Nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh đối với lĩnh vực đất đai

MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Trong công cuộc đổi mới ở nước ta hiện nay, Đảng và Nhà nước rất quan tâm đến vấn đề đổi mới tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước, trong đó đặc biệt quan tâm tới tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân, với mục đích làm cho Hội đồng nhân dân thực sự là đại diện cho nhân dân, cơ quan quyền lực ở địa phương, thực hiện được đúng và đầy đủ những chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn theo quy định của Hiến pháp và pháp luật. Giám sát là một trong những chức năng cơ bản và là nhiệm vụ, quyền hạn hết sức quan trọng của HĐND các cấp. Thông qua hoạt động giám sát để đôn đốc, kiểm tra đảm bảo thực hiện có hiệu quả nghị quyết của HĐND về nhiệm vụ kinh tế xã hội và thi hành pháp luật nhà nước ở địa phương, đồng thời qua giám sát để có thể phát hiện được những mặt trái trong cơ chế chính sách, không còn phù hợp để kiến nghị sửa đổi, bổ sung hoàn thiện bảo đảm tổ chức thực hiện đi vào cuộc sống được tốt hơn. Kết quả giám sát sẽ có tác dụng thúc đẩy, giúp UBND và các cơ quan Nhà nước ở địa phương thực hiện tốt hơn nhiệm vụ kinh tế xã hội theo nghị quyết của HĐND đề ra. Giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật là một trong những chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn quan trọng của Hội đồng nhân dân được ghi trong Hiến pháp năm 1992 và được Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 2003 quy định tại Chương III “Hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân, thường trực Hội đồng nhân dân, các ban của Hội đồng nhân dân và đại biểu Hội đồng nhân dân”. Đặc biệt trong việc quản lý đất đai, Nhà nước đã phân cấp gần như toàn diện cho địa phương quản lý. Trong những năm gần đây, đặc biệt là từ khi Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 2003 có hiệu lực, hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân ngày càng được quan tâm và có hiệu quả hơn. Tuy nhiên, đây là lĩnh vực phức tạp, một mặt do sự phức tạp của vấn đề đất đai từ lịch sử để lâu đời để lại đòi hỏi người giám sát cần có trình độ, kỹ năng nhất định, mặt khác đất đai là tâm điểm của nhiều quan hệ lợi ích nên thường có đụng chạm, xung đột giữa các bên có liên quan trong quá trình hoạt động giám sát. Đây là những trở ngại, rào cản làm ảnh hưởng không nhỏ đến chất lượng, hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND các cấp.

BÁO CÁO TỔNG QUAN ĐỀ TÀI KHOA HỌC

GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN TỈNH

ĐỐI VỚI LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT 4

MỞ ĐẦU 5

Chương 1: LÝ LUẬN CHUNG VỀ QUYỀN GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN ĐỐI VỚI LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI 14

1.1 BẢN CHẤT, NỘI DUNG VỀ GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN 14

1.1.1 Giám sát 14

1.1.2 Cơ sở lý luận hình thành quyền giám sát và các chủ thể có thẩm quyền giám sát ở nước ta 15

1.1.3 Thẩm quyền và các hình thức giám sát của HĐND cấp tỉnh 18

1.1.4 Hiệu quả giám sát của Hội đồng nhân dân 27

1.2 ĐẤT ĐAI VÀ SỰ CẦN THIẾT PHẢI GIÁM SÁT ĐẤT ĐAI CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN 32

1.2.1 Đặc điểm và vai trò của đất đai 32

1.2.2 Sự cần thiết quản lý và giám sát của hội đồng nhân dân đối với lĩnh vực đất đai 36 1.2.3 Mục đích hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh đối với lĩnh vực đất đai 40 1.3 NỘI DUNG VÀ HÌNH THỨC GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH ĐỐI VỚI ĐẤT ĐAI 41

1.3.1 Nội dung giám sát đất đai của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh đối với lĩnh vực đất đai 41 1.3.2 Các hình thức giám sát đất đai của hội đồng nhân dân cấp tỉnh đối với lĩnh vực đất đai 48 Chương 2: THỰC TRẠNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH ĐỐI VỚI LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI 55

2.1 HIỆN TRẠNG ĐẤT ĐAI Ở VIỆT NAM 55

2.1.1 Nhóm đất nông nghiệp 55

2.1.2 Nhóm đất phi nông nghiệp 61

2.1.3 Nhóm đất chưa sử dụng 65

2.2 THỰC TRẠNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH ĐỐI VỚI LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI 66

2.2.1 Giám sát của hội đồng nhân dân cấp tỉnh đối với lĩnh vực đất đai theo nội dung quản lý nhà nước về đất đai 66

2.2.2 Thực trạng giám sát của hội đồng nhân dân cấp tỉnh đối với lĩnh vực đất đaitheo các hình thức giám sát 912.3 ĐÁNH GIÁ CHUNG 99

Chương 3: PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU LỰC VÀ HIỆU

QUẢ GIẢM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN ĐỐI VỚI LĨNH VỰC ĐẤTĐAI 1043.1 CÁC YÊU CẦU KHÁCH QUAN VÀ PHƯƠNG HƯỚNG TIẾP TỤC ĐỔI

MỚI HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HĐND CÁC CẤP 1043.1.1 Các yêu cầu tiếp tục đổi mới hoạt động giám sát của HĐND các cấp 1043.1.2 Phương hướng đổi mới hoạt động giám sát của HĐND tỉnh đối với lĩnh vực đấtđai 1083.2 CÁC GIẢI PHÁP ĐỔI MỚI HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HĐND CẤP

TỈNH ĐỐI VỚI LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI 1133.2.1 Xác định đúng đối tượng giám sát tối cao của HĐND để có phương thức giámsát phù hợp 1133.2.2 Xác định đúng khách thể giám sát của HĐND cấp tỉnh để khắc phục tình trạnggiám sát dàn trải kém hiệu lực, hiệu quả 1143.2.3 Đổi mới nhận thức về chủ thể giám sát để xây dựng chương giám sát phù hợp

và có hiệu quả 1163.2.4 Hoàn thiện các quy định về giám sát của HĐND, đặc biệt là hoàn thiện các quiđịnh về qui trình và thủ tục giám sát để thực hiện đầy đủ nhiệm vụ và quyềnhạn trong giám sát 1173.2.5 Đổi mới hình thức, phương thức và phương pháp giám sát 1183.2.6 Tăng cường các phương tiện trợ giúp giám sát như thanh tra, kiểm toán nhànước, các dịch vụ thông tin khoa học và các phương tiện thông tinđại chúng … 1193.3 GIẢI PHÁP NHẰM NÂNG CAO HIỆU LỰC VÀ HIỆU QUẢ HOẠT ĐỘNG

GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN TỈNH ĐỐI VỚI LĨNH VỰC ĐẤTĐAI 1203.3.1 Nâng cao nhận thức pháp luật trong quan hệ quản lý sử dụng đất 1203.3.2 Khuyến khích và xử lý các quan hệ quản lý sử dụng đất bằng các biện phápđiều hành và các lợi ích về kinh tế cụ thể 1233.3.3 Sửa đổi bổ sung cơ chế chính sách đất đai phù hợp với quá trình công nghiệphoá -đô thị hoá trong điều kiện nền kinh tế thị trường 124

3.3.4 Điều chỉnh những điểm bất hợp lý và quản lý chặt chẽ việc xây dựng và thực

hiện quy hoạch sử dụng đất 126

3.3.5 Quản lý chặt chẽ công tác kê khai đăng ký đất đai 129

3.3.6 Hoàn thiện và tăng cường biện pháp quản lý thị trường bất động sản 132

3.3.7 Tăng cường chất lượng và hiệu quả hoạt động của bộ máy quản lý nhà nước đối với đất đai 133

3.4 MỘT SỐ KIẾN NGHỊ 134

KẾT LUẬN 143

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 144

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

CNH, HĐH: Công nghiệp hoá, hiện đại hoá

HĐND: Hội đồng nhân dân

DANH MỤC CÁC BẢNG, ĐỒ THỊ

Bảng 2.1: Tổng diện tích đất tự nhiên 55

Bảng 2.2: Đất nông nghiệp 56

Bảng 2.3: Đất trồng lúa 58

Bảng 2.4: Đất cỏ dùng vào chăn nuôi 58

Bảng 2.5: Đất trồng cây hằng năm 59

Bảng 2.6: Đất trồng cây lâu năm 59

Bảng 2.7: Đất rừng sản xuất 59

Bảng 2.8: Đất rừng phòng hộ 60

Bảng 2.9: Đất rừng đặc dụng 60

Bảng 2.10: Đất nuôi trồng thuỷ sản 60

Bảng 2.11: Đất làm muối 61

Bảng 2.12: Đất nông nghiệp khác theo quy định của Chính phủ 61

Bảng 2.13: Đất phi nông nghiệp 62

Bảng 2.14: Đất ở 63

Bảng 2.15: Đất chuyên dùng 63

Bảng 2.16: Đất tôn giáo tín ngưỡng 63

Bảng 2.17: Đất nghĩa trang, nghĩa địa 64

Bảng 2.18: Đất sông suối và mặt nước chuyên dùng 64

Bảng 2.19: Đất phi nông nghiệp khác 64

Bảng 2.20: Đất chưa sử dụng 65

Biểu đồ 1: Ban hành các văn bản pháp luật 71

Biểu đồ 2: Điều kiện vật chất phục vụ công tác quản lý đất đai 74

Biểu đồ 3: Nhận xét về triển khải thực hiện quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất 75

Bảng 2.21 Việc triển khai thực hiện quy hoạch và kế hoạch sử dụng một số loại đất76 Biểu đồ 4: Đánh giá việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất 77

Bảng 2.22 Nguyên nhân ảnh hưởng tới việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất .77

Biểu đồ 5 Việc lấy ý kiến nhân dân vào quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất 78

Biểu đồ 6 Về tình trạng quy hoạch “treo” 79

Biểu đồ 7 Đánh giá việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất 88

Biểu đồ 8 Công tác công tác đền bù, giải phòng mặt bằng 90

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Trong công cuộc đổi mới ở nước ta hiện nay, Đảng và Nhà nước rất quantâm đến vấn đề đổi mới tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước, trong đóđặc biệt quan tâm tới tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân, với mục đíchlàm cho Hội đồng nhân dân thực sự là đại diện cho nhân dân, cơ quan quyền lực ởđịa phương, thực hiện được đúng và đầy đủ những chức năng, nhiệm vụ và quyềnhạn theo quy định của Hiến pháp và pháp luật

Giám sát là một trong những chức năng cơ bản và là nhiệm vụ, quyền hạnhết sức quan trọng của HĐND các cấp Thông qua hoạt động giám sát để đôn đốc,kiểm tra đảm bảo thực hiện có hiệu quả nghị quyết của HĐND về nhiệm vụ kinh tế

- xã hội và thi hành pháp luật nhà nước ở địa phương, đồng thời qua giám sát để cóthể phát hiện được những mặt trái trong cơ chế chính sách, không còn phù hợp đểkiến nghị sửa đổi, bổ sung hoàn thiện bảo đảm tổ chức thực hiện đi vào cuộc sốngđược tốt hơn Kết quả giám sát sẽ có tác dụng thúc đẩy, giúp UBND và các cơ quanNhà nước ở địa phương thực hiện tốt hơn nhiệm vụ kinh tế - xã hội theo nghị quyếtcủa HĐND đề ra

Giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật là một trong những chứcnăng, nhiệm vụ và quyền hạn quan trọng của Hội đồng nhân dân được ghi trongHiến pháp năm 1992 và được Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dânnăm 2003 quy định tại Chương III “Hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân,thường trực Hội đồng nhân dân, các ban của Hội đồng nhân dân và đại biểu Hộiđồng nhân dân” Đặc biệt trong việc quản lý đất đai, Nhà nước đã phân cấp gần nhưtoàn diện cho địa phương quản lý

Trong những năm gần đây, đặc biệt là từ khi Luật Tổ chức Hội đồng nhândân và Uỷ ban nhân dân năm 2003 có hiệu lực, hoạt động giám sát của Hội đồngnhân dân ngày càng được quan tâm và có hiệu quả hơn Tuy nhiên, đây là lĩnh vựcphức tạp, một mặt do sự phức tạp của vấn đề đất đai từ lịch sử để lâu đời để lại đòihỏi người giám sát cần có trình độ, kỹ năng nhất định, mặt khác đất đai là tâm điểmcủa nhiều quan hệ lợi ích nên thường có đụng chạm, xung đột giữa các bên có liên

quan trong quá trình hoạt động giám sát Đây là những trở ngại, rào cản làm ảnhhưởng không nhỏ đến chất lượng, hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND các cấp

