tỷ trọng DNNN kinh tế Chỉ nên giới hạn DNNN cung ứng số loại hàng hoá dịch vụ công có tính đặc thù, thoả mãn hai tiêu chí: có yếu tố đầu vào có tính chuyên biệt cao có sản phẩm đầu mang tính chiến lược quốc gia cao Những loại hàng hoá dịch vụ không thoả mãn tiêu chí cân nhắc chuyển sang hình thức tổ chức sản xuất khác thuê khoán dài hạn với doanh nghiệp tư nhân, dùng giải pháp điều tiết, hay mua thẳng từ thị trường Việc tiến hành cổ phần nhanh chóng khu vực DNNN lúc khác với giai đoạn đầu trình chuyển đổi Hiện nay, hầu hết hoạt động kinh tế Việt nam dựa chế thị trường nên việc tiến hành cổ phần hoá triệt để DNNN không dẫn đến tượng dịch vụ công ích bị cung cấp ngừng trệ Để tránh việc thu hẹp cách hình thức khu vực DNNN, đề xuất phải đưa mục tiêu giảm tỷ trọng đóng góp DNNN vào kinh tế Mặc dù năm qua tỷ trọng đóng góp DNNN vào GDP giảm, xuống khoảng 25%–27% GDP, rõ ràng mức cao so với nước giới Chúng cho Chính phủ cần có định hướng để giảm đóng góp khu vực vào GDP nên mức 15–17% vào năm 2015, xuống mức 10% vào năm 2020 hầu giới Để giảm tỷ trọng khu vực DNNN kinh tế, bên cạnh giải pháp cổ phần hóa DNNN đề cập trên, cho nhà nước cần thực hai biện pháp sau: (1) Mở rộng tham gia tư nhân tất thị trường Loại bỏ ưu đãi gia nhập ngành cho DNNN, xây dựng khuôn khổ luật pháp thống ưu đãi tài cho tất doanh nghiệp lĩnh vực kinh doanh khu vực địa lý Cần nhanh chóng xây dựng luật kinh doanh việc cung ứng dịch vụ thiết yếu, lượng, giao thông vận tải, dịch vụ sản phẩm quốc phòng v.v để cho thành phần kinh tế tham gia Đây biện pháp cần thiết để hoàn thiện chế thị trường Việt Nam, tạo sức ép doanh nghiệp cổ phần hoạt động hiệu (2) Không đặt tiêu chí cứng tỷ lệ vốn chủ sở hữu nhà nước ngành nghề khác Nhà nước không nên đặt tiêu chí cứng phải nắm giữ 100% cổ phần cổ phần chi phối (75% hay 65%) DNNN lĩnh vực (như theo Quyết định số 14/2011/QĐ– TTg ngày 4/3/2011) Việc tuyên bố vô hình chung tạo cấu cứng nhắc cho kinh tế cản trở trình cải cách DNNN Thông qua việc xác định đặc tính hàng hoá dịch vụ công thời kỳ, nhà nước tăng nắm giữ cổ phần DNNN lĩnh vực Việc thực dễ dàng thông qua chiến lược đầu tư vốn đơn vị đại diện vốn chủ sở hữu nhà nước Việc tiêu cứng tỷ lệ vốn chủ sở hữu nhà nước giúp nhà nước dễ dàng thoái lui vốn DNNN, mà không thoả mãn tiêu chí tính chuyên biệt đầu vào mức độ lợi ích chiến lược quốc gia sản phẩm đầu ra, nhờ đó, dồn vốn vào cho lĩnh vực mà nhà nước lựa chọn 10 Khuyến nghị 2: Cải cách chế đại diện chủ sở hữu nhà nước theo hướng tập trung chuyên nghiệp Cần cải cách chế đại diện chủ sở hữu nhà nước theo hướng chuyển đổi mạnh mẽ việc quản lý DNNN dạng quỹ quản lý vốn thay trực thuộc phủ, bộ, UBND tỉnh Việc làm có mục đích giải vấn đề mối quan hệ chủ sở hữu – người điều hành, vấn đề người ăn không, ngân sách mềm Việc quản trị DNNN trở nên chuyên nghiệp dựa tiêu chuẩn thị trường Trong giai đoạn nhiều DNNN nhà nước cần vài công ty kiểu SCIC thay công ty quản lý vốn nhà nước lực công ty quản lý vốn chưa đủ Mỗi công ty quản lý vốn phụ trách lĩnh vực hàng hoá dịch vụ công Chẳng hạn SCIC1 chuyên đầu tư công ty lĩnh vực tài nguyên, SCIC2 chuyên dịch vụ (public utilities), SCIC3 chuyên công ty công nghệ cao, SCIC4 chuyên công ty lĩnh vực an ninh, quốc phòng, SCIC5 chuyên phát triển sở hạ tầng nhà v.v Các SCIC nên đặt quản lý tạm thời Uỷ ban cải cách DNNN có vai trò tương đương