Cơ chế quản lý tài sản công trong khu vực hành chính sự nghiệp ở việt nam

Luận văn tiến sỹ Cơ chế quản lý tài sản công khu vực hành nghiệp Việt Nam MỤC LỤC Trang Trang bìa phụ Lời cam ñoan Mục lục Danh mục chữ viết tắt Danh mục biểu, sơ ñồ, biểu ñồ Phần mở ñầu Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CƠ CHẾ QUẢN LÝ TÀI SẢN CÔNG TRONG KHU VỰC HÀNH CHÍNH SỰ NGHIỆP 1.1 Những vấn ñề quan hành chính, ñơn vị nghiệp công lập 1.1.1 Cơ quan hành 1.1.2 ðơn vị nghiệp công lập 10 1.1.3 Phân biệt quan hành ñơn vị nghiệp công lập 10 1.2 Tài sản công khu vực hành nghiệp 11 1.2.1 Khái niệm tài sản công tài sản công khu vực hành nghiệp 1.2.2 Phân loại tài sản công khu vực hành nghiệp 11 1.2.3 Vai trò tài sản công khu vực hành nghiệp 1.2.4 ðặc ñiểm tài sản công khu vực hành nghiệp 1.3 Cơ chế quản lý nhà nước ñối với tài sản công khu vực hành nghiệp 1.3.1 Quản lý nhà nước ñối với tài sản công khu vực hành nghiệp 1.3.2 Cơ chế quản lý nhà nước ñối với tài sản công khu vực hành nghiệp 1.3.3 Vai trò chế quản lý nhà nước ñối với tài sản công khu vực hành nghiệp 1.4 Hiệu hiệu lực chế quản lý tài sản công khu vực hành nghiệp 1.4.1.Sự cần thiết phải nâng cao hiệu hiệu lực chế quản lý tài sản công khu vực hành nghiệp 14 19 23 24 24 26 33 33 33 1.4.2 Chỉ tiêu ñánh giá hiệu lực, hiệu chế quản lý tài sản công khu vực hành nghiệp 1.4.3 Các nhân tố ảnh hưởng ñến hiệu lực, hiệu chế quản lý tài sản công khu vực hành nghiệp 1.5 Cơ chế quản lý tài sản công khu vực hành nghiệp số nước giới khả vận dụng Việt Nam 1.5.1 Cơ chế quản lý tài sản công khu vực hành nghiệp Trung Quốc 1.5.2 Cơ chế quản lý tài sản công khu vực hành nghiệp Cộng hoà Pháp 1.5.3 Cơ chế quản lý tài sản công khu vực hành nghiệp Canaña 1.5.4 Cơ chế quản lý tài sản công khu vực hành nghiệp Australia 1.5.5 Một số nhận xét khả vận dụng cho Việt Nam Chương 2: THỰC TRẠNG CƠ CHẾ QUẢN LÝ TÀI SẢN CÔNG TRONG KHU VỰC HÀNH CHÍNH SỰ NGHIỆP Ở NƯỚC TA TỪ NĂM 1995 ðẾN NĂM 2008 2.1 Thực trạng chế quản lý tài sản công khu vực hành nghiệp 2.1.1.Quan ñiểm, chủ trương quản lý tài sản công khu vực hành nghiệp 2.1.2 Hệ thống mục tiêu quản lý tài sản công khu vực hành nghiệp 2.1.3 Các nguyên tắc quản lý nhà nước ñối với tài sản công khu vực hành nghiệp 2.1.4 Các công cụ quản lý tài sản công khu vực hành nghiệp 2.2 Thực trạng nhân tố ảnh hưởng ñến hiệu quả, hiệu lực chế quản lý tài sản công khu vực hành nghiệp 2.2.1 Nhóm nhân tố từ hệ thống chế quản lý tài sản công khu vực hành nghiệp 2.2.2 Nhóm nhân tố từ ñối tượng quản lý 2.3 ðánh giá thực trạng chế quản lý tài sản công khu vực hành nghiệp Việt Nam 2.3.1 Những thành tựu 2.3.2 Một số tồn 2.3.3 Nguyên nhân tồn 35 39 42 42 44 46 48 51 62 62 62 65 66 70 92 92 94 98 98 107 124 Chương 3: GIẢI PHÁP CHỦ YẾU NHẰM HOÀN THIỆN CƠ CHẾ QUẢN LÝ TÀI SẢN CÔNG TRONG KHU VỰC HÀNH CHÍNH SỰ NGHIỆP TRONG THỜI GIAN TỚI (2009-2020) 3.1 Quan ñiểm, yêu cầu hoàn thiện chế quản lý tài sản công khu vực hành nghiệp Việt Nam 130 3.1.1 Quan ñiểm 132 3.1.2 Yêu cầu 134 3.2 Những giải pháp chủ yếu nhằm hoàn thiện chế