Đất đai là tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt, làthành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống, là địa bàn phân bổ các khudân cư, xây dựng các cơ sở kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh và quốc phòng; trải quanhiều thế hệ, nhân dân ta đã tốn bao công sức, xương máu mới tạo lập, bảo vệ đượcvốn đất như ngày nay Đất đai tồn tại từ xa xưa, từ trước khi xuất hiện loài người,qua nhiều thiên niên kỷ, con người sống và tồn tại vĩnh hằng cùng đất Đất đai gắn

bó với con người một cách chặt chẽ cả về mặt vật chất và tinh thần, nhưng đất đai

có hạn, không tăng mà còn có nguy cơ bị giảm do công nghiệp hoá - hiện đại hoá,

xu hướng khí hậu nóng lên làm mực nước biển dâng cao, Việt Nam thuộc nhómnước chịu hậu quả nghiêm trọng này Bên cạnh đó là việc sử dụng đất đai lãng phí,không hiệu quả, huỷ hoại đất đai cũng như tốc độ gia tăng về dân số, đặc biệt làthực hiện công nghiệp hóa, đô thị hóa, thiếu chiến lược, chính sách và cơ chế quản

lý khiến cho đất đai đã khan hiếm lại càng trở nên khan hiếm hơn Trong khi đó,quản lý nhà nước về đất đai, nhất là của chính quyền các địa phương đã bộc lộnhiều yếu kém bất cập, gây bất bình và là mối quan tâm hàng đầu của các tầng lớpnhân dân Trong tất cả các khiếu kiện, thì khiếu kiện về đất đai chiếm 70% là mộttrong những nguy cơ gây bất ổn xã hội Vì vậy, vấn đề này cần được nghiên cứumột cách nghiêm túc, bằng những luận cứ khoa học để có những biện pháp, chínhsách điều chỉnh thích hợp, trong đó có hoạt động giám sát

Trong những năm qua, hoạt động giám sát của các cơ quan của Quốc hội vàHội đồng nhân dân các cấp trong lĩnh vực đất đai có những chuyển biến tích cực.Hình thức, nội dung, phương pháp, quy trình giám sát đã có cải tiến và từng bướchoàn thiện, đáp ứng yêu cầu đổi mới và nâng cao chất lượng hoạt động của Hộiđồng nhân dân và từ đó vai trò của Hội đồng nhân dân các cấp không ngừng đượcnâng cao Tuy nhiên, chất lượng và hiệu quả giám sát chưa đáp ứng được yêu cầu

và đòi hỏi của thực tế cuộc sống, nặng về vụ việc, những vấn đề nổi cộm, đã rồi,thiếu giám sát phòng ngừa, có lúc, có nơi còn mang tính thủ tục hình thức Trướcđòi hỏi ngày càng cao, đa dạng, phong phú của thực tiễn và đòi hỏi của tiến trìnhđổi mới hoạt động của Hội đồng nhân dân, công tác giám sát trong lĩnh vực đất đai

của Hội đồng nhân dân cần tiếp tục được nghiên cứu, hoàn thiện nhằm nâng caohiệu lực và hiệu quả hoạt động của các cơ quan này.

Vì vậy, việc chọn đề tài “Nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của Hội

đồng nhân dân tỉnh đối với lĩnh vực đất đai” là vấn đề thiết thực cấp bách cả về lý

luận và thực tiễn

2 Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài

Tài liệu liên quan đến Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp:

Sách “Về quyền giám sát tối cao của quốc hội/ Phạm Ngọc Kỳ, Nhà xuất bảnChính trị quốc gia, 1996.- 240tr Cuốn sách đã làm rõ cơ sở lý luận của quyền giámsát tối cao của quốc hội và thực trạng hoạt động giám sát của Quốc hội nước ta vànội dung cơ bản của luật về hoạt động giám sát của Quốc hội

Sách “Lịch sử Quốc hội Việt Nam 1946 - 1960”, Nhà xuất bản Chính trịquốc gia, 1994 Nội dung cuốn sách giới thiệu Quốc dân đại hội Tân trào đến sự rađời của Quốc hội nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, Quốc hội nước Việt Nam dânchủ cộng hòa với sự nghiệp kháng chiến kiến quốc (1946 - 1954) và trong nhữngnăm đầu xây dựng miền Bắc và đấu tranh thống nhất nước nhà (1954 -1960)

Tổ chức và hoạt động của Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa ViệtNam, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia, 1993.- 165tr

- Ai chỉ huy Quốc hội?, Mark J Green, James M Fallows, David R Zwick;Anh Thư dịch.- Nhà xuất bản Công an nhân dân, 2001.- 391t

- Sự thật về Quốc hội Mỹ Quốc hội Mỹ được bầu lên như thế nào, hoạtđộng ra sao Chính trị, cơ cấu quyền lực, sức ép từ các tập đoàn đã ảnh hưởng đếncác nhà lập pháp như thế nào

- Quốc hội và các thành viên “Congress and its members”: Sách tham khảo/Roger H Davidson, Walter J Oleszek ;Trần Xuân Danh, Trần Hương Giang, MinhLong dịch, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia, 2002.- 782tr Cuốn sách trình bày về cơcấu và hoạt động của Quốc hội Mỹ, quá trình thông qua các quyết sách tại quốc hội,quan hệ giữa Quốc hội với các cơ quan quyền lực khác của chính quyền Liên bangMỹ

Tài liệu liên quan đến lĩnh vực đất đai:

- “ Luật đất đai và các văn bản hướng dẫn”, Nhà xuất bản Chính trị Quốcgia, Hà Nội 2004 Bao gồm Luật đất đai, quy định phạm vi hành chính trong lĩnhvực đất đai, đánh giá hiện trạng, quản lý Nhà nước về đất đai Điều chỉnh quyhoạch, kế hoạch sử dụng đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.

Ở giác độ nghiên cứu lý luận về quan hệ sở hữu đất đai trong thời kỳ quá độlên CNXH, trong điều kiện nền KTTT đã có nhiều công trình nghiên cứu quantrọng công phu của các Bộ, các Viện nghiên cứu, các nhà khoa học như: đề tàinghiên cứu “Cơ sở khoa học cho việc hoạch định các chính sách đất đai và sử dụnghợp lý quỹ đất đai” - năm 2000, của Tổng cục Địa chính và Viện nghiên cứu Địachính, do TS.Chu Văn Thỉnh là chủ nhiệm đề tài; đề tài khoa học cấp nhà nước về

“Thực trạng vấn đề sở hữu và phương hướng giải quyết ở nước ta hiện nay” - năm

2005, do PGS.TS Nguyễn Văn Thạo là chủ nhiệm đề tài; đề tài: “Lý luận địa tô vàvận dụng để giải quyết một số vấn đề về đất đai ở Việt Nam” - năm 2005, đề tàinghiên cứu khoa học cấp Bộ thuộc Bộ Tài chính do Hà Quý Tình là chủ nhiệm "Cơ

sở lý luận và thực tiễn hoàn thiện chính sách đất đai, PGS, TS Nguyễn Đình Kháng,

Hà Nội, năm 2008", " Một số vấn đề về sở hữu đất đai ở nước ta hiện nay của PGS,

TS Nguyễn Cúc - Tạp chí Cộng sản tháng 7 năm 2012", Nhìn chung các nghiêncứu đã đề cập đến nội dung sở hữu toàn dân về đất đai gắn với nền KTTT ở nước ta,với mục tiêu tìm hiểu cơ sở khoa học, tham mưu cho Nhà nước hoàn thiện Luật, banhành các chính sách đất đai ở nước ta trong giai đoạn hiện nay Tuy nhiên về lýluận, các nghiên cứu trên cũng còn có những quan điểm chưa thống nhất như: cómột số đề xuất cần xem xét để quy định có nhiều hình thức sở hữu về đất đai, khinước ta là thành viên đầy đủ của WTO Nền KTTT tự nó đòi hỏi các chính sách vềquản lý đất đai của Nhà nước phải phù hợp các quy luật của thị trường, nhằm thúcđẩy quá trình phát triển kinh tế đất nước; có đề xuất nên có hai hình thức sở hữu đấtđai cơ bản ở nước ta là sở hữu nhà nước và sở hữu tư nhân, vì quan hệ sở hữu đấtđai này đang chiếm ưu thế trên thế giới và nước ta không nên là một ngoại lệ, khixác định phát triển nền KTTT có vai trò chủ đạo của kinh tế nhà nước ở nước tahiện nay… Quan điểm được thừa nhận hiện nay, được quy định thành luật là hìnhthức sở hữu toàn dân về đất đai, nhưng theo xu hướng mở rộng quyền sử dụng củangười sử dụng đất đai tiệm cận với quyền sở hữu

Về nội dung đất đai với tính chất là nguồn lực quan trọng của quá trình côngnghiệp hoá (CNH), hiện đại hoá (HĐH) đất nước, trong điều kiện nền KTTT, cũng

đã được nhiều tổ chức, cá nhân các nhà khoa học quan tâm nghiên cứu như: cáccông trình nghiên cứu của GS.TSKH Lê Đình Thắng (ĐH Kinh tế Quốc dân);GS.TS Nguyễn Đình Hương (ĐH Kinh tế Quốc dân); GS.TSKH Lê Du Phong (ĐHKinh tế Quốc dân)… Trong đó có loạt bài nghiên cứu khá sâu nội dung này củaTS.Nguyễn Dũng Tiến (Viện nghiên cứu Địa chính) – Ví dụ: Bài báo “Công tác địachính – nhà đất một thời bất cập với thị trường BĐS”, năm 2006 hoặc bài: “Quan hệ

sử dụng hợp lý đất đai khu vực nông thôn, một biện pháp vừa có tính trước mắt, vừa

có tính lâu dài nhằm xoá đói giảm nghèo và phát triển bền vững ở Việt Nam”, năm2005… Các nghiên cứu này chủ yếu đề cập đến nội dung phân bổ đất đai cho cácngành kinh tế và quản lý đất đai sao cho có hiệu quả; trong điều kiện nền kinh tếnước ta còn kém phát triển, đất đai là nguồn tài nguyên lớn nhất cần được khai thácmột cách hiệu quả để phục vụ công cuộc phát triển kinh tế của đất nước

Trong quá trình CNH, HĐH, tốc độ đô thị hoá mạnh, phát sinh mâu thuẫn vềquyền lợi giữa người SDĐ bị thu hồi đất với quyền lợi của nhà đầu tư và Nhà nướctrong các chính sách về bồi thường, hỗ trợ khi thu hồi đất Đã có nhiều công trìnhnghiên cứu của nhiều nhà khoa học và nhà quản lý về xây dựng chính sách đất đaitrong quan hệ sở hữu toàn dân về đất đai ở nước ta, nhằm góp ý kiến với Nhà nướcxây dựng chính sách bồi thường đảm bảo công bằng xã hội, tạo điều kiện thu hútđầu tư trong nước và nước ngoài như: bài viết: “Một số ý kiến nhằm khắc phục sựtrầm lắng của thị trường bất động sản giai đoạn hiện nay”, năm 2006 của GS.TS TôXuân Dân (Viện nghiên cứu phát triển kinh tế xã hội); bài báo cáo tham luận vớitiêu đề: “Một số vấn đề lý luận về thị trường bất động sản” - Hội thảo khoa học

“Nghiên cứu thị trường bất động sản ở Việt Nam”, năm 2001 của PGS.TS Vũ VănPhúc (Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh); bài báo: “Một số suy nghĩ về giá

cả ruộng đất và việc đền bù giải phóng mặt bằng trong quy hoạch xây dựng” - tạpchí Kinh tế và Phát triển, số tháng 9 năm 2001 của GS.TS Phạm Quang Phan (ĐHKinh tế Quốc dân); bài báo “Công nghiệp hóa, hiện đại hóa và việc giải quyết vấn

đề quyền sử dụng ruộng đất của nông dân” – Tạp chí Giáo dục lí luận, số 1+2 năm

2010 của PGS TS Kiều Thế Việt, Học viện Chính trị - Hành chính khu vực I

Về nội dung hàng hoá QSDĐ trong thị trường bất động sản (BĐS) ở ViệtNam hiện nay và vấn đề QLNN về đất đai, cũng đã được nhiều nhà khoa học, nhiều

tổ chức quan tâm nghiên cứu và đạt được nhiều thành tựu quan trọng Viện Nghiêncứu Địa chính thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường đã tổ chức hai cuộc hội thảo lớn

ở tỉnh, thành phố Hà Nội và tỉnh, thành phố Hồ Chí Minh vào năm 2006 với tiêu đề:

“Địa chính với thị trường bất động sản, lý luận và thực tiễn ở Việt Nam” Đã cónhiều ý kiến tham gia với Nhà nước nhằm bình ổn giá đất và phát triển thị trườngBĐS ở nước ta, như: các nghiên cứu của TS Phạm Sỹ Liêm (Hội xây dựng ViệtNam); GS TSKH Lê Đình Thắng (ĐH Kinh tế Quốc dân); PGS.TS Nguyễn ĐìnhKháng (Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh) trong đó có đề tài nghiên cứucấp Bộ do TS Trần Kim Chung là chủ nhiệm với tiêu đề: “Môi trường đầu tư bấtđộng sản ở Việt Nam - Cơ sở lý luận, thực trạng và giải pháp” – năm 2006, đề cậpkhá toàn diện