Chính phủ Uỷ ban cải cách DNNN hình thành liên bộ, chẳng hạn Bộ Tài chăm lo đến bảo tồn vốn DNNN, chuyên ngành khác chăm lo đến định hướng chiến lược Uỷ ban có sứ mệnh thực việc tái cấu DNNN để giảm qui mô số lượng DNNN mức mục tiêu đó, chẳng hạn tỷ trọng đóng góp vào GDP 10% vào năm 2020 Việc tập trung DNNN vào công ty quản lý vốn làm giảm số đầu mối quản lý vốn nhà nước, tách hoạt động kinh doanh khỏi hoạt động xây dựng sách Nhờ việc quản trị tập trung có định hướng chiến lược rõ ràng nên nhà nước xác định DNNN nhà nước cần nắm nhiều vốn doanh nghiệp khác thoái vốn Sau thời gian vận hành, chẳng hạn 3–5 năm, số lượng DNNN danh mục đầu tư công ty quản lý vốn giảm, nhà nước tiến hành sáp nhập công ty quản lý vốn lại với thành công ty quản lý vốn Khuyến nghị 3: Cải cách hệ thống trách nhiệm khuyến khích việc quản trị DNNN theo hướng người đại diện vốn chủ sở hữu quản gia Nhà nước; người điều hành DNNN hưởng lợi ích theo sở thị trường Cần xây dựng chế bổ nhiệm, tiêu chí tuyển chọn, vai trò trách nhiệm, đạo đức nghề nghiệp (của công chức làm doanh nghiệp) khuyến khích người bổ nhiệm làm thành viên hội đồng quản trị DNNN Những người đóng vai trò quản giám (steward) nhà nước người thừa hành (agent) nhà nước Trách nhiệm người quản giám phải thu vén bảo tồn vốn cho chủ (tức nhà nước nhân dân), định hướng phát triển doanh nghiệp DNNN theo tiêu chí mà công ty quản lý vốn đề ban đầu bỏ vốn vào (phát triển công nghệ, chiếm lĩnh thị trường giới, bệ đỡ cho doanh nghiệp tư nhân 11 khác) Các chi phí, bao gồm lương thưởng, trả cho người tham gia hội đồng quản trị cần công khai Để đảm bảo người bổ nhiệm hội đồng quản trị DNNN làm việc lợi ích nhà nước người bổ nhiệm không nhận lương hay tiền doanh nghiệp Cần lưu ý nguyên lý quản giám phạm vi nhỏ cá nhân nên để lựa chọn người quản giám thực có chuyên môn tốt phụng quốc gia số lượng DNNN phải thu hẹp đủ nhỏ Ngoài ra, nhà nước cần có sách khen thưởng mặt tinh thần để ghi nhận biểu dương công lao đóng góp người Chế độ lương bổng cho CEO và/hoặc ban điều hành DNNN hội đồng quản trị đề xuất thông qua hội nghị cổ đông hàng năm Lương bổng cho CEO và/hoặc ban điều hành cần đảm bảo tính cạnh tranh thị trường Cơ chế trách nhiệm khen thưởng ban điều hành dựa tiêu chí thị trường nhằm giảm thiểu vấn đề uỷ thác – đại diện mô hình quản trị DNNN cũ Khuyến nghị 4: DNNN phải khu vực tiên phong minh bạch thông tin Cần áp dụng chuẩn mực tài kế toán công ty niêm yết DNNN Các báo cáo tài DNNN cần công khai hóa doanh nghiệp niêm yết cần quan kiểm toán độc lập xác nhận tính chân thực báo cáo tài Với DNNN, thông tin hoạt động tài chính, doanh nghiệp cần công khai mục tiêu doanh nghiệp Với mục tiêu sách, doanh nghiệp cần rõ chi phí thực để theo đuổi mục tiêu phi thương mại khoản nhận hỗ trợ từ Chính phủ Bản thân Chính phủ hàng năm cần làm báo cáo hợp hoạt động toàn công ty quản lý vốn DNNN trực thuộc công ty quản lý vốn Trong báo cáo này, Chính phủ cần tách bạch mục đích túy thương mại mục tiêu sách mà DNNN phải theo đuổi Với công ty theo đuổi mục tiêu sách, cần cụ thể hóa mục tiêu phủ phải hỗ trợ “hy sinh” lợi ích thương mại để đạt mục tiêu sách đó, đánh giá DNNN hoàn thành mục tiêu Tài liệu tham khảo Averch, H L Johnson (1963) Behavior of the Firm under Regulatory Constraint, American Economic Review, 53, tr 1052–69; CIEM (2011) Đề án nâng cao hiệu hoạt