quản lý tài sản công khu vực hành nghiệp thời gian tới (2009-2020) 135 3.2.1.Tiếp tục xây dựng, hoàn thiện pháp lý sách quản lý tài sản công khu vực hành nghiệp 3.2.2 Nâng cao hiệu lực hiệu chế quản lý tài sản công khu vực hành nghiệp 3.2.3 Thực thí ñiểm lập ngân sách theo kết ñầu ( ñó có kinh phí ñầu tư, mua sắm tài sản) tính toán hiệu ñịnh ñầu tư, mua sắm, giao tài sản công cho ñơn vị nghiệp 3.2.4 Tích cực phòng ngừa kiên ñấu tranh chống tệ nạn tham nhũng, tham ô, lãng phí việc quản lý tài sản công khu vực hành nghiệp 3.2.5 Nhà nước cần nhanh chóng ñưa vào sử dụng thành tựu khoa học công nghệ quản lý tài sản công; thiết lập ñẩy mạnh quan hệ hợp tác quốc tế công tác quản lý quản lý tài sản công khu vực hành nghiệp 3.2.6 Kiện toàn máy quan quản lý tài sản công ñổi mới, nâng cao chất lượng ñội ngũ cán bộ, công chức quản lý tài sản công 132 135 152 160 167 175 182 KẾT LUẬN 198 Danh mục công trình nghiên cứu khoa học 200 Danh mục tài liệu tham khảo 201 Phiếu xin ý kiến 208 Kết ñiều tra 212 Phụ lục 217 DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT Chữ viết tắt BTC Nội dung Bộ Tài CP CQHC ðVSN HCSN NSNN Chính phủ Cơ quan hành ðơn vị nghiệp Hành nghiệp Ngân sách nhà nước PTðL QLCS TSC TSLV TTCP UBND Phương tiện ñi lại Quản lý công sản Tài sản công Trụ sở làm việc Thủ tướng Chính phủ Uỷ ban nhân dân DANH MỤC CÁC BIỂU, SƠ ðỒ, BIỂU ðỒ STT Tên biểu, sơ ñồ, biểu ñồ Trang Sơ ñồ 1.1: Phân loại tài sản công khu vực hành nghiệp theo công dụng tài sản Sơ ñồ 1.2: Phân loại tài sản công khu vực hành nghiệp theo cấp quản lý Sơ ñồ 1.3: Phân loại tài sản công khu vực hành nghiệp theo ñối tượng sử dụng tài sản Sơ ñồ 1.4: Nội dung chế quản lý TSC khu vực HCSN Sơ ñồ 1.5: Quan hệ chủ thể quản lý- ñối tượng quản lý- mục tiêu quản lý Sơ ñồ 2.1: Mô hình tổ chức máy quan quản lý TSC khu vực HCSN Việt Nam Sơ ñồ 2.2: Mô hình tổ chức máy Cục Quản lý công sản 14 10 11 12 Biểu số 2.1: Kết ñầu tư xây dựng trụ sở làm việc từ năm 1996-2007 Biểu ñồ 2.1: Các nhân tố ảnh hưởng ñến hiệu lực, hiệu chế quản lý TSC khu vực HCSN Biểu ñồ 2.2: Nguyên nhân dẫn ñến hạn chế tồn chế quản lý TSC khu vực HCSN Biểu số 3.1: Nhận xét, xếp tầm quan trọng giải pháp hoàn thiện chế quản lý TSC khu vực HCSN 16 17 27 31 71 74 90 98 129 196 LỜI CAM ðOAN Tôi xin cam ñoan Luận án với ðề tài: “ Cơ chế quản lý tài sản công khu vực hành nghiệp Việt Nam” công trình nghiên cứu riêng Các số liệu, kết nêu luận án trung thực có nguồn gốc rõ ràng, chưa ñược công bố công trình khác./ TÁC GIẢ LUẬN ÁN Nguyễn Mạnh Hùng PHẦN MỞ ðẦU Tính cấp thiết ñề tài luận án Tài sản công (TSC) theo Hiến pháp năm 1992 xác ñịnh bao gồm: ðất ñai, rừng núi, sông hồ, nguồn nước, tài nguyên lòng ñất, nguồn lợi vùng biển, thềm lục ñịa vùng trời, phần vốn Nhà nước ñầu tư vào xí nghiệp, công trình thuộc ngành, lĩnh vực kinh tế, văn hoá, xã hội, khoa học, kỹ thuật, ngoại giao, quốc phòng, an ninh tài sản khác mà pháp luật quy ñịnh Nhà nước ñều thuộc sở hữu toàn dân [51] TSC có vai trò quan trọng, nguồn tài sản lớn ñảm bảo môi trường cho sống