TÀI CHÍNH PHÁT TRIỂN PHỤC VỤ CÁC MỤC TIÊU PHÁT TRIỂN BỀN VỮNG CỦA VIỆT NAM KHI TRỞ THÀNH NƯỚC THU NHẬP TRUNG BÌNH

Nguồn vốn ODA đáng kể dành cho Việt Nam cùng sự hỗ trợ mạnh mẽ của cộng đồng quốc tế đối với chính sách phát triển và cải cách ở Việt Nam đã đóng góp quan trọng vào những thành tựu này..

TÀI CHÍNH PHÁT TRIỂN PHỤC VỤ

CÁC MỤC TIÊU PHÁT TRIỂN BỀN VỮNG CỦA VIỆT NAM KHI TRỞ THÀNH

NƯỚC THU NHẬP TRUNG BÌNH

TÀI CHÍNH PHÁT TRIỂN CHO VIỆT NAM:

ĐÁP ỨNG CÁC THÁCH THỨC MỚI

Do các cơ quan Liên hợp quốc tại Việt Nam, Phái đoàn Liên minh châu Âu tại Việt Nam

và Bộ Kế hoạch và Đầu tư ấn hành

LiÊN HỢP QUỐC Bộ KẾ HOẠCH Và ĐẦU tƯ LiÊN miNH CHÂU ÂU

Ấn phẩm này được xuất bản bởi Chương trình Hỗ trợ Đối thoại Chiến lược Việt Nam – EU do Liên minh châu Âu tài trợ.

Ấn phẩm này thể hiện quan điểm của các tác giả và dưới bất kỳ phương thức nào, những nội dung này cũng không được xem là phản ánh quan điểm của Liên Hợp quốc và Phái đoàn Liên minh châu Âu tại Việt Nam

TÀI CHÍNH PHÁT TRIỂN PHỤC VỤ

CÁC MỤC TIÊU PHÁT TRIỂN BỀN VỮNG CỦA VIỆT NAM KHI TRỞ THÀNH

NƯỚC THU NHẬP TRUNG BÌNH

TÀI CHÍNH PHÁT TRIỂN CHO VIỆT NAM:

ĐÁP ỨNG CÁC THÁCH THỨC MỚI

Lời tựa

Chúng tôi xin trân trọng giới thiệu nghiên cứu

quan trọng về Tài chính phát triển phục vụ

các mục tiêu phát triển bền vững của Việt

Nam khi trở thành nước có thu nhập trung

bình Nghiên cứu này là kết quả hợp tác chung

giữa Bộ Kế hoạch và Đầu tư Việt Nam, Liên

hợp quốc (UN) và Liên minh châu Âu (EU),

được thực hiện trong giai đoạn 2013 - 2014 với

sự hỗ trợ từ Quỹ Hiệu quả Phát triển khu vực

Châu á - thái Bình Dương của tổ chức UNDP

(AP-DEF) và từ Phái đoàn Liên minh châu Âu

tại Việt Nam thông qua Chương trình Hỗ trợ

Đối thoại Chiến lược Việt Nam - EU

trong thập kỷ vừa qua, Việt Nam đã đạt được

những thành tựu nổi bật trong lĩnh vực phát

triển kinh tế - xã hội và xoá đói, giảm nghèo

Nguồn vốn ODA đáng kể dành cho Việt Nam

cùng sự hỗ trợ mạnh mẽ của cộng đồng quốc

tế đối với chính sách phát triển và cải cách ở

Việt Nam đã đóng góp quan trọng vào những

thành tựu này Nhờ phát triển bền vững và các

chính sách được thực hiện thành công, Việt

Nam đã trở thành nước có thu nhập trung bình

vào năm 2010 với bối cảnh phát triển chứng

kiến sự đổi thay nhanh chóng Ngày nay, việc

huy động nguồn vốn ODA và các khoản vay

kém ưu đãi ở Việt Nam đóng một vai trò khác

Để tránh cái bẫy thu nhập trung bình và tạo

ra những bước đột phá cần thiết nhằm phát

triển hơn nữa, Việt Nam đang theo đuổi những

cơ hội mới như các nguồn tài chính phát triển

khác từ khu vực tư nhân (đầu tư trực tiếp nước

ngoài và đầu tư trong nước), tăng cường hợp tác Nam - Nam và hợp tác khu vực Việt Nam cũng đã nỗ lực để hiện đại hóa hệ thống quản

lý tài chính công, đặc biệt hệ thống thuế, để tối

ưu hóa khung khổ thu chi ngân sách nhà nước.Nghiên cứu này góp phần nâng cao nhận thức về vai trò của các nguồn tài chính phát triển trong những năm gần đây Nghiên cứu cũng đưa ra những cơ hội và thách thức của tài chính phát triển để hoàn thiện các chính sách và định hướng chiến lược trong tương lai của Việt Nam Cụ thể hơn, những chính sách

và định hướng này sẽ được thể chế hóa thành khuôn khổ pháp lý hiệu quả hơn, điển hình như việc thông qua Luật Đầu tư công vào tháng 6 năm nay và hiện đang tiến hành sửa đổi, bổ sung Luật Đầu tư, Luật Doanh nghiệp và Luật Ngân sách Nhà nước

Các kết quả nghiên cứu hy vọng sẽ cung cấp các thông tin, dữ liệu, phân tích hữu ích, kịp thời cùng những khuyến nghị có giá trị để hỗ trợ việc chuẩn bị xây dựng Kế hoạch Phát triển kinh tế

- xã hội thời kỳ 2016 - 2020 và định hướng cho việc thảo luận cách thức thực hiện các mục tiêu Phát triển Bền vững của thế giới ở cấp quốc gia Nghiên cứu này cũng sẽ đóng góp vào các đối thoại chính sách hiện nay giữa Chính phủ Việt Nam và các đối tác phát triển trong khuôn khổ chương trình hợp tác phát triển tại Việt Nam trong bối cảnh mới

Hà Nội, ngày tháng 11 năm 2014

Franz Jessen

Đại sứ/Trưởng Phái đoàn Liên minh châu Âu tại Việt Nam

Lời cảm ơn

Nghiên cứu này là sản phẩm của sự hợp tác chung giữa Bộ Kế hoạch và Đầu tư Việt Nam, Liên hợp quốc và Phái đoàn Liên minh Châu Âu tại Việt Nam Chúng tôi muốn bày tỏ sự cảm ơn sâu sắc đến hai chuyên gia tư vấn là Ông marcus Cox và Bà trần thị Hạnh về những nỗ lực của họ để hoàn thành nghiên cứu này

Nghiên cứu này được thực hiện nhờ sự đóng góp tài chính của Chính phủ Ôx-trây-li-a và Quỹ Hiệu quả Phát triển khu vực Châu á - thái Bình Dương (AP-DEF) Chúng tôi cũng đánh giá cao sự tham gia, đóng góp ý kiến của các cơ quan Chính phủ và các đối tác phát triển tại Việt Nam được tham vấn trong quá trình thực hiện nghiên cứu này

Tóm tắt

Việt Nam đã bước vào một giai đoạn mới đầy thách thức trong quá trình phát triển đất nước Sau hai thập kỷ phát triển nhanh chóng, tốc độ tăng trưởng kinh tế và giảm nghèo đã chững lại Chính phủ Việt Nam (CPVN) đã nhận rõ sự cần thiết phải đưa ra các chiến lược mới để duy trì tốc độ tăng trưởng khi trở thành một nước

có thu nhập trung bình (MIC) Việt Nam cũng đang bước vào một giai đoạn mới trong lĩnh vực hợp tác phát triển Trong suốt thập kỷ qua, Việt Nam là một trong những quốc gia nhận được nguồn vốn ODA nhiều nhất trên thế giới Tuy nhiên, các nguồn vốn khác đã tăng trưởng nhanh chóng hơn nhiều, trong đó bao gồm các nguồn thu trong nước, vay nợ công và đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI), khiến cho vốn ODA ngày càng giữ vị trí khiêm tốn trong bức tranh tổng thể về tài chính phát triển Do hiện nay Việt Nam đã trở thành một quốc gia có thu nhập trung bình, các dòng vốn ODA sẽ giảm đi và các điều khoản trở nên kém ưu đãi hơn.

Báo cáo đánh giá về tài chính và hỗ trợ phát

triển (DFAA) này được thực hiện dưới sự chỉ đạo

của Bộ Kế hoạch và Đầu tư với sự hỗ trợ của

UNDP và Liên minh Châu Âu (EU) Báo cáo đã

đánh giá tổng quan các nguồn tài chính phát

triển khác nhau mà Việt Nam có thể tiếp cận,

xem xét xu hướng phát triển của các nguồn đó

trong những năm sắp tới và lộ trình có thể xảy

ra trong tương lai Những hạn chế về mặt pháp

luật và thể chế được đánh giá trên phương diện

vận động và sử dụng hiệu quả nguồn tài chính

Báo cáo đánh giá này đưa ra khuyến nghị cho

Chính phủ Việt Nam và các đối tác phát triển

về những phương án cải thiện tính bổ sung của

các nguồn tài chính phát triển khác nhau theo

đúng trọng tâm của chương trình Đối tác Busan

về Hợp tác Phát triển Hiệu quả và Văn kiện Đối

tác Việt Nam

Một giai đoạn mới đầy thách thức trong

quá trình phát triển của Việt Nam

trong giai đoạn giữa thời điểm bắt đầu thực

hiện cải cách kinh tế vào những năm 1980 và

thời điểm bắt đầu cuộc khủng hoảng tài chính

toàn cầu vào năm 2007, Việt Nam là một trong

những nền kinh tế năng động nhất trong số

các quốc gia đang phát triển tỷ lệ tăng trưởng

trung bình được duy trì ở mức trên 7% trong

suốt 20 năm, giúp quy mô nền kinh tế tăng lên

tới 4 lần tỉ lệ nghèo giảm trung bình 2,9% mỗi năm, từ 58% xuống chỉ còn 14,2% vào năm

2010 hay 20,7% sau khi điều chỉnh theo chuẩn nghèo mới Ở thời điểm giữa những năm 2000, Việt Nam nhận được những nguồn lực kỷ lục từ nước ngoài đổ vào dưới cả hai hình thức FDi và ODA, tạo nguồn vốn cho hoạt động đầu tư với mức tăng trưởng cao nhất trên thế giới Điều này đã giúp Việt Nam mở rộng cơ sở hạ tầng và dịch vụ tới đại đa số người dân

từ năm 2007, tỉ lệ tăng trưởng của Việt Nam

bị chững lại do hậu quả của khủng hoảng tài chính toàn cầu tuy nhiên, không giống như một số quốc gia Châu á khác, tỉ lệ tăng trưởng của Việt Nam vẫn chưa quay trở lại được các mức từ thời trước năm 2007 Có nhiều ý kiến quan ngại rằng Việt Nam có thể đang chạm đến giới hạn của mô hình tăng trưởng hiện tại Các thách thức trong việc chuyển sang một mô hình tăng trưởng mới bao gồm:

Ÿ Hoàn thiện việc chuyển đổi nền kinh tế: mặc dù có khoảng một nửa số doanh nghiệp nhà nước của Việt Nam đã được tái

cơ cấu thông qua việc cổ phần hoá nhưng những trụ cột quan trọng nhất của nền kinh tế vẫn do các doanh nghiệp nhà nước kiểm soát, đây là cách làm không hiệu quả

và không khuyến khích được sự phát triển của khu vực tư nhân trong nước;

Ÿ Nâng cao chất lượng vốn FDi: mặc dù vốn

FDi vào Việt Nam đã tăng trưởng nhanh

chóng vào những năm 2000 nhưng chủ

yếu chỉ là những doanh nghiệp lắp ráp có

giá trị gia tăng thấp, dù tạo được việc làm

nhưng không mang lại nhiều lợi ích lớn

Nếu không bắt đầu thu hút được các khoản

đầu tư hiệu quả hơn, Việt Nam có nguy cơ

sẽ bắt đầu phải chịu thua trước những nền

kinh tế có chi phí nhân công rẻ hơn;

Ÿ Kiểm soát tình trạng bất bình đẳng: tăng

trưởng kinh tế của Việt Nam đang ít dần

định hướng vì người nghèo, hệ quả là sự

nghèo đói và bất bình đẳng trở nên khó

khắc phục hơn Ngoài ra, quá trình ‘xã hội

hoá’ cũng đang chuyển nhiều gánh nặng

chi phí cho các dịch vụ công sang người

dân, ngày càng tạo thêm gánh nặng cho

những gia đình nghèo nhất;

Ÿ Những hạn chế về kinh tế vĩ mô: sau cuộc

khủng hoảng tài chính toàn cầu, Chính phủ

Việt Nam đã nỗ lực thúc đẩy tăng trưởng

kinh tế thông qua các biện pháp kích thích

mạnh mẽ, trong đó có việc tăng vọt đầu tư

công, để rồi lại tạo ra một thời kỳ bất ổn

kinh tế vĩ mô

Tổng quan các luồng tài chính phát triển

của Việt Nam

Các nguồn tài chính phát triển mà Chính phủ có

thể trực tiếp xây dựng chương trình được gồm:

Ÿ Các nguồn thu ngân sách nhà nước kể

từ 2006 đã tăng gần gấp ba lần lên mức

800,000 tỉ đồng (tương đương 39 tỉ đôla), tuy

nhiên, tính theo giá trị thực tế thì kể từ 2010

nguồn thu này đã giảm 9% tỉ lệ thu ngân

sách trên gDP đã giảm từ mức gần 30% vào

giữa những năm 2000 xuống mức 22.8% vào

năm 2012, do hệ quả của suy thoái kinh tế,

miễn giảm thuế cho doanh nghiệp và giảm

thu từ dầu mỏ Chính phủ đã nhận ra rằng,

thuế doanh nghiệp cao đang ảnh hưởng đến

sức cạnh tranh và do đó đã có kế hoạch cắt

giảm Vì vậy, trong tương lai các nguồn thu

từ thuế sẽ tăng trưởng rất khiêm tốn

Ÿ Vay nợ công kể từ 2006 đã tăng trung bình

30% mỗi năm, chủ yếu thông qua phát

hành trái phiếu trong nước để hỗ trợ các

biện pháp kích thích kinh tế theo tiêu

chuẩn quốc tế thì nợ của Việt Nam vẫn ở

mức khiêm tốn và vẫn còn dư địa để tăng

vay nợ lên mức giới hạn tổng nợ theo đề

xuất của Chính phủ là 65% gDP

Ÿ Vốn ODA đã tăng mạnh vào năm 2009 khi các ngân hàng phát triển lớn tăng mức cho vay để ứng phó trước cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu Các mức cho vay này vẫn được duy trì với mức giải ngân hàng năm gần 4 tỉ đô-la Dự kiến cho đến năm 2020 vốn ODA sẽ chưa suy giảm, mặc dù càng ngày sẽ càng có ít các điều khoản ưu đãi hơn Việt Nam phải đối mặt với một số lựa chọn về chính sách trong việc làm thế nào