động doanh nghiệp nhà nước, dự thảo; Coase, R (1937) The Nature of the Firm Economica, 4, pp 386–405; Coase, r (1960) The Problem of Social Cost Journal of Law and Economics, 3, pp 1–44; Huang, H.J (2007) State Owned Enterprise Reform, UN DESA Policies Note; 12 Jennings, S R Cameron (1987) State Owned Enterprise Reform in New Zealand, A Bollard and R Buckle (eds), Economic Liberalization in New Zealand Wellington, Allen & Unwin in association with Port Nicholson Press; Jones, L (ed.) (1982) Public Enterprise in Less–developed Countries Cambridge: Cambridge University Press; Jones, L E Mason (1982) Role of Economic Factors in Determining the Size and Structure of the Public–Enterprise Sector in Less–Developed Countries with Mixed Economy, Jones, L (ed.) (1982) North, D (1990) Institutions, Institutional Change and Economic Performance Cambridge University Press; 10 Opper, S (2008), New Institutional Economics and Its Application on Transition and Developing Economies, E Brousseau & J–M Glachant [eds], New Institutional Economics A Guidebook Cambridge University Press, Cambridge, tr 389–405; 11 Picot, A B Wolff (1994), Institutional Economics of Public Firms and Administrations: Some Guidelines for Efficiency-Oriented Design, Journal of Institutional and Theoretical Economics (JITE) 150/1 , tr 211-232 12 Phạm Đức Trung (2011) Thực trạng hoạt động cần thiết phải tái cấu trúc doanh nghiệp nhà nước, Hội thảo tái cấu trúc doanh nghiệp nhà nước, Bộ Tài chính, 15/11/2011; 13 Shepherd, W G (1997) The Economics of Industrial Organization Waveland Press; 43 Shepherd, W G (ed.) (1976) Public Enterprise: Economic Analysis of Theory and Practice Lexington Books; 15 Williamson, O (1975) Markets and Hierarchies: Analysis and Antitrust Implications Free Press; 16 Williamson, O (1985) The Economic Institutions of Capitalism Free Press; 17 Williamson, O (1996) The Mechanisms of Governance Oxford University Press; 18 Winston, C (1993) Economic Deregulation: Days of Reckoning for Microeconomists, Journal of Economic Literature, 31, tr 1263–89 13 [...]... Efficiency-Oriented Design, Journal of Institutional and Theoretical Economics (JITE) 150/1 , tr 211-232 12 Phạm Đức Trung (2011) Thực trạng hoạt động và sự cần thiết phải tái cấu trúc doanh nghiệp nhà nước, Hội thảo tái cấu trúc doanh nghiệp nhà nước, Bộ Tài chính, 15/11/2011; 13 Shepherd, W G (1997) The Economics of Industrial Organization Waveland Press; 43 Shepherd, W G (ed.) (1976) Public Enterprise: Economic... định được những DNNN nào nhà nước cần nắm nhiều vốn hơn và những doanh nghiệp khác thì sẽ thoái vốn Sau một thời gian vận hành, chẳng hạn 3–5 năm, khi số lượng DNNN trong danh mục đầu tư của các công ty quản lý vốn này giảm, nhà nước có thể tiến hành sáp nhập các công ty quản lý vốn lại với nhau thành một công ty quản lý vốn duy nhất Khuyến nghị 3: Cải cách hệ thống trách nhiệm và khuyến khích trong việc... sở hữu là quản gia của Nhà nước; người điều hành DNNN được hưởng lợi ích theo cơ sở thị trường Cần xây dựng một cơ chế bổ nhiệm, tiêu chí tuyển chọn, vai trò trách nhiệm, đạo đức nghề nghiệp (của công chức làm trong doanh nghiệp) và khuyến khích đối với những người được bổ nhiệm làm thành viên hội đồng quản trị của DNNN Những người này đóng vai trò là quản giám (steward) của nhà nước chứ không phải là... của nhà nước