Vấn đề QLNN về đô thị trong đó có quản lý đất đô thị cũng được nghiên cứukhá bài bản như: cuốn sách “Chính sách thu hút đầu tư vào thị trường bất động sảnViệt Nam”, năm 2006, tác giả Lê Xuân Bá và Trần Kim Chung thuộc Viện Nghiêncứu Quản lý Kinh tế Trung ương; Giáo trình “Quản lý đô thị”, năm 2003 của Đạihọc Kinh tế Quốc dân do GS.TS Nguyễn Đình Hương chủ biên Trong phạm vi hẹphơn, các nghiên cứu về quản lý sử dụng đất đô thị, mà chủ yếu là đề cập đến giáquyền sử dụng đất đô thị, có đề tài nghiên cứu cấp Bộ do Bùi Ngọc Tuân là chủnhiệm với tên là: “Nghiên cứu một số nguyên nhân cơ bản làm biến động giá đất đôthị trên thị trường và đề xuất phương pháp xác định giá đất đô thị phù hợp với nướcta”, năm 2005; hoặc đề tài: “Giải pháp phát triển thị trường bất động sản ở Hà Nội”,năm 2005 do GS.TSKH Lê Đình Thắng chủ trì UBND Tỉnh, thành phố Hà Nộicũng đã tổ chức một số cuộc hội thảo nhằm tranh thủ ý kiến của các chuyên gia vàcác nhà khoa học, để có biện pháp, cơ chế trong chỉ đạo, tổ chức thực hiện chínhsách quản lý đất đai của Nhà nước trên địa bàn như: Hội thảo khoa học: “Thị trườngnhà đất ở Hà Nội - thực trạng và giải pháp tăng cường quản lý nhà nước” - năm2002;

Các nghiên cứu về QLNN đối với đất đai giai đoạn hiện nay, phần lớn tậptrung đề cập đến cơ chế chính sách về đất đai, trong điều kiện nền KTTT ở nước ta

đang trong quá trình CNH, HĐH, hội nhập với nền kinh tế khu vực và nền kinh tếthế giới, đều đặt vấn đề khai thác nguồn lực trong nước như thế nào để tạo ra đốitrọng cho nền kinh tế khi mở rộng hội nhập, trong đó nguồn lực đất đai được đánhgiá có vị trí vô cùng quan trọng Một trong những đề tài nghiên cứu tương đối toàndiện là đề tài nghiên cứu cấp nhà nước của Nguyễn Đình Bồng thuộc Bộ Tàinguyên và Môi trường với tên đề tài là “Nghiên cứu đổi mới hệ thống quản lý đấtđai để hình thành và phát triển thị trường bất động sản ở Việt Nam”, năm 2005.

Lĩnh vực QLNN về đất đai, trên thế giới đã được nhiều nhà khoa học nghiêncứu, có giá trị khoa học cao như: “Chính sách về đất đai” (Land policy) (2003) và

“Chính sách SDĐ của địa phương và sự khuyến khích đầu tư” (Local land usepolicy and investment incentives) (2004) của Ngân hàng Thế giới, là những nghiêncứu đưa ra chính sách quản lý đất đai (QLĐĐ), cảnh báo về những quy định,phương thức quản lý và SDĐ của chính quyền địa phương có thể làm ảnh hưởngđến tốc độ và kiểu mẫu phát triển đô thị, cũng như sức ép của các quy định phápluật đối với các nhà hoạch định chính sách có thể làm thay đổi những tác động đượcmong đợi trong quản lý và SDĐ như thế nào? “Những chính sách đất đai cho pháttriển và xoá giảm đói nghèo” (Land policies for growth and poperty reduction)(2004), của Ngân hàng thế giới là công trình nghiên cứu về mối liên hệ giữa chínhsách QLNN về đất đai, khuynh hướng SDĐ ảnh hưởng đến phát triển và nghèo đóicủa các nước đang phát triển, các giải pháp khuyến nghị nhằm xóa giảm đói nghèo,thúc đẩy phát triển bền vững Ngoài ra còn một số công trình khác nhưng mức độnghiên cứu hạn chế hơn những công trình đã đề cập ở trên Do có sự khác biệt vềvăn hoá và xã hội, cũng như trình độ phát triển kinh tế, khoa học, những quan niệmkhác nhau về đất đai, sở hữu đất đai, nên hệ thống QLNN về đất đai giữa các quốcgia có những nét khác biệt Nhưng, những nghiên cứu này có giá trị khoa học cao và

là tư liệu quý để tham khảo, học tập kinh nghiệm QLNN về đất đai cho Việt Nam

Có thể tóm tắt một số kinh nghiệm chính được các nhà nghiên cứu đưa ranhư sau: Người sử dụng đất sẽ đầu tư vào đất đai gia tăng nếu các quyền của họ vềđất đai được chia nhỏ và tăng lên, cũng như tính “linh động” của đất đai trong thịtrường bất động sản tăng; Việc cải thiện hệ thống thông tin về đất đai là việc phảilàm thường xuyên, ngay cả các quốc gia có thị trường đất đai phát triển cũng phải

trả giá cho việc thiếu thông tin; Bất động sản hiện đang có ảnh hưởng lớn nhất đếnchính sách tiền tệ, tuy nhiên nhiều ngân hàng Trung ương phải thừa nhận rằng mìnhkhông hề biết điều gì xảy ra; Thị trường đất đai đòi hỏi phải được kiểm tra kiểmsoát thường xuyên, chặt chẽ để thậm chí chỉ là bắt đầu hiểu được các quá trình vậnhành của nó; mô hình xây dựng thị trường bất động sản phức hợp của Wallece vaWilliamson đưa ra năm 2005 là: đăng ký đất đai, định giá đất đai, năng lực nhậnthức (cam kết, sự tham gia, minh bạch, tính sáng tạo, tư duy trừu tượng) và các dịch

vụ tài chính; sự phối hợp giữa các cơ quan QLNN, sự phối hợp giữa Nhà nước và tưnhân trong QLĐĐ cần phải nhịp nhàng Các chính sách QLĐĐ, xây dựng phát triểncông trình, đô thị, tín dụng tài chính đều được phát huy nhằm tối đa việc phát triểnthị trường bất động sản Nhà nước chỉ tác động vào các hoạt động mang tính vĩ mô,còn các hoạt động kinh doanh, đầu tư khác do khu vực tư nhân đảm nhiệm Hệthống thông tin đất đai hiện đại, tin cậy và thuận lợi cho người quản lý và sử dụng.Công tác quy hoạch và quản lý quy hoạch được tiến hành có sự tham gia phối hợpcủa nhiều phía, phối hợp giữa cấp Bang và chính quyền địa phương, được điềuchỉnh kịp thời trong quản lý Cần có sự phối hợp của các cơ quan tư pháp như: Tòa

án, Viện kiểm sát trong QLĐĐ, trong kiểm tra thực thi luật, các quyết định quản lýcủa cơ quan hành pháp tại địa phương…

Nghiên cứu của các nhà khoa học trong nước đối với QLNN về đất đai ởViệt Nam, trước tiên có thể kể đến các công trình nghiên cứu ở cấp Luận án Tiến sỹnhư: Luận án Tiến sỹ kinh tế của Trần Thế Ngọc (1997) "Chiến lược QLĐĐ tỉnh,thành phố Hồ Chí Minh đến năm 2010" nghiên cứu chủ yếu về công tác lập và quản

lý quy hoạch SDĐ của Tỉnh, thành phố Hồ Chí Minh trong giai đoạn hiện nay vàhướng phát triển quản lý và SDĐ cho những năm tiếp theo; Luận án tiến sỹ luật họccủa Nguyễn Quang Tuyến (2003) "Địa vị pháp lý người SDĐ trong các giao dịchdân sự, thương mại về đất đai" nghiên cứu về các quy định của pháp luật, địa vị củangười SDĐ, ảnh hưởng đến các giao dịch về đất đai cũng như việc quản lý và thúcđẩy sự phát triển thị trường bất động sản và hoàn thiện pháp luật đất đai Ngoài racòn có đề tài nghiên cứu khoa học cấp Nhà nước của PGS- Tiến sỹ Phạm Hữu Nghị(2000), Viện nghiên cứu địa chính- Tổng cục Địa chính: "Những quy định vềchuyển quyền SDĐ"; Một số đề tài khoa học cấp Bộ do Viện nghiên cứu địa chính

thực hiện; các bài báo viết về các vấn đề cụ thể như: thị trường bất động sản, côngtác GPMB, công tác cấp giấy CNQSDĐ

Các nhà khoa học nước ngoài cũng có một số nghiên cứu đối với QLNN vềđất đai của Việt Nam, tính đến thời điểm hiện nay có: Tham luận số 03, “Tác độngquy trình giao dịch đất đai đối với người nghèo áp dụng phương pháp DE SOTO”(2005), nghiên cứu về các quy trình giao dịch đất đai hiện hành, ảnh hưởng đến việctiếp cận các nguồn vốn tín dụng và phát triển kinh tế, đặc biệt của người nghèo củangân hàng phát triển châu Á (ADB); Nghiên cứu của tổ chức tư vấn: “Strengtheningenvironmental Management and Land Administration Viet Nam-Swedencomporation Program (SEMLA)”, đánh giá đối với hệ thống Luật đất đai của ViệtNam như: “Các báo cáo đánh giá hệ thống luật đất đai” (2006), đây là công trìnhnghiên cứu, rà soát hệ thống pháp luật đất đai hiện nay của Việt Nam, so sánh hệthống luật hiện hành với hệ thống pháp luật đất đai của thế giới và đưa ra một sốkhuyến nghị hoàn thiện hệ thống luật đất đai của Việt Nam

Nhìn chung, các công trình nghiên cứu QLNN về đất đai của các nhà khoahọc trong và ngoài nước đối với QLNN về đất đai của Việt Nam đã góp phần hoànthiện hệ thống lý luận, cũng như thực tiễn QLĐĐ ở Việt Nam Các nghiên cứu, bàiviết đã chỉ ra nhiều nguyên nhân tồn tại trong QLNN về đất đai, trong đó có sự yếukém về tổ chức thực hiện của chính quyền các cấp Tuy nhiên cho đến nay chưa có

đề tài hoặc công trình nghiên cứu nào công bố trùng với đề tài đã chọn

3 Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu

Làm rõ luận cứ khoa học về giám sát của Hội đồng nhân dân các cấp đối vớilĩnh vực đất đai; vị trí, đặc điểm và nội dung của hoạt động giám sát của Hội đồngnhân dân cấp tỉnh đối với lĩnh vực đất đai trong cơ chế mới

Phân tích, đánh giá quá trình đổi mới về nội dung, phương thức giám sát củaHội đồng nhân dân cấp tỉnh đối với lĩnh vực đất đai trong thời kỳ đổi mới và đềxuất phương hướng và giải pháp nhằm nâng cao hiệu lực và hiệu quả trong hoạtđộng giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh đối với đất đai theo hướng từng bướcchuyên nghiệp hóa

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

- Nội dung các hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh đối vớilĩnh vực đất đai.

- Hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh đối với lĩnh vực đất đai

ở Việt Nam bao gồm: giám sát quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; giao đất, cho thuê,thu hồi và chuyển mục đích sử dụng đất; đăng ký quyền sử dụng đất, thời hạn sửdụng đất, thuê đất; lập và quản lý hồ sơ địa chính, cấp giấy chứng nhận quyền sửdụng đất; tài chính về đất đai; chính sách, chế độ, việc bảo đảm đời sống với ngườidân thuộc diện thuộc diện di dân giải phóng mặt bằng; việc thực hiện các cam kếtcủa các chủ đầu tư liên quan đến sử dụng đất ở các công trình, dự án như đầu tư cơ

sở hạ tầng, đào tạo nghề, tạo việc làm và thu hút lao động tại chỗ, bảo vệ môitrường , công tác kỹ thuật và nghiệp vụ địa chính; thị trường BĐS và dịch vụ công

về đất đai; thanh tra, kiểm tra việc chấp hành pháp luật và giải quyết khiếu nại, tốcáo trong quản lý và sử dụng đất

5 Phương pháp nghiên cứu

Đề tài sử dụng tổng hợp các phương pháp nghiên cứu cụ thể gồm nhữngphương pháp sau:

- Phân tích tài liệu sẵn có: Đề tài đã tiến hành khảo cứu các báo cáo, nghiêncứu, bài viết của các chuyên gia trong và ngoài nước trong lĩnh vực đất đai và giámsát đất đai của Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp đối với đất đai Kết quả củabước tổng hợp tài liệu này sẽ cung cấp cơ sở lý thuyết cho việc tiến hành phân tích,

đề xuất giải pháp nhằm nâng cao hiệu lực và hiệu quả giám sát của Hội đồng nhândân các cấp đối với lĩnh vực đất đai

- Phương pháp thảo luận nhóm tập trung: Đề tài thực hiện các buổi thảo luậnnhóm tập trung đối với một số đại biểu Hội đồng nhân các cấp, cán bộ lãnh đạo,quản lý tại các địa phương Các buổi toạ đàm nhóm cũng sẽ được tổ chức đối vớingười tham gia thảo luận là đối tượng liên quan đến đất đai và chính quyền địaphương

- Tham vấn chuyên gia: Đề tài đã tiến hành tham vấn một số chuyên gia tạicác Bộ, Ban, ngành tại Trung ương và địa phương am hiểu về các chính sách đấtđai Thông tin đầu vào do các chuyên gia cung cấp qua các cuộc thảo luận nhómđược tổng hợp và sử dụng làm một trong những căn cứ để đưa ra những nhận xét và

đánh giá về hiệu quả của hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân các cấp đối vớiđất đai.