để sử dụng nguồn tài chính không còn được

ưu đãi như trước, đồng thời phải thận trọng nhằm tránh làm mất đi sự hỗ trợ cho các lĩnh vực xã hội tỉ lệ giải ngân vốn ODA của Việt Nam đã được cải thiện, từ mức chỉ 25% số vốn cam kết vào năm 2010 lên mức 40% năm 2012 tuy nhiên, vẫn còn trên 20 tỉ đô-

la vốn ODA cam kết vẫn chưa được sử dụng, chủ yếu do những nút thắt trong quá trình thực hiện các dự án cơ sở hạ tầng lớn Với những dòng tiền gia tăng nhanh chóng này trong thập kỷ vừa qua, Chính phủ Việt Nam đã có thể tăng mức chi tiêu công lên gấp 2,5 lần từ năm

2006 đến 2013 theo giá danh nghĩa mức chi cao này đã giúp mở rộng các dịch vụ và cơ sở hạ tầng đến đa số người dân tỉ lệ điện khí hoá nông thôn

từ 14% năm 1993 đã tăng lên gần 100% năm

2010, với số lượng các tuyến đường được quy hoạch đã tăng gấp 4 lần trong thập kỷ vừa qua và

tỉ lệ hộ gia đình được sử dụng nước máy đã tăng

từ 12% năm 2002 lên 76% năm 2009

tuy nhiên, do một số khuyết điểm nghiêm trọng trong quá trình lập kế hoạch và xây dựng ngân sách, Việt Nam vẫn phải đối mặt với một số thách thức lớn trong việc sử dụng nguồn tài chính phát triển một cách hiệu quả Dự báo về ngân sách còn yếu đã ảnh hưởng đến việc áp dụng khung chi tiêu trung hạn Với hơn một nửa ngân sách được phân cấp cho các chính quyền địa phương quản lý, nhưng nhiệm vụ thu, chi ngân sách giữa

ba cấp địa phương không rõ và nhiều trách nhiệm chi chưa được cấp vốn đầy đủ trong khuôn khổ ngân sách đầu tư, yêu cầu các dự án đầu tư phải tuân thủ với kế hoạch phát triển KtXH không rõ Cạnh tranh giữa các tỉnh cộng với quy chế thẩm định hiệu lực yếu đã dẫn đến đầu tư kém hiệu quả cả về kinh tế và kỹ thuật 63 tỉnh thành của Việt Nam quá nhỏ để có thể quy hoạch hạ tầng hiệu quả, dẫn tới việc xây dựng tràn lan các sân bay, cảng nước sâu và các khu công nghiệp vượt quá nhu cầu của địa phương Có quá nhiều dự án được khởi công thiếu nguồn vốn để hoàn thành Chính phủ Việt Nam đã nhận ra những thách thức này và hiện đang chuẩn bị ban hành các luật mới

về ngân sách nhà nước và đầu tư công

Bên ngoài khu vực nhà nước, các

luồng tài chính phát triển quan trọng

nhất gồm:

Ÿ Các khoản cho vay từ khu vực ngân hàng

của Việt Nam từ 2006 đến 2012 đã tăng 5

lần, trong khi tổng tín dụng tăng từ mức 39%

gDP năm 2000 lên 115% năm 2010, nhưng

lại giảm xuống còn 84% năm 2013 từ khi

Chính phủ thực hiện các giải pháp kiểm soát

lạm phát, tăng trưởng tín dụng đã sụt giảm

mạnh, gây tác động lớn đến khu vực tư nhân

Các doanh nghiệp nhà nước được ưu đãi

tiếp cận vốn do họ có nhiều đất đai có thể

sử dụng làm thế chấp và các mạng lưới sở

hữu chéo phức tạp giữa các doanh nghiệp

nhà nước và các đơn vị tài chính Các doanh

nghiệp tư nhân trong nước chủ yếu ở quy

mô vừa và nhỏ hoặc là doanh nghiệp một

chủ, bị hạn chế trong việc tiếp cận nguồn

vốn thương mại tuy vậy, tổng đầu tư của

các doanh nghiệp tư nhân Việt Nam đã tăng

nhanh hơn so với cả các doanh nghiệp trong

nước và các doanh nghiệp FDi

Ÿ Đầu tư trực tiếp nước ngoài đã có những biến động lớn trong thập kỷ qua, tăng vọt vào năm 2008 trong thời kỳ bùng nổ bất động sản của VN và sau đó chững lại tính theo giá trị thực tế gần đây đã có những dấu hiệu tích cực cho thấy vốn FDi đang tăng trở lại, trong đó có một số khoản đầu

tư vào các ngành công nghệ cao tuy nhiên, hầu hết vốn FDi vẫn chỉ rót vào các hoạt động lắp ráp đơn giản, có tạo công ăn việc làm không đòi hỏi tay nghề cao, nhưng không mang lại nhiều cơ hội cho khu vực tư nhân trong nước Năm 2013, Chính phủ đã thông qua chiến lược đầu tiên trong việc thu hút nguồn vốn FDi chất lượng cao

Ÿ Các tổ chức phi chính phủ (NgO) quốc tế cũng là những tác nhân quan trọng trong lĩnh vực phát triển ở VN, cung cấp viện trợ khoảng 300 triệu đô-la mỗi năm

Ÿ Kiều hối gửi về từ người Việt ở nước ngoài đạt trên 8 tỉ đô-la mỗi năm, gần bằng giá trị vốn FDi và gấp đôi quy mô vốn ODA

Tổng quan các nguồn tài chính phát triển của Việt Nam, 2006-2012, theo giá 2010

Nguồn: Tự tính từ số liệu của Bộ TC, TCTK, NHNNVN, Trung tâm Nguồn Phi chính phủ, OECD

Thu ngân sách nhà nước

Vay chính phủ (trừ vốn vay ODA và OOF)

ODA và OOF Vốn đầu tư từ DNNN Vốn đầu tư từ khu vực tư nhân FDI

Kiều hối Viện trợ từ các tổ chức phi chính phủ quốc tế

Kết luận và khuyến nghị

trước khủng hoảng tài chính toàn cầu, các

nguồn tài chính phát triển của Việt Nam đã gia

tăng nhanh chóng suốt một thời gian dài, giúp

cho Việt Nam duy trì được các mức đầu tư rất

cao và đạt được một thời kỳ kéo dài với mức

tăng trưởng và tỉ lệ giảm nghèo cao tuy nhiên,

đầu tư cao không còn tạo ra được tăng trưởng

ở mức độ tương xứng như trước nữa, và chính

phủ Việt Nam đã phải kiềm chế đầu tư để duy

trì ổn định kinh tế vĩ mô Do đó, Việt Nam sẽ

bước sang giai đoạn khi mà các luồng tài chính

phát triển sẽ bị hạn chế nhiều so với trước đây

Điều đó đòi hỏi phải nâng cao hiệu quả đầu

tư thông qua áp dụng cách tiếp cận mang tính

chiến lược hơn trong sử dụng đầu tư công và

chú trọng hơn đến cách thức sử dụng đầu tư

công và các giải pháp chính sách để thu hút

các nguồn tài chính phát triển khác

Đây là một chương trình nghị sự lớn, nhưng có

một số thách thức nổi bật như sau:

1 Nâng cao chất lượng chi tiêu và đầu tư

công: bao gồm áp dụng cách tiếp cận lập

kế hoạch ngân sách trung hạn, gắn chi

thường xuyên và chi đầu tư với các ưu tiên

phát triển của quốc gia; khắc phục những

nhược điểm của hệ thống phân cấp tài

chính hiện nay; chuyển việc quy hoạch đầu

tư hạ tầng chiến lược lên cấp quốc gia hoặc

khu vực; đồng thời áp dụng cách tiếp cận

lập kế hoạch phân bổ nguồn lực dựa trên

kết quả

2 Duy trì tính bình đẳng trong cung cấp dịch

vụ xã hội: đánh giá lại quá trình ‘xã hội

hoá’ việc cung cấp dịch vụ thông qua xây

dựng kế hoạch tài chính cho toàn ngành,

quy định rõ ràng hơn về sự tham gia của

khu vực tư nhân và minh bạch hơn về các

khoản đóng góp của người dân

3 thu hút đầu tư tư nhân vào cơ sở hạ tầng

thông qua hoàn thiện khung pháp lý về đối

tác công – tư (PPP) và thành lập Bộ phận

PPP tại một cơ quan ở cấp quốc gia để hỗ

trợ kỹ thuật cho các chủ dự án về thiết kế và

đàm phán đối tác công – tư

4 Nâng cao thu ngân sách từ FDi: Việt Nam

cần có đủ năng lực thiết kế các gói can thiệp

để hỗ trợ những ngành hoặc thị trường cụ

thể, như cơ sở hạ tầng, đào tạo nghề và

miễn giảm thuế Điều này đồng nghĩa với

việc thành lập các cơ quan nhà nước ở cấp

trung ương có khả năng tương tác với các nhà đầu tư nước ngoài và điều phối các

cơ quan nhà nước và các cấp thẩm quyền khác nhau

5 Huy động tài chính để phát triển khu vực tư nhân: Chính phủ Việt Nam cần quan tâm nhiều hơn tới nhu cầu của khu vực tư nhân trong nước, cụ thể là thông qua việc giúp đỡ các doanh nghiệp quy mô vừa mở rộng quy

mô để tiết kiệm chi phí để có thể trở thành nhà cung cấp cho các doanh nghiệp đầu

tư nước ngoài và tham gia vào chuỗi giá trị toàn cầu Điều này đồng nghĩa với việc phải tăng khả năng tiếp cận đất đai và tài chính của các doanh nghiệp đó

Chúng tôi cũng đề xuất năm vai trò quan trọng

có thể của khu vực viện trợ phát triển nhằm góp phần tăng cường hiệu lực và hiệu quả phát triển trong tài chính phát triển của Việt Nam

1 Xúc tiến việc lập chính sách dựa trên bằng chứng và quản lý theo kết quả thông qua việc tạo lập bằng chứng, chia sẻ kiến thức, tham gia đánh giá chung và đối thoại chính sách, củng cố hệ thống thống kê quốc gia,

tổ chức nâng cao năng lực cho các cơ quan nhà nước về hoạch định và lập chính sách, đầu tư vào các hệ thống giám sát và tăng cường phản hồi của cộng đồng về các dịch

vụ công;

2 Cải thiện chất lượng chi tiêu và đầu tư công thông qua hỗ trợ cải cách quản lý tài chính công và ngân sách nhà nước, đồng thời hỗ trợ áp dụng cách tiếp cận phân bổ ngân sách theo kết quả;

3 Hỗ trợ mô hình đối tác công – tư, trong đó

có việc hỗ trợ xây dựng khuôn khổ pháp luật và các năng lực kỹ thuật cần thiết và

hỗ trợ tài chính;

4 thúc đẩy tính bình đẳng trong cung cấp dịch vụ xã hội bằng cách giúp Chính phủ xây dựng các kế hoạch tài chính ngành bao gồm ngân sách quốc gia, đầu tư của khu vực tư nhân, đóng góp của người dân và ODA;

5 Phát triển quan hệ đối tác về tri thức trong các ngành và thị trường cụ thể bằng cách kết nối các cơ quan nhà nước với các đối tác ở quốc gia tài trợ và giúp Chính phủ xây dựng các chiến lược phát triển công nghiệp theo nhu cầu;

Cuối cùng, chúng tôi đưa ra một số đề xuất có

thể cải thiện các nguyên tắc và bộ máy quản lý

quan hệ đối tác phát triển của Việt Nam

1 Xây dựng các chiến lược tài chính ngành:

Để sử dụng tốt nhất thời gian còn được tài

trợ ODA, các bộ ngành nên xây dựng chiến

lược tài trợ phát triển ngành xác định các

phương thức sử dụng tốt nhất nguồn vốn

ODA bên cạnh các nguồn phát triển khác

2 Phân công lao động thay đổi: Nhiều nhà tài

trợ song phương ở Việt Nam sẽ không có

nhân sự và động cơ tham gia tích cực vào

các quá trình điều phối viện trợ hoặc các

sáng kiến chung với các nhà tài trợ khác

nữa Các đối tác đa phương (các ngân hàng

phát triển, EU và các tổ chức UN) sẽ chủ trì

các đối thoại chính sách ở cấp quốc gia Các

đối tác đa phương có thể nên thống nhất

phân công lao động tổng thể về đối thoại

chính sách và xây dựng các năng lực khác

nhau để tham gia vào các chủ đề cụ thể

3 Hợp tác dựa trên quan hệ đối tác: một số nhà tài trợ song phương ở Việt Nam sẽ chuyển từ hỗ trợ theo ngành, theo kiểu truyển thống sang trọng tâm mới xây dựng các quan hệ thương mại cùng có lợi Điều