chứ không phải là người thừa hành (agent) của nhà nước Trách nhiệm của người quản giám là phải thu vén bảo tồn vốn cho chủ (tức nhà nước và nhân dân), định hướng phát triển doanh nghiệp DNNN theo tiêu chí mà công ty quản lý vốn đề ra ban đầu khi bỏ vốn vào (phát triển công nghệ, chiếm lĩnh thị trường thế giới, bệ đỡ cho các doanh nghiệp tư nhân 11 khác) Các chi phí, bao gồm lương và thưởng,... việc tái cơ cấu các DNNN để giảm qui mô và số lượng các DNNN về một mức mục tiêu nào đó, chẳng hạn tỷ trọng đóng góp vào GDP chỉ còn dưới 10% vào năm 2020 Việc tập trung các DNNN vào các công ty quản lý vốn sẽ làm giảm số đầu mối quản lý vốn nhà nước, tách hoạt động kinh doanh khỏi hoạt động xây dựng chính sách tại các bộ Nhờ việc quản trị tập trung hơn và có định hướng chiến lược rõ ràng hơn nên nhà nước. .. kiểm toán độc lập xác nhận tính chân thực của các báo cáo tài chính Với các DNNN, thì ngoài các thông tin về hoạt động tài chính, các doanh nghiệp này cần công khai các mục tiêu của doanh nghiệp Với các mục tiêu chính sách, doanh nghiệp cũng cần chỉ rõ các chi phí thực hiện để theo đuổi các mục tiêu phi thương mại cũng như các khoản nhận hỗ trợ từ Chính phủ Bản thân Chính phủ hàng năm cũng cần làm một... nên chuyên nghiệp hơn và dựa trên các tiêu chuẩn thị trường hơn Trong giai đoạn còn nhiều DNNN như hiện nay có thể nhà nước cần vài công ty kiểu SCIC thay vì chỉ một công ty quản lý vốn nhà nước nếu như năng lực của công ty quản lý vốn hiện tại chưa đủ Mỗi một công ty quản lý vốn sẽ phụ trách một lĩnh vực hàng hoá và dịch vụ công nào đó Chẳng hạn SCIC1 chuyên về đầu tư các công ty trong lĩnh vực tài nguyên,...Khuyến nghị 2: Cải cách cơ chế đại diện chủ sở hữu nhà nước theo hướng tập trung và chuyên nghiệp Cần cải cách cơ chế đại diện chủ sở hữu nhà nước hiện tại theo hướng chuyển đổi mạnh mẽ việc quản lý các DNNN dưới dạng quỹ quản lý vốn thay vì trực thuộc chính phủ, các bộ,... thưởng, trả cho những người tham gia hội đồng quản trị cần được công khai Để đảm bảo người được bổ nhiệm trong hội đồng quản trị của DNNN làm việc vì lợi ích của nhà nước thì người được bổ nhiệm này không được nhận lương hay tiền của doanh nghiệp Cần lưu ý rằng nguyên lý quản giám có thể chỉ đúng trong phạm vi nhỏ các cá nhân nên để có thể lựa chọn được những người quản giám thực sự có chuyên môn tốt... hỗ trợ hoặc “hy sinh” các lợi ích thương mại nào để đạt được các mục tiêu chính sách đó, và đánh giá DNNN đã hoàn thành mục tiêu như thế nào Tài liệu tham khảo 1 Averch, H và L Johnson (1963) Behavior of the Firm under Regulatory Constraint, American Economic Review, 53, tr 1052–69; 2 CIEM (2011) Đề án nâng cao hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp nhà nước, bản dự thảo; 3 Coase, R (1937) The Nature of ... Phạm Đức Trung (2011) Thực trạng hoạt động cần thiết phải tái cấu trúc doanh nghiệp nhà nước, Hội thảo tái cấu trúc doanh nghiệp nhà nước, Bộ Tài chính, 15/11/2011; 13 Shepherd, W G (1997) The... đề án đổi khu vực DNNN quan thiếu vắng nguyên lý tảng để đưa sách dứt khoát quán việc tái cấu trúc khu vực kinh tế Ở đề xuất sách dựa tảng lý thuyết rõ ràng nhằm cải cách triệt để khu vực DNNN...với thành công kế hoạch tái cấu trúc tổng thể kinh tế Tuy thế, hoạt động tái cấu khu vực dừng việc yêu cầu số tập đoàn, tổng công ty nhà nước lớn xây dựng đề án tái cấu để rà soát, xác định lại