- Phương pháp điều tra xã hội học: Điều tra chọn mẫu bằng các câu hỏi đượcchuẩn bị sẵn dành cho đối tượng là: đại biểu hội đồng nhân dân tại một số địaphương và các đối tượng liên quan đến lĩnh vực đất đai tại các địa phương nhất làcác hộ sử dụng đất

Sau điều tra, phiếu đã được xử lý bằng phần mềm SPSS Còn các thông tinđịnh tính thu được từ các phỏng vấn sâu và thảo luận nhóm sẽ được xử lý bằngchương trình N - Vivo

Chương 1

LÝ LUẬN CHUNG VỀ QUYỀN GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN

ĐỐI VỚI LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI

1.1 BẢN CHẤT, NỘI DUNG VỀ GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN

1.1.1 Giám sát

Nếu tiếp cận từ góc độ ngôn ngữ thông thường, giám sát được hiểu như sau:

- Theo Từ điển Tiếng Việt, giám sát được hiểu là việc theo dõi, xem xét vàkiểm tra xem có thực hiện đúng những điều quy định không;

- Theo Từ điển Tiếng Nga, giám sát được hiểu là một nhóm hoặc một tổchức để theo dõi người, việc nào đấy;

- Theo Từ điển Tiếng Anh (supervision), giám sát được hiểu là sự bảo đảmcho công việc hoặc hoạt động được thực hiện đúng theo quy định

Từ cách tiếp cận này, khái niệm giám sát có nội hàm gồm các yếu tố sau:+ Là hoạt động theo dõi, xem xét, kiểm tra của một chủ thể nhất định;

+ Là phương thức bảo đảm cho công việc hoặc hoạt động được thực hiệnđúng theo quy định

Theo nghĩa Hán Việt, giám sát được ghép bởi hai từ: (1) “giám”: có nghĩa làxem xét kỹ càng, làm gương, trông coi Còn (2) “sát”: là thẩm xét (xem xét kỹlưỡng), bắt bẻ; ghép chung lại giám sát là xem xét và chỉ trích

Từ những cách hiểu khác nhau, có thể quan niệm: Giám sát là việc theo dõi, xem xét, kiểm tra của chủ thể có quyền theo dõi đối với các chủ thể bị theo dõi để đưa ra các nhận định, đánh giá, phê phán về hoạt động của các chủ thể bị theo dõi.

Từ đó, có thể rút ra một số nhận xét như sau:

Thứ nhất, giám sát dùng để chỉ hoạt động thanh tra (theo dõi, xem xét), kiểm

tra đối tượng chịu sự giám sát, qua đó đưa ra nhận định về một việc làm nào đó đãđược thực hiện đúng hay sai so với các quy định hiện hành;

Thứ hai, để tiến hành hoạt động thanh tra, kiểm tra thì giám sát luôn phải gắn

với một hoặc một số đối tượng cụ thể;

Thứ ba, để có thể tiến hành được hoạt động giám sát thì chủ thể hoạt động

giám sát phải có những quyền hạn, nghĩa vụ nhất định đối với đối tượng chịu sựgiám sát;

Thứ tư, để có thể đưa ra được nhận định về hoạt động của đối tượng chịu sự

giám sát thì việc giám sát phải được tiến hành dựa trên những quy định hiện hànhhoặc những tiêu chuẩn do chủ thể có quyền giám sát đặt ra;

Thứ năm, giám sát luôn là hoạt động có mục đích Mục đích của hoạt động

giám sát là đưa ra những nhận định của chủ thể có quyền giám sát đối với hoạt độngcủa đối tượng chịu sự giám sát, qua đó có biện pháp xử lý đối với những việc làmtrái quy định của đối tượng chịu sự giám sát, bảo đảm cho những quy định của chủthể có quyền giám sát được chấp hành đúng

Giám sát khác với kiểm tra ở chỗ: giám sát là hành vi độc lập, từ bên ngoài,còn kiểm tra là hoạt động thường xuyên từ bên trong tổ chức hành pháp Giám sátkhác với "thanh tra nhà nước", "thanh tra chuyên ngành" vì thanh tra chính là mộtcông cụ của kiểm tra, tức là từ bên trong Giám sát khác với kiểm sát, vì kiểm sátmặc dù cũng là hành vi giám sát từ bên ngoài của một cơ quan độc lập nhưng kiểmsát gắn với thẩm quyền tố tụng Những sự khác biệt trên đây gợi ý về mối quan hệlàm việc, phối hợp và giản lược sự chồng chéo giữa các hành vi được mô tả trênđây

Điều 1, Luật Tổ chức HĐND và UBND cho thấy giám sát của HĐND là mộtcông cụ đặc thù thể hiện đặc tính cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương Điềunày gián tiếp định nghĩa giám sát của HĐND nhằm bảo đảm ba mục đích sau:

(i) Trách nhiệm và chức trách của các cơ quan Thường trực Hội đồng,TAND và VKSND cùng cấp,

(ii) Các nghị quyết của HĐND được thi hành, và

(iii) Hoạt động của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị

vũ trang nhân dân và của công dân ở địa phương tuân theo pháp luật

Như vậy, giám sát là việc đánh giá hiệu quả và năng lực hoạt động của chínhquyền địa phương Giám sát là hoạt động phức tạp, vì nó dường như “cắt ngang”mọi công việc mà chính quyền địa phương đang làm

1.1.2 Cơ sở lý luận hình thành quyền giám sát và các chủ thể có thẩm quyền giám

sát ở nước ta

Khoa học lý luận Nhà nước và pháp luật đã cho thấy, nguồn gốc của quyềnlực nhà nước là từ quyền lực nhân dân thông qua việc nhân dân trao quyền lực củamình cho Nhà nước để Nhà nước thay mặt mình thực hiện quản lý nhà nước, quản

lý xã hội Đến lượt mình, Nhà nước mà cụ thể là các cơ quan quyền lực nhà nước sẽtiếp tục phân quyền để tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước Tuy nhiên, dườngnhư là “bản năng tự vệ tự nhiên” và đã trở thành quy luật tất yếu đó là các chủ thểkhi trao quyền thường lo sợ về sự lạm quyền dẫn đến mất kiểm soát, mất quyền nênkhông tin tưởng tuyệt đối để trao toàn bộ quyền lực của mình cho chủ thể khác màluôn biết cách giữ lại những quyền “tối thượng”, “thiết thực” làm “vũ khí”, làm “đốitrọng” để bảo vệ mình Với đặc tính, ưu thế vốn có, giám sát đã được lựa chọn vàtrở thành là một công cụ hữu hiệu như thế

Theo lý thuyết này, trong hai mối liên hệ quyền lực trên đều xuất hiện, tồn tạiquan hệ giám sát trong quá trình trao quyền Trong mối quan hệ giữa Nhà nước vànhân dân, nhân dân với tư cách là chủ thể quyền lực sẽ có quyền giám sát đối vớiNhà nước Còn trong mối quan hệ tổ chức, thực hiện quyền lực nhà nước thì cácchủ thể đại diện cho quyền lực nhân dân cũng có thẩm quyền giám sát đối với cácchủ thể được trao quyền khác Đây chính là nguồn gốc hình thành quyền giám sát

và là căn cứ để phân định giám sát của nhân dân với Nhà nước là giám sát mangtính quyền lực nhân dân – một hoạt động giám sát từ bên ngoài bộ máy quản lý nhànước, còn giám sát giữa các cơ quan nhà nước với nhau là giám sát mang tínhquyền lực nhà nước – một hoạt động giám sát bên trong bộ máy nhà nước Tuynhiên, do điều kiện, hoàn cảnh ở mỗi nước khác nhau nên cách thức tổ chức quyềnlực nhà nước cũng như việc quy định và thực thi quyền giám sát cũng không giốngnhau Nhưng thực tế đã cho thấy, dù quyền lực nhà nước được tổ chức như thế nào

đi nữa thì “bất kỳ nhà nước nào, khi thực tiễn quyền lực nhà nước, tức là khi lãnhđạo và quản lý xã hội để duy trì sự tồn tại của Nhà nước trong xã hội đó thì đều phải

thực hiện quyền giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật do Nhà nước đặtra”1.

Phương diện lý luận và thực tế đã chứng minh, giám sát ngoài việc nhằmmục đích phòng ngừa vi phạm pháp luật còn đưa ra các phân tích, đánh giá và đềxuất các biện pháp nâng cao hiệu quả hoạt động quả quản lý Nhà nước của các cấpchính quyền Mặt khác, hoạt động giám sát là phương tiện quan trọng trong việcquản lý, giáo dục đội ngũ cán bộ, công chức, ngăn ngừa hành vi vi phạm pháp luậthay lạm quyền trong hoạt động quản lý Chính vì vậy, hoạt động giám sát là “yêucầu khách quan cần thiết trong sự tồn tại và phát triển của Nhà nước pháp quyền xãhội chủ nghĩa và là thước đo khẳng định vai trò, vị trí của HĐND - cơ quan quyềnlực Nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân địaphương trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ nhân dân giao phó”2

Theo cơ chế hình thành quyền giám sát như trên và với lịch sử, bản chất củamột nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân,tất cả quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân nên Hiến pháp và pháp luật Việt Nam

đã quy định hai loại hình giám sát đó là giám sát từ bên ngoài (giám sát của các chủthể bên ngoài bộ máy quản lý nhà nước) và giám sát bên trong (giám sát của các cơquan mang quyền lực nhà nước thuộc bộ máy nhà nước) Đồng thời, nhân dân cóthể trực tiếp, tức là tự mình thực hiện giám sát hoặc giám tiếp, là thông qua các cơquan đại diện của mình để thực hiện Hiến pháp 1992 đã quy định: “Nhân dân trựctiếp giám sát các cơ quan Nhà nước, cán bộ, viên chức Nhà nước3; thông qua Mặttrận tổ quốc Việt Nam với thẩm quyền giám sát hoạt động của cơ quan nhà nước,đại biểu dân cử và cán bộ, viên chức nhà nước4; thông qua Công đoàn với thẩmquyền tham gia giám sát hoạt động của cơ quan Nhà nước, tổ chức kinh tế5

1 Xem “Quyền giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam đối với hoạt động của cơ quan nhà nước, đại biểu dân cử và cán bộ, viên chức nhà nước” TS Phạm Ngọc Kỳ, Văn phòng Chủ tịch nước.

2 Xem Phạm Ngọc Kỳ “Hiệu quả giám sát: Khẳng định vai trò của hội đồng nhân dân” Báo Đại biểu nhân dân.

3 Điều 8 Hiến pháp 1992, sửa đổi bổ sung 2001 (sau đây gọi tắt là Hiếp pháp 1992)

4 Điều 9 Hiến pháp 1992

5 Điều 10 Hiến pháp 1992

Bên cạnh đó, do “Nhân dân sử dụng quyền lực Nhà nước thông qua Quốchội và Hội đồng nhân dân là những cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng củanhân dân, do nhân dân bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân”6 và do “Quốc hội

là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhấtcủa nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam”7, “Hội đồng nhân dân là cơ quanquyền lực Nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làmchủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra…”8 nên:

(i) Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động củaNhà nước (bao gồm cả Ủy ban thường vụ quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, của

Ủy ban thường vụ Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và Đại biểu Quốc hội);

(ii) Hội đồng nhân dân thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động củaThường trực Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, Toà án nhân dân, Viện kiểm sátnhân dân cùng cấp; giám sát việc thực hiện các nghị quyết của Hội đồng nhân dân;giám sát việc tuân theo pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xãhội, đơn vị vũ trang nhân dân và của công dân ở địa phương9

Hiến pháp 1992 không trực tiếp định nghĩa khái niệm HĐND, nhưng tạiĐiều 6 có quy định “Nhân dân sử dụng quyền lực Nhà nước thông qua Quốc hội vàHội đồng nhân dân là những cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhândân, do nhân dân bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân” Cụ thể hóa quy địnhnày, Điều 1 Luật tổ chức HĐND, UBND đã quy định “Hội đồng nhân dân là cơquan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyềnlàm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhândân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên”

Điều 118 Hiến pháp 1992 quy định, các đơn vị hành chính nước ta đượcphân định như sau: Nước chia thành tỉnh, tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương;Tỉnh chia thành huyện, tỉnh, thành phố thuộc tỉnh và thị xã; tỉnh, thành phố trựcthuộc trung ương chia thành quận, huyện và thị xã; Huyện chia thành xã, thị trấn;

tỉnh, thành phố thuộc tỉnh, thị xã chia thành phường và xã; quận chia thành phường.

Cụ thể hóa quy định này, Khoản 1 Điều 4 Luật tổ chức HDDND, UBND đã quyđịnh:

“1 Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân được tổ chức ở các đơn vị hànhchính sau đây:

a) Tỉnh, tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là cấp tỉnh);

b) Huyện, quận, thị xã, tỉnh, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là cấp huyện);

"c) Xã, phường, thị trấn (gọi chung là cấp xã)”

Như vậy, Hội đồng nhân dân tỉnh, tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sauđây gọi là HĐND cấp tỉnh) là một chủ thể được trao thẩm quyền giám sát theo quyđịnh của Hiếp pháp và pháp luật nước ta

1.1.3 Thẩm quyền và các hình thức giám sát của HĐND cấp tỉnh

Trong khi thẩm quyền giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, cơquan của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và Đại biểu Quốchội được quy định khá chi tiết và cụ thể trong Hiến pháp và có một đạo luật riêng -Luật hoạt động giám sát của Quốc hội quy định thì thẩm quyền giám sát của HĐNDlại không được Hiến pháp 1992 quy định cụ thể và cũng chưa có văn bản quy phạmpháp luật riêng để quy định cụ thể Xuyên suốt lịch sử hơn 60 năm lập hiến ViệtNam qua 4 bản Hiến pháp cũng không có quy định về thẩm quyền này của HĐND.Tuy nhiên, trên cơ sở các quy định mang tính nguyên tắc, cơ bản của Hiến pháp vềbản chất nhà nước, nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước cũng như vị trí, vai tròcủa HĐND thì đã tạo nên cơ sở nền tảng làm tiền đề cho các văn bản luật cụ thể đểghi nhận thẩm thẩm quyền giám sát của HĐND, đặc biệt trong các luật về tổ chứcchính quyền hành chính các cấp

- Luật tổ chức chính quyền địa phương 1958 là văn bản luật đầu tiên quyđịnh cụ thể về tổ chức cũng như nhiệm vụ quyền hạn của các cấp chính quyền địaphương ở nước ta trên cơ sở các quy định của Hiến pháp 1946 Mặc dù chưa trựctiếp đề cập đến thẩm quyền giám sát, nhưng cũng đã hình thành và chứa đựng cácnội dung thể hiện tính chất của hoạt động này như:

+ Trong phạm vi địa phương và trong phạm vi quyền hạn của mình, căn cứvào nhiệm vụ chung của Nhà nước và nhu cầu của địa phương, Hội đồng nhân dân

quyết định tất cả công việc Nhà nước trong phạm vi địa phương được quyền quản

lý, dưới sự lãnh đạo tập trung và thống nhất của trung ương (Điều 6);

+ Uỷ ban hành chính các cấp chịu trách nhiệm và báo cáo công tác với Hộiđồng nhân dân cùng cấp…(Điều 24);

+ Đối với HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, HĐND huyện cónhiệm vụ và quyền hạn: Bảo đảm sự tôn trọng và chấp hành luật lệ của Nhà nước vànghị quyết của cấp trên; Thẩm tra các báo cáo công tác của Uỷ ban hành chính cấpmình; Sửa đổi hoặc huỷ bỏ những nghị quyết không thích đáng của Uỷ ban hànhchính cấp mình, của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính cấp dưới Xét duyệtnhững nghị quyết của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính cấp dưới trong cáctrường hợp do luật lệ quy định (Điều 7)

- Luật tổ chức HĐND và Ủy ban hành chính các cấp năm 1962 cũng đã quyđịnh về thẩm quyền HĐND xem xét báo cáo công tác của Ủy ban hành chính cùngcấp (Điều 5) và thẩm quyền chất vấn của Đại biểu Hội đồng nhân dân đối với Uỷban hành chính và các cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban hành chính (Điều 33)

- Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1983 là luật đầu tiên sử dụng thuật ngữ

“giám sát” và chính thức ghi nhận thẩm quyền giám sát của HĐND Điều 16 đã quyđịnh “ Căn cứ vào pháp luật của Nhà nước và quyết định của cấp trên, HĐND giámsát và hướng dẫn hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp dưới…Giám sát công táccủa Uỷ ban nhân dân, sửa đổi hoặc bãi bỏ những quyết định không thích đáng của

Uỷ ban nhân dân cùng cấp Giám sát công tác của Toà án nhân dân cùng cấp” Theo

đó, Luật cũng đã quy định HĐND có thẩm quyền xét báo cáo về công tác của Uỷban nhân dân, của Toà án nhân dân; xét báo cáo về việc giải quyết các khiếu nại, tốcáo và kiến nghị của nhân dân tại kỳ họp HĐND (Khoản 5 Điều 24) Để giúp việccho HĐND trong hoạt động nói chung và trong hoạt động giám sát nói riêng, Luậtcũng đã quy định thẩm quyền của các Ban chuyên trách của HĐND trong việc:

+ Thẩm tra các báo cáo, đề án do Hội đồng nhân dân giao cho;

+ Giúp Hội đồng nhân dân giám sát Uỷ ban nhân dân cùng cấp và các cơquan khác của Nhà nước ở địa phương trong việc thi hành pháp luật, chính sách củaNhà nước và nghị quyết của Hội đồng nhân dân;

+ Chất vấn Uỷ ban nhân dân, các thành viên của Uỷ ban nhân dân, thủtrưởng các cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân và Toà án nhân dân cùngcấp;

+ Yêu cầu các thành viên của Uỷ ban nhân dân, các cơ quan và nhân viênNhà nước và những người hữu quan khác cung cấp tài liệu và trình bày những vấn

Khi đại biểu chất vấn Uỷ ban nhân dân thì Chủ tịch Uỷ ban nhân dân hoặcmột thành viên khác được Uỷ ban nhân dân uỷ nhiệm trả lời; khi đại biểu chất vấnthành viên nào của Uỷ ban nhân dân thì thành viên đó trả lời Khi đại biểu chất vấn

cơ quan chuyên môn nào thuộc Uỷ ban nhân dân thì thành viên của Uỷ ban nhândân hoặc thủ trưởng cơ quan đó được Uỷ ban nhân dân uỷ nhiệm trả lời Khi đạibiểu chất vấn Toà án nhân dân thì Chánh án Toà án nhân dân trả lời

Cơ quan hoặc người bị chất vấn phải trả lời trước Hội đồng nhân dân tại kỳhọp của Hội đồng nhân dân Trong trường hợp cần điều tra thì Hội đồng nhân dânquyết định cho trả lời tại kỳ họp sau Khi cần thiết, Hội đồng nhân dân ra nghị quyết

về việc trả lời và trách nhiệm của cơ quan hoặc người bị chất vấn”

Một điều đáng chú ý trong Luật này đó là lần đầu tiên đã quy định rõ vềthẩm quyền của HĐND trong việc quản lý đất đai tạo cơ sở pháp lý nền tảng choviệc thực hiện thẩm quyền giám sát đối với lĩnh vực đất đai: Quyết định biện phápquản lý đất đai, rừng núi, sông hồ, hầm mỏ, bảo vệ tài nguyên thiên nhiên, bảo vệ

và cải thiện môi trường sống ở địa phương, theo quy định của pháp luật

- Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1989 tiếp tục kế thừa các quy định củaLuật tổ chức HĐND và UBND năm 1983 về thẩm quyền giám sát của HĐND,nhưng có một số điểm khác biệt đó là: (i) không phân biệt và quy định riêng thẩmquyền của HĐND theo từng cấp hành chính như Luật năm 1983 mà chia thànhnhóm thẩm quyền theo ngành, lĩnh vực; theo đó, thẩm quyền giám sát của HĐND

thuộc lĩnh vực pháp chế xã hội chủ nghĩa được quy định rất rộng Khoản 2 Điều 14Luật 1989 quy định “Trong phạm vi nhiệm vụ và quyền hạn của mình, giám sát việctuân theo pháp luật của các cơ quan, đơn vị kinh tế và các tổ chức khác của cấp trên

ở địa phương”; (ii) Bổ sung quy định về Thường trực HĐND và chỉ thành lập cácBan của HĐND ở cấp tỉnh, huyện và Ban thư ký của HĐND cấp xã

Trên cơ sở các quy định này và với việc Quốc hội ban hành Luật đất đai năm

1993 thì thẩm quyền giám sát của HĐND đối với đất đai đã được quy định rõ néthơn Điều 7 Luật Đất đai năm 1993 quy định “…Hội đồng Nhân dân các cấp thựchiện quyền quyết định, quyền giám sát việc quản lý và sử dụng đất đai trong địaphương mình”

- Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1994 về cơ bản kế thừa các quy định

về thẩm quyền giám sát của HĐND theo Luật 1989, nhưng có sự khác biệt khi đưaquy định thẩm quyền giám sát của HĐND thành thẩm quyền chung (không tronglĩnh vực pháp chế xã hội chủ nghĩa) và không tổ chức Ban thư ký ở HĐND cấp xã.Khoản 2 Điều 11 quy định: “Căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cấpmình và xuất phát từ lợi ích chung của đất nước, của nhân dân địa phương, Hộiđồng nhân dân giám sát hoạt động của Thường trực Hội đồng nhân dân, Uỷ bannhân dân, Toà án nhân dân, Viện Kiểm sát nhân dân cùng cấp; giám sát việc thựchiện các nghị quyết của Hội đồng nhân dân về các lĩnh vực được quy định tại cácđiều 12, 13, 14, 15, 16, 17 và 18 của Luật này; giám sát việc tuân theo pháp luật của

cơ quan Nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và củacông dân ở địa phương.”

- Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 là luật có hiệu lực hiện hành Cóthể nói, đây là luật đầu tiên ghi nhận tại Điều 1 về thẩm quyền giám sát của HĐND

và cùng với quá trình đổi mới về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phươngthì hoạt động giám sát của HĐND nói chung đã được quy định thành một Chươngriêng (Chương III); đồng thời, thẩm quyền của HĐND cấp tỉnh nói riêng đã đượcquy định một cách đầy đủ, chi tiết nhất (Mục 1 Chương II, từ Điều 11 đến Điều 18).Theo đó, quy định: “Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địaphương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhândân địa phương bầu ra, …Hội đồng nhân dân thực hiện quyền giám sát đối với hoạt

động của Thường trực Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, Toà án nhân dân, Việnkiểm sát nhân dân cùng cấp; giám sát việc thực hiện các nghị quyết của Hội đồngnhân dân; giám sát việc tuân theo pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế,

tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và của công dân ở địa phương”

Khoản 1 Điều 11 của Luật đã quy định, trong lĩnh vực kinh tế, HĐND cấptỉnh có quyền “Quyết định quy hoạch, kế hoạch dài hạn và hàng năm về phát triểnkinh tế - xã hội, sử dụng đất đai, phát triển ngành và quy hoạch xây dựng, phát triển

đô thị, nông thôn trong phạm vi quản lý; lĩnh vực đầu tư và quy mô vốn đầu tư theophân cấp của Chính phủ”

b) Nội dung của thẩm quyền giám của HĐND cấp tỉnh đối với lĩnh vực đấtđai và các hình thức giám sát của HĐND cấp tỉnh

- Về chủ thể thực hiện quyền giám sát Theo quy định tại Điều 57 của Luật tổchức HĐND, có thể thấy chủ thể thực hiện giám sát của HĐND cấp tỉnh bao gồm:

+ Giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh tại kỳ họp;

+ Giám sát của Thường trực Hội đồng nhân dân tỉnh;

+ Giám sát của các Ban của Hội đồng nhân dân tỉnh;

+ Giám sát của đại biểu Hội đồng nhân dân tỉnh

- Về hình thức và đối tượng bị giám sát của HĐND: Theo quy định tại Điều

58 Luật Tổ chức HĐND, UBND, có thể xác định các hình thức và đối tượng thuộcthẩm quyền của HĐND khi thực hiện giám sát đó là:

+ Xem xét báo cáo công tác của Thường trực Hội đồng nhân dân, Uỷ bannhân dân, Toà án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân cấp tỉnh;