người; yếu tố trình sản xuất quản lý xã hội; nguồn lực tài tiềm cho ñầu tư phát triển, phục vụ công nghiệp hoá, ñại hoá ñất nước Bác Hồ ñã nói: “TSC tảng, vốn liếng ñể khôi phục xây dựng kinh tế chung, ñể làm cho dân giàu nước mạnh, ñể nâng cao ñời sống nhân dân” [39, tr.79] Nhà nước chủ sở hữu TSC, song Nhà nước người trực tiếp sử dụng toàn TSC mà TSC ñược Nhà nước giao cho quan, ñơn vị thuộc máy nhà nước v.v trực tiếp quản lý, sử dụng ðể thực vai trò chủ sở hữu TSC mình, Nhà nước phải thực chức quản lý nhà nước ñối với TSC nhằm sử dụng, bảo tồn, phát triển nguồn TSC tiết kiệm, hiệu phục vụ cho nghiệp phát triển kinh tế - xã hội, bảo vệ môi trường, không ngừng nâng cao ñời sống vật chất, văn hoá tinh thần nhân dân TSC khu vực HCSN phận quan trọng toàn TSC ñất nước, ñược Nhà nước giao cho CQHC, ðVSN tổ chức trị, tổ chức trị - xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp (sau ñây gọi chung tổ chức) trực tiếp quản lý, sử dụng ðể quản lý TSC khu vực HCSN, Nhà nước ñã ban hành nhiều chế, sách nhằm quản lý, khai thác TSC khu vực HCSN có hiệu quả, tiết kiệm như: Luật ðất ñai, Luật thực hành tiết kiệm chống lãng phí, Luật quản lý tài sản nhà nước, Nghị ñịnh số 14/1998/Nð-CP ngày 6/3/1998 CP quản lý tài sản nhà nước v.v Trong bối cảnh ñó, TSC khu vực HCSN ñã ñược khai thác, sử dụng góp phần ñáng kể vào công phát triển kinh tế - xã hội ñất nước Song hệ thống chế quản lý TSC khu vực HCSN nhiều bất cập, hạn chế chưa thực thích ứng với thực tế ðó nguyên nhân dẫn ñến tình trạng sử dụng TSC khu vực HCSN không ñúng mục ñích, gây lãng phí, thất thoát diễn phổ biến như: ñầu tư xây dựng mới, mua sắm tài sản vượt tiêu chuẩn, ñịnh mức, sử dụng tài sản vào mục ñích cá nhân ðây vấn ñề nóng ñược người phương tiện thông tin ñại chúng quan tâm, diễn ñàn Quốc hội Nhà nước với vai trò thiết lập khuôn khổ pháp luật thông qua hệ thống sách hệ thống chuẩn mực luật pháp có tác ñộng ñịnh ñến việc quản lý TSC khu vực HCSN hiệu quả, tiết kiệm Do vậy, việc tiếp tục hoàn thiện chế quản lý TSC khu vực HCSN yêu cầu cấp bách tạo móng vững giải vấn ñề xúc Vì vậy, NCS chọn ñề tài “Cơ chế quản lý tài sản công khu vực hành nghiệp Việt Nam” làm ñề tài Luận án, nghiên cứu sinh hy vọng ñóng góp phần nhỏ vào công việc chung to lớn Tổng quan tình hình nghiên cứu chế quản lý tài sản công khu vực hành nghiệp TSC khu vực HCSN có vai trò quan trọng vấn ñề ñược xã hội quan tâm Cho ñến nay, ñã có nhiều ñề tài nghiên cứu việc quản lý TSC khu vực HCSN nhiều cách tiếp cận khác nên có nhiều quan ñiểm, cách ñánh giá khác Luận án trình bày số kết nghiên cứu chủ yếu sau ñây: 2.1 Tình hình nghiên cứu Việt Nam: Từ năm 1995 ñến nay, ñã có nhiều tác giả nghiên cứu chế quản lý TSC khu vực HCSN Việt Nam nhiều khía cạnh khác nhau: - Trong ñề tài: “Chiến lược ñổi chế quản lý TSC giai ñoạn 2001-2010”, 2000, ñề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ, Hà Nội,[69] PGS.TS Nguyễn Văn Xa ñã ñánh giá thực trạng tình hình quản lý, sử dụng toàn TSC (trong ñó có TSC khu vực HCSN Việt Nam) từ năm 1995 ñến