đó thường cũng gắn với việc chuyển từ hỗ trợ tài chính sang các mô hình tài trợ mới dựa trên quan hệ đối tác giữa các cơ quan nhà nước, các tổ chức nghiên cứu, các tổ chức phi chính phủ và các công ty ở Việt Nam và nước tài trợ Kiểu hợp tác dựa trên quan hệ đối tác này còn mới và chưa được thử nghiệm thay vì phải điều phối ở cấp quốc gia, nó đòi hỏi phải có các luồng thông tin tốt hơn để các cơ quan Việt Nam

có thể lựa chọn kiểu hỗ trợ nào phù hợp với nhu cầu của họ nhất

Từ viết tắt

ADB Ngân hàng Phát triển châu á

BOO Xây dựng- Vận hành- Sở hữu

BOT Xây dựng- Vận hành- Chuyển giao

Bộ NNPTNT Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn

Bộ KHĐT Bộ Kế hoạch và Đầu tư

Bộ TC Bộ tài chính

Bộ TNMT Bộ tài nguyên và môi trường

CPVN Chính phủ Việt Nam

DFAA Đánh giá Viện trợ và tài chính phát triển

DFID Bộ Phát triển Quốc tế

DNNN Doanh nghiệp nhà nước

EU Cộng đồng Châu Âu

FDI Đầu tư trực tiếp nước ngoài

GDP tổng sản phẩm quốc nội

GoV Chính phủ Việt Nam

HIV/AIDS triệu chứng thiếu khả năng đề khảng/nhiễm vi rút làm mất khả năng đề khác

IBRD Ngân hàng tái thiết và Phát triển Quốc tế

INGOs Các tổ chức phi chính phủ quốc tế

JAHR Đánh giá Y tế chung hàng năm

JICA Cơ quan Hợp tác Quốc tế Nhật Bản

KHPTKTXH Kế hoạch phát triển kinh tế- xã hội

MIC Nước có thu nhập trung bình

MTEF Khung chi tiêu trung hạn

MTIP Kế hoạch đầu tư trung hạn

NHNNVN Ngân hàng Nhà nước Việt Nam

NTP Chương trình mục tiêu quốc gia

ODA Hỗ trợ phát triển chính thức

OECD tổ chức Phát triển và Hợp tác Kinh tế

OOF Các luồng vốn chính thức khác

OOP tiền túi

ORC Vốn vay thông thường

PEPFAR Kế hoạch hỗ trợ khẩn cấp phòng chống AiDs của Hoa Kỳ

PIP Kế hoạch đầu tư công

PPP Quan hệ Đối tác Công- tư

TCTK tổng cục thống kê

VND Đồng Việt Nam

Mục lục

PREFACE V LờI CảM ơN VI TóM TắT VII

Từ VIếT TắT XII

1 GIớI THIệu 1

1.1 mục đích 1

1.2 Phạm vi và phương pháp 2

2 GIAI ĐOạN MớI VớI NHIều THáCH THứC TRONG PHáT TRIểN CủA VIệT NAM 3

2.1 Hoàn thành chuyển đối kinh tế 4

2.2 Nâng cao chất lượng của nguồn vốn FDi 6

2.3 Kiểm soát tình trạng bất bình đẳng 6

2.4 Những khó khăn về kinh tế vĩ mô: 8

2.5 Những thử thách đối với sự phát triển trong tương lai của Việt Nam 9

3 Mô Tả CáC LuồNG TàI CHíNH PHáT TRIểN CủA VIệT NAM .10

3.1 Các nguồn tài chính phát triển trong ngân sách nhà nước 10

3.2 tài chính phát triển ngoài nhà nước 27

4 TRIểN VọNG NGàNH 33

4.1 Ngành y tế và việc ‘xã hội hóa’cung cấp dịch vụ 33

4.2 Quản lý quá trình chuyển đổi trong tài trợ cho phòng chống HiV/AiDS 36

4.3 tài trợ cho cơ sở hạ tầng thông qua các quan hệ đối tác công - tư 38

5 KếT LuậN Và KHuyếN NGHị 40

5.1 Phân tích luồng tài chính phát triển tại Việt Nam 40

5.2 Hướng tới một chiến lược tài chính phát triển toàn diện 44

5.3 Vai trò của hỗ trợ phát triển 46

5.4 tổ chức quan hệ đối tác phát triển 48

PHụ LụC 1: NGHIêN Cứu TìNH HuốNG Về CáC PHươNG áN TàI TRợ CHO CHươNG TRìNH PHòNG CHốNG HIV-AIDS .51

PHụ LụC 2: TàI CHíNH PHáT TRIểN TạI TỉNH QuảNG NAM .58

1 Giới thiệu

1.1 Mục đích

Việt Nam đang bước vào một giai đoạn thử thách mới trong tiến trình phát triển của quốc gia Sau hai thập kỷ với những tiến bộ đáng kể đã đưa Việt Nam vào trong nhóm các nước có mức thu nhập trung bình, tốc độ tăng trưởng kinh tế và giảm nghèo đã giảm đi Để khôi phục lại động năng, Việt Nam cần phải chuyển đổi từ mô hình tăng trưởng dựa vào chi phí lao động giá rẻ sang mô hình tăng trưởng dựa trên đổi mới và tăng năng suất Điều này đòi hỏi phải có một số chuyển dịch cơ cấu quan trọng trong nền kinh tế cùng với việc tiếp tục đầu tư vào nguồn nhân lực thông qua việc cải thiện cung cấp dịch vụ.

Việt Nam cũng đang bước vào một giai đoạn

mới của tiến trình hợp tác phát triển trải qua

hơn một thập kỷ, Việt Nam đã là một trong

những quốc gia đứng đầu trên thế giới về tiếp

nhận vốn viện trợ phát triển chính thức (ODA)

với hơn 3 tỷ USD vốn giải ngân mỗi năm, nhờ

sự hưởng ứng nhiệt tình của các nhà tài trợ

trước kết quả phát triển đầy ấn tượng của Việt

Nam và các cam kết mạnh mẽ của Việt Nam

về hiệu quả của viện trợ Ngoài ra, các nguồn

tài chính khác, bao gồm thu nhập trong nước,

các khoản vay mượn công và nguồn vốn đầu tư

trực tiếp nước ngoài (FDi) cũng đã tăng với tốc

độ còn cao hơn, khiến cho nguồn vốn ODA trở

thành một phần nhỏ hơn trong bức tranh toàn

cảnh về tài chính phát triển Vấn đề này đặt ra

câu hỏi về vai trò của nguồn vốn ODA trong

việc trợ giúp cho quá trình chuyển đổi sang mô

hình tăng trưởng mới của Việt Nam

Báo cáo Đánh giá tài chính và hỗ trợ phát triển

(DFAA) này được soạn thảo theo yêu cầu của

Bộ Kế hoạch và Đẩu tư Việt Nam với sự hỗ trợ

từ phía Chương trình Phát triển liên hợp quốc

(UNDP) và Liên minh Châu Âu (EU) Đánh giá

này nhằm mục đích tư vấn cho Chính phủ Việt

Nam và các đối tác phát triển của Chính phủ

về các phương án lựa chọn nhằm cải thiện và

bổ sung giá trị gia tăng của các nguồn vốn tài

chính phát triển khác nhau, trong đó có ODA

Đánh giá này tiến hành thu thập dữ liệu từ một

loạt các nguồn thông tin về xu thế thay đổi các

mô hình tài trợ phát triển trong những năm gần

đây Báo cáo này sẽ đánh giá những trở ngại

về mặt chính sách, pháp lý và thể chế đối với hiệu quả huy động và sử dụng các nguồn tài chính khác nhau Qua đó, báo cáo sẽ đưa ra kiến nghị cho Chính phủ Việt Nam về cách thức

sử dụng các nguồn vốn tài trợ phát triển khác nhau để chúng có thể bổ sung cho nhau nhiều hơn cũng như về cách các đối tác phát triển sử dụng nguồn vốn ODA để tối đa hóa tác động tổng thể của nguồn tài chính cho phát triển.một trong những mục đích của DFAA là hỗ trợ Việt Nam trong việc thực hiện nguyên tắc cốt lõi trong quan hệ đối tác vì sự Hợp tác phát triển hiệu quả Busan, trong đó đòi hỏi phải phải chuyển trọng tâm từ hiệu quả viện trợ sang một khái niệm rộng hơn về hiệu quả phát triển Văn kiện Busan khuyến khích các nhà tài trợ và các đối tác “tạo điều kiện, tận dụng và tăng cường tác động của nhiều loại hình tài chính phát triển

và của các hoạt động phát triển đa dạng, nhằm đảm bảo rằng những loại hình đa dạng của hoạt động hợp tác có tác động xúc tác tới phát triển.”1 Nghiên cứu này sẽ tìm hiểu ý nghĩa của nguyên tắc này trong bối cảnh của Việt Nam

1 “Quan hệ đối tác vì sự Hợp tác phát triển hiệu quả Busan”, Diễn đàn cấp cao lần thứ tư về Hiệu quả viện trợ, Busan, Hàn Quốc, 29/11 - 1/12/2011, đoạn 12.

1.2 Phạm vi và phương pháp

Nghiên cứu này đánh giá các nguồn tài trợ và

chi tiêu cho phát triển sau đây:

Ÿ thu ngân sách, bao gồm thu từ thuế và

các khoản thu khác;

Ÿ Các khoản vay của chính phủ bao gồm

vay trong nước và vay quốc tế;

Ÿ Nguồn vốn ODA và vay mượn từ các định

chế tài chính quốc tế;

Ÿ Các dòng vốn tài chính Nam-Nam;

Ÿ Chi tiêu của các tổ chức phi chính phủ

nước ngoài (iNgO)

Ÿ Các dòng kiều hối;

Ÿ tài trợ đầu tư của khu vực tài chính;

Ÿ Đầu tư trực tiếp nước ngoài

Nghiên cứu đánh giá này cũng khảo sát tới

mức có thể được về cách thức các dòng vốn

tài trợ phát triển đã thay đổi như thế nào trong

khoảng thời gian từ năm 2006 đến năm 2012

và chỉ ra các xu hướng có thể xảy ra trong

tương lai Nghiên cứu đánh giá sẽ tiến hành rà

soát khung pháp lý, các chính sách và thể chế

liên quan đến từng nguồn vốn tài trợ phát triển,

đồng thời chỉ ra những hạn chế đối với việc huy

động và sử dụng hiệu quả các nguồn vốn đó

Nghiên cứu đánh giá này được thực hiện ở cấp

quốc gia với việc khảo sát chi tiết hơn tình hình

tài chính phát triển trong ngành y tế, việc ‘xã hội hóa’ cung cấp dịch vụ, sự chuyển dịch theo kế hoạch từ nguồn tài trợ của các nhà tài trợ cho các chương trình phòng chống HiV/AiDS và sự phát triển các quan hệ hợp tác công - tư trong xây dựng cơ sở hạ tầng Ngoài ra, các chuyên gia đã phải thực hiện các chuyến công tác thực địa tại tỉnh Quảng Nam để đánh giá các luồng tài chính phát triển dưới góc nhìn của tỉnh.Phương pháp nghiên cứu bao gồm các cuộc tham vấn rộng rãi giữa các bên liên quan với các cơ quan của chính phủ, các đối tác phát triển và các quan sát viên độc lập Các dữ liệu chính thức được thu thập từ một loạt các cơ quan khác nhau của chính phủ (Bộ Kế hoạch

và Đầu tư, Bộ tài chính, Ngân hàng nhà nước Việt Nam, tổng cục thống kê và các bộ, ngành khác) Các chính sách, chiến lược và các văn bản pháp lý của Chính phủ Việt Nam đã được đưa ra phân tích cùng với các báo cáo nghiên cứu đã được công bố của các đối tác phát triển

từ đó, báo cáo đưa ra những so sánh với kinh nghiệm của những quốc gia khác mới gần đây

đã bước vào nhóm nước có mức thu nhập trung bình (miC) như inđônêxia, mặc dù kinh nghiệm của các nước này chưa được tổng kết nhiều.Cần lưu ý rằng, việc thiếu số liệu và chất lượng của số liệu đang là vấn đề cố hữu tại Việt Nam mặc dù có các số liệu tổng hợp về hầu hết các nguồn tài trợ phát triển, nhưng thường thiếu các số liệu phân theo ngành và vùng trong những lĩnh vực thiếu số liệu, DFAA đưa ra các

đề xuất về cách thức khắc phục tình trạng đó trong tương lai

2 Giai đoạn mới với nhiều thách thức trong phát triển của Việt Nam

Trong giai đoạn kể từ khi khởi động các cuộc cải cách kinh tế vào đầu những năm

1980 cho đến khi bắt đầu cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu diễn ra vào năm 2007, Việt Nam là một trong số những nền kinh tế phát triển năng động nhất Nhờ tự do hóa giá cả, mở cửa cho thông thương quốc tế và cho phép doanh nghiệp tư nhân cạnh tranh với các doanh nghiệp nhà nước, Việt Nam đã đạt và duy trì được tốc độ tăng trưởng bình quân trên 7% trong suốt 20 năm, khiến quy mô nền kinh tế tăng lên gấp

4 lần Tốc độ tăng trưởng nhanh trong khu vực việc làm được trả lương đã làm thay đổi cuộc sống của người dân Việt Nam Tỷ lệ nghèo giảm trung bình 2,9% mỗi năm,

từ 58% xuống mức thấp hơn 14,2% trong năm 2010, tính theo chuẩn nghèo chính thức, mặc dù theo chuẩn nghèo cập nhật của Tổng cục Thống kê – Ngân hàng Thế giới, tỷ lệ này của năm 2010 là 20,7% 2 Vào giữa những năm 2000, Việt Nam đã tiếp nhận được một lượng kỷ lục các dòng vốn nước ngoài chảy vào nền kinh tế, bao gồm vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài và vốn ODA, theo đó tỷ lệ vốn tài trợ cho đầu tư đạt trên mức 40% GDP – thuộc hàng cao nhất trên thế giới Điều này đã cho phép Việt Nam mở rộng hạ tầng cơ sở cơ bản và phát triển các ngành dịch vụ thiết yếu phục

vụ cho số đông dân cư và cũng đạt được những kết quả to lớn trong phát triển con người 3 Điều này đã cho phép Việt Nam mở rộng hạ tầng cơ sở cơ bản và phát triển các ngành dịch vụ thiết yếu phục vụ cho số đông dân cư và cũng đạt được những kết quả to lớn trong phát triển con người.