+ Xem xét việc trả lời chất vấn của Chủ tịch Hội đồng nhân dân, Chủ tịch Uỷban nhân dân, các thành viên khác của Uỷ ban nhân dân, Thủ trưởng cơ quanchuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân, Chánh

án Toà án nhân dân cấp tỉnh;

+ Xem xét văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, nghịquyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện khi phát hiện có dấu hiệu trái với Hiếnpháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụQuốc hội, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyếtcủa Hội đồng nhân dân cùng cấp;

+ Thành lập Đoàn giám sát khi xét thấy cần thiết;

+ Bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Hội đồng nhân dân bầu Ngoài ra, trong Luật tổ chức HĐND và UBND và Quy chế hoạt động củaHĐND còn quy định Thường trực HĐND và Ban của HĐND có các hình thức giámsát khác như:

- Thường trực HĐND giám sát thông qua việc xem xét giải quyết khiếu nại,

tố cáo của công dân; xem xét kết quả giám sát của các Ban của HĐND, tổng hợpkết quả trình HĐND

- Ban giám sát thông qua việc yêu cầu UBND, các cơ quan chuyên mônthuộc UBND, TAND, VKSND báo cáo về những vấn đề thuộc lĩnh vực Ban phụtrách; cử thành viên đến cơ quan, tổ chức hữu quan để xem xét, xác minh vấn đềthuộc nhiệm vụ, quyền hạn của Ban; tổ chức nghiên cứu, xử lý và xem xét việc giảiquyết khiếu nại, tố cáo của công dân

Như vậy, khi nói đến hoạt động giám sát của HĐND các cấp cũng như cấptỉnh nói riêng thì cần phải hiểu theo nghĩa rộng, tức là bao gồm hoạt động giám sátcủa các chủ thể có thẩm quyền giám sát trong cơ cấu của HĐND Tuy nhiên, theonguyên tắc phân công, phân nhiệm thì từng chủ thể sẽ được trao những nhiệm vụ,quyền hạn cụ thể với phạm vi xác định Theo đó, khi nói đến thẩm quyền giám sátcủa HĐND tỉnh có thể hiểu là hoạt động giám sát của một chủ thể xác định với địa

vị pháp lý và thẩm quyền xác định và giám sát của HĐND tỉnh sẽ được hiểu là giámsát của tập thể các Đại biểu của HĐND tỉnh đó Nó hoàn toàn có thể phân biệt đượcvới thẩm quyền giám sát của cá nhân đại biểu HĐND, của Thường trực HĐND haycác Ban của HĐND tỉnh Hoạt động giám sát của HĐND tỉnh với tư cách HĐNDtỉnh là một chủ thể giám sát – giám sát của tập thể các Đại biểu HĐND tỉnh lại cóquan hệ chặt chẽ, và nói chung không thực hiện được nếu tách rời với hoạt động

giám sát của các Đại biểu HĐND cũng như các ban của HĐND.

- Về phạm vi, nội dung giám sát trong lĩnh vực đất đai Luật Đất đai năm

2003 tiếp tục kế thừa quy định của Luật Đất đai năm 1993 khi ghi nhận “Hội đồngnhân dân các cấp thực hiện quyền giám sát việc thi hành pháp luật về đất đai tại địaphương” (Khoản 3 Điều 7), đồng thời, tại Điều 6 của Luật cũng đã quy định về nộidung quản lý nhà nước làm cơ sở xác định phạm vi hoạt động giám sát của HĐND

Theo quy định này, nội dung giám sát của HĐND đối với đất đai được xác địnhgồm các hoạt động sau đây:

+ Ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, sử dụng đất đai và tổchức thực hiện các văn bản đó;

+ Xác định địa giới hành chính, lập và quản lý hồ sơ địa giới hành chính, lậpbản đồ hành chính;

+ Khảo sát, đo đạc, đánh giá, phân hạng đất; lập bản đồ địa chính, bản đồhiện trạng sử dụng đất và bản đồ quy hoạch sử dụng đất;

+ Quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất;

+ Quản lý việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển mục đích sử dụng đất;+ Đăng ký quyền sử dụng đất, lập và quản lý hồ sơ địa chính, cấp giấy chứngnhận quyền sử dụng đất;

+ Thống kê, kiểm kê đất đai;

+ Quản lý tài chính về đất đai;

+ Quản lý và phát triển thị trường quyền sử dụng đất trong thị trường bấtđộng sản;

+ Quản lý, giám sát việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất;+ Thanh tra, kiểm tra việc chấp hành các quy định của pháp luật về đất đai và

xử lý vi phạm pháp luật về đất đai;

+ Giải quyết tranh chấp về đất đai; giải quyết khiếu nại, tố cáo các vi phạmtrong việc quản lý và sử dụng đất đai;

+ Quản lý các hoạt động dịch vụ công về đất đai

Để giám sát của HĐND và đại biểu HĐND được tốt hơn, có thể vận dụngmột số kinh nghiệm sau đây:

Thứ nhất, để giám sát có hiệu quả cần có đủ thông tin Kinh nghiệm từnhững cuộc giám sát thành công cho thấy, để giám sát đạt hiệu quả cao thì việc thuthập thông tin là rất cần thiết Các cuộc giám sát thành công đều bắt đầu từ việc nắmchắc thông tin và các quy định của pháp luật Tuy nhiên, để thực hiện tốt điều này,đại biểu phải biết lắng nghe thông tin từ phía cử tri và phân tích, đánh giá tính chínhxác thông tin, đồng thời đối chiếu với các quy định pháp luật để xem xét vấn đề mộtcách toàn diện trước khi kết luận Để giúp đại biểu có thể thu thập và xử lý thông

tin, đáp ứng yêu cầu giám sát, các đại biểu cần được tập huấn thường xuyên hơn vềcông tác này; Bản thân mỗi đại biểu cũng cần trau dồi kiến thức, nâng cao hiểu biết

về pháp luật

Thứ hai, cần có ưu tiên trong giám sát Thời gian của HĐND rất ít, trong khi

đó hoạt động của chính quyền có rất nhiều nội dung, tập trung giám sát tất cả là điềukhông thể đối với HĐND và cách làm đó không hiệu quả Vì vậy, xác định thứ tự

ưu tiên giám sát là quan trọng nhất Hội đồng phải biết chọn đúng việc, sử dụng cáccông cụ thích hợp theo chức năng, vai trò của mình; phải tổ chức hoạt động giámsát để phát huy tiếng nói đại diện và vị thế độc lập để việc giám sát có ý nghĩa tácđộng tích cực tới hoạt động hoạch định chính sách của hội đồng và hỗ trợ hiệu quảhoạt động của cơ quan chấp hành Do đó, nếu không biết chọn trọng tâm mà chỉ dàntrải các hoạt động giám sát về bề mặt sẽ dẫn đến tình trạng “nói để làm ví dụ rănđe”, thiếu tính xây dựng, không làm cho cơ quan chấp hành hợp tác để đạt mục đíchchung tốt hơn

Tuy nhiên, có một thực tế trong việc công, nhiều khi các lợi ích đan xen,xung đột với nhau nên khó xác định ưu tiên Những cải cách tạo ra động lực cho hệthống thì nên tập trung giám sát, chẳng hạn: Việc phân cấp, phân quyền; Tài chínhcông tương ứng với việc phân cấp, phân quyền; Thăm dò ý kiến nhân dân; Chínhsách một cửa; Việc quản lý đất đai; Phòng chống tham nhũng Cần lựa chọn nhữngvấn đề mà đa số cử tri quan tâm, cụ thể là những chương trình, dự án có ảnh hưởngđến quyền lợi của nhân dân; Các vấn đề liên quan đến cải cách thủ tục hành chính,việc nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của cơ quan nhà nước…Với từng ưutiên giám sát, Đoàn giám sát cũng phải đưa ra những yêu cầu cụ thể, ví dụ: Đã làmđược gì? Chưa làm được gì? Tại sao? Ai chịu trách nhiệm? v.v…

Thứ ba, một số hội đồng thường phó thác nhiệm vụ giám sát cho một vài đạibiểu được coi là “có kiến thức chuyên môn” trong một lĩnh vực cụ thể (ví dụ họ đãtừng là kế toán hoặc cán bộ tổ chức), hoặc giao cho những người thích can thiệp vàocác công việc sự vụ hàng ngày của cơ quan chấp hành để chứng tỏ quyền lực (!).Thực tế phần lớn đại biểu HĐND hoạt động kiêm nhiệm, nhiều khi vị đại biểuchuyên trách đành phải gánh phần của các đại biểu khác Sự “tương trợ” và “phân

công thiện chí”, hoặc để chạy việc, hoặc mời tham gia cho đủ đội hình sẽ dẫn đếnhậu quả giám sát hình thức hoặc phó thác cho một số ít đại biểu trong hội đồng.

Xu hướng này cần tránh bởi vì hoạt động giám sát của HĐND là một công

cụ quyền lực mang tính chất tập thể và do đó phải được tất cả các thành viên tronghội đồng tham gia đều tay Trách nhiệm giám sát rất quan trọng, không thể giao chomột vài “chuyên gia” trong một lĩnh vực cụ thể, hoặc những người chỉ muốn giámsát các hoạt động bề nổi, mà cần phải được tất cả các thành viên trong HĐND ủng

hộ

Thứ tư, một số đại biểu coi giám sát như là kiểm tra, tức là phải bám vàoviệc cụ thể hàng ngày của ủy ban, do đó họ tham gia quá sâu vào công việc hànhchính thường nhật, ví dụ can thiệp bố trí nhân lực, ngân sách cụ thể cho những hoạtđộng thực thi Điều này có thể làm giảm tác dụng giám sát, gây cảm giác không tincậy và chồng chéo chức năng với nhân viên của cơ quan chấp hành Điều cần lưu ý

ở đây, là đại biểu dân cử không nên tham gia quá sâu vào công việc hành chínhthường nhật Hai vấn đề lớn nhất mà người giám sát thường gặp là tham gia quá sâu

và tham gia chưa đầy đủ Nếu tham gia quá sâu sẽ làm giảm thẩm quyền và tráchnhiệm đơn vị thực thi chính sách Tham gia chưa đầy đủ lại bị nhìn nhận là trốntránh trách nhiệm Cả hai thái cực hành vi này đều làm cản trở tiến trình thực hiệncông việc

Thứ năm, giám sát là hành vi của cơ quan dân cử - độc lập về vị thế, tổ chứcvới cơ quan chấp hành và sử dụng quyền lực và nguồn tin công cộng (ý kiến cử tri,công luận) độc lập với cơ quan chấp hành Do đó "giám sát" cần giữ vị thế kháchquan và có tiêu chí hướng tới mục đích đã đề ra khi hoạch định chính sách Việcnày hỗ trợ cơ quan chấp hành nhiều hơn là "kiềm chế" họ, cản trở sáng tạo của họ

Để là một “người giám sát” khách quan, HĐND cần xây dựng các tiêu chuẩn đểđánh giá Các tiêu chuẩn này cần thống nhất khi Hội đồng thảo luận, thông quachính sách, chương trình/dự án Trên thực tế, thời gian thảo luận chính sách rất hạnhẹp dẫn đến việc Hội đồng chỉ chú ý tới các đề xuất cụ thể hoặc con số mà ít chú ýtới chính sách và mục đích, tiêu chí thành công của chính sách.Vị thế khách quan sẽ

bị giảm sút, khi các đại biểu can thiệp sâu vào quá trình triển khai thực hiện côngviệc

Thứ sáu, giám sát hiệu quả là việc đánh giá tính hiệu quả và hiệu năng hoạtđộng của chính quyền địa phương Hiệu quả là làm một việc đúng, và đồng thời làmviệc đó theo đúng cách thức, có năng suất Như vậy, để hoạt động có hiệu quả thìđại biểu dân cử không những chỉ biết chọn đúng việc để quyết mà còn phải cânnhắc quyết định cả cách làm đúng, chi phí thời gian, tiền bạc và nhân lực hợp lý đểđạt mục đích của chính sách/dự án đã quyết định Tương tự như vậy, cơ quan chấphành không những chỉ quan tâm tới việc thực hiện đúng "việc" đã được hội đồng

"quyết" mà cũng phải thường xuyên kiểm tra xem các biện pháp tổ chức thực thi cóđược làm đúng cách thức, tiêu chuẩn, chế độ, có hướng tới mục đích hay không?.Như vậy, phải đặt ra tiêu chuẩn để đánh giá hiệu quả ngay trong quá trình đề rachính sách để làm cơ sở cho giám sát thi hành chính sách

