Cải cách tài chính trong chiến lược phát triển bền vững của Việt nam (2011 – 2020)

Cải cách tài chiến lược phát triển bền vững Việt nam (2011 – 2020) Tiến sỹ Vũ Viết Ngoạn Lời nói đầu Trải qua khủng hoảng tài hai thập kỷ gần đây, đặc biệt khủng hồng tài tồn cầu 2007 – 8, nước giới tiến hành cải cách tài sâu rộng, nâng cao chuẩn mực an tồn tài chính, đổi thể chế giám sát tài chính, phối hợp giám sát cẩn trọng vĩ mơ nhằm mục tiêu ổn định tài phát triển bền vững Sự phối hợp giám sát tài quốc tế có bước phát triển mạnh mẽ với đời quan điều phối giám sát tăng cường vai trò tổ chức tài quốc tế (IMF, WB) việc đối phó ngăn ngừa khủng hoảng tài tồn cầu Trong tiến trình đó, cải cách tài Việt nam có bước tiến đáng nghi nhận, góp phần ổn định thị trường tài thúc đẩy phát triển kinh tế Tuy nhiên, nói cải cách tài giới có khoảng cách xa so với Việt nam Với tầm nhìn chiến lược phát triển bền vững quốc gia 2011 – 2020, tham luận thực đánh giá nguyên nhân khủng hoảng tài tồn cầu 2007 – 8, lấy làm sở để phân tích tổng hợp lộ trình cải cách tài quốc tế thời điểm đầu năm 2013 Từ đó, đưa so sánh đánh giá cải cách tài nước sở tổng hợp thay đổi sách thực tiễn thị trường tài Việt nam thời gian gần Cuối cùng, viết đề xuất số nội dung chủ chốt cải cách tài với tầm nhìn phát triển bền vững thị trường tài kinh tế Việt Nam giai đoanh 2011 – 2020 I Kinh nghiệm giới cải cách tài Nguyên nhân khủng hoảng Trong 50 năm qua, giới chứng kiến xấp xỉ 40 kiện có tính chất khủng hoảng tài (Ramírez, D., 2008) Gần nhất, khủng hoảng tài 2007 – 2008, Mỹ, lan rộng khắp giới Cuộc khủng hoảng nổ sụp đổ thị trường cho vay mua nhà chuẩn giá nhà Mỹ suy giảm sau nhiều thập kỷ tăng liên tục sách tiền tệ nới lỏng sách khuyến khích sở hữu nhà Chính phủ Mỹ giá chứng khoán đảm bảo nhà Hệ thống ngân hàng ngầm (shadow banking) với đời nhiều cơng cụ tài chính, chứng khốn đảm bảo nhà (MBS) coi nguyên nhân dẫn tới khủng hoảng khoản gây hiệu ứng lan tỏa nhanh Theo FSB (2011), hệ thống ngân hàng ngầm bao gồm trung gian tài phi ngân hàng tham gia hoạt động có tính chất ngân hàng (huy động tiền gửi, tín dụng…) khơng chịu giám sát quản lý quan chức Những định chế giao dịch ngân hàng ngầm kiến tạo tín dụng thơng qua chuyển đổi kỳ hạn, kiến tạo khoản thường phụ thuộc nguồn vốn ngắn hạn thị trường repos tài sản đảm bảo tài sản (APBC) huy động tiền gửi từ dân cư ngân hàng thương mại thơng thường 1 thị trường tài Phát sinh từ Mỹ, khủng hoảng nhanh chóng lan sang loạt nước châu Âu Đức, Pháp, Bỉ, Hà lan, Ý, Thụy sĩ, Ai len Các định chế tài châu Âu bị ảnh hưởng mạnh đơn vị phụ thuộc nhiều vào nguồn vốn thị trường tiền tệ (Northern Rock, UK) định chế tài năm giữ chứng khốn bảo đảm nhà ở, hạch tốn ngoại bảng thơng qua cơng cụ đầu tư đặc biệt (SIV) Từ đến năm, kinh tế Mỹ Châu Âu chưa có dấu hiệu phục hồi rõ rệt, hậu tác động cịn tiếp diễn khó lường Ngun nhân khủng hoảng phân tích đánh giá theo nhiều góc độ, tựu chung bao gồm số nguyên nhân chủ yếu sau: Thị trường tài phát triển nhanh với mơ hình, hoạt động kinh doanh mới, sản phẩm tài đa dạng, phức tạp kéo theo rủi ro lớn Nghiệp vụ trung gian tài (financial intermediation) chuyển đổi mạnh mẽ từ phương thức cổ điển thông quan ngân hàng (bank-based) sang theo hướng thị trường (market-based); mơ hình kinh