Hình 1: So sánh tốc độ tăng trưởng GDP ở các nước châu á chọn lọc

Nguồn: Cập nhật kinh tế khu vực châu Á và Thái Bình Dương (EAP), tháng 5/2012

2 Ngân hàng Thế giới, “Báo cáo đánh giá nghèo của Việt Nam năm 2012 Khởi đầu tốt nhưng chưa phải đã hoàn thành: Thành tựu ấn tượng của Việt Nam về giảm nghèo và những thách thức mới”, Hà Nội, năm 2012, trang 4.

3 Luân Đôn, D., “Đóng góp và hạn chế của ‘xã hội hóa’: Khía cạnh kinh tế chính trị về các dịch vụ thiết yếu ở Việt Nam”, UNDP, tháng 5/2013, trang 10

mối quan ngại này bắt nguồn từ một số yếu

tố tăng trưởng trong quá khứ chủ yếu là nhờ

lực lượng lao động liên tục tăng và quá trính

tái cân bằng của bản thân nền kinh tế từ nông

nghiệp sang các ngành dịch vụ và công nghiệp

với tốc độ tăng năng suất cao hơn so với trước

là 2 và 4 lần.4 Sự chuyển dịch cơ cấu như vậy

hiện đã hết tác dụng tăng trưởng trong tương

lai đòi hỏi phải xuất phát từ cải thiện năng suất

tuy nhiên, những năm gần đây, mức tăng năng

suất lao động bị chậm lại trong khi đó hiệu quả

sử dụng vốn lại liên tục giảm Năng suất tổng

các yếu tố (thước đo mức thay đổi công nghệ

của nền kinh tế) đã giảm từ 19,9% vào giữa

thập niên 2000 xuống còn 12,5 % trong giai

đoạn 2007-2010 trong khi đó mức bình quân

của các nước đang phát triển đạt từ 20% đến

30% Kết quả là, tỷ trọng của tăng trưởng gDP

bắt nguồn từ tăng năng suất đã giảm từ 56%

trong những năm 1991-1995 xuống còn có

8,9% trong những năm 2006-2008.5

Đây là yếu tố then chốt cho đánh giá về tài trợ

phát triển này Nó hàm ý rằng những vấn đề

hiện nay của Việt Nam không phải là thiếu vốn

tài trợ phát triển mà là những thách thức đang

gia tăng trong cách sử dụng hiệu quả nguồn

vốn này thực vậy, Báo cáo Phát triển Việt

Nam 2012 đã đưa ra kết luận như sau: “Nếu

những năm đầu của quá trình chuyển đổi ở Việt

Nam được đánh dấu bằng ‘tăng trưởng với các

nguồn lực có hạn’ thì 5 năm cuối này có thể

được gọi là giai đoạn với ‘nguồn lực dồi dào,

nhưng mức tăng trưởng hạn chế’.”6

trong chương này, chúng ta sẽ xem xét một số

thách thức mà Việt Nam phải đương đầu trong

quá trình chuyển đổi sang một mô hình tăng

trưởng mới và những tác động của chúng đối với

nhu cầu tài chính cho phát triển của Việt Nam

4 McKinsey Global Institute, “Giữ nhip tăng trưởng

bền vững ở Việt Nam: thách thức về năng suất”,

đã nhận ra sự cần thiết phải “huy động các nguồn lực từ tất cả các thành phần kinh tế trong đó có thành phần kinh tế nhà nước, kinh tế tư nhân và các nhà đầu tư nước ngoài… để tài trợ cho phát triển của quốc gia” Cải tổ công tác quản lý đất đai và tự do hóa thị trường hàng hóa đã tạo điều kiện cho Việt Nam trở thành một nước xuất khẩu gạo lớn từ năm 1987, Việt Nam đã mở cửa cho đầu tư của nước ngoài trong những năm 1990, Luật Doanh nghiệp tư nhân được ban hành đã tạo khung khổ pháp lý cho đầu tư của khu vực tư nhân Với việc tiếp tục cải cách trong những năm

2000, các khung pháp lý cho các doanh nghiệp nhà nước, doanh nghiệp tư nhân của Việt Nam

và các doanh nghiệp nước ngoài đã được thống nhất, từ đó cho phép họ chính thức cạnh tranh bình đẳng Việt Nam cũng đã tập trung nỗ lực để chấm dứt tình trạng cô lập với quốc tế, phá bỏ các rào cản đối với hàng xuất khẩu và hàng nhập khẩu và thiết lập quan hệ thương mại với hơn 160 quốc gia và vùng lãnh thổ

Việt Nam có nỗ lực lớn để vào năm 2007 đã trở thành thành viên tổ chức thương mại Quốc tế (WtO) Điều này đòi hỏi phải thực hiện nhiều cuộc cải cách môi trường kinh doanh, bao gồm

cả hoàn thiện các luật về thương mại, các nguyên tắc về sở hữu trí tuệ và bảo vệ người tiêu dùng và chức năng của các thị trường vốn Khung pháp lý được đổi mới đã giúp Việt Nam trở thành một trong những điểm đến phổ biến nhất ở châu á của các nhà đầu tư nước ngoài tuy nhiên, CPVN vẫn đang xây dựng năng lực thể chế ở cấp địa phương để các quy chế này được thực hiện tốt ở địa phương

Những cuộc cải cách đó đã làm thay đổi một cách cơ bản cơ cấu sở hữu của nền kinh tế Việt Nam tuy nhiên, nhịp độ chuyển đổi đã được kiểm soát một cách thận trọng thời điểm năm

1992 với những bước đi đầu tiên trong việc phá

bỏ độc quyền nhà nước, hơn một nửa trong tổng

số các doanh nghiệp nhà nước đã được chuyển

đổi thông qua chuyển dịch cơ cấu và bán cổ

phần (‘cổ phần hóa’) tuy nhiên, về nguyên

tắc, chỉ những doanh nghiệp nhà nước nhỏ

hơn và hoạt động yếu kém mới bị chuyển đổi,

khiến cho những bộ phận quan trọng của nền

kinh tế vẫn thuộc sở hữu nhà nước Các ngành

chiến lược, bao gồm phân bón, viễn thông, bảo

hiểm, xi măng và thậm chí cả đường, vẫn do

các doanh nghiệp nhà nước chi phối

Các cấp lãnh đạo cao nhất đã tiếp tục đưa ra

các cam kết về đẩy mạnh cổ phần hóa doanh

nghiệp nhà nước và về một số nỗ lực nhằm cải

thiện khung pháp lý nhưng tốc độ đã không

được duy trì, đặc biệt là kể từ năm 2007 và nền

kinh tế đã phát triển chậm lại (xem Hình 2)

trong những năm gần đây, Việt Nam tập trung

vào việc tăng hiệu quả của khối doanh nghiệp nhà nước thông qua việc sáp nhập và tái cơ cấu mà không cổ phần hóa trong tổng số hơn 4.000 doanh nghiệp nhà nước được cổ phần hóa, nhà nước vẫn tiếp tục sở hữu cổ phần tại 70% và có cổ phần chi phối tại 36% trong số

đó, mặc dù chính phủ đã phê duyệt kế hoạch

cổ phần hóa các DNNN, giai đoạn 2011- 2015 (Quyết định số 2219/ttg-ĐmDN) và Bộ Công thương ban hành Quyết định số 1827/2012/QD-BCt, về kế hoạch thực hiện cổ phần hóa các doanh nghiệp 100% vốn nhà nước Luật Doanh nghiệp mới đang trong quá trình soạn thảo nhằm giải quyết các vấn đề về quản trị doanh nghiệp, giám sát yếu kém và thiếu minh bạch trong khu vực doanh nghiệp nhà nước

Hình 2 Số lượng doanh nghiệp nhà nước ‘cổ phần hóa’, giai đoạn 1998-2013

Nguồn: Viện Quản lý kinh tế Trung ương (CIEM), Báo cáo Đề án “Sắp xếp, đổi mới các DNNN và nâng cao hiệu quả DNNN”, 2013

Hình 3: Vốn đầu tư của doanh nghiệp Việt Nam, theo thành phần kinh tế, 2006- 2013

Nguồn: Tổng cục Thống kê (GSO)

Để tránh được “cái bẫy thu nhập trung bình”, Việt Nam cần phải thu hút các nguồn vốn đầu

tư nước ngoài và trong nước có chất lượng cao hơn vào các ngành có năng suất cao hơn, từ đó cho phép xây dựng các chuỗi giá trị trong nước Hiện đã có một số dấu hiệu đáng khích lệ cho thấy điểu này đang xảy ra ở các phân ngành như điện thoại di động khi mà một số nhà đầu

tư nước ngoài lớn đã bắt đầu chuyển cơ sở sản xuất vào Việt Nam tuy nhiên, các nhà phân tích nói chung đang quan ngại về tình trạng tắc nghẽn cơ sở hạ tầng, thiếu kỹ năng và các hạn chế của môi trường kinh doanh vẫn đang là rào cản trên con đường tăng trưởng mạnh mẽ hơn của các ngành công nghệ cao

2.3 Kiểm soát tình trạng bất bình đẳng

mô hình tăng trưởng của Việt Nam trong hai mươi năm qua về bản chất cơ bản là định hướng giảm nghèo tốc độ tăng trưởng kinh tế cao đã tạo ra nhiều việc làm trong khu vực tư nhân, làm chuyển đổi sinh kế của phần đông người Việt Nam Kết quả này có được là nhờ hậu thuẫn của đầu tư công lớn vào phát triển

cơ sở hạ tầng cơ bản và vào các ngành dịch vụ trên khắp cả nước song hành với hệ thống an sinh xã hội tương đối hiệu quả So với các nước đang phát triển khác, Chính phủ Việt Nam đã dành một tỷ lệ chi tiêu công cao hơn cho y tế và giáo dục với mức khoảng 28% ngân sách Việc

mở rộng các dịch vụ y tế và sự ra đời của bảo hiểm y tế dành cho người nghèo đã góp phần làm tăng tuổi thọ trung bình, qua đó đã cải thiện đáng kể vị trí của Việt Nam tính theo chỉ số phát triển con người

Việt Nam hiện đang phải đối mặt với một

số thách thức trong việc duy trì tiến độ giảm nghèo trước hết, tăng trưởng kinh tế đã đòi hỏi nhiều vốn hơn, do đó tạo ra ít việc làm hơn tăng trưởng kinh tế cũng tập trung nhiều hơn ở các trung tâm kinh tế hiện hữu Điều này khiến cho nó ít có tính chất công bằng xã hội hơn và

ít vì người nghèo hơn Khi quá trình chuyển đổi kinh tế của Việt Nam vẫn tiếp tục thì tất yếu là bất bình đẳng về thu nhập sẽ tiếp tục gia tăng

Sự chuyển đổi chưa trọn vẹn của khu vực doanh

nghiệp có ảnh hưởng lớn đến sự phát triển của

khu vực doanh nghiệp trong nước của Việt Nam

mặc dù đây là khu vực lớn nhất trong nền kinh tế

và chiếm hai phần ba tổng vốn đầu tư, khu vực

này chủ yếu bao gồm các doanh nghiệp quy mô

vừa và nhỏ và các doanh nghiệp một chủ Các

doanh nghiệp tư nhân đang chịu tác động chèn

lấn từ khu vực doanh nghiệp nhà nước vốn đang

được hưởng đặc quyền về khả năng tiếp cận

tới các yếu tố đầu vào thiết yếu, nhất là đất đai

tình trạng sở hữu chéo phức tạp giữa các doanh

nghiệp nhà nước và các định chế tài chính cũng

cho phép các doanh nghiệp nhà nước hưởng đặc

quyền về khả năng tiếp cận tài chính Vì vậy,

nhiều quan sát viên nhìn nhận việc hoàn thành

quá trình chuyển đổi kinh tế là điều kiện thiết yếu

cho giai đoạn phát triển tiếp theo của Việt Nam,

để cho phép khu vực doanh nghiệp tư nhân hoạt

động hiệu quả có thể phát triển mạnh hơn

2.2 Nâng cao chất lượng của

nguồn vốn FDI

Nguồn vốn đầu tư trực tiếp từ nước ngoài FDi

đã gia tăng nhanh chóng trong hầu hết các

năm của thập niên 2000 và tăng mạnh vào năm

2008 khi bùng nổ bất động sản và sau đó giảm

mạnh do Chính phủ Việt Nam đưa ra các biện

pháp nhằm hạn chế đầu cơ bất động sản FDi

là một bộ phận rất quan trọng trong quá trình

phát triển của Việt Nam, góp phần quan trọng

vào tăng trưởng việc làm Hiện nay, các tỉnh ở

Việt Nam đang cạnh tranh nhau để thu hút đầu

tư nước ngoài thông qua việc miễn trừ các loại

thuế cũng như đưa ra những lợi ích khác

tuy nhiên, hiện đang có nhiều quan ngại về

chất lượng của dòng vốn FDi vào Việt Nam

Các khoản đầu tư vào ngành dệt may với giá

trị gia tăng thấp và các hoạt động lắp rắp giản

đơn vẫn chiếm phần chi phối Nhiều công ty

nước ngoài nhập các linh kiện của họ từ nước

ngoài vào và sau đó xuất khẩu sản phẩm của

họ đi, từ đó đưa lại những lợi ích lan tỏa nhỏ

nhoi dưới dạng hiệu quả theo quy mô hoặc theo

phương thức chuyển giao công nghệ cho các

doanh nghiệp bản địa mối nguy hiểm khi mức

tiền lương tăng là Việt Nam sẽ bắt đầu bị tuột

tay cho các nền kinh tế có mức tiền lương thấp

hơn trong khu vực như myanmar Dòng vốn FDi

đã đi ngang hoặc giảm nhẹ từ năm 2009, mặc

dù nó có thể đã tăng trở lại vào năm 2013

Hình 4: Tăng trưởng GDP và giảm nghèo, giai đoạn 1993-2012

Nguồn: Tổng cục Thống kê (2012)

