THỰC TRẠNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN CÁC CẤP HIỆN NAY. NGUYÊN NHÂN VÀ GIẢI PHÁP

Những thành tựu trong hoạt động ban hành VBQPPL của UBND - VBQPPL đã được kịp thời ban hành để thể chế hóa đường lối, chủ trương chính sách của Đảng và Nhà nước, của cấp ủy trong việc hư

BỘ TƯ PHÁP TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

BÀI TẬP HỌC KÌ Môn: Xây dựng văn bản pháp luật

ĐỀ SỐ 7

THỰC TRẠNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN CÁC CẤP HIỆN NAY NGUYÊN

NHÂN VÀ GIẢI PHÁP

SINH VIÊN : NGUYỄN THỊ NGỌC TÚ LỚP : N 06 – NHÓM 2

MSSV : 340451

Hà Nội, 2011

I – MỞ ĐẦU

Trong những năm qua, việc ban hành VBQPPL của UBND các cấp đã được thực hiện tương đối có hiệu quả Đa số các VBQPPL do UBND ban hành đã đáp ứng được những yêu cầu đặt ra ở từng địa phương, góp phần không nhỏ vào thành tựu về mọi mặt của cả nước nói chung, của địa phương nói riêng Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đã đạt được việc ban hành VBQPPL của UBND còn nhiều bất cập, hạn chế, làm giảm hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương trong việc bảo đảm thi hành hiến pháp và pháp luật ở địa phương

II – NỘI DUNG

1.Thực trạng ban hành VBQPPL của UBND

1.1 Những thành tựu trong hoạt động ban hành VBQPPL của UBND

- VBQPPL đã được kịp thời ban hành để thể chế hóa đường lối, chủ trương chính sách của Đảng và Nhà nước, của cấp ủy trong việc hướng dẫn áp dụng các Luật, Pháp lệnh và văn bản của các cơ quan Nhà nước cấp trên để thực hiện chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của UBND phù hợp với tình hình, đặc điểm và yêu cầu chính trị của địa phương, quy định những vấn đề thuộc thẩm quyền của mình trong lĩnh vực chưa được văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên quy định hoặc quy định chưa cụ thể nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý Nhà nước ở địa phương

- Chất lượng VBQPPL ngày càng được nâng cao, nhất là đối với các văn bản

do UBND cấp tỉnh ban hành Tình trạng văn bản được ban hành không đúng thẩm quyền, có nội dung trái với văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên, chồng chéo hoặc mâu thuẫn với VBQPPL khác do chủ thể cùng cấp ban hành hoặc có nội dung không phù hợp với thực tế địa phương ngày càng giảm bớt và được chú ý khắc phục Các văn bản đã ban hành về cơ bản đáp ứng được yêu cầu về hình thức Tình

trạng VBQPPL ban hành bằng hình thức không do luật định, trái thẩm quyền, không có chữ kí của người có thẩm quyền, không có dấu, không vào sổ, không đánh số, không đề ngày, tháng, năm ban hành ở nhiều địa phương về cơ bản đã được khắc phục một cách rõ rệt

- UBND một số tỉnh đã dần khẳng định được vai trò và vị trí của Sở Tư pháp, các Phòng Tư pháp trong quá trình soạn thảo, tham gia soạn thảo và đặc biệt là trong việc thẩm định văn bản nhằm đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo VBQPPL trong hệ thống pháp luật Về kĩ năng soạn thảo văn bản, nhiều cơ quan Tư pháp địa phương còn có ý kiến cả về mặt hợp lí, hợp thời của văn bản mới khi trình cơ quan có thẩm quyền xem xét, thông qua Ở nhiều tỉnh như: Kon Tum, Đồng Tháp, Bà Rịa – Vũng Tàu, Long An, Bến Tre, Hòa Bình, Hưng Yên, Tuyên Quang… việc Sở Tư pháp xem xét và có ý kiến thẩm định là trình tự bắt buộc trong quá trình soạn thảo văn bản Thực tế có những địa phương

