Phân biệt thanh tra hành chính với thanh tra chuyên ngành Chuyên mục Bài tập học kỳ, Tạp chí Thanh tra, Thanh tra và giải quyết khiếu nại tố cáo Luật Thanh tra năm 2004 lần đầu tiên đưa ra các khái niệm và định nghĩa về thanh tra, trong đó đã có sự phân biệt hai loại hình thanh tra chủ yếu là thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành. Luật Thanh tra cũng phân biệt hai loại cơ quan thanh tra : Thanh tra được tổ chức theo cấp hành chính (Thanh tra Chính phủ, Thanh tra cấp tỉnh, Thanh tra cấp huyện) và thanh tra theo ngành và lĩnh vực (đảm nhận cả chức năng thanh tra hành chính và chức năng thanh tra chuyên ngành). Tuy nhiên, sự phân biệt này nhìn chung vẫn chưa đủ rõ. Thực tế trong thời gian vừa qua, Thanh tra Chính phủ cùng với các tổ chức thanh tra nhà nước khác đã tiến hành những cuộc thanh tra lớn về các dự án đầu tư công trình giao thông, hoạt động của Ngân hàng Nhà nước, hoạt động của các ngân hàng thương mại ngoài quốc doanh, việc quản lý và sử dụng đất đai nhưng để phân biệt các cuộc thanh tra này là thanh tra hành chính hay thanh tra chuyên ngành là rất khó. Sự phân biệt giữa thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành xuất phát từ quan niệm coi thanh tra là chức năng thiết yếu của quản lý nhà nước. Mục đích của quản lý nhà nước xét cho cùng là bảo đảm cho mọi hoạt động trong xã hội tuân thủ theo các quy định của pháp luật, bảo đảm cho công dân thực hiện được các quyền cơ bản của mình, tạo điều kiện phát huy mọi năng lực sản xuất của xã hội. Để đạt được mục đích đó, Nhà nước phải phải thực hiện hai nhiệm vụ chính là tăng cường các biện pháp nhằm không ngừng nâng cao hiệu quả, hiệu lực quản lý mọi mặt đời sống kinh tế xã hội và phải thường xuyên hoàn thiện, loại trừ các khuyết tật trong quá trình vận hành bộ máy nhà nước. Tương ứng với hai nhiệm vụ này là hai loại hình của hoạt động thanh tra : thanh tra chuyên ngành (hướng vào xã hội, các đối tượng quản lý) và thanh tra hành chính (hướng vào bản thân bộ máy quản lý). Về thanh tra hành chính: Theo quy định của Luật Thanh tra (khoản 2 Điều 4): Thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra của cơ quan quản lý nhà nước theo cấp hành chính đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan tổ chúc, cá nhân thuộc quyền quản lý trực tiếp . Theo khái niệm này, thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra trong nội bộ bộ máy nhà nước; là thanh tra của cơ quan cấp trên đối với cơ quan, đơn vị, cá nhân cấp dưới (thuộc quyền quản lý trực tiếp); là thanh tra của chủ thể quản lý này với chủ thể quản lý khác. Thanh tra hành chính vì vậy mang tính kiểm soát nội bộ (được hiểu theo nghĩa rộng là nội bộ của bộ máy nhà nước hay nội bộ của bộ máy các cơ quan nhà nước, thường là theo hệ thống). Nếu như mục đích chung của thanh tra là “nhằm phòng ngừa, phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật, phát hiện những sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền các biện pháp khắc phục; phát huy nhân tố tích cực; góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước; bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân (Điều 3 Luật Thanh tra), thì mục đích cụ thể của hoạt động thanh tra hành chính là làm trong sạch bộ máy, bảo đảm kỷ cương, kỷ luật trong quản lý, điều hành. Xét về bản chất, nội dung của khái niệm này không khác nhiều so với với khái niệm thanh tra nhà nước trong Pháp lệnh Thanh tra năm 1990, được ban hành trên cơ sở của Hiến pháp năm 1980, theo cơ chế quản lý kế hoạch hoá tập trung cao độ. Khi đó, Nhà nước quản lý bằng các biện pháp mang nặng tính hành chính. Hoạt động sản xuất, kinh doanh chủ yếu được tiến hành trên cơ sở các kế hoạch, mệnh lệnh hành chính. Mỗi đơn vị kinh tế được coi như đơn vị cơ sở của cơ quan nhà nước chủ quản. Vì