Hình 5: Chỉ số phát triển con người của Việt Nam, giai đoạn 1995-2012

Nguồn: UNDP, giá trị HDI và thay đổi thứ hạng trong Báo cáo phát triển nhân lực 2013, Việt Nam, năm 2013

và giáo dục nhằm thu hút các nguồn lực của

xã hội để bổ sung cho phần cung cấp dịch vụ được nhà nước tài trợ ‘Xã hội hoá’ là một thuật ngữ chung cho việc đưa các nguyên tắc thị trường vào cung cấp dịch vụ, mở cửa cho đầu

tư tư nhân và áp dụng thu phí đối với người sử dụng trong thực tế, chính sách này sẽ chuyển gánh nặng chi trả các dịch vụ từ phía nhà nước sang cho xã hội mà chủ yếu là các hộ gia đình Chính sách thu phí đối với một số dịch vụ nhất định được ban hành chính thức gắn với thực tiễn đồng chi trả phi chính thức, mà người dân thường khó có thể phân biệt rõ ràng giữa hai hình thức này.8 Phương pháp tài trợ các dịch vụ

cơ bản này dường như thiếu hiệu quả và thiếu công bằng Vì vậy, cần phải có những nỗ lực cần thiết để chuyển gánh nặng chi trả dịch vụ ngược trở lại phía nhà nước để gánh nặng đó

có thể được chia sẻ một cách công bằng hơn

8 London, D., “Đóng góp và hạn chế của ‘xã hội hóa’: Khía cạnh kinh tế chính trị về các dịch vụ thiết yếu

ở Việt Nam”, UNDP, tháng 5/2013, trang 10.

thứ hai, khu vực còn nghèo lại tập trung ở

những vùng địa lý và những nhóm dân cư khó

tiếp cận hơn Nghèo tập trung cao ở những

nhóm dân tộc thiểu số đang chỉ chiếm 15% dân

số nhưng chiếm tới 47% tổng số người nghèo

(trong năm 2010)7 Nhiều trong số người còn

nghèo lại đang sống ở các vùng núi và vùng

sâu vùng xa Chính phủ đã ban hành hàng loạt

chính sách và chương trình riêng hướng tới các

nhóm đối tượng này tuy vậy, có những thách

thức liên quan đến việc giải quyết tình trạng

không hòa nhập về kinh tế và xã hội của các

nhóm dân tộc thiểu số và hiện cũng chưa thể

xác định chắc chắn những công cụ chính sách

nào là đúng đắn

thứ ba, Chính phủ Việt Nam đã và đang theo

đuổi chính sách ‘xã hội hoá’ trong ngành y tế

2.4 Những khó khăn về kinh tế vĩ mô:

Hình 6: Lạm phát và thâm hụt ngân sách, giai đoạn, 1993-2012

Nguồn: ADB 2012, Tổng cục Thống kê 2012, Bộ Tài chính

* Thâm hụt ngân sách, chưa bao gồm trả nợ gốc

** Số liệu ước tính

Hình 7: Tăng trưởng GDP và lạm phát, giai đoạn 1993-2012

Nguồn: Tổng cục Thống kê (2012), ADB (2012)

từ sau cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu,

Việt Nam đã phải trải qua một thời kỳ bất ổn

định kinh tế vĩ mô Chính phủ Việt Nam đã xử

lý cuộc khủng hoảng đó thông qua hai gói kích

thích kinh tế trong năm 2009 với tổng giá trị

hơn 9 tỷ USD, tương đương với 9% gDP Các

biện pháp đó được thực hiện dưới dạng trợ cấp

lãi suất, giảm thuế, bảo lãnh vốn vay cho các

doanh nghiệp, tăng chi tiêu công vào cơ sở hạ tầng mà nguồn vốn tài trợ được huy động thông qua phát hành trái phiếu chính phủ

Các biện pháp kích thích kinh tế chỉ tác động một cách hạn chế tới mục tiêu khôi phục tăng trưởng kinh tế khi mà tốc độ này lại không ngừng giảm trên tất cả các lĩnh vực của nền kinh tế (xem hình 6) Khu vực doanh nghiệp chịu ảnh

hưởng mạnh với số lượng các doanh nghiệp giải

thể hoặc ngừng hoạt động trong 2 năm từ năm

2011 đến năm 2012 bằng tổng số doanh nghiệp

phá sản trong 20 năm gần đây.9 Đồng thời, các

biện pháp kích thích đó đã được đưa vào trong

giai đoạn kinh tế vĩ mô bất ổn thâm hụt ngân

sách tăng lên mức 6.9% gDP trong năm 2009

trong khi đó lạm phát tăng lên mức hai con số

năm 2010 và 2011 (xem hình 6) tình trạng này

đòi hỏi chính phủ Việt Nam phải ban hành hàng

loạt các biện pháp cứng rắn để kiểm chế lạm

phát và bình ổn nền kinh tế Điều này có nghĩa

là phải cắt giảm chi tiêu cho phát triển hoặc cắt

giảm ngân sách cho đầu tư

thời kỳ kinh tế vĩ mô bất ổn này được nhiều

quan sát viên đưa ra như một minh chứng cho

những giới hạn của mô hình tăng trưởng sử dụng

nhiều vốn được thúc đẩy bởi mức đầu tư cao Hệ

quả để lại của nó là nợ công tăng và những dự

án đầu tư dở dang, từ đó hạn chế cơ hội của Việt

Nam trong việc khởi động những dự án đầu tư

công mới trong những năm sắp tới

2.5 Những thử thách đối với

sự phát triển trong tương lai

của Việt Nam

Việt Nam hiện đang ở một thời điểm quan trọng

trên con đường phát triển quốc gia từ khi đạt

được tiêu chí nước có mức thu nhập trung bình

trong năm 2009, Việt Nam đã bước sang giai

đoạn giảm đà tăng trưởng kinh tế, bất ổn định

kinh tế vĩ mô, tốc độ giảm nghèo chậm lại và bất

bình đẳng tăng lên Hậu quả này của Việt Nam

một phần là do suy thoái kinh tế toàn cầu tuy

vậy, nhiều quan sát viên trong nước và quốc tế

đều quan ngại rằng thời kỳ tăng trưởng kinh tế

nhanh của Việt Nam có thể sắp kết thúc

Các thách thức này được thể hiện ở một số khía

cạnh như sau thứ nhất, quá trình chuyển đổi

kinh tế của Việt Nam vẫn chưa hoàn tất và tốc

độ chuyển đổi đã giảm mạnh từ giữa những năm

2000 mặc cho tình trạng thiếu hiệu quả vẫn

tồn tại, các doanh nghiệp nhà nước vẫn tiếp tục

được hưởng đặc quyền về khả năng tiếp cận tới

những yếu tố đầu vào thiết yếu như đất đai và

tài chính mà điều đó làm giới hạn không gian

thứ hai, Việt Nam cần phải chuyển từ mô hình tăng trưởng dựa trên trình độ lao động thấp và các ngành tạo ra giá trị gia tăng thấp sang mô hình tăng trưởng dựa vào công nghệ cao và tri thức để hội nhập hiệu quả hơn vào chuỗi giá trị toàn cầu Việc này sẽ tạo điều kiện cho Việt Nam thu hút những nguồn vốn FDi chất lượng cao hơn với lợi ích lớn hơn cho nền kinh tế quốc dân Điều đó đòi hỏi phải cải thiện về cấp độ và chất lượng cơ sở hạ tầng, lực lượng lao động với học thức cao hơn và không ngừng cải thiện môi trường kinh doanh

thứ ba, Việt Nam cần phải đưa ra những biện pháp để quản trị các rủi ro về bất bình đẳng tăng lên và sự không hòa nhập về khía cạnh kinh

tế -xã hội có thể xảy ra cùng với mô hình tăng trưởng đã thay đổi Điều đó đòi hỏi Chính phủ phải cải thiện định hướng chi tiêu vì người nghèo của mình mà trọng tâm là các nhóm người nghèo không hòa nhập và những vùng sâu vùng xa Chính phủ cũng cần phải đánh giá lại tác động của việc ‘xã hội hoá’ tới khả năng tiếp cận và tới

sự công bằng của các thành phần xã hội này Vấn đề này cũng đòi hỏi việc đánh giá lại cách thức tài trợ cho các dịch vụ cơ bản

Ba quá trình chuyển đổi này cần phải được quản

lý trong một môi trường kinh tế vĩ mô, ở đó ít còn

cơ hội kích thích tăng trưởng thông qua tăng đầu

tư và nguồn lực tài chính phát triển bị hạn chế hơn đáng kể so với trước đây Điều này đòi hỏi phải nâng cao hiệu quả chi thường xuyên và chi đầu tư để tăng tối đa tác động phát triển Vì vậy,

để có thể vượt qua những thử thách mới đối với

sự phát triển, Việt Nam cần phải giải quyết được những khó khăn đang cản trở việc sử dụng hiệu quả nguồn vốn tài trợ cho phát triển

Vì vậy, kết luận chính của nghiên cứu này là thách thức mà Việt Nam đang đối mặt chủ yếu không phải là tối đa hoá các dòng vốn tài trợ phát triển trong một thập kỷ vừa qua, Việt Nam đã từng có đủ các nguồn lực để duy trì tốc

độ đầu tư cao Khi đã chạm tới điểm lợi nhuận đầu tư giảm đi như hiện nay thì Việt Nam cần phải cải thiện hiệu suất và hiệu quả của các khoản đầu tư phát triển

trong thập kỷ qua, nguồn thu này đã tăng lên nhanh chóng cùng với tốc độ tăng trưởng kinh

tế mạnh mẽ, từ dưới 300 nghìn tỷ đồng trong năm 2006 lên gần 800 nghìn tỷ đồng, tương đương 39 tỷ USD trong năm 2013 (ước tính của Bộ tài chính) Hình 8 mô tả tăng trưởng tổng thu ngân sách nhà nước trong 6 năm qua theo giá hiện hành

3 Mô tả các luồng tài chính phát triển của Việt Nam

Chương này nêu rõ các nguồn tài chính phát triển khác nhau tại Việt Nam Phần thứ nhất đề cập đến các nguồn tài chính phát triển chủ yếu tài trợ cho các khoản chi tiêu của chính phủ, bao gồm thu ngân sách nhà nước, vay nợ công và ODA Kết thúc phần một là đánh giá về tình hình chi tiêu của chính phủ Phần hai đề cập đến các luồng tài chính phát triển không do chính phủ kiểm soát, bao gồm vốn vay từ khu vực tài chính- ngân hàng Việt Nam, đầu tư của các doanh nghiệp nhà nước và doanh nghiệp tư nhân, FDI, kiều hối và chi tiêu của các tổ chức phi chính phủ quốc tế và xã hội dân sự Việt Nam Trong từng trường hợp, chúng tôi nêu ra một số yếu tố thể chế chủ yếu liên quan đến việc huy động và sử dụng có hiệu quả nguồn lực nêu trên.

3.1 Các nguồn tài chính phát

triển trong ngân sách nhà nước

3.1.1 Nguồn thu ngân sách nhà nước

Cho đến nay thu ngân sách nhà nước là nguồn

tài chính phát triển lớn nhất tại Việt Nam

Hình 8: Thu ngân sách nhà nước, 2006- 2013

* Ước thực hiện lần 2

** Ước thực hiện lần 1

Nguồn: Bộ Tài chính

Tài chính phát triển phục vụ các mục tiêu phát triển bền vững của Việt Nam

khi trở thành nước thu nhập trung bình

Lưu ý là đây là giá hiện hành, với hai lần lạm

phát lên tới hai con số trong kỳ Khi tính theo

giá cố định năm 2010, vào năm 2012 nguồn

thu giảm 9% do hoạt động kinh tế suy giảm Bộ

tài chính ước tính sự suy giảm này sẽ tiếp tục diễn ra trong năm 2013 mặc dù đã có các biện pháp thu bổ sung

Hình 9: Tổng thu giai đoạn 2006-2012 theo giá cố định năm 2010 và theo %

trong GDP

Nguồn: Nhóm Tư vấn tự tính trên cơ sở dữ liệu về ngân sách nhà nước theo giá hiện hành và về GDP theo giá hiện hành và giá 2010 của TCTK

tính theo tỷ trọng trong gDP, nguồn thu

đã giảm mạnh Việt Nam từng là một trong

những nước có tỷ lệ nguồn thu/gDP cao

nhất trong khu vực, lên tới gần 30% vào giữa

những năm 2000, nhưng sau đó đã giảm

xuống mức thấp là 22,8% trong năm 2012.10

Điều này là do nhiều yếu tố, trong đó có tăng

trưởng kinh tế chậm lại, miễn giảm thuế cho

doanh nghiệp và thu từ dầu thô giảm

Đóng góp từ dầu thô vào thu ngân sách nhà

nước đã giảm từ 24% trong năm 2004 xuống

còn khoảng 14% trong những năm gần đây.11

theo Bộ tài chính, nguyên nhân là do sản

lượng dầu thô giảm và quyết định tăng khối

10 Việt Nam là một trong những nước có tỷ lệ ngân

Ấn Độ, và con số này có thể còn tăng lên do các khu vực chưa khai thác còn lớn

Hình 10 mô tả đóng góp của các loại thuế vào tổng thu ngân sách, trong đó thuế thu nhập doanh nghiệp và thuế giá trị gia tăng là hai loại thuế quan trọng nhất