Một số tác giả nghiên cứu về chính quyền địa phương nói rằng, “hiệu năng làthước đo chi phí của mỗi đơn vị sản phẩm (không trên 6 triệu một căn nhà tìnhthương), còn hiệu quả là thước đo chất lượng của sản phẩm đó (sản phẩm này có đạtđược kết quả mong muốn của Hội đồng không?)10 Bởi lẽ, đầu ra của chính sách(xây được nhà tình thương) chưa chắc đã tạo ra kết quả hữu ích như Hội đồng mongmuốn hoặc về lâu dài không hữu ích (xem chú thích 1, ý kiến Ông Lê Hiếu Đằng).Phải nhận thấy rằng có sự khác biệt lớn giữa đánh giá quá trình và đánh giá kết quả

Thứ bảy, giám sát cần dựa trên tinh thần sẵn sàng hợp tác Giữa cơ quan dân

cử với cơ quan hành chính thực hiện có sự phụ thuộc lẫn nhau, cần phối hợp đểnâng cao hiệu quả của chính quyền Tuy nhiên cả hai đều không thích thú chấp nhậnđiều này mà cho rằng hai cơ quan hòan tòan độc lập về chức năng Là nhà giám sát,đại biểu hãy đừng ngạc nhiên quá mức và đừng quá mất thời gian tranh cãi về cácquan điểm khác nhau có thể xảy ra trong cách tiếp cận thực hiện chính sách giữa hộiđồng và ủy ban, hãy chủ động thương thuyết tháo gỡ các cản trở tiến trình thực hiệnchính sách đó

10 Xem quan điểm của Ông Lê Hiếu Đằng, Tp HCM (Sài Gòn Giải phóng18/11/2004 tr.3): “mở rộng chương trình chăm lo cho người nghèo” Ông Đằng băn khoăn(về tiêu chuẩn hiệu quả- theo lý thuyết trên đây) rằng: Thành phố nên tính lại phương thứcthực hiện, không nên định mức giá trị một căn nhà tình nghĩa 16 triệu và nhà tình thương 6triệu đồng, vì … sẽ lại tạo nên hàng loạt những nhà lụp xụp mới, quỹ đất không có, saunày e không bền vững v.v

Với tâm thế hợp tác, đại biểu HĐND khi giám sát sẽ biết rằng, xung đột làđiều tất yếu, nhất là đối với những chính sách và ý tưởng mới Với nhận thức nhưvậy, thì sự bất đồng hoặc hiểu khác nhau khi thực thi là một dấu hiệu lành mạnh chỉ

ra rằng, công việc đang tiến triển và mọi người đang tiếp cận theo các lựa chọn thực

tế khác nhau Chính vì nó tất yếu, nên người đại biểu dân cử trong vai trò giám sátphải dự liệu trước cách thức quản lý xung đột để giúp cơ quan chấp hành tự giảiquyết xung đột trong khi đại biểu không có mặt

Một trong những điều dễ bị chê trách của cơ quan dân cử là chỉ lớn tiếng kêu

ca, chỉ trích mà không chỉ ra được biện pháp hữu ích để điều chỉnh hoặc giải quyếtvấn đề Vai trò giám sát giúp hội đồng đánh giá được mức độ tiệm cận giữa chínhsách ban hành với kết quả thực hiện tương xứng với nguồn lực tài chính và nhân lựcđược bố trí thực hiện chính sách đó Hoạt động giám sát thi hành thông qua tươngtác với các nhân viên thi hành của ủy ban nhằm đánh giá công việc có đi đúnghướng không, và nếu phát hiện có khoảng cách giữa mục tiêu và kết qủa thì liệukhỏang cách đó có chấp nhận được không, có vượt ra ngoài mức hợp lý không

Thứ tám, cần phối hợp để giám sát hiệu quả Trong giám sát cần có phối hợpgiữa Thường trực với các ban HĐND và giữa các ban HĐND với nhau Luật tổchức HĐND và UBND, Quy chế hoạt động của HĐND không quy định cụ thể vềvấn đề này mà chỉ quy định về việc hàng quý, Thường trực HĐND tổ chức họp vớitrưởng ban, Phó trưởng ban để phối hợp hoạt động giám sát, đánh giá về tình hình

và kết quả hoạt động giám sát (khoản 4, điều 63 Quy chế hoạt động của HĐND).Tuy nhiên, thực tiễn đòi hỏi cần có sự phối hợp giữa Thường trực với các ban vàgiữa các ban với nhau

Đối với các ban HĐND, theo quy định các Ban có chức năng, nhiệm vụ khácnhau, nhưng khi tiến hành hoạt động giám sát chuyên đề lại có những vấn đề liênquan và cần thiết phải phối hợp với nhau Ví dụ, giám sát việc thực hiện chươngtrình 159/CP về kiên cố hóa trường lớp học Vấn đề xây dựng trường, lớp có đúngvới chủ trương, phù hợp với thực tế, đúng thiết kế hay không là lĩnh vực của BanVăn hóa – Xã hội; Nhưng về thủ tục đầu tư, vấn đề thanh toán quyết toán, chấtlượng công trình lại là lĩnh vực chuyên sâu của Ban Kinh tế - Ngân sách Nếu BanVăn hóa – Xã hội và Ban Kinh tế - Ngân sách phối hợp thì cuộc giám sát mới đạt

kết quả toàn diện Hoặc giám sát thực hiện việc giải quyết khiếu nại, tố cáo tronglĩnh vực đất đai Cùng với Ban Pháp chế giám sát việc thi hành pháp luật thì BanKinh tế - Ngân sách cũng có trách nhiệm phối hợp vì lĩnh vực giám sát liên quanđến tài nguyên, nằm trong nhiệm vụ, quyền hạn của Ban Kinh tế - Ngân sách

Cuối cùng, cần giám sát việc thực hiện Hầu hết các trường hợp giám sáthiệu quả của một chính sách đều phải giám sát hiệu quả thực tế trong quá trình thựchiện (giám sát sau quyết định); nhưng rồi kết quả giám sát này lại trực tiếp phục vụhình thành quyết định mới Hiệu quả của chính sách khó đánh giá hơn, vì nó liênquan tới việc đánh giá xem nhà hoạch định chính sách lựa chọn phù hợp với nhucầu thực tế trong điều kiện các nguồn lực khan hiếm hay không

Giám sát việc thực hiện chương trình và chính sách là một quá trình nghiêmngặt hơn Người giám sát hiệu quả cần có một hệ thống công cụ quản lý, theo dõi đểgiám sát công việc Có một số người chỉ tập trung vào công cụ quản lý là dữ liệu (sốlượng) mà lại không lượng hóa được tiêu chí chất lượng; ví dụ quan tâm đến số vốncho vay xóa đói giảm nghèo mà chưa quan tâm lắm tới tiêu chí đánh giá chỉ số hiệuquả dùng vốn như thế nào Là người giám sát, người đại biểu cần xác định các dữliệu và thông tin, tiêu chí đánh giá cần thiết để giám sát tiến trình thực hiện chínhsách hoặc chương trình; cố gắng bỏ sang bên cạnh những yếu tố chính trị và quản lý

để tập trung vào dữ liệu và tiêu chí cụ thể để đánh giá có đạt kết quả hay không

1.1.4 Hiệu quả giám sát của Hội đồng nhân dân

Theo các nhà ngôn ngữ học, khái niệm hiệu quả được hiểu là: kết quả nhưyêu cầu của việc làm mang lại Nhưng theo từ điển Lepetit Lasousse định nghĩa

"Hiệu quả là kết quả đạt được trong việc thực hiện một nhiệm vụ nhất định" (Từđiển Lepetit Lasousse, 1999, Paris.tr.57)

Trong khi đó các nhà quản lý hành chính lại cho rằng: Hiệu quả là mục tiêuchủ yếu của khoa học hành chính, là sự so sánh giữa các chi phí đầu tư với các giátrị của đầu ra, sự tăng tối đa lợi nhuận và tối thiểu chi phí, là mối tương quan giữa

sử dụng nguồn lực và tỷ lệ đầu ra - đầu vào

Như vậy, xác định hiệu quả một hoạt động kinh tế thường cho chúng tanhững con số chính xác và cụ thể, nhưng với bất kỳ hoạt động xã hội nào nói chung

và hoạt động giám sát nói riêng, để tính được hiệu quả đạt được rất khó khăn và

phức tạp Bởi loại hoạt động này chủ yếu mang tính chất định tính chứ không phảiđịnh lượng Do đó, cách tính hiệu quả của một hoạt động xã hội tốt nhất chúng taphải vận dụng phương pháp tính hiệu quả kinh tế (tất nhiên chỉ tương đối) Theocách tiếp cận này," hiệu quả chính là chỉ số so sánh giữa kết quả thu về với chi phí,công sức bỏ ra"11 Trong một số trường hợp cụ thể, chỉ số so sánh này có thể lượnghoá một cách cụ thể (định lượng) Ví dụ: Khi đánh giá hiệu quả đầu tư trong sảnxuất kinh doanh, hiệu quả cao hay thấp được đánh giá định lượng cụ thể, chính xácbằng cách so sánh chi phí đầu tư và kết quả thu về trên một đơn vị tiền tệ xác định.Nhưng một số trường hợp khác, chỉ số này khó có thể lượng hoá bằng những con số

cụ thể đánh giá có tính chất định tính

Khi nghiên cứu về hiệu quả giám sát của HĐND, có một điểm đặc biệt cầnphải xét nó trong mối quan hệ với hiệu lực giám sát của HĐND Hiệu quả cao haythấp phụ thuộc vào việc HĐND thực hiện chức năng giám sát của mình theo quyđịnh của pháp luật đến đâu cũng như những kết luận kiến nghị từ hoạt động giámsát có được các cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện nghiêm chỉnh hay không Đểđảm bảo hiệu lực, hoạt động giám sát cần phải có chất lượng, nghĩa là phải đưa ranhững kết luận đề xuất đúng đắn Trong mối quan hệ giữa chất lượng và hiệu lựcgiám sát thì chất lượng giám sát là tiền đề bảo đảm hiệu lực, nhưng để đảm bảo hiệulực giám sát cần còn sự tự giác chấp hành nghiêm chỉnh của các chủ thể bị giám sátđối với các kết luận, đề xuất đúng đắn rút ra từ hoạt động giám sát Đồng thời cần

có các biện pháp xử lý đối với các chủ thể không chấp hành nghiêm các kết luận đềxuất đó Một khi chất lượng và hiệu lực giám sát được đảm bảo thì đương nhiênhiệu quả hoạt động giám sát sẽ tốt hơn

Như vậy, giữa hiệu lực và hiệu quả giám sát có mối quan hệ chặt chẽ vớinhau Muốn đạt được hiệu quả giám sát thì trước hết, thì HĐND phải thực hiệnđúng chức năng giám sát như luật định và đảm bảo cho các kiến nghị, đề xuất củamình được thực hiện nghiêm chỉnh

11 Nâng cao hiệu quả giáo dục pháp lụât cho người lao động trong các doanhnghiệp Nhà nước trên địa bàn Hà nội, Kỷ yếu đề tài khoa học, Học viện chính trịquốc gia Hồ Chí Minh, 2002

Tuy nhiên vì tính hiệu quả hoạt động giám sát của một chủ thể, bên cạnhđảm bảo về mặt hiệu lực, phải tính toán những đầu tư, chi phí (thời gian, vật chất,nguồn lực lao động ) cần phải ở mức tối ưu.