thế, mục đích, nội dung, phương pháp tiến hành một cuộc thanh tra đối với cơ quan nhà nước cấp dưới hay đối với một doanh nghiệp về cơ bản là giống nhau. ở cơ chế kế hoạch hoá tập trung thì mọi hoạt động thanh tra khi đó đều mang tính hành chính. Hay nói cách khác, đó chính là thanh tra của cấp trên đối với cấp dưới. Đối tượng của hoạt động thanh tra hành chính phải là các cơ quan nhà nước và công chức nhà nước. Hoạt động thanh tra hành chính không hướng vào các đối tượng là các doanh nghiệp mà phải hướng vào việc xem xét, đánh giá việc thực hiện pháp luật, nhiệm vụ cũng như hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước. Không nên cho rằng, đối tượng thanh tra hành chính bao hàm cả các tổ chức, doanh nghiệp nên có thể thông qua thanh tra các doanh nghiệp để đánh giá trách nhiệm quản lý của các bộ, ngành, địa phương (phần lớn các cuộc thanh tra được gọi là thanh tra kinh tếxã hội đang được thực hiện theo quan niệm này). Nếu theo quan niệm này, việc đánh giá trách nhiệm quản lý nhà nước trong quá trình thanh tra thường sẽ không được coi là mục tiêu số một, mục tiêu xuyên suốt. Thanh tra hành chính phải tổ chức đoàn thanh tra, phải cú quyết định thanh tra trong khi thanh tra chuyên ngành có thể tổ chức đoàn hoặc có thể được thực hiện bởi thanh tra viên độc lập và trên cơ sở sự phân công nhiệm vụ. Về thanh tra chuyên ngành: Việc chuyển đổi cơ chế quản lý từ cơ chế kinh tế kế hoạch hoá tập trung sang cơ chế kinh tế thị trường định hướng XHCN đã kéo theo một loạt những thay đổi. Đối tượng chịu sự thanh tra, kiểm tra đa dạng hơn, phức tạp hơn với sự gia tăng về số lượng các tổ chức kinh tế thuộc mọi thành phần kinh tế cũng như quá trình xã hội hoá nhiều lĩnh vực, trong đó Nhà nước không còn can thiệp trực tiếp bằng biện pháp hành chính, mà quản lý xã hội thông qua các công cụ quản lý vĩ mô, bằng luật pháp cho mọi thành phần kinh tế hoạt động và phát triển cũng như thực hiện chức năng thanh tra, kiểm tra, kiểm soát là chủ yếu. Theo quan niệm, nhận thức mới, Nhà nước thực hiện vai trò phục vụ xã hội với tính chất là một tổ chức dịch vụ công; Nhà nước có trách nhiệm tạo ra một hành lang pháp lý cho các doanh nghiệp và cá nhân tự do phát triển. Nhà nước có quyền và có nhiệm vụ tạo ra một môi trường pháp lý thuận lợi cho sự phát triển, đảm bảo kỷ cương, kỷ luật, công bằng. Bản thân các cơ quan nhà nước cũng phải hoạt động trên cơ sở pháp luật, tuân thủ pháp luật. Trong cơ chế quản lý mới, phương thức, cách thức, mục đích nội dung thanh tra đối với các doanh nghiệp không thể mang tính hành chính giống như thanh tra các cơ quan, đơn vị, cá nhân trong bộ máy nhà nước mà cần phải có sự thay đổi. Mỗi ngành, mỗi lĩnh vực của đời sống kinh tếxã hội đều có các cơ quan quản lý nhà nước. Vì thế, việc thanh tra, kiểm tra các đơn vị, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật về từng lĩnh vực phải được tiến hành chuyên sâu, do các cơ quan quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực thực hiện. Đó là lý do của việc xuất hiện hoạt động thanh tra chuyên ngành trong Luật thanh tra. Mục đích của hoạt động thanh tra chuyên ngành là bảo đảm sự chấp hành pháp luật của mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân, bảo đảm trật tự, kỷ cương trong hoạt động sản xuất, kinh doanh, hoạt động kinh tế tài chính, kinh tế xã hội cũng như trong mọi lĩnh vực khác của đời sống kinh tế xã hội. Đối tượng thanh tra của thanh tra chuyên ngành có phạm vi rộng hơn rất nhiều so với thanh tra hành chính và chủ yếu là khu vực tư, chẳng hạn các cuộc thanh tra về vệ sinh an toàn thực phẩm, thanh tra chất lượng mũ bảo hiểm xe máy, thanh tra tài nguyên môi trường, thanh tra việc khám chữa bệnh hay hành nghề y dược tư nhân, thanh tra xây dựng v.v... Thanh tra chuyên ngành có quyền xử phạt hành