Hình 10: Các nguồn thu từ thuế giai đoạn 2006-2013, theo giá hiện hành

Nguồn: Bộ Tài chính

Hình 11: Thuế VAT và thuế thu nhập doanh nghiệp theo loại hình sở hữu,

năm 2012

Nguồn: Bộ Tài chính

Hình 11 thể hiện mức đóng góp của khối doanh

nghiệp nhà nước, doanh nghiệp tư nhân trong

nước và doanh nghiệp nước ngoài vào hai

nguồn thuế chủ yếu là thuế giá trị gia tăng (VAt)

và thuế thu nhập doanh nghiệp Các doanh

nghiệp nước ngoài đóng góp 43% thu của hai

loại thuế này, tiếp theo là các doanh nghiệp nhà

nước, đóng góp 32% và khối doanh nghiệp tư

nhân trong nước đóng góp 25% tuy các doanh

nghiệp nước ngoài đóng góp tỷ trọng lớn nhất

trong thuế thu nhập doanh nghiệp nhưng theo

báo cáo các tỉnh thường xuyên cạnh tranh với

nhau để thu hút đầu tư nước ngoài bằng cách

miễn giảm thuế quá nhiều như là cách để ưu đãi

Kết quả là đóng góp của FDi vào thu ngân sách

nhà nước thấp hơn so với khả năng thực tế

theo Bộ tài chính, Chính phủ Việt Nam đã nhận

thấy rằng thuế suất thuế thu nhập doanh nghiệp

là quá cao, không tạo điều kiện cho doanh

nghiệp phát triển và đang có kế hoạch giảm thuế

Do đó trong những năm tới, việc tăng cường hiệu

quả công tác thu thuế sẽ bù đắp cho việc giảm

thuế suất Vì lý do này, dự báo nguồn thu thuế sẽ

không tăng trở lại mức như vào giữa những năm

2000 trong một thời gian nữa, cho dù nó sẽ tiếp

tục tăng lên cùng với tăng trưởng kinh tế

thuế sử dụng phi nông nghiệp chiếm tới 8-9% tổng thu ngân sách trong thời kỳ bùng nổ bất động sản của Việt Nam (2008-2009) nhưng sau đó giảm xuống còn 6% tuy nhiên, nguồn thu này tiếp tục là một trong những nguồn thu quan trọng của chính quyền địa phương Phân tích của WB đã chỉ rõ rằng hệ thống thuế về đất đai đang tạo động lực để các tỉnh duy trì

hệ thống hành chính về phân chia đất đai có lợi cho doanh nghiệp nhà nước so với doanh nghiệp tư nhân, và không muốn chuyển sang một hệ thống trên cơ sở thị trường

3.1.2 Vay nợ của chính phủ

Là một nước có thu nhập trung bình, Việt Nam ngày càng có điều kiện vay nợ thương mại tổng vốn vay đã tăng trung bình 30%/năm từ năm 2006 và tăng mạnh trong năm 2009 và

2012 do chính phủ phát hành trái phiếu bổ sung

để có vốn cho các gói kích cầu (Hình 12) Phần lớn vốn vay là nợ của chính phủ trung ương, trong đó có một số khoản là vay nợ của doanh nghiệp nhà nước có sự bảo lãnh của chính phủ (doanh nghiệp nhà nước còn có thể vay không

có bảo lãnh của chính phủ) và một phần nhỏ hơn là nợ của chính quyền địa phương

Hình 12: Tổng vay nợ công giai đoạn 2006-2012 theo giá hiện hành

Nguồn: Bộ Tài chính

Khoảng hai phần ba nợ công là vốn vay trong

nước, bao gồm vay từ các ngân hàng thương

mại và phát hành trái phiếu Có một số khoản

vay từ ngân hàng nước ngoài và các đối tác

phát triển, bao gồm ODA và vay ít ưu đãi Việt

Nam cũng đã có hai lần phát hành trái phiếu

quốc tế vào năm 2005 và năm 2011 là 750 triệu USD và 1 tỷ USD Phần lớn số tiền thu được được dùng để hỗ trợ các doanh nghiệp nhà nước gặp khó khăn, trong đó có cả Vinashin

Hình 13: Vay nợ của chính phủ

Nguồn: Bộ Tài chính

được phản ánh trong bất kỳ số liệu thống kê nào của chính phủ trong khi phần lớn nợ các doanh nghiệp nhà nước không được Chính phủ Việt Nam bảo lãnh một cách chính thức, có nhiều lo ngại là số nợ này sẽ làm tăng nghĩa vụ nợ không chính thức của chính phủ do về mặt chính trị buộc phải cứu những doanh nghiệp nhà nước quan trọng đang gặp khó khăn về tài chính Điều này cũng sẽ làm gia tăng đáng kể gánh nặng của khu vực tài chính

tổng nợ công của Việt Nam trong năm 2012 là 1.641 nghìn tỷ đồng, tương đương 77 tỷ USD Hình 14 trình bày tình hình nợ của Việt Nam tính theo chủ nợ

Nợ của Việt Nam vẫn còn ở mức vừa phải là

dưới 60% gDP theo Bộ tài chính, mục tiêu

chính thức là giữ tổng vay nợ dưới 65% gDP,

mặc dù tỷ lệ này không được quy định trong

luật Phân tích về sự bền vững của vay nợ do

WB và imF cùng thực hiện cho thấy hiện tại

nguy cơ khủng hoảng nợ của Việt Nam là thấp

nhưng cần phải duy trì sự kiểm soát chặt chẽ để

bảo đảm tính bền vững “Chỉ một gia tăng nhỏ

trong tốc độ tăng trưởng chi tiêu, và duy trì mức

thâm hụt như hiện tại thì cũng sẽ dẫn đến sự

xấu đi nhanh chóng trong tình trạng nợ”12

Số liệu này không bao gồm nợ của khu vực

doanh nghiệp nhà nước, và nội dung này không

Hình 14: Nợ công theo chủ nợ, năm 2012

Nguồn: Bộ Tài chínha12

12 Ngân hàng Thế giới, “Tổng quan: Cập nhật tình hình kinh tế Việt Nam”, Hà Nội, 10/7/2013, tr 23

3.1.3 ODA và các luồng vốn chính

thức khác

trong những năm gần đây, Việt Nam là một

trong những nước tiếp nhận nhiều ODA nhất thế

giới, tính theo số tuyệt đối là 80 tỷ USD trong

thời kỳ 1993-2012.13 Bảng 15 cho biết vốn cam

kết và giải ngân hàng năm kể từ năm 1993

ODA liên tục tăng từ 1 tỷ USD trong năm 1997

lên trên 2 tỷ USD vào năm 2007 trong năm

2008, ODA tăng mạnh do các ngân hàng phát triển lớn (JiCA, WB và ADB) tăng cường cho vay để đối phó với tác động của cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu Sau đó mức cho vay cao này được duy trì với tổng giải ngân trong năm 2012 đạt gần 4 tỷ USD

Nguồn: MPI

Số liệu này do Bộ Kế hoạch và Đầu tư cung cấp

Bộ Kế hoạch và Đầu tư lưu trữ số liệu về cam kết

tài trợ của các thỏa thuận cho vay hoặc tài trợ

gốc để phục vụ đàm phán, và số liệu về giải ngân

các khoản vay và dự án ODA do chính phủ thực

hiện bằng cách sử dụng công cụ theo dõi dự án

của chính phủ (Pmt) Việc xây dựng một cơ sở

dữ liệu về ODA tổng hợp cả số liệu về ODA do

nhà tài trợ cung cấp với số liệu theo dõi dự án do

các cơ quan chính phủ thu thập đang được tiến

hành thông qua một hệ thống theo dõi và đánh

giá chung, có báo cáo cả về cam kết hiệu quả viện trợ, nhưng hệ thống này vẫn chưa hoạt động OECD cũng lưu trữ số liệu thống kê về tài trợ được trực tiếp thu thập từ các nhà tài trợ Số liệu ODA

do OECD công bố cho thấy mức giải ngân trong những năm gần đây còn cao hơn, lên tới 4,7 tỷ USD trong năm 2012 tỷ trọng tài trợ đa phương trong tổng tài trợ đạt từ 30-40%

a13

13 Báo cáo tổng kết 20 năm ODA, Bộ KHĐT, 2013

Hình 16: Giải ngân ODA ròng (OECD)

Nguồn: Số liệu thống kê vốn tài trợ của OECD

mặc dù đã trở thành nước thu nhập trung bình

từ năm 2008, dự kiến đến cuối thập kỷ này hỗ

trợ nước ngoài của Việt Nam vẫn chưa giảm

xuống ODA của Việt Nam chủ yếu do 3 đối

tác phát triển lớn cung cấp - Nhật Bản (JiCA),

WB và ADB - với giải ngân hàng năm lên tới

80-90% Các đối tác phát triển này chưa có dấu

hiệu có ý định giảm tài trợ của họ trong ngắn

hạn Cho dù vốn cam kết sẽ giảm xuống nhưng

số vốn chưa giải ngân trước đây còn lớn nên

sẽ giữ cho ODA vẫn ở mức cao trong một thời

gian nữa

Nhiều nhà tài trợ song phương đã ngừng các

chương trình tài trợ song phương (ví dụ như

Hà Lan đã ngừng hỗ trợ song phương từ năm

2012) và hoặc thông báo sẽ ngừng tài trợ trong

một vài năm tới (ví dụ như thụy Điển vào năm

2013, Đan mạch vào năm 2015 và DFiD vào

năm 2016) Xem Hộp 1 về tính chất thay đổi

của hỗ trợ song phương cho Việt Nam tuy

nhiên, việc một số nhà tài trợ từng bước ngừng

hỗ trợ sẽ chỉ gây tác động tương đối nhỏ tới

tổng vốn ODA nhưng có thể gây tác động lớn

tới một số lĩnh vực cụ thể, như các chương trình

HiV/AiDS

Chúng tôi không thể tìm được số liệu về hỗ trợ nước ngoài từ các nước không thuộc OECD Các bộ mà chúng tôi hỏi cho biết không có dự

án lớn nào trong lĩnh vực họ phụ trách được tài trợ từ nguồn ngoài OECD

trong khi khối lượng ODA tiếp tục tăng lên, các luồng ODA của Việt Nam đang thay đổi về cơ cấu tỷ trọng vốn vay tăng lên, chiếm 70% tổng vốn trong năm 2012 Là một nước thu nhập trung bình, dự báo Việt Nam sẽ bị đưa ra khỏi Hiệp hội phát triển quốc tế (một kênh tài trợ

ưu đãi của WB) vào năm 2017 và ra khỏi Quỹ Phát triển châu á (một kênh tài trợ ưu đãi của ADB) vào năm 2020, mặc dù chưa có quyết định chính thức của cả hai tổ chức này từ thời điểm đó, Việt Nam sẽ nhận được hỗ trợ mang tính thương mại (theo phân loại thống kê của OECD là “các luồng chính thức khác” (OOF) chứ không phải là ODA) của iBRD và nguồn vốn thông thường (OCR) của ADB Hình 17 cho biết sự thay đổi giữa tài trợ ODA, vốn vay ODA

và OOD

Hộp 1: Tính chất thay đổi của hỗ trợ song phương tại Việt Nam

Một số đối tác phát triển song phương truyền thống của Việt Nam, cụ thể là các nước châu Âu, đã bắt đầu thay đổi tính chất hợp tác phát triển của họ với Việt Nam một cách khá rõ nét Đa số quyết định bỏ tài trợ song phương, mặc dù họ sẽ tiếp tục cung cấp hỗ trợ thông qua các kênh đa phương hoặc qua các chương trình toàn cầu hoặc khu vực

Hà Lan đã ngừng hỗ trợ song phương từ năm 2012 Thụy Điển sẽ ngừng hỗ trợ song phương từ năm 2013, Đan Mạch vào năm 2015, DFID vào năm 2016 và Phần Lan vào năm 2017/2018 Ailen có cam kết tài trợ song phương đến năm 2015 nhưng sau đó thì chưa có quyết định chắc chắn, trong khi đó Nauy đang từ từ ngừng hỗ trợ theo ngành nhưng sẽ vẫn tham gia vào các lĩnh vực như biến đổi khí hậu Eu sẽ tiếp tục hợp tác phát triển với Việt Nam.

Cùng với việc giảm quy mô tài trợ là sự thay đổi rõ nét về trọng tâm, từ giảm nghèo chuyển sang thương mại và từ chuyển giao tài chính sang quan hệ đối tác phát triển hậu tài trợ Với mức độ khác nhau, họ đã bắt đầu thúc đẩy phát triển khu vực tư nhân nhằm xây dựng quan hệ thương mại vì lợi ích chung Đồng thời, họ đang chuyển từ chuyển giao tài chính từ chính phủ cho chính phủ sang các phương thức hỗ trợ mới được thiết kế nhằm thúc đẩy quan hệ đối tác kiến thức giữa các tổ chức và công ty tại Việt Nam và tại nước tài trợ Ví dụ như đối với DFID và Phần Lan, quá trình này là do một quyết định ở cấp toàn cầu là rút dần khỏi các nước có thu nhập trung bình Trong một số trường hợp khác,

cụ thể là Hà Lan, đây là một phần của sự thay đổi trong chính sách phát triển chung là

ưu tiên nâng cao lợi ích kinh tế của nhà tài trợ Điều này được kết hợp với mối quan tâm liên tục đối với việc tăng cường các hàng hóa công cộng toàn cầu, như chống lại thay đổi khí hậu, và các mối quan tâm chính sách truyền thống như dân chủ hóa và nhân quyền.