doanh tài thay đổi theo Các ngân hàng chạy theo nguồn thu từ phí, hoạt động giao dịch tài (trading), nghĩa vụ tài khơng mang chất tiền gửi (repos, giấy tờ có giá ), sản phẩm tài phức tạp (chứng khốn hóa, sản phẩm phái sinh…), tăng cường giao dịch với định chế tài phi ngân hàng Xu hướng khiến định chế tài mở rộng quy mơ, hình thành mối liên kết chặt chẽ phạm vi quốc gia quốc tế, cơng cụ tài phức tạp, hình thành kết cấu tài phức hợp Rủi ro chéo khu vực thị trường tài chính, thị trường, quốc gia hoạt động ngân hàng ngầm lớn hết Trong đó, khn khổ quản lý giám sát nhận thức chuẩn mực an tồn khơng nâng cấp tương ứng để trì an tồn ổn định tài (Vinals and others, 2010) Sau ba thập kỷ phi điều tiết hóa thị trường tài để định chế tài tự điều tiết hoạt động khiến cho hệ thống tài bỏ qua giới hạn an toàn quan trọng Bài học từ khủng hoảng tài 1929 – 1933 bị lãng quên, nước có Mỹ dỡ bỏ hạn chế nghiệp vụ ngân hàng đầu tư nghiệp vụ ngân hàng thương mại Từ năm 2000, ngân hàng thực chứng khốn hóa khoản cho vay mình, biến chúng thành loại chứng khoán để bán cho nhà đầu tư Do lòng tham, ngân hàng mở rộng cho vay, không quan tâm chất lượng người vay, chứng khốn hóa khoản vay đó; bán cho nhà đầu tư chuyển giao rủi ro tín dụng cho nhà đầu tư Vai trò giám sát theo dõi chất lượng người vay tính khả thi dự án vay bị bỏ ngỏ Thêm vào đó, công ty ngân hàng lại đứng bảo hiểm cho khoản chứng khốn hóa, mơ hình kinh doanh với rủi ro khó lượng hóa Sự bùng nổ cho vay chuẩn, chứng khốn hóa, giá nhà tăng liên tục vài thập kỷ, nợ mua nhà hộ gia đình tăng mạnh, hoạt động kinh doanh (trading) định chế tài nở rộ, sản phẩm phái sinh không giám sát điều tiết, hoạt động cho vay Repos… Tuy nhiên, quản quản lý Mỹ, ví dụ điển hình Cục dự trữ liên bang (FED), khơng có hành động đáng kể để ngăn ngừa phát triển đầy rủi ro Thêm vào đó, quản trị doanh nghiệp quản trị rủi ro yếu định chế tài quan trọng với hệ thống tài (SIFIs) nguyên nhân quan trọng gây khủng hoảng tài tồn cầu 2007 – Nhiều số chấp nhận rủi ro mức, trì mức vốn thấp, phụ thuộc thái vào nguồn vốn ngắn hạn, chạy theo lợi nhuận giá Họ sáng tạo khuyến khích sản phẩm vay chuẩn, phái sinh, tập hợp bán sản phẩm chứng khốn hóa sản phẩm tài tích hợp (synthetic) để thu phí cao Thay phịng ngừa rủi ro, mơ hình lượng hóa rủi ro nội sử dụng lý để tiếp tục chấp nhận thêm rủi ro Các định chế tiếp tục mở rộng thơng qua sáp nhập mua lại nhanh chóng trình củng cố hoạt động sau sáp nhập mua lại không hiệu quả, tiềm ẩn nhiều rủi ro hoạt động xuất tình trạng bng lỏng quản lý, đặc biệt quản lý rủi ro tài Chế độ lương thưởng xây dựng theo hướng khuyến khích lợi ích trước mắt mà khơng quan tâm đến lợi ích lâu dài tổ chức Cuối cùng, thiếu cẩn trọng sách kinh tế vĩ mơ, liền với thiếu quan tâm đến giám sát cẩn trọng vĩ mô nguyên nhân xuất hầu hết củng hoảng khủng hoảng tài 2007 – không ngoại lệ Theo Krugman (1979), khủng hoảng hệ thứ gây sách neo giữ tỷ giá phủ dẫn đến cân đối tài khoản vãng lai, tỷ giá thực lệnh khỏi mức cân khiến dự trữ ngoại hối sụt giảm mạnh đột ngột Khủng hoảng hệ thứ hai (Obstfeld, 1986) diễn thập kỷ 80 quốc gia Châu Âu chạy theo sách đa cân bằng, cam kết dùng lãi suất để giữ tỷ giá cố định, phủ tăng lãi suất để giữ tỷ giá đẩy kinh tế rơi vào suy thoái Sai lầm sách