đã làm rất tốt công tác này

- Hiện nay, ở hầu hết các tỉnh, thành phố đã thành lập trung tâm công báo để thực hiện chức năng công báo các VBQPPL do địa phương mình ban hành Tính từ khi được thành lập (5/2006) đến nay, các địa phương đã công bố được hơn 11.000 VBQPPL trên công báo cấp tỉnh, phát hành rộng rãi đến các cơ quan, tổ chức, cá nhân trên địa bàn tỉnh Công báo điện tử đang từng bước được nghiên cứu, triển khai cả về mặt cơ sở pháp lý cũng như xây dựng cơ sở hạ tầng kỹ thuật nhằm sớm đưa vào sử dụng, khai thác, đáp ứng yêu cầu ngày càng cao của công tác quản lý

- Nhiều địa phương đã coi trọng công tác kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa VBQPPL thành một hoạt động thường xuyên (Nghệ An, Hòa Bình, Bà Rịa-Vũng Tàu, Hưng Yên, Bến Tre, Cao Bằng, Quảng Nam…), và xác định đây là một hoạt động rất quan trọng gắn liền với công tác xây dựng văn bản và thực hiện pháp luật

Qua thực hiện công tác này, ở một số địa phương đã phát hiện kịp thời những văn bản có mâu thuẫn, chồng chéo, hết hiệu lực để trình cấp có thẩm quyền xem xét sử đổi, bổ sung hay bãi bỏ

1.2 Những tồn tại, thiếu sót trong hoạt động ban hành VBQPPL của UBND hiện nay

- Ở một số địa phương vẫn còn tình trạng ban hành văn bản có tính quy phạm dưới hình thức không do luật quy định như: công văn, thông báo, kết luận…Đây là tồn tại khá phổ biến trong hoạt động ban hành VBQPPL của UBND các cấp ở tất

cả các địa phương trong nhiều năm qua

- Việc sử dụng căn cứ pháp luật để ban hành VBQPPL đôi khi còn rất tùy tiện như: văn bản ban hành không có căn cứ pháp lý, hoặc căn cứ vào công văn, thông báo, kết luận miệng của lãnh đạo (như ở tỉnh Lai Châu), căn cứ không chính xác hoặc thậm chí căn cứ vào văn bản đac hết hiệu lực để ban hành văn bản mới Ở một vài địa phương văn bản thậm chí không ghi ngày, tháng ban hành văn bản, hoặc sau đó tự tiện sửa đổi ngày tháng, văn bản ban hành có không có dấu của cơ quan hoặc do cấp phó kí nhưng không ghi rõ là kí thay…

- Trong số những văn bản do UBND ban hành thì những văn bản có tính chất pháp lý rất ít, trong khi văn bản cá biệt lại chiếm tỉ lệ lớn

- Vẫn còn tình trạng ban hành văn bản quy phạm trái thẩm quyền về hình thức

do pháp luật quy định Điều này xảy ra ở cả 3 cấp: tỉnh, huyện và xã nhưng tập trung chủ yếu ở cấp huyện và xã

- Theo quy định của Luật tổ chức HĐND và UBND, Nghị quyết của HĐND chỉ đề ra chủ trương, biện pháp, quyết định những vấn đề cơ bản của địa phương

có tính chất mục tiêu, phương hướng, nhiệm vụ chung, còn những quy định cụ thể

để thực hiện lại do UBND ban hành Tuy nhiện, hệ thống VBQPPL do UBND ban hành có nhiều văn bản không phì hợp với Luật hoặc các quy định của cơ quan Nhà nước cấp trên Nội dung những văn bản trái với quy định của pháp luật, một mặt

do người có thẩm quyền ban hành chưa nắm chắc các quy định của pháp luật Mặt khác, có trường hợp cũng do tính vụ lợi để thực hiện mục đích cá nhân

Bên cạnh đó, nhiều quy định của pháp luật lại chưa phù hợp với yêu cầu chủ động trong quản lý hành chính cũng như mục tiêu hoạt động của UBND, nhất là lĩnh vực quản lý đất đai, đầu tư nước ngoài, văn hóa, giáo dục nhân sự…đã làm xuất hiện mâu thuẫn trong trách nhiệm công vụ; không bảo đảm tính công khai, minh bạch trong hoạt động quản lý hành chính cũng như sự miễn cưỡng giải trình việc ban hành các quyết định không phù hợp