Do đó nhiều nhà tài trợ châu Âu đang tìm cách xác định các lĩnh vực ngách mà họ có thể

có lợi thế so sánh về tư vấn chính sách và chuyên môn kỹ thuật Cách thức hỗ trợ được lựa chọn thường là quan hệ đối tác trực tiếp giữa các tổ chức (cả tổ chức công, tổ chức học thuật, doanh nghiệp hay tổ chức từ thiện) ở hai quốc gia nhiều hình thức hợp tác phát triển đa dạng hơn, với cơ quan tài trợ truyền thống đóng vai trò tạo điều kiện Ví dụ Ailen trong lĩnh vực quản lý ngân hàng và điện lực, Thụy Điển trong quản lý đất đai, quy hoạch

đô thị và quản lý rác thải; Nauy trong ngành ngư nghiệp và sản xuất lúa gạo và Phần Lan trong xây dựng chương trình giảng dạy đại học Nhiều nhà tài trợ đã có những chương trình “gắn kết” nhằm xây dựng mối liên kết giữa các công ty của Việt Nam và các công ty nước họ với dự kiến mối liên kết này sẽ tự đứng vững được

Các phương thức tài trợ mới này là có tiềm năng hữu ích đối với Việt Nam do chính phủ đang nghiên cứu xây dựng chính sách ngành phù hợp với nhu cầu của các ngành kinh tế hoặc lĩnh vực ngách cụ thể Tuy nhiên, các phương thức này vẫn chưa được kiểm chứng trong môi trường Việt Nam và sẽ cần trải qua một giai đoạn đánh giá và cải tiến nhằm tối

đa hóa hiệu quả của chúng

một vấn đề đối với Việt Nam là làm thế nào để

sử dụng tốt nhất nguồn tài chính không ưu đãi

Hiện tại, Chính phủ Việt Nam đang có một bước

đi thận trọng, đó là chỉ sử dụng nguồn vốn này

cho các dự án đầu tư có khả năng tạo ra nguồn

thu để trả nợ, hoặc cho các bộ và cơ quan sẵn

sàng đảm nhận nghĩa vụ trả nợ.14 Nếu vẫn tiếp

tục cách làm này, trong những năm tới nguồn

vốn hỗ trợ cho lĩnh vực xã hội sẽ giảm xuống

Về nguyên tắc, không có lý do gì để không sử

dụng nguồn vốn vay cho lĩnh vực xã hội, với

điều kiện chúng tạo ra lợi ích to lớn hơn về kinh

tế-xã hội Chính phủ Việt Nam có lẽ cần xem

xét lại cách thức sử dụng nguồn vốn iBRD và

OCR Chính phủ cũng cần thu hút đầu tư tư

nhân vào phát triển cơ sở hạ tầng để khai thông

nguồn vốn ODA ưu đãi còn lại đáp ứng nhu cầu

trong lĩnh vực xã hội

Bảng 1 cho thấy phân bố cam kết ODA theo

ngành trong giai đoạn 1993-2012 (không có số

liệu từng năm) Các đánh giá về hiệu quả tài trợ trước đây cho thấy Bộ Kế hoạch và Đầu tư và các bộ liên quan khá hài lòng với mức độ phù hợp của tài trợ với các ưu tiên của quốc gia tuy nhiên, các đánh giá này cũng kết luận rằng các

kế hoạch phát triển quốc gia (KHPtKtXH) và các chiến lược ngành của Việt Nam chưa tạo

ra một khung khổ mạnh mẽ cho việc phối hợp nguồn vốn ODA do không đưa ra được chi tiết những ưu tiên cụ thể hay các công cụ chính sách và không có mối liên kết chặt chẽ với quy trình phân bổ nguồn lực của chính phủ.15 Bảng 2 thể hiện cơ cấu phân bố vốn ODA cam kết trong 20 năm theo vùng tuy Chính phủ Việt Nam và các đối tác phát triển đưa ra hàng loạt chương trình để đưa nguồn lực ODA vào vùng núi phía bắc đói nghèo của đất nước nhưng những vùng này vẫn tụt lại phía sau tổng vốn ODA và ODA bình quân đầu người

Hình 17: Vốn vay và tài trợ ODA và các luồng vốn chính thức khác, giải ngân

giai đoạn 2007-2011

Nguồn: Thống kê phát triển quốc tế của OECD 14 a 15

14 Theo Nghị định 38/2013/NĐ-CP Quy chế quản lý và sử dụng ODA, chủ dự án hoặc cơ quan chủ quản chịu trách nhiệm trả nợ vốn vay ODA

15 Marcus Cox et al., “Đánh giá Tuyên bố Paris/Hà Nội, Pha 2: Đánh giá quốc gia của Việt Nam”, Agulhas Applied Knowledge, 1/2011, tr 22

Bảng 1: Vốn ODA cam kết giai đoạn 1993-2012 theo ngành (triệu uSD)

Nông nghiệp và giảm nghèo 7,433 1,422 8,855 15.2Năng lượng và công nghiệp 11,360 193 11,553 19.8giao thông và viễn thông 15,950 522 16,472 28.2môi trường, nước sạch, vệ sinh& phát

triển đô thị 6,673 1,172 7,846 13.4giáo dục và đào tạo 1,794 653 2,447 4.2

Y tế và các vấn đề xã hội 1,336 1,242 2,578 4.4Các lĩnh vực khác (khoa học, công nghệ

và tăng cường năng lực) 7,062 1,550 8,612 14.8

Nguồn: Bộ Kế hoạch và Đầu tư

Việt Nam mất nhiều năm để tận dụng hết

nguồn kinh phí ODA được hỗ trợ do tỷ lệ giải

ngân thấp trong giai đoạn 2006-2012, 6 ngân

hàng16 đã cam kết hỗ trợ 30,7 tỷ đô la cho Việt

Nam tỷ lệ giải ngân được cải thiện, tăng từ

Bảng 2: Vốn ODA cam kết giai đoạn 1993-2012 theo vùng

Vùng Số nhà tài trợ ODA (triệu Tổng vốn

uSD) ODA bình quân đầu người Tỷ trọng

Đồng bằng sông Hồng 33 10,425 Bao gồm Hà Nội: $570

Không bao gồm Hà Nội: $414 17.84Vùng núi phía Bắc 38 2,405 $233 4.12Vùng ven biển miền trung 39 7,525 $437 12.88

mức 25% tổng mức cam kết năm 2010 lên 40% năm 2012.17 tuy nhiên, vẫn còn khoảng 20 tỷ đôla vốn ODA đã cam kết từ 6 ngân hàng chưa được giải ngân

Hình 18: Vốn cam kết và giải ngân ODA theo ngành, 12/2012

Nguồn: Nhóm Tư vấn tự tính trên cơ sở số liệu của Bộ KHĐT

Ÿ Quy định về các ưu tiên mới về phân bổ ODA, bao gồm các ngành công nghệ cao

và kinh tế tri thức, xúc tiến thương mại và đầu tư;

Ÿ thủ tướng chính phủ phê duyệt các dự án vốn vay ODA, các dự án khung, các dự

án có cấu phần thể chế và chính sách và

hỗ trợ kỹ thuật có giá trị trên 1 triệu USD Các dự án khác có thể do các cơ quan chủ quản phê duyệt

Ÿ Các biện pháp tạo điều kiện cho các dự án cấp vùng và quốc tế; và

Ÿ Hướng dẫn bổ sung về chuẩn bị văn kiện

dự án

Quan trọng nhất là Nghị định 38 đã khởi xướng cho sự chuyển hướng sang chú trọng công tác theo dõi và đánh giá dự án Văn bản trước đó (Nghị định 131 năm 2006) tập trung vào kiểm tra sự tuân thủ của dự án và văn kiện dự án với các quy định pháp luật chính thức và theo dõi tiến độ thực hiện thông qua theo dõi các chỉ

số về giải ngân và thời gian đã thực hiện Nghị định 38 bổ sung quy định về thu thập và phân tích số liệu về kết quả dự án Sự thay đổi quan trọng này cho thấy Chính phủ đang dành nhiều

ưu tiên hơn cho công tác theo dõi và đánh giá

dự án

Hình 18 cho thấy số liệu về ODA cam kết và

giải ngân dồn tích cho đến cuối năm 2012

dựa trên số liệu của Bộ KHĐt trên Hình 18

có thể thấy tỷ trọng vốn ODA lớn nhất là thuộc

về lĩnh vực hạ tầng cơ sở, trong đó giao thông

vận tải là 39%, năng lượng là 19% và cấp nước

và vệ sinh môi trường là 11% Các tắc nghẽn

trong các dự án HtCS đã gây ra tỷ lệ giải ngân

thấp trong số các nguyên nhân chính gồm

có: sự phối hợp yếu giữa các Bộ và các cấp

chính quyền, một số ban quản lý dự án thiếu

năng lực, chất lượng thiết kế dự án kém, chậm

phân bổ vốn đối ứng cho dự án, các vấn đề

liên quan đến mua sắm, đất đai và tái định cư

mặc dù trong nhiều năm qua sáu ngân hàng đã

có những cố gắng lớn phối hợp với các chính

phủ để giải quyết các tắc nghẽn này, kế cả việc

thành lập Nhóm Công tác liên bộ về các vấn đề

ODA, tiến bộ đạt được vẫn rất hạn chế

trong thập kỷ qua, khung pháp lý cho việc

quản lý và sử dụng ODA liên tục được cải thiện

trong năm 2013, Nghị định 38 về quản lý và sử

dụng ODA được ban hành nhằm gắn kết khung

pháp lý về ODA với quản lý nợ và nhằm quản

lý dự án chặt chẽ hơn một số điểm mới trong

Nghị định 38, bao gồm:

Ÿ Khái niệm về ODA được mở rộng, bao

gồm cả nguồn tài trợ ít ưu đãi hơn;

Ÿ Cho phép khu vực tư nhân tiếp cận nguồn

vốn ODA trên cơ sở lợi ích chung và chia

sẻ rủi ro với chính phủ;

3.1.4 Chi tiêu công

Phần này nghiên cứu một số vấn đề về chính

sách và thể chế liên quan đến chi tiêu công tại

Việt Nam, bao gồm cả chi thường xuyên và chi

đầu tư, ngân sách cho các chương trình mục tiêu

quốc gia và nguồn vốn ngoài ngân sách

Với mô hình tăng trưởng thâm dụng vốn, Việt

Nam đang duy trì mức chi tiêu công rất cao

nhằm thúc đẩy tăng trưởng và phát triển quốc

gia một cách nhanh chóng tổng chi tiêu công

đã tăng 2,7 lần trong giai đoạn 2006-2013, từ

346 nghìn tỷ VNĐ lên 930 nghìn tỷ VNĐ (xem

Hình 19) Chi tăng nhanh hơn thu đã khiến thâm

hụt ngân sách tăng nhanh đến tận năm 2011,

sau đó Chính phủ đã thực hiện các biện pháp

kiểm soát thâm hụt ngân sách, chủ yếu bằng

cách cắt giảm chi đầu tư

Ngân sách của Việt Nam về định hướng vẫn chủ yếu là có lợi cho người nghèo, với hàng loạt biện pháp nhằm đưa vốn đến với những vùng nghèo nhất Việc Việt Nam nhanh chóng vươn lên vị thế nước có thu nhập trung bình đã khiến Việt Nam phải đương đầu với những bất cập trong

hệ thống lập kế hoạch và dự toán ngân sách Bằng chứng cho thấy các thách thức phát triển của Việt Nam đã bước vào một giai đoạn mới, hiệu quả phát triển của chi tiêu công đã giảm sút Điều này đã trở nên đặc biệt rõ ràng trong những năm từ sau khủng hoảng tài chính toàn cầu 2007-2008

Hình 19: Chi tiêu công giai đoạn 2006-2013 (theo giá hiện hành)

Nguồn: Bộ Tài chính

Ngân sách thường xuyên

trong những năm gần đây hệ thống quản lý

ngân sách của Việt Nam đã được cải thiện

nhờ thực hiện nhiều nỗ lực tăng cường quản lý

ngân sách trước những năm 1990 kế hoạch

ngân sách chưa được công khai từ những năm

1990 đến nay, tính minh bạch của ngân sách

Việt Nam từng bước được cải thiện Hiện nay

Bộ tài chính đã công bố số liệu về chi ngân

sách theo các hạng mục ngân sách chính, đó

là chi hành chính, chi cho các hoạt động kinh

tế và chi cho các hoạt động xã hội Qua đó có

thể thấy chi hành chính của chính phủ đã tăng

mạnh, từ 5,4% ngân sách năm 2006 lên 10,4% năm 2013 tuy nhiên, chi cho y tế, giáo dục và

an toàn xã hội trong giai đoạn này cũng tăng lên nếu tính theo tỷ trọng trong tổng chi, cho thấy ngân sách vẫn theo định hướng vì người nghèo Đặc biệt chi cho giáo dục theo chuẩn quốc tế là rất cao, chiếm gần 23% ngân sách chi thường xuyên

tuy nhiên, do ngân sách không được phân bổ theo chương trình - nghĩa là chi được chia theo chương trình hoặc mục tiêu cụ thể - nên rất khó phân tích ngân sách một cách chi tiết Số liệu

về phân bổ chi thường xuyên theo khu vực địa

lý thiếu do không phải tất cả các tỉnh đều có

báo cáo đầy đủ về tình hình thực hiện ngân

sách Chi thực tế có thể khác biệt đáng kể so

với con số được công bố Bên cạnh đó, một

phần khá lớn chi của chính phủ không được

đưa vào ngân sách (xem dưới đây) Kết quả

là trong Khảo sát mở về ngân sách năm 2012,

Việt Nam chỉ đạt điểm 19% về minh bạch ngân

sách Đây vẫn là một tiến bộ lớn so với mức 3%

trong năm 2006 nhưng lại kém nếu so với 36%

của thái Lan và 62% của inđônêxia.18

Ngân sách của Việt Nam vẫn được chia thành

ngân sách cho chi thường xuyên và chi đầu tư,

với chức năng quản lý nhà nước được phân chia

giữa Bộ tài chính và Bộ Kế hoạch và Đầu tư

Ngoài ra, các dự án hạ tầng cơ sở được tài trợ

bằng nguồn vốn từ trái phiếu chính phủ không

được đưa vào ngân sách chi đầu tư Điều này

đã gây khó khăn cho Chính phủ Việt Nam trong

việc phối hợp hai loại chi ngân sách này Ví dụ,

khi xây dựng một bệnh viện mới, Bộ Y tế phải

đồng thời trao đổi với Bộ Kế hoạch và Đầu tư

về ngân sách cho chi đầu tư và với Bộ tài chính

về ngân sách cho chi thường xuyên, và thường

có thể xảy ra tình trạng thiếu nhất quán Như

được nói trong mục 4.1 dưới đây, vấn đề ở đây

là vốn cho chi đầu tư của ngành y tế có thể

được tài trợ từ nguồn trái phiếu chính phủ, vì

vậy, nhiều bệnh viện tuyến huyện được tài trợ

theo phương thức này có thể thiếu kinh phí để

trả lương cho cán bộ y tế

trong hai thập kỷ qua, Việt Nam đã tiến hành

phân cấp trách nhiệm cho chính quyền địa

phương (tỉnh, huyện và xã) Hiện nay, hơn một

nửa ngân sách nhà nước thuộc nhiệm vụ chi

của chính quyền địa phương Việc phân cấp đã

tạo ra nhiều lợi thế tiềm tàng, giúp cho việc ra

quyết định gần hơn với cộng đồng và khuyến

khích cạnh tranh giữa các tỉnh trong việc cung

cấp hàng hóa và dịch vụ tuy nhiên, phân cấp

tại Việt Nam đã vấp phải vấn đề thiếu năng lực

tại cấp chính quyền địa phương và chưa có quy

chế nhằm bảo đảm tính minh bạch và trách

nhiệm giải trình Nhiệm vụ thu và chi chưa được

xác định một cách rõ ràng giữa 3 cấp chính

quyền địa phương Ngân sách cho 3 cấp chính

quyền này được lồng ghép trong một khung

ngân sách chung (giống búp bê nhiều lớp

matruska của Nga) trên thực tế, nhiều nhiệm

vụ chi không có đủ nguồn lực ngân sách và

18 International Budget Partnership, http://

internationalbudget.org/wp-content/uploads/

OBI2012-VietnamCS-English.pdf.