chính trong khi thanh tra hành chính, với đối tượng là cơ quan nhà nước và cán bộ, công chức nhà nước chủ yếu áp dụng các biện pháp kỷ luật hành chính... Thanh tra chuyên ngành thực chất là hoạt động kiểm tra thường xuyên của cơ quan quản lý, kết hợp với xử lý vi phạm. Một đặc điểm nữa của thanh tra chuyên ngành là tổ chức và hoạt động nó thường do Chính phủ quy định trên cơ sở đề nghị của các bộ, ngành và phụ thuộc vài tính chất, phạm vi, đặc điểm của từng bộ, ngành đó (lĩnh vực giáo dục; lĩnh vực y tế, ngoại giao, tài chính v.v…). Như vậy, trong các quy định của hệ thống pháp luật hiện hành và thực tiễn hiện nay về mô hình tổ chức và hoạt động Thanh tra trong các bộ, ngành rất phức tạp; còn tồn tại mô hình tổ chức và hoạt động thanh tra khác nhau giữa các bộ, ngành...Những yếu tố này không thể không ảnh hưởng đến hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước. Vì vậy, cần rà soát lại toàn bộ các quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành có liên quan đến mô hình tổ chức, hoạt động thanh tra trong các lĩnh vực chuyên ngành để bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật..
Phân biệt tra hành với tra chuyên ngành Luật Thanh tra năm 2004 lần đưa khái niệm định nghĩa tra, có phân biệt hai loại hình tra chủ yếu tra hành tra chuyên ngành Luật Thanh tra phân biệt hai loại quan tra : Thanh tra tổ chức theo cấp hành (Thanh tra Chính phủ, Thanh tra cấp tỉnh, Thanh tra cấp huyện) tra theo ngành lĩnh vực (đảm nhận chức tra hành chức tra chuyên ngành) Tuy nhiên, phân biệt nhìn chung chưa đủ rõ Thực tế thời gian vừa qua, Thanh tra Chính phủ với tổ chức tra nhà nước khác tiến hành tra lớn dự án đầu tư công trình giao thông, hoạt động Ngân hàng Nhà nước, hoạt động ngân hàng thương mại quốc doanh, việc quản lý sử dụng đất đai để phân biệt tra tra hành hay tra chuyên ngành khó Sự phân biệt tra hành tra chuyên ngành xuất phát từ quan niệm coi tra chức thiết yếu quản lý nhà nước Mục đích quản lý nhà nước xét cho bảo đảm cho hoạt động xã hội tuân thủ theo quy định pháp luật, bảo đảm cho công dân thực quyền mình, tạo điều kiện phát huy lực sản xuất xã hội Để đạt mục đích đó, Nhà nước phải phải thực hai nhiệm vụ tăng cường biện pháp nhằm không ngừng nâng cao hiệu quả, hiệu lực quản lý mặt đời sống kinh tế - xã hội phải thường xuyên hoàn thiện, loại trừ khuyết tật trình vận hành máy nhà nước Tương ứng với hai nhiệm vụ hai loại hình hoạt động tra : tra chuyên ngành (hướng vào xã hội, đối tượng quản lý) tra hành (hướng vào thân máy quản lý) - Về tra hành chính: Theo quy định Luật Thanh tra (khoản Điều 4): "Thanh tra hành hoạt động tra quan quản lý nhà nước theo cấp hành việc thực sách, pháp luật, nhiệm vụ quan tổ chúc, cá nhân thuộc quyền quản lý trực tiếp " Theo khái niệm này, tra hành hoạt động tra nội bộ máy nhà nước; tra quan cấp quan, đơn vị, cá nhân cấp (thuộc quyền quản lý trực tiếp); tra chủ thể quản lý với chủ thể quản lý khác Thanh tra hành mang tính kiểm soát nội (được hiểu theo nghĩa rộng nội máy nhà nước hay nội máy quan nhà nước, thường theo hệ thống) Nếu mục đích chung tra “nhằm phòng ngừa, phát xử lý hành vi vi phạm pháp luật, phát sơ hở chế quản lý, sách, pháp luật để kiến nghị với quan nhà nước có thẩm quyền biện pháp khắc phục; phát huy nhân tố tích cực; góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu hoạt động quản lý nhà nước; bảo vệ lợi ích Nhà nước, quyền lợi ích hợp pháp quan, tổ chức, cá nhân" (Điều Luật Thanh tra), mục đích cụ thể hoạt động tra hành làm máy, bảo đảm kỷ cương, kỷ luật quản lý, điều hành Xét chất, nội dung khái niệm không khác nhiều so với với khái niệm "thanh tra nhà nước" Pháp lệnh Thanh tra năm 1990, ban hành sở Hiến pháp năm 1980, theo chế quản lý kế hoạch hoá tập trung cao độ Khi đó, Nhà nước quản lý biện pháp mang