- Trong hệ thống VBQPPL của UBND các cấp còn nhiều mâu thuẫn, chồng chéo Trong từng văn bản cũng như trong cả hệ thống văn bản chưa có tính thống nhất cao, còn sai sót về thẩm quyền ban hành cũng như hình thức văn bản Trên thực tế, vẫn có một số VBQPPL có sai sót về thẩm quyền nội dung chủ yếu trong các lĩnh vực xử phạt vi phạm hành chính, thuế, lệ phí, huy động nhân dân đóng góp

về quản lý đất, rừng, tài nguyên…Nhiều VBQPPL có nội dung không hợp pháp (trái với nội dung Luật, Pháp lệnh, văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên) và không hợp lý, không khả thi (đưa ra những chủ trương, chính sách không sát với thực tế, điều kiện hoàn cảnh cụ thể của địa phương

- Việc quản lý, lưu trữ VBQPPL còn thiếu đồng bộ, chặt chẽ, chưa đảm bảo tính khoa học, nhất là các huyện, xã Công tác hệ thống hóa văn bản mới dừng lại chủ yếu ở cấp tỉnh

Công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản tuy được tiến hành theo định kí nhưng việc in ấn, xuất bản tập hệ thống VBQPPL đang còn hiệu lực để áp dụng thống nhất hầu như chưa được thực hiện ở đa số địa phương Cá biệt do không nắm được kết quả rà soát, xử lý văn bản quy phạm của UBND cấp tỉnh, vẫn còn tình trạng cơ quan quản lý áp dụng văn bản đã bị bãi bỏ hoặc hết hiệu lực, gây ảnh hưởng không tốt đến việc quản lý Nhà nước trong phạm vi địa phương

- Năng lực cán bộ chính quyền địa phương chưa phù hợp với nhiệm vụ ban hành VBQPPL Điều này hạn chế hiệu quả đầu tư thời gian, công sức, trí tuệ vào hoạt động ban hành VBQPPL của UBND

- Việc ban hành VBQPPL của UBND bộc lộ tính không thống nhất,thiếu khả thi, không đúng theo quy định của pháp luật Tính không thống nhất trong việc ban hành VBQPPL của UBND thể hiện không những trong trình tự ban hành văn bản thiếu chặt chẽ, khoa học và hợp lý mà còn trong việc ban hành văn bản không đúng hình thức theo quy định của pháp luật Ngoài ra còn có nhiều VBQPPL của UBND được ban hành song thiếu tính khả thi, không phù hợp với tình hình kinh tế địa phương

2 Nguyên nhân

- Vì sự phát triển nhanh và khong ngừng của các quan hệ kinh tế, xã hội nên mặc dù đã có Luật Ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004, nhưng trong quá trình thực hiện những quy định của luật này UBND các cấp vẫn gặp phải nhiều khó khăn vướng mắc Nhiều quy định trong luật không còn phù hợp với thực

té, trong khi đó vẫn chưa có những quy định sửa đổi, bổ sung luật

- Trên thực tế hiện nay các địa phương không có kinh phí dành riêng cho hoạt động xây dựng VBQPPL, khiến cho việc tuân thủ trình tự soạn thảo, thẩm định văn bản gặp rất nhiều khó khăn, nhất là khâu khảo sát thực tế, đánh giá tình hình, nghiên cứu tài liệu, tổ chức các hội nghị, hội thảo khoa học phục vụ cho việc soạn thảo, thẩm định văn bản Điều này gây khó khăn không nhỏ đến chất lượng soạn thảo VBQPPL của UBND các cấp

- Nếu xem xét ở một khía cạnh cụ thể, vẫn còn tình trạng tiến độ soạn thảo nhiều dự án chậm so với yêu cầu Trách nhiệm, quyền han, vị trí pháp lí của ban soạn thảo, các thành viên soạn thảo, tổ chuyên viên giúp việc chưa được quy định

rõ Các hoạt động nghiên cứu chính sách pháp lí, phương thức huy động trí tuệ tập

thể của các cấp, các ngành, các nhà khoa học và tầng lớp nhân dân trong quá trình xây dựng văn bản chưa được chú trọng Có lúc, có nơi vẫn còn tình trạng một vài

cá nhân soạn thảo văn bản sơ sài, thiếu điều tra thực tế, nghiên cứu lấy ý kiến trước khi ban hành văn bản

- Hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL của UBND vẫn còn rất lộn xộn, chưa thống nhất, chưa tuân theo một nguyên tắc nhất quán Việc thảo luận, thông qua văn bản nhiều khi chưa được coi trọng, chỉ là hình thức Việc tổ chức thực hiện văn bản bằng rất nhiều cách khác nhau nhưng không hình thức nào được ghi nhận là chính thức