năm 2000, từ ñó ñề giải pháp nhằm ñổi chế quản lý TSC khu vực HCSN ñến năm 2010 Tuy vậy, yếu tố thời gian, hệ thống số liệu ñề tài ñã trở nên lạc hậu, mặt khác ñề tài này, việc nghiên cứu chế quản lý TSC CQHC ðVSN chưa ñược tách bạch - Trong ñề tài: Hoàn thiện chế quản lý tài sản nhà nước ñơn vị nghiệp, 2002, ñề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ, Hà Nội”[49] TS Phạm ðức Phong ñã tập trung chủ yếu nghiên cứu chế quản lý TSC ñối với tài sản phục vụ trực tiếp cho hoạt ñộng lĩnh vực giáo dục- ñào tạo, khoa học công nghệ, y tế, văn hoá thể thao, khâu ñột phá công nghiệp hoá ñại hoá ñất nước Song, công trình này, tác giả chưa quan tâm ñánh giá hiệu quả, hiệu lực chế quản lý TSC ðVSN - Luận văn thạc sỹ kinh tế: + Hai công trình luận văn thạc sỹ kinh tế Nguyễn Mạnh Hùng TSC sử dụng TSC Việt Nam nay, 2005 [44] tác giả La Văn Thịnh sử dụng sản công khu vực hành nghiệp Việt nam thực trạng giải pháp, 2006 [56] Với hệ thống số liệu phong phú, tác giả ñã ñánh giá tình hình quản lý TSC khu vực HCSN Việt Nam từ năm 1995 ñến năm 2005, từ ñó ñề giải pháp nhằm khai thác có hiệu quả, tiết kiệm TSC khu vực HCSN ñến năm 2010 Nhưng việc phân cấp quản lý nhà nước TSC khu vực HCSN nhằm cải cách thủ tục hành chính, phát huy tính tự chủ, xác ñịnh rõ trách nhiệm người quản lý, người trực tiếp sử dụng TSC, quyền cấp quản lý TSC ñang ñặt vấn ñề cấp thiết Tuy nhiên công trình nêu chưa nghiên cứu sâu vấn ñề + Hai công trình luận văn thạc sỹ kinh tế Nguyễn Thị Lan Phương “ Một số giải pháp tăng cường công tác quản lý, sử dụng trụ sở làm việc quan hành chính, ñơn vị nghiệp Việt Nam”, 2006 [50] Trần Diệu An “ Quản lý, sử dụng trụ sở làm việc quan hành Việt Nam”, 2006 [1] Hai luận văn ñi sâu phân tích vấn ñề lý luận ñối với loại tài sản cụ thể khu vực HCSN ñó TSLV từ thực trạng quản lý ñã ñề xuất giải pháp nhằm tăng cường công tác quản lý TSLV khu vực HCSN Việt Nam Mặc dù số lượng công trình nghiên cứu ñề cập ñến việc quản lý TSC khu vực HCSN nhiều Các công trình ñã nghiên cứu nhiều góc ñộ, ñề cập ñến nhiều khía cạnh khác thực trạng có nhiều giải pháp ñược ñưa nhằm hoàn thiện chế quản lý TSC khu vực HCSN Song nhìn chung công trình nêu ñược nghiên cứu bối cảnh chưa có Luật quản lý, sử dụng tài sản nhà nước Tại kỳ họp thứ ba quốc hội Khoá XII (tháng năm 2008), Quốc hội ñã thông qua Luật quản lý, sử dụng tài sản nhà nước, ñây sở pháp lý cao cho việc quản lý TSC khu vực HCSN Từ ñó ñến nay, chưa có ñề tài tiếp tục nghiên cứu TSC khu vực HCSN Mặt khác, ñến lĩnh vực quản lý kinh tế chưa có luận án tiến sỹ nghiên cứu chế quản lý TSC khu vực HCSN Do vậy, việc tiếp tục nghiên cứu TSC khu vực HCSN bối cảnh cần thiết 5 2.2.Tình hình nghiên cứu nước ngoài: Trong thời gian qua ñã có nhiều tác giả nghiên cứu chế quản lý TSC khu vực HCSN như: - Trong "Economic Analysis of Property Rights" (Second Edition), 1997, Cambridge University Press [70]; Barzel Y ñã tập trung nghiên cứu, phân tích quyền kinh tế tài sản quyền chiếm hữu, sử dụng, quyền ñịnh ñoạt (bán, tặng, cho, thừa kế) tài