nặng tính hành Hoạt động sản xuất, kinh doanh chủ yếu tiến hành sở kế hoạch, mệnh lệnh hành Mỗi đơn vị kinh tế coi đơn vị sở quan nhà nước chủ quản Vì thế, mục đích, nội dung, phương pháp tiến hành tra quan nhà nước cấp hay doanh nghiệp giống chế kế hoạch hoá tập trung hoạt động tra mang tính hành Hay nói cách khác, tra cấp cấp Đối tượng hoạt động tra hành phải quan nhà nước công chức nhà nước Hoạt động tra hành không hướng vào đối tượng doanh nghiệp mà phải hướng vào việc xem xét, đánh giá việc thực pháp luật, nhiệm vụ hiệu quản lý máy nhà nước Không nên cho rằng, đối tượng tra hành bao hàm tổ chức, doanh nghiệp nên thông qua tra doanh nghiệp để đánh giá trách nhiệm quản lý bộ, ngành, địa phương (phần lớn tra gọi "thanh tra kinh tế-xã hội" thực theo quan niệm này) Nếu theo quan niệm này, việc đánh giá trách nhiệm quản lý nhà nước trình tra thường không coi mục tiêu số một, mục tiêu xuyên suốt Thanh tra hành phải tổ chức đoàn tra, phải cú định tra tra chuyên ngành tổ chức đoàn thực tra viên độc lập sở phân công nhiệm vụ - Về tra chuyên ngành: Việc chuyển đổi chế quản lý từ chế kinh tế kế hoạch hoá tập trung sang chế kinh tế thị trường định hướng XHCN kéo theo loạt thay đổi Đối tượng chịu tra, kiểm tra đa dạng hơn, phức tạp với gia tăng số lượng tổ chức kinh tế thuộc thành phần kinh tế trình xã hội hoá nhiều lĩnh vực, Nhà nước không can thiệp trực tiếp biện pháp hành chính, mà quản lý xã hội thông qua công cụ quản lý vĩ mô, luật pháp cho thành phần kinh tế hoạt động phát triển thực chức tra, kiểm tra, kiểm soát chủ yếu Theo quan niệm, nhận thức mới, Nhà nước thực vai trò phục vụ xã hội với tính chất tổ chức dịch vụ công; Nhà nước có trách nhiệm tạo hành lang pháp lý cho doanh nghiệp cá nhân tự phát triển Nhà nước có quyền có nhiệm vụ tạo môi trường pháp lý thuận lợi cho phát triển, đảm bảo kỷ cương, kỷ luật, công Bản thân quan nhà nước phải hoạt động sở pháp luật, tuân thủ pháp luật Trong chế quản lý mới, phương thức, cách thức, mục đích nội dung tra doanh nghiệp mang tính hành giống tra quan, đơn vị, cá nhân máy nhà nước mà cần phải có thay đổi Mỗi ngành, lĩnh vực đời sống kinh tế-xã hội có quan quản lý nhà nước Vì thế, việc tra, kiểm tra đơn vị, cá nhân việc chấp hành pháp luật lĩnh vực phải tiến hành chuyên sâu, quan quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực thực Đó lý việc xuất hoạt động tra chuyên ngành Luật tra Mục đích hoạt động tra chuyên ngành bảo đảm chấp hành pháp luật quan, tổ chức, cá nhân, bảo đảm trật tự, kỷ cương hoạt động sản xuất, kinh doanh, hoạt động kinh tế tài chính, kinh tế xã hội lĩnh vực khác đời sống kinh tế xã hội Đối tượng tra tra chuyên ngành có phạm vi rộng nhiều so với tra hành chủ yếu khu vực tư, chẳng hạn tra vệ sinh an toàn thực phẩm, tra chất lượng mũ bảo hiểm xe máy, tra tài nguyên môi trường, tra việc khám chữa bệnh hay hành nghề y dược tư nhân, tra xây dựng v.v Thanh tra chuyên ngành có quyền xử phạt hành tra hành chính, với đối tượng quan nhà nước cán bộ, công chức nhà nước chủ yếu áp dụng biện pháp kỷ luật hành Thanh tra chuyên ngành thực chất hoạt động kiểm tra thường xuyên quan quản lý, kết hợp với xử lý vi phạm Một đặc điểm tra chuyên ngành tổ chức hoạt động thường Chính phủ quy định sở đề nghị bộ, ngành phụ thuộc vài tính chất, phạm vi, đặc điểm bộ, ngành (lĩnh vực giáo dục; lĩnh vực y tế, ngoại giao, tài v.v…) Như vậy, quy định hệ thống pháp luật hành thực tiễn mô hình tổ chức hoạt động Thanh tra bộ, ngành phức tạp; tồn mô hình tổ chức hoạt động tra khác bộ, ngành Những yếu tố không ảnh hưởng đến hiệu lực, hiệu hoạt động quản lý nhà nước Vì vậy, cần rà soát lại toàn quy định văn quy phạm pháp luật hành có liên quan đến mô hình tổ chức, hoạt động tra lĩnh vực chuyên ngành để bảo đảm tính thống nhất, đồng hệ thống pháp luật./