- Hầu hết các địa phương, các cơ quan ban ngành chưa xác định đúng tầm quan trọng của hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL, chưa nhận thức hết tác hại của việc không coi trọng công tác soạn thảo và rà sóat văn bản thường xuyên theo định kì Do vậy chưa có sự đầu tư thỏa đáng trên 2 phương diện: chỉ đạo nghiệp vụ xây dựng cơ sở vật chất cần thiết cho công tác soạn thảo, ban hành văn bản và rà soát, kiểm tra văn bản

- Nhiều địa phương, đội ngũ cán bộ làm công tác Tư pháp còn quá mỏng, chưa đủ sức đảm đương trách nhiệm được giao Trình độ soạn thảo văn bản ở các cấp chính quyền còn yếu về nghiệp vụ, không thường xuyên được tập huấn về nghiệp vụ soạn thảo và xử lí văn bản Do đó, có nhiều sai sót trong công tác soạn thảo, ban hành, kiểm tra và xử lí VBQPPL có thể dễ dàng nhận thấy là do trình độ non yếu của cán bộ làm công tác nghiệp vụ

3.Các giải pháp hoàn thiện hoạt động ban hành VBQPPL của UBND

3.1 Nâng cao chất lượng xây dựng VBQPPL của UBND

- Trên cơ sở xác định đúng vị trí, vai trò của UBND, kiện toàn về cơ cấu tổ chức của UBND Cùng với xu thế phát triển và hội nhập như hiện nay, vai trò của UBND ngày càng được coi trọng Vì vậy Quốc hội cần có những quy định sửa đổi,

bổ sung một số điều trong Luật Ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004

Ngoài ra cần quy định cụ thể yêu cầu đối với các chủ trương, biện pháp đặc thù không được trái với VBQPPL của các cơ quan Nhà nước cấp trên Quy định này rất khó thực hiên bởi thiếu tính nhất quán, thiếu thống nhất của hệ thống VBQPPL, do đó nen quy định cụ thể như: các Quyết định, Chỉ thị của UBND đặt

ra các chủ trương, biện pháp đặc thù không được trái với các Quyết định, Chỉ thị của cơ quan hành chính Nhà nước cấp trên trực tiếp, và phải được UBND cấp này phê chuẩn, Quy định như vậy vừa tạo điều kiện thuận lợi cho việc thẩm tra, thẩm định dự thảo văn bản, kiểm tra, giám sát văn bản vừa bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp của các chủ trương, biện pháp đặc thù đó

- UBND các cấp cần ban hành VBQPPL đúng theo hình thức quy ddingj của Hiến pháp và pháp luật, phù hợp với mục đích, nội dung tác động của văn bản Không sử dụng hình thức văn bản hành chính thông dụng để ddawtcj ra các quy phạm điều chỉnh các quan hệ xã hội liên quan đến quyền, nghĩa vụ cỏa tổ chức và công dân ở địa phương… như thực tế khá phổ biến ở các địa phương những năm vừa qua

- Hoạt động ban hành văn bản của UBND cần phải tuân theo trình tự, thủ tục chặt chẽ, khoa học và hợp lí Từ khâu chuẩn bị dự thảo, lấy ý kiến của các cơ quan đến thẩm tra nội dung, hình thức và văn phóng pháp lí của văn bản, cũng hư thủ tục thông qua, kí ban hành văn bản VBQPPL quan trọng có liên quan đến quyền, lợi ích và nghĩa vụ của quần chúng nhân dân ở địa phương phải được công

bố trên các phương tiện thông tin đại chúng của địa phương

- Xác định lấy ý kiến nhân dân xây dựng các dự thảo VBQPPL của UBND chính là sự bảo đảm cho nhân dân thực sự phát huy quyền làm chủ của mình, đồng thời cung cấp têm thông tin, cách nhìn thực tế để cơ quan soạn thảo xem xét, cân

nhắc và có những điều chỉnh cần thiết bảo đảm cho văn bản mang tính cụ thể, sát với thực tế và dễ đi vào cuộc sống