sản; nghiên cứu cách mà người ta sử dụng tài sản cho tối ña hoá lợi ích kinh tế - Conway Francisand, Charles Undelan, George Peteson, Olga Kaganova James Mckellar “Managing Government Property Assets: International Experiences”, 2006, The Urban Institute Press, Washington DC [71] ñã tập trung nghiên cứu ñánh giá chế quản lý TSC khu vực HCSN tầm vĩ mô số nước giới Úc, Pháp, Canada, Thụy sỹ, Mỹ, NewZealan, Trung Quốc Kết công trình nghiên cứu ñó là: ñã ñánh giá ñược tồn chế quản lý TSC khu vực HCSN nước nêu trước cải cách Tổng kết ñược kết tiến hành việc hoàn thiện chế quản lý TSC khu vực HCSN Chỉ thách thức ñề cần tiếp tục nghiên cứu ñể hoàn thiện chế quản lý TSC thời gian tới ñó là: (i) mối quan hệ cải cách kế toán cải cách chế quản lý TSC khu vực HCSN (ii) mức ñộ phân chia quyền sở hữu quyền quản lý TSC khu vực HCSN (iii) hệ thống thông tin quản lý TSC khu vực HCSN - Trong công trình “Integrating Public Property in the Realm of Fiscal Transparency and Anti-corruption Efforts” 2008 pp 209-222 Finding the Money: Public Accountability and Service Efficiency through Fiscal Transparency Budapest: Local Government and Public Service Reform Initiative Open Society Institute [72]; Olga Kaganova ñã nghiên cứu mối quan hệ chế quản lý TSC khu vực HCSN với nỗ lực minh bạch hoá sách tài khoá chống tham nhũng CP Luận án ñã kế thừa, vận dụng nội dung ñây ñể phân tích, ñánh giá chế quản lý TSC khu vực HCSN Việt Nam Mục ñích nghiên cứu Luận án - Mục ñích nghiên cứu Luận án là: góp phần làm rõ vấn ñề lý luận chế quản lý TSC khu vực HCSN Trên sở ñó, ñánh giá thực trạng chế quản lý TSC khu vực HCSN nước ta từ năm 1995 ñến năm 2008; ñề xuất giải pháp nhằm hoàn thiện chế quản lý TSC khu vực HCSN Việt Nam thời gian tới (2009-2020) - Ý nghĩa nghiên cứu luận án là: góp phần hoàn thiện lý luận TSC khu vực HCSN nâng cao hiệu chế quản lý TSC khu vực HCSN Việt Nam Những kết nghiên cứu ñạt ñược tài liệu tham khảo cho nhà quản lý, nhà hoạch ñịnh sách Cơ quan quản lý TSC ðối tượng phạm vi nghiên cứu luận án - ðối tượng nghiên cứu Luận án là: chế quản lý nhà nước ñối với TSC khu vực HCSN từ khâu hình thành, sử dụng ñến khâu kết thúc - Phạm vi nghiên cứu Luận án: TSC khu vực HCSN có phạm vi rộng, bao gồm nhiều loại tài sản khác Tuy nhiên, thực tế quản lý chưa tách biệt ñược số liệu tài sản CQHC, ðVSN Do vậy, phạm vi nghiên cứu luận án tập trung vào toàn TSC CQHC ðVSN bao gồm: TSLV, PTðL tài sản khác - Giới hạn thời gian: từ năm 1995 (thời ñiểm thành lập Cục Quản lý công sản- Bộ Tài chính) ñến năm 2008 7 Phương pháp nghiên cứu: - Phương pháp nghiên cứu: phân tích, tổng hợp, nghiên cứu so sánh, phương pháp thực chứng nghiên cứu tình cụ thể - Nguồn số liệu sử dụng bao gồm: số liệu thứ cấp từ báo cáo, kết công bố số ñiều tra, tổng kiểm kê tài sản nước, số liệu nghiên cứu, ñiều tra CP, Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch ðầu tư, Bộ Tài nguyên Môi trường, kết ñiều tra xã hội học nghiên cứu sinh Những ñóng góp Luận án: Luận án ñã có ñóng góp sau ñây: Một là, Luận án ñã hệ thống hóa sở lý luận TSC khu vực HCSN; luận giải khái niệm TSC khu vực HCSN với tư cách ñối tượng nghiên cứu xuyên suốt toàn luận án Hai là, Luận án ñưa khái niệm phân tích nội dung chế quản lý nhà nước ñối với TSC khu vực HCSN ðưa tiêu ñánh giá hiệu lực, hiệu chế quản lý TSC khu vực HCSN Ba là, Luận án trình bày chế quản lý TSC khu vực HCSN số nước giới như: Trung Quốc, Pháp, Canaña, Australia nêu lên bốn nội dung ñể vận dụng vào việc hoàn thiện chế quản lý TSC khu vực HCSN Việt Nam Bốn là, ðánh giá thực trạng chế quản lý nhà nước ñối với TSC khu vực HCSN nước ta từ năm 1995 ñến năm 2008, ñặc biệt từ sau có Luật quản lý, sử dụng tài sản nhà nước; từ ñó ñánh giá kết ñã ñạt ñược cần phát huy, tồn cần khắc phục nguyên nhân Năm là, Phân tích ñánh giá thực trạng nhân tố ảnh hưởng ñến hiệu lực hiệu chế quản lý TSC khu vực HCSN 8 Sáu là, ðề xuất quan ñiểm, yêu cầu giải pháp chủ yếu nhằm hoàn thiện chế quản lý TSC khu vực HCSN Việt Nam thời gian tới (2009-2020) Trong ñó giải pháp là: (i)Nâng cao hiệu lực hiệu chế quản lý TSC khu vực HCSN; (ii) Thực thí ñiểm lập ngân sách theo kết ñầu (trong ñó có kinh phí ñầu tư, mua sắm tài sản) tính toán hiệu ñịnh ñầu tư, mua sắm, giao TSC cho ðVSN; (iii) Tích cực phòng ngừa kiên ñấu tranh chống tệ nạn tham nhũng, tham ô, lãng phí việc quản lý TSC khu vực HCSN Các giải pháp ñề xuất ñược dựa luận khoa học thực tiễn chế quản lý TSC khu vực HCSN Việt Nam tiếp thu kinh nghiệm nước giới trình hoàn thiện chế quản lý TSC khu vực HCSN Bố cục Luận án: Ngoài phần mở ñầu, kết luận, phụ lục, bảng biểu, danh mục tài liệu tham khảo, Luận án ñược chia thành Chương: - Chương 1: Cơ sở lý luận chế quản lý tài sản công khu vực hành nghiệp - Chương 2: Thực trạng chế quản lý tài sản công khu vực hành nghiệp nước ta từ năm 1995 ñến năm 2008 - Chương 3: Giải pháp chủ yếu hoàn chế quản lý tài sản công khu vực hành nghiệp thời gian tới (2009-2020) 9 CHƯƠNG CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CƠ CHÊ QUẢN LÝ TÀI SẢN CÔNG TRONG KHU VỰC HÀNH CHÍNH SỰ NGHIỆP 1.1 NHỮNG VẤN ðỀ CƠ BẢN VỀ CƠ QUAN HÀNH CHÍNH, ðƠN VỊ SỰ NGHIỆP CÔNG LẬP 1.1.1 Cơ quan hành Cơ quan hành (CQHC) nhà nước là: "một loại quan nhà nước thực quyền hành pháp bao gồm chức lập quy chức hành chính" [46,13] Hệ thống CQHC bao gồm: - Cơ quan lập pháp: Quốc hội quan ñại biểu cao nhân dân, quan quyền lực nhà nước cao nhất, quan có quyền lập hiến lập pháp Quốc hội ñịnh sách ñối nội, ñối ngoại; nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội, quốc phòng, an ninh; nguyên tắc chủ yếu tổ chức hoạt ñộng máy nhà nước, quan hệ xã hội hoạt ñộng công dân Quốc hội thực quyền giám sát tối cao ñối với toàn hoạt ñộng Nhà nước Các quan Quốc hội gồm: Ủy ban thường vụ quốc hội; Hội ñồng dân tộc Ủy ban Quốc hội Hội ñồng nhân dân ñược quy ñịnh quan quyền lực ñịa phương quyền lập pháp - Cơ quan tư pháp: quan có quyền phán xét tính hợp hiến, hợp pháp ñịnh pháp luật phán hành vi phạm tội, tranh chấp dân sự, kinh tế, lao ñộng, hành Hệ thống quan tư pháp gồm quan thuộc Tòa án nhân dân Viện