Từ sự phân tích trên hiệu quả giám sát của Hội đồng nhân dân được hiểu nhưsau: Hiệu quả giám sát của Hôị đồng nhân dân là hiệu lực thi hành các kiến nghịcủa hoạt động giám sát, đem lại kết quả phù hợp với mục đích giám sát, với nhữngchi phí hợp lí về thời gian, trí lực, vật lực, nguồn lực lao động cho hoạt động giámsát

Các yếu tố đảm bảo hiệu quả giám sát của Hội đồng nhân dân:

*Một là: Các quy định pháp luật về hoạt động giám sát của Hội đồng nhândân Đây là yếu tố đầu tiên tác động rất lớn đến hiệu quả giám sát của Hội đồngnhân dân, bởi các quy định của pháp luật về giám sát là cơ sở pháp lý cho HĐNDthực hiện quyền năng của mình Nếu luật không quy định cụ thể về thủ tục, tráchnhiệm, quyền hạn của các đối tượng liên quan đến hoạt động giám sát thì việc ghinhận chức năng giám sát của HĐND trong Hiến pháp cũng chỉ là hình thức Điềunày đã được chứng minh trong thực tiễn phát triển của luật tổ chức Hội đồng nhândân và uỷ ban nhân dân Nhưng từ năm năm 2003, luật tổ chức Hội đồng nhân dân

và Uỷ ban nhân dân đã cụ thể, chi tiết hoá chức năng giám sát của Hội đồng nhândân nên trong thời gian vừa qua đã đem lại nhiều kết quả đáng kể

Như vậy, để nâng cao hiệu quả giám sát của Hội đồng nhân dân thì đòi hỏiquan trọng nhất là phải ban hành đủ các văn bản pháp luật trong lĩnh vực giám sátcho HĐND nói riêng và toàn bộ hoạt động của Hội đồng nhân dân nói chung

*Hai là: Tổ chức bộ máy hoạt động của Hội đồng nhân dân HĐND là cơquan hoạt động không thường xuyên, cùng với đặc điểm đại biểu HĐND hoạt độngtheo chế độ kiêm nhiệm nên ảnh hưởng rất lớn đến hiệu quả hoạt động của Hộiđồng nhân dân Hơn nữa HĐND là cơ quan mang tính chất đại diện ở địa phương,

về mặt tổ chức lâu nay vẫn chưa được chú ý cả về mặt lý luận và thực tiễn Để thựchiện tốt chức năng của mình, đặc biệt là chức năng giám sát, đòi hỏi Hội đồng nhândân phải có một bộ máy làm việc đủ mạnh và năng động Bởi thực tế cho thấy bất

kỳ một cơ quan nào, nếu có tổ chức hợp lý và đồng bộ sẽ tạo nên guồng máy làmviệc nhịp nhàng và mang lại hiệu quả

*Ba là: Năng lực, bản lĩnh và trách nhiệm thực hiện chức năng giám sát củaĐại biểu HĐND Suy cho cùng, đại biểu HĐND là nguồn gốc của mọi vấn đề liênquan đến chất lượng và hiệu quả giám sát của cơ quan quyền lực Nhà nước ở địaphương Trong cac tổ chức yếu tố con người mới là những thực thể t?o ra các hoạtđộng có mục đích Do vậy, bên cạnh đảm bảo về mặt số lượng, trình độ am hiểupháp luật, người đại biểu cần phải có năng lực bản lĩnh và trách nhiệm khi tiến hànhcác hoạt động giám sát "Các đại biểu dân cử phải có đủ tâm và đủ tài Bởi ngườilàm công tác giám sát, ngoài công nhận cái đúng còn phải chỉ rõ và đề ra các kiếnnghị, những biện pháp hữu hiệu để loại bỏ cho được cái tiêu cực, trái pháp luật; đểphát hiện cái sai của người khác, của các ngành chức năng Như vây, người đại biểunhân dân phải có quan điểm trình độ, bản lĩnh vững vàng, có cánh nhìn sáng suốt vàphương pháp làm việc khoa học, hợp lý Phải có bản lĩnh giám nói thẳng, nói thật,không nể nang né tránh, phải vì lợi ích của dân, của nhà nước( Trần hữu Đức, Nângcao chất lượng giám sát của nhân dân, Bản tin Hội đồng nhân dân và đoàn đại biểuQuốc Hội Nghệ An, tháng 1/ năm 2006 trang 19)

* Chương trình kế hoạch và chương trình giám sát của HĐND Hiệu quả củamột công việc phụ thuộc rất nhiều quá trình chuẩn bị thực hiện nó Trong quá trìnhgiám sát, xây dựng chương trình kế hoạch và lựa chọn hình thức giám sát phù hợp

là điều kiện bảo đảm thế chủ động cho HĐND khi thực hiện chức năng, nhiệm vụcủa mình

Hơn nữa, giám sát là một công việc khó khăn và phức tạp bao gồm nhiềukhâu, nhiều công đoạn, đồng thời còn đòi hỏi sự tinh tế và nhạy bén, nếu không có

kế hoạch nghiên cứu trước các đối tượng được giám sát thì rất dễ rơi vào hình thức.Mặt khác, phạm vi giám sát của HĐND rất rộng, lại đặt trong điều kiện chúng tađang thực hiện chương trình hoá hoạt động giám sát nên xây dựng chương trình, lên

kế hoạch, lựa chọn hình thức giám sát phù hợp là những việc làm hết sức cần thiết.Chương trình giám sát cần phải có trọng tâm, trọng điểm, nội dung giám sát cầnphải tập trung vào những vấn đề thiết thực, bức xúc và đang được đông đảo cử tri ởđịa phương quan tâm

*Bốn là: Điều kiện vật chất, chi phí hoạt động giám sát của HĐND

Muốn nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND, cần phải đầu tư chiphí và điều kiện vật chất cho hoạt động giám sát Trong đánh giá hiệu quả giám sátcủa HĐND, cần hiểu tính chất hai mặt của đầu tư chi phí cho hoạt động này.

- Thứ nhất, phải tăng đầu tư chi phí cho hoạt động giám sát của HĐND theoyêu cầu của nội dung hoạt động Nếu có đầu tư thoả đáng sẽ góp phần tích cực nângcao hiệu quả giám sát của HĐND Chẳng hạn ở những địa phương thuộc vùng sâu,vùng xa, vùng cao rất khó khăn, công việc giám sát chủ yếu lại diễn ra ở cơ sở nêncần có chế độ kinh phí bồi dưỡng cho cán bộ trực tiếp xuống giám sát, tạo điều kiệnthuận lợi cho đoàn giám sát trong thời gian làm việc ở cơ sở

- Thứ hai, đầu tư chi phí cho hoạt động giám sát phải tối ưu, nghĩa là chỉ đủmức cần thiết và triệt để tiết kiệm, chống lãng phí Không phải bao giờ và ở đâu, hễ

cứ tăng đầu tư chi phí thì khi đó và ở đó công tác giám sát có hiệu quả Ngược lại,nhiều khi chỉ ở mức kinh phí hạn hẹp nhưng nếu tổ chức thực hiện tốt, tìm ra nhữnghình thức, phương pháp thích hợp thì cũng có thể mang lại hiệu quả cao

Như vậy, khi nói tới hiệu quả của bất kỳ hoạt động nào nói chung và giámsát nói riêng, đều đòi hỏi phải tính đến mức đầu tư, chi phí hợp lý, tối ưu

Để đánh giá hiệu quả giám sát của HĐND cần có những tiêu chí nhất định.Mỗi tiêu chí được xem là một căn cứ để xác định hiệu quả giám sát trên mộtphương diện khác nhau Vì vậy, để đánh giá đúng hiệu quả giám sát cần phải xácđịnh đúng các tiêu chí cần thiết

Do nội dung giám sát của HĐND rất đa dạng nên có những nhận định đánhgiá mang tính chất định tính nhất định, đồng thời có những đánh giá kết luận mangtính chất định lượng Vì vậy, xác định tiêu chí để đánh giá hiệu quả là một việc làmrất khó khăn Xuất phát từ quan niệm về hiệu quả giám sát của HĐND, bước đầuxin nêu một số tiêu chí đánh giá hiệu quả giám sát của HĐND như sau:

Thứ nhất là: Tình hình kinh tế - xã hội sau khi có hoạt động giám sát so vớitrước khi có hoạt động giám sát

Để đánh giá hoạt động của cơ quan Nhà nước nói chung và hoạt động giámsát nói riêng, trước hết cần phải căn cứ vào tình hình kinh tế - xã hội của địaphương Đây là tiêu chí đầu tiên cần phải xem xét, bởi tất cả các hoạt động của cơquan, đơn vị suy cho cùng không ngoài mục đích nhằm thúc đẩy kinh tế - xã hội địa

phương ngày càng phát triển Đồng thời thông qua giám sát, HĐND không nhữngchỉ có quyền kiến nghị với UBND, với các ngành có liên quan mà có thể kiến nghịvới Trung ương về việc đưa ra những chủ trương, chính sách cho phù hợp với tìnhhình kinh tế - xã hội của địa phương Do vậy, muốn biết hoạt động giám sát củaHĐND có mang lại hiệu quả hay không, chúng ta phải có những biện pháp so sánhtình hình kinh tế - xã hội của địa phương sau khi có hoạt động giám sát với trướckhi hoạt động có giám sát Nếu sau chương trình giám sát hàng năm của HĐND,tình hình kinh tế - xã hội trên địa bàn có những chuyển biến tích cực, đời sống nhândân ngày càng được nâng cao, thì điều đó cho thấy, hoạt động giám sát của HĐND

đã mang lại hiệu quả và ngược lại

Tuy nhiên, sự phát triển kinh tế - xã hội địa phương không hoàn toàn chỉ do

sự tác động tổng hợp của nhiều yếu tố quan trọng khác Vì vậy, khi đánh giá hiệuquả giám sát của HĐND theo tiêu chí này cũng ở mức độ tương đối

*Thứ hai là: Mức độ đạt được mục đích yêu cầu giám sát

Cũng giống như các hoạt động khác, khi tiến hành giám sát, HĐND phải xácđịnh đúng mục đích của hoạt động giám sát được thể hiện ở nhiều cấp độ phạm vikhác nhau ở cấp độ chung, mục đích của giám sát là việc bảo đảm cho sự hoạt độngđúng đắn, minh bạch liên tục của từng cá nhân trong bộ máy Nhà nước nói chung,trên cơ sở tuân thủ thường xuyên, nghiêm chỉnh các quy định về nhiệm vụ, chứcnăng, quyền hạn của họ theo luật định ở cấp độ thứ hai, tuỳ thuộc vào chức năng,nhiệm vụ, quyền hạn của từng đối tượng bị giám sát, HĐND đề ra những mục đíchgiám sát cụ thể khác nhau

Căn cứ vào tình hình kinh tế - xã hội của địa phương, HĐND xây dựngchương trình giám sát hàng năm và thực hiện chương trình đó theo những mục đích

đề ra Do đó để đánh giá hiệu quả giám sát của HĐND, chúng ta phải xem xét mức

độ đạt được của mục đích, yêu cầu giám sát Bởi mục đích của giám sát là điều màmọi thành viên khi tiến hành giám sát đều hướng tới và mong muốn đạt được Vìvậy, mục đích đã trở thành tiêu chuẩn, thước đo cho việc đánh giá hiệu quả giámsát, là phạm vi cho việc đánh giá kết quả thực tế

Tuy nhiên với cách xác định này, mục đích đề ra cho từng cuộc giám sát phảiphù hợp với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn do pháp luật quy định cho đối tượng

bị giám sát và phải phù hợp với nghị quyết của HĐND, cũng như với yêu cầu thựctiễn đề ra.

*Thứ ba là: Các kết quả đạt được do tác động của hoạt động giám sát

Một trong những tiêu chí quan trọng để đánh giá hiệu quả giám sát củaHĐND là phải căn cứ vào kết quả thực tế do tác động giám sát mang lại Muốn vậy,kết thúc mỗi cuộc giám sát, HĐND phải xác định được các kết quả trong cuộc giámsát đó Chẳng hạn, nếu giám sát lĩnh vực xây dựng cơ bản thì phải ngăn chặn đượcvấn đề thất thoát vốn Nhà nước, nếu giám sát vấn đề thu thuế thì phải đánh giá được

số phần trăm thất thu, thất nộp và doanh số mức thu cho ngân sách Nhà nước phảiđược tăng lên Làm tốt được điều đó là một trong những yếu tố quan trọng đẩy lùitính hình thức trong hoạt động giám sát của HĐND

Rõ ràng đây là một tiêu chí phức tạp, vì kết quả thực tế do giám sát củaHĐND mang lại nhiều khi không những thể hiện bằng yếu tố định lượng mà còn cảyếu tố định tính Hơn nữa, HĐND có phạm vi giám sát rộng, những biến đổi do sựtác động giám sát của HĐND nhiều khi không chỉ phát sinh trực tiếp từ đối tượng bịgiám sát mà còn ảnh hưởng đến các đối tượng liên quan Do đó, để xác định đượcnhững kết quả thực tế từ tác động của giám sát, đòi hỏi phải có quan điểm toàn diện,

cụ thể, đồng thời phải có những phương pháp đúng đắn để thu thập nhiều nguồnthông tin và tư liệu khác nhau

* Thứ tư là: Kết quả đạt được so với chi phí bỏ ra

Nếu theo cách tiếp cận "hiệu quả chính là chỉ số so sánh giữa kết quả thu vềvới chi phí bỏ ra", thì khi đánh giá hiệu quả phải tính đến những chi phí để đạt đượckết quả đó Chi phí bao gồm: chi phí về vật chất, tinh thần cũng như số lượng ngườitham gia, thời gian tiến hành Tất cả những phí tổn cho việc giám sát đều cần ởmức thấp nhưng phải đủ đảm bảo cho các chủ thể giám sát phát huy tốt vai trò,nhiệm vụ và năng lực của mình để đạt được những kết quả ở mức cao nhất Điềunày có nghĩa là, phải biết tiết kiệm, không chi phí bừa bãi và phải biết lựa chọnnhững phương pháp ít tốn kém để đạt được mục đích đề ra

Mặc dù vậy, giám sát là một hoạt động chủ yếu mang tính xã hội nên để tínhkết quả thu về so với chi phí bỏ ra là điều rất khó khăn, phức tạp Bởi yếu tố vừađịnh lượng vừa định tính không chỉ thể hiện trong kết quả thu về mà ngay cả trong