3.2 Đổi mới công tác đào tạo và bồi dướng đội ngũ cán bộ của UBND

Để cải cách đội ngũ cán bộ UBND các cấp nhằm đưa các hoạt động của UBND trở nên hiệu quả cần thực hiện những yêu cầu sau:

- Thường xuyên đào tạo, bồi dướng kiến thức chuyện môn, nghiệp vụ, nhất

là kiến thức về pháp luật, về quản lí Nhà nước một cách cơ bnar, có hệ thống cho

độ ngũ cán bộ công chức của UBND theo các chức danh tương ứng phù hợp với nội dung, yêu cầu công việc được đảm nhiệm

- Thực hiện tốt chế độ bầu, tuyển chọn, bổ nhiệm, bãi nhiệm đối với cán

bộ, công chức có phẩm chất chính trị vững vàng, trong sạch, tận tụy với công việc được giao, gỏi về chuyên môn nghiệp vụ

- Xây dựng hệ thống tiêu chuẩn cán bộ các cấp để lực chọn đội ngũ cán bộ

có đủ năng lực đảm đương chức năng, nhiệm vụ được giao

- Xây dựng chiến lược đào tạo cán bộ UBND các cấp phù hợp với đặc điểm, điều kiện từng vùng, từng địa phương

3.3 Tăng cường kiểm tra và xử lí VBQPPL do UBND ban hành

- Trước hết cơ quan ban hành VBQPPL phải tự kiểm tra các văn bản đã ban hành và việc ban hành văn bản của cơ quan, đơn vị dưới cấp dể kịp thời xử lí văn bản trái pháp luật

- Cần có cơ chế kiểm tra phù hợp, gồm: thể chế pháp luật, tổ chức nhân sự và các điều kiện bảo đảm khác như nguồn thông tin, tư liệu, cơ sở vật chất, kinh phí kiểm tra,…

- Cần có sự phối hợp chặt chẽ giữa cơ quan ban hành và cơ quan kiểm tra văn bản nhằm nâng cao hoạt động quản lí

3.4 Tạo ra nhận thức đúng đắn về vai trò của Chỉ thị, nhanh chóng giảm bớt và tiến tới chấm dứt tình trạng sử dụng Chỉ thị thay cho Quyết định

Mặc dù cùng là văn bản mang tính quyền lực nhà nước nhưng giữa Quyết định và Chỉ thị của UBND cớ sự khác biệt cơ bản về vai trò trong quản lí hành chính nhà nước và được ban hành để giải quyết các công việc khác nhau Có những việc chỉ có thể dùng Quyết định mà không thể sử dụng Chỉ thị và ngược lại, có những việc chỉ có thẻ dùng Chỉ thị mà không thể sử dụng Quyết định

UBND ban hành Quyết định để đặt ra các quy phạm pháp luật hoặc để trực tiếp áp dụng pháp luật Chỉ thị được UBND ban hành để tổ chức việc điều hành thực hiện pháp luật bằng cách truyền đạt chủ trương, chính sách hay giao nhiệm vụ cho cấp dưới Vậy VBQPPL là Quyết định của UBND được ban hành là để đặt ra các quy phạm pháp luật còn Chỉ thị được ban hành để truyền đạt, phổ biến, giải thích, hướng dẫn về nội dung một văn bản hoặc một chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước

3.5 Tăng lức đầu tư ngân sách cho công tác ban hành VBQPPL của UBND các cấp

- Trước hết cần tăng mức chi cho công tác đào tạo, bối dưỡng nghiệp vụ để tạo đội ngũ cán bộ làm công tác soạn thảo và ban hành văn bản có phẩm chất đạo đức tốt, vừa có năng lực chuyên môn cao, tương xứng với nhiệm vụ được giao Ngoài ra cần cải cách chế đọ tiền lương của đội ngũ cán bộ làm công tác soạn thảo văn bản theo hướng đủ để đảm bảo mức sống tối thiểu của họ và gia đình Nên coi công tác soạn thảo VBQPPL là một nghề đặc biệt để có chế độ phụ cấp riêng đối với những người làm công tác này

- Chi ngân sách phải xuất phát từ chất lượng của mỗi dự thảo để đảm bảo tiết kiệm, chấm dứt được tình trạng sao chép nội dung của văn bản khác và còn góp phần làm giảm bớt nhãng quy định chồng chéo, trùng lặp nhau trong hệ thống văn bản quy phạm của UBND hiện nay