kiểm sát nhân dân - Cơ quan hành pháp: ñó quan thực quyền hành pháp nhà nước, quản lý chung hay mặt công tác, có nhiệm vụ chấp hành pháp luật ñạo thực chủ trương, kế hoạch nhà nước Hệ thống quan hành pháp bao gồm: quan thực quyền hành pháp trung ương Chính phủ, Bộ, ngành ; quan thực quyền hành pháp ñịa 10 phương UBND cấp CQHC giúp việc có chức quản lý nhà nước ñịa phương nhằm bảo ñảm thống quản lý ngành lĩnh vực công tác từ trung ương ñến sở ( quan tài chính, giáo dục, y tế, tài nguyên - môi trường, xây dựng ) Các quan chuyên môn chịu ñạo quản lý UBND ñồng cấp, ñồng thời chịu ñạo nghiệp vụ quan chuyên môn cấp 1.1.2 ðơn vị nghiệp công lập - ðơn vị nghiệp công lập (ðVSN) là: "ñơn vị Nhà nước thành lập ñể hoạt ñộng công lập thực cung cấp dịch vụ xã hội công cộng dịch vụ nhằm trì hoạt ñộng bình thường ngành kinh tế quốc dân"[12,330] - Các ðVSN hoạt ñộng lĩnh vực như: giáo dục ñào tạo, y tế, văn hoá, thông tin, thể dục thể thao, nông lâm ngư nghiệp, thuỷ lợi ðVSN kinh tế khác Theo quy ñịnh Luật quản lý, sử dụng tài sản nhà nước, ðVSN gồm loại: ðVSN công lập tự chủ tài ðVSN công lập chưa chủ tài Theo quan ñiểm NCS thì: + ðVSN tự chủ tài ñơn vị có nguồn thu nghiệp bù ñắp toàn chi phí hoạt ñộng thường xuyên, NSNN cấp kinh phí hoạt ñộng thường xuyên cho ñơn vị + ðVSN công lập chưa chủ tài ñơn vị có nguồn thu nguồn nghiệp chưa tự trang trải toàn chi phí hoạt ñộng thường xuyên, NSNN cấp phần toàn chi phí hoạt ñộng thường xuyên cho ñơn vị 1.1.3 Phân biệt quan hành ñơn vị nghiệp công lập Hiện nay, trước yêu cầu ñòi hỏi khách quan công tác quản lý ðVSN công lập ñã ñược tách khỏi CQHC nhà nước hai loại tổ chức có khác ñó là: 11 - Về chức nhiệm vụ: CQHC nhà nước thực chức quản lý nhà nước ðVSN thực nhiệm vụ cung cấp dịch vụ công mang lại lợi ích chung có tính bền vững lĩnh vực như: giáo dục ñào tạo, y tế, văn hóa, xã hội, thể dục thể thao - Về kinh phí hoạt ñộng: CQHC nhà nước ñược Nhà nước ñảm bảo 100% kinh phí hoạt ñộng; ðVSN: kinh phí hoạt ñộng ñơn vị tự ñảm bảo toàn bộ, NSNN cấp phần toàn 1.2 TÀI SẢN CÔNG TRONG KHU VỰC HÀNH CHÍNH SỰ NGHIỆP 1.2.1 Khái niệm tài sản công tài sản công khu vực hành nghiệp Bất quốc gia muốn tồn phát triển ñều phải dựa vào nguồn nội lực tài sản quốc gia ðó tất tài sản hệ trước ñể lại người ñương thời sáng tạo tài sản thiên nhiên ban tặng cho người Trong phạm vi ñất nước, tài sản quốc gia thuộc sở hữu riêng thành viên nhóm thành viên cộng ñồng quốc gia thuộc sở hữu nhà nước gọi TSC - TSC tài sản thuộc sở hữu công cộng hay gọi tài sản thuộc sở hữu toàn dân nước Xã hội chủ nghĩa Tại nước Xã hội chủ nghĩa, Nhà nước ñại diện quyền lợi cho toàn dân nên người ñại diện sở hữu ñối với toàn tài sản thuộc sở hữu toàn dân Do ñó khái niệm TSC tài sản nhà nước ñồng Trong khuôn khổ giới hạn, Luận án tập trung nghiên cứu TSC dạng vật chất Ở Việt Nam, theo ðiều 17 Hiến pháp năm 1992, TSC bao gồm : ðất ñai, rừng, núi, sông, hồ, nguồn nước, tài nguyên lòng ñất, nguồn lợi vùng biển, thềm lục ñịa vùng trời, phần vốn Nhà 12 nước ñầu tư vào xí nghiệp, công