có lúc còn không rõ cấp chính quyền nào chịu trách nhiệm về nhiệm vụ chi nào Chính quyền địa phương thường thiếu năng lực quản lý tài chính, dẫn đến kỷ luật tài khóa yếu kém và báo cáo không đầy đủ

trong những năm gần đây Việt Nam đã cố gắng đưa vào áp dụng cách tiếp cận lập kế hoạch ngân sách trung hạn Những nỗ lực này gặp nhiều trở ngại về dự báo thu ngân sách và tính phức tạp từ sự tồn tại hai hệ thống chi ngân sách (chi thường xuyên và chi đầu tư) Hiện tại

dự thảo mới về Luật Ngân sách nhà nước đang được xây dựng Dự thảo sẽ đưa một loạt khoản chi ngoài ngân sách vào ngân sách chung Dự thảo cũng cố gắng giải quyết một số vấn đề trong phân cấp tài khóa bằng việc quy định nhiệm vụ thu, chi ngân sách cụ thể hơn cho 4 cấp quản lý Dự thảo cũng sẽ áp dụng khung chi tiêu trung hạn nhằm tăng cường công tác lập kế hoạch ngân sách

Chi đầu tư

Chi đầu tư tăng mạnh cho đến năm 2009, đặc biệt là do việc sử dụng các biện pháp kích thích

để đối phó với cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu, và dùng nguồn vốn từ phát hành trái phiếu từ năm 2010 trở lại đây, mức chi đầu tư khá ổn định, nhưng giảm xuống nếu tính theo giá cố định năm 2010 Bảng 3 cho thấy chi đầu

tư theo USD, phân theo ngành Lưu ý là số liệu

về chi đầu tư là số liệu khi lập kế hoạch ngân sách chứ không phải số liệu đầu tư thực hiện Không có số liệu đáng tin cậy về giải ngân của các cơ quan chính phủ có trách nhiệm, đặc biệt

là của cấp tỉnh

Nông nghiệp, giao thông, viễn thông và giáo dục là những ưu tiên đầu tư cơ bản cao nhất của chính phủ Việt Nam từ năm 2010, đầu tư vào cơ sở hạ tầng viễn thông liên tục tăng lên trong khi đầu tư vào giao thông giảm mạnh, phản ánh sự thay đổi trong ưu tiên

Báo cáo của Kiểm toán nhà nước cho biết đầu

tư công bằng nguồn vốn phát hành trái phiếu trong năm 2009-2010 tỏ ra không hiệu quả cả

về mặt kỹ thuật cũng như kinh tế Nó đã tạo ra

sự cạnh tranh gay gắt giữa các tỉnh để được phân bổ vốn trong khi ít hoặc không có kiểm soát về chất lượng Đến nay nhiều dự án đã được khởi công nhưng thiếu vốn để đảm bảo dự

án sẽ được hoàn thành Hậu quả là chỉ có một nửa số dự án đầu tư được cấp vốn từ nguồn trái phiếu chính phủ được hoàn thành19 Hơn nữa,

trong giai đoạn này nhiều dự án đã khởi công

nhưng không có trong danh mục dự án ưu tiên

mà các tỉnh đã trình lên Bộ Kế hoạch và Đầu tư

khi xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội

Do đó, đóng góp của những dự án này vào mục

tiêu phát triển quốc gia là không rõ ràng

trong giai đoạn 2009-2010 Chương trình đầu tư công có nhiều dự án dở dang Ngày 24/10/2013, Bộ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư

đã nói trước cuộc họp tổ với các đại biểu Quốc hội là từ khi đảm nhận chức vụ Bộ trưởng hai năm trước đây, ông đã không thể thực hiện bất

kỳ một dự án đầu tư mới nào20

Bảng 3: Ngân sách phát triển theo ngành, 2006-2013, triệu uSD

Hộp 2: Những thách thức đối với hiệu quả đầu tư công tại Việt Nam

Khung pháp lý: Hiện tại đầu tư công tại Việt Nam do nhiều luật và công cụ pháp lý khác nhau điều chỉnh, bao gồm Luật Đầu tư, Luật Ngân sách nhà nước, Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu và Luật Quản lý, sử dụng tài sản nhà nước cùng các nghị định hướng dẫn

có liên quan Khung pháp lý phức tạp này vừa thiếu vừa chồng chéo, trong khi đó lại thiếu khung pháp lý để điều chỉnh hoạt động đầu tư vào các doanh nghiệp nhà nước

và vào các công trình dùng nguồn vốn trái phiếu chính phủ và tín dụng đầu tư Nhiều phần trong chu trình quản lý dự án không được điều chỉnh một cách đầy đủ Đặc biệt, các quy định về xác định chương trình và thẩm định chủ trương đầu tư là rất không rõ ràng Trong nhiều trường hợp, các dự án được cấp vốn là thiếu thẩm định chủ trương đầu tư kỹ càng Do việc lập kế hoạch và phân bổ vốn chỉ được thực hiện hàng năm nên

có những dự án thực hiện qua nhiều năm được khởi công mà không có đủ vốn để hoàn thành Từ khi có các biện pháp kích thích trong năm 2009-2010, nhiều doanh nghiệp xây lắp quy mô nhỏ tham gia xây dựng các công trình công cộng đã bị phá sản do chưa được thanh toán tiền cho các công trình họ đã hoàn thành

Dự thảo Luật Đầu tư công đã được Bộ Kế hoạch và Đầu tư soạn thảo và trình Quốc hội thảo luận vào tháng 10/2013 Cùng với các Nghị định hướng dẫn (Nghị định về lập kế hoạch đầu tư trung hạn; Nghị định về giám sát và đánh giá đầu tư công; Nghị định về

sử dụng và quản lý ODA; và Nghị định về đầu tư thông qua hợp tác công - tư), còn mất nhiều thời gian để khắc phục những thiếu hụt hiện hành về mặt pháp lý Dự thảo Luật đã quy định các nguyên tắc cơ bản điều chỉnh đầu tư công, bao gồm tính minh bạch, chất lượng và hiệu quả Dự thảo đặt nền tảng cho hợp tác công - tư (PPP) trong phát triển cơ

sở hạ tầng và dịch vụ xã hội Dự thảo luật đưa ra các quy định về Kế hoạch đầu tư trung hạn (MTIP) 5 năm, giúp củng cố công tác lập kế hoạch tài chính cho các dự án đa niên Tuy dự thảo luật đưa ra nhiều yêu cầu mới về theo dõi và đánh giá dự án trong MTIP nhưng vẫn chưa thể hiện rõ việc áp dụng cách tiếp cận quản lý theo kết quả Trước năm

2012 các cơ quan và các tỉnh/thành phố chưa bị yêu cầu phải gắn kết các dự án đầu tư của họ với kế hoạch phát triển của ngành hoặc của tỉnh Mặc dù dự thảo luật đề xuất phải thu thập số liệu về kết quả hoạt động nhưng không nêu rõ phải sử dụng số liệu đó như thế nào để định hướng cho việc ra quyết định đầu tư

Phân cấp và điều phối cấp vùng: Khoảng 2/3 ngân sách phát triển được phân bổ cho các dự án đầu tư do tỉnh quyết định Quy trình lập kế hoạch đang tạo ra động lực khuyến khích các tỉnh cạnh tranh với nhau để được phân bổ nguồn lực này Mặc dù Việt Nam là một quốc gia đa dạng về địa hình nhưng cả 63 tỉnh đều là những đơn vị địa lý quá nhỏ

để có thể quy hoạch phát triển cơ sở hạ tầng một cách hiệu quả Kết quả là, Việt Nam

có tới trên 20 sân bay, 24 cảng nước sâu, 18 khu kinh tế và 260 khu công nghiệp, nhiều trường hợp có vị trí quá gần nhau và không phù hợp với nhu cầu thực tế, dẫn đến tỷ lệ

sử dụng công năng thấp Báo cáo Phát triển Việt Nam 2012 kết luận rằng tuy việc phân cấp phát triển cơ sở hạ tầng cho các tỉnh đã tạo ra năng lực cạnh tranh to lớn nhưng nó cũng đã làm cho gần như không thể gắn kết đầu tư với các nhu cầu chiến lược của đất nước hay của thị trường Phần lớn cơ sở hạ tầng của Việt Nam có thể được quy hoạch một cách hiệu quả hơn ở cấp quốc gia hoặc cấp vùng 21

a21

21 NHTG, Báo cáo Phát triển Việt nam 2012: Kinh tế thị trường đối với Việt Nam trong bối cảnh là một nước thu nhập trung bình, Báo cáo của các nhà tài trợ tại Hội nghị Tư vấn các Nhà tài, 12/2011, tr 57

Việt Nam đang phải đối mặt với nhiều trở ngại

để đầu tư công có hiệu quả Những trở ngại này

đã được các chuyên gia quốc tế và trong nước

phân tích rất nhiều một số thách thức chính

được nêu trong Hộp 2, bao gồm thiếu quy trình

về lựa chọn và thẩm định chủ trương đầu tư,

thiếu sự liên kết giữa khâu ra quyết định đầu tư

và chiến lược phát triển, và phân cấp quá mức,

dẫn đến một cách tiếp cận phân tán trong phát

triển cơ sở hạ tầng

Chính phủ và Quốc hội đã nhận thức được

những thách thức này và đã cố gắng khắc

phục bằng cách xây dựng Luật Đầu tư công

và Chương trình hành động về tái cơ cấu kinh

tế trong số các giải pháp, dự thảo đã đưa ra

Kế hoạch đầu tư công trung hạn (PiP) đồng

thời với kế hoạch năm và một số giải pháp mới

nhằm tăng cường công tác lựa chọn, thẩm định

và phê duyệt chủ trương đầu tư dự án để đưa

vào PiP

Các chương trình mục tiêu quốc gia

Do phân cấp tài khóa gặp nhiều thách thức và

mối liên kết giữa hoạch định chính sách, lập kế

hoạch và dự toán ngân sách còn tương đối yếu

kém, các chương trình mục tiêu quốc gia được

đưa ra như là một cơ chế thay thế để chính phủ

có thể phân bổ vốn cho các ưu tiên chính sách

quan trọng Đây là nguồn vốn đặc biệt được

phân bổ khác với ngân sách thông thường và có

thể bao gồm cả chi thường xuyên và chi đầu tư

Hiện tại đang có 16 chương trình mục tiêu quốc

gia (xem danh mục trong Hộp 3) tổng ngân

sách của các chương trình này trong giai đoạn

2011-2013 là 92 nghìn tỷ VND, hay 3,5% tổng

chi ngân sách trong đó, 55% từ nguồn ngân

sách trung ương, 27% từ ngân sách địa phương,

5% từ nguồn ODA, 4% từ tín dụng nhà nước và

9% từ đóng góp của cộng đồng

Vào tháng 10/2013, một báo cáo về kết quả

thực hiện các chương trình mục tiêu quốc gia đã

được trình lên Quốc hội Báo cáo chỉ ra những

yếu kém trong việc xác định mục tiêu và trong

công tác theo dõi và đánh giá tuy các chương

trình mục tiêu quốc gia có báo cáo về tình hình

chi tiêu và các đầu ra trực tiếp nhưng lại không

theo dõi kết quả hay tác động phát triển Ví dụ,

Chương trình mục tiêu quốc gia về việc làm báo

cáo về việc sử dụng vốn, số người được đào tạo

và số trường dạy nghề được xây dựng, nhưng

lại không có báo cáo về số người đã đào tạo có

được việc làm Do đó, không nghi ngờ gì là các

chương trình mục tiêu quốc gia giúp cho việc

phân bổ nguồn lực tại Việt Nam có lợi hơn cho người nghèo, tuy nhiên, lại khó có thể đánh giá được mức đóng góp thực sự của các chương trình này vào công cuộc giảm nghèo

Để khắc phục các vấn đề nói trên, trong giai đoạn 2016- 2020 sẽ chỉ còn hai chương trình mục tiêu quốc gia (CtmtQg) được giữ lại,

đó là CtmtQg Xây dựng Nông thôn mới và CtmtQg giảm nghèo bền vững

Nguồn vốn ngoài ngân sách

trên nguyên tắc, theo Luật Ngân sách nhà nước 2002, tất cả nguồn thu và chi công đều phải nằm trong ngân sách nhà nước tuy nhiên, vẫn còn một phần chi đáng kể không được đưa vào ngân sách Ví dụ, nguồn thu từ trái phiếu chính phủ được phân bổ ngoài ngân sách cho các dự án cơ sở hạ tầng được ưu tiên, và nhiều nguồn thu khác cũng nằm ngoài ngân sách

Có khoảng trên 30 quỹ nằm ngoài ngân sách thuộc cấp trung ương hoặc cấp địa phương, mỗi quỹ được hình thành theo các luật và quyết định khác nhau của chính phủ (xem Bảng 4) Các quỹ này do Quốc hội thông qua và nằm dưới sự giám sát của Bộ tài chính tuy nhiên, không có số liệu tổng hợp về tình hình thu chi các quỹ này Điều này gây khó khăn cho việc tăng cường tính minh bạch của ngân sách Để khắc phục tình trạng này, trong dự thảo Luật Ngân sách Nhà nước sửa đổi “trái phiếu chính phủ sẽ được đưa vào ngân sách nhà nước cho phù hợp với chuẩn mức quốc tế”