trình thuộc ngành, lĩnh vực kinh tế, văn hoá, xã hội, khoa học, kỹ thuật, ngoại giao, quốc phòng, an ninh tài sản khác mà pháp luật quy ñịnh Nhà nước ñều thuộc sở hữu toàn dân [51] - Theo ðiều 200 Bộ luật Dân năm 2005: Tài sản thuộc hình thức sở hữu nhà nước bao gồm ñất ñai rừng tự nhiên, rừng trồng có nguồn vốn từ ngân sách nhà nước, núi sông hồ, nguồn nước, tài nguyên lòng ñất, nguồn lợi tự nhiên vùng biển, thềm lục ñịa vùng trời, phần vốn tài sản nhà nước ñầu tư vào doanh nghiệp, công trình thuộc ngành lĩnh vực kinh tế, văn hoá xã hội, khoa học, kỹ thuật, ngoại giao, quốc phòng, an ninh tài sản khác pháp luật quy ñịnh [52] - Theo ðiều Luật thực hành, tiết kiệm chống lãng phí thì: Tài sản nhà nước tài sản hình thành từ ngân sách nhà nước có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước, thuộc sở hữu, quản lý Nhà nước, bao gồm nhà, công trình công cộng, công trình kiến trúc tài sản khác thuộc sở hữu nhà nước; tài sản từ nguồn viện trợ, tài trợ, ñóng góp tổ chức, cá nhân nước nước cho Nhà nước [54] - Theo giáo trình tổ chức nhân hành nhà nước : Công sản gồm tất tài sản (ñộng sản bất ñộng sản) thuộc sở hữu toàn dân Nhà nước thống quản lý ñể sử dụng vào mục ñích phục vụ lợi ích Nhà nước, lợi ích toàn dân [46,204] Từ cách hiểu nêu trên, theo quan ñiểm NCS thì: TSC tài sản ñược ñầu tư, mua sắm từ nguồn NSNN có nguồn gốc từ NSNN; tài sản ñược tổ chức, cá nhân nước tài trợ, ñóng 13 góp, hiến, tặng, cho Nhà nước; tài sản ñược xác lập quyền sở hữu nhà nước theo quy ñịnh pháp luật; tài sản chương trình, dự án kết thúc chuyển giao cho Nhà nước; ñất ñai, tài nguyên lòng ñất, rừng tự nhiên, rừng trồng có nguồn vốn từ NSNN, núi, sông hồ, nguồn nước, nguồn lợi tự nhiên vùng biển, thềm lục ñịa vùng trời; tài sản kết cấu hạ tầng phục vụ lợi ích công cộng, lợi ích quốc gia mà pháp luật quy ñịnh Nhà nước; phần vốn tài sản Nhà nước ñầu tư vào doanh nghiệp ñầu tư nước ñược Nhà nước giao cho tổ chức, cá nhân trực tiếp quản lý, sử dụng theo chế ñộ quản lý chung Nhà nước chịu kiểm tra giám sát Nhà nước trình quản lý, sử dụng tài sản TSC khu vực HCSN phận TSC mà Nhà nước ñã giao cho CQHC, ðVSN tổ chức quản lý, sử dụng phục vụ cho hoạt ñộng quan, ñơn vị theo chức nhiệm vụ ñược giao Do có vị trí ñặc biệt quan trọng, nên TSC khu vực HCSN không ngừng ñược Nhà nước trì, củng cố, ñầu tư phát triển số lượng, chủng loại mức ñộ ñại Với nội dung ñã trình bày ñây, khẳng ñịnh: TSC khu vực HCSN tài sản ñược ñầu tư, mua sắm từ nguồn NSNN có nguồn gốc NSNN; tài sản ñược tổ chức, cá nhân nước tài trợ, ñóng góp, hiến, tặng, cho Nhà nước; tài sản ñược xác lập quyền sở hữu nhà nước theo quy ñịnh pháp luật; tài sản chương trình, dự án kết thúc chuyển giao cho Nhà nước mà Nhà nước giao cho CQHC, ðVSN tổ chức trực tiếp quản lý, sử dụng ñể phục vụ hoạt ñộng quan, ñơn vị, tổ chức theo chức năng, nhiệm vụ ñã ñược Nhà nước giao Như vậy, TSC khu vực HCSN loại hàng hoá CQHC, ðVSN tổ chức quản lý; tạo dịch vụ công phục vụ nhân dân, ñáp ứng cho nhiệm vụ công; quản lý theo chế công (quy ñịnh Hiến