cẩn trọng vĩ mơ lặp lại khủng hoảng gần (2007 – 2008) lãi suất giữ thấp thời gian dài, địn bẩy tài định chế tài hộ gia đình sử dụng q mức mà không điều tiết, định chế chay theo lợi nhuận nhiều cách Những cân đối lớn kinh tế vĩ mô thị trường tài khơng quan hoạch định sách quản lý giám sát quan tâm đầy đủ Một phần chưa có quan hoạt động thật hữu hiệu để theo dõi, xác định, xử lý rủi ro chéo, rủi ro hệ thống Một phần quan quản lý, giám sát khơng có sức mạnh độc lập cần thiết để bảo ổn định tài Cải cách tài giới Khi khủng hoảng tài nổ ra, phủ nhanh chóng vào với hàng loạt giải pháp cấp bách nhằm ngăn chặn lan truyền khủng hoảng ngân hàng Trước tiên, xử lý gấp khoản thị trường việc cung ứng thêm tiền vào thị trường tài chính, thực chức người cho vay cuối với điều kiện vay dễ dàng hơn, mở rộng phạm vi mức độ bảo hiểm tiền gửi (trong nhiều trường hợp, bảo hiểm tiền gửi toàn phần) Trong số trường hợp, giải pháp hành cấp thiết đóng cửa kinh doanh thời gian ngắn, kéo dài kỳ hạn gửi tiền, hạn chế rút tiền khỏi ngân hàng, kiểm sốt dịng vốn quốc tế, giải pháp liên quan đến tỉ giá… áp dụng Sau đó, nhanh chóng triển khai giải pháp khơi phục lịng tin thị trường, bao gồm tập trung xử lý nợ xấu tài sản xấu, khẩn trương tái cấu định chế tài yếu kém… Về lâu dài, hàng loạt cải cách cấu mang tính cách mạng thực thi mạnh mẽ tầm vĩ mô vi mô, nhằm mục tiêu ngăn ngừa giảm thiểu tác động khủng hoảng tương lai phát triển kinh tế bền vững Dưới khái quát số cải cách cấu chủ yếu thời gian gần sau (tham khảo thêm Phụ lục 1: Tóm tắt sơ lược cải cách tài quốc tế gần đây) 2.1 Nâng cao chuẩn mực an toàn lĩnh vực tài nhằm tăng cường khả chống đỡ bất ổn khủng hoảng hệ thống tài toàn cầu Các chuẩn mực an toàn vốn, khoản, rủi ro hệ thống nâng cao với mục tiêu cải thiện an toàn hệ thống tài chính, điều hịa chu kỳ kinh tế, giảm thiểu chi phí với người dân trường hợp khủng hoảng nổ Vốn tự có yêu cầu tăng lượng chất quy định Basel (Ủy ban Basel ban hành), CRR/CRD42 (Liên minh châu Âu ban hành) đạo luật Dodd-Frank act (Mỹ) Tiêu chuẩn an toàn khoản nâng cấp để đảm bảo định chế tài đủ khả toán (Basel CRR Europe) 2.2 Mở rộng phạm vi giám sát kiểm soát giao dịch tài chính, đặc biệt đưa hoạt động ngân hàng ngầm vào diện giám sát Phạm vi giám sát mở rộng sang hoạt động ngân hàng ngầm phạm vi quốc gia quốc tế Ủy ban ổn định tài quốc tế (FSB) thực đánh giá tổng thể rủi ro từ hoạt động ngân hàng ngầm khuôn khổ quản lý giám sát hoạt động ngân hàng ngầm quốc gia, đưa khuyến nghị lựa chọn sách Ủy ban Basel giám sát ngân hàng khuyến nghị quy định giám sát hoạt động ngân hàng ngầm thông qua quản lý giám sát hệ thống ngân hàng Tổ chức quốc tế Ủy ban chứng khốn (IOSCO) đưa khuyến nghị sách tiêu chuẩn quản lý giám sát quỹ thị trường tiền tệ (MMF) thống Đồng thời, IOSCO đề xuất biện pháp bắt buộc định chế phát hành chứng khốn hóa sở hữu phần rủi ro tài sản đảm bảo cho chứng khốn hóa này, tăng cường minh bạch thơng tin Các quốc gia thực triển khai áp dụng vào giám sát hệ thống tài 2.3 Đưa tiêu chuẩn để định dạng định chế tài có rủi ro hệ thống (SIFIs) phương thức để giám sát giảm thiểu rủi ro định chế Các định chế tài có rủi ro hệ thống xác định phạm vi toàn cầu (G-SIFIs) quốc gia (D-SIFIs) Trên phương diện quốc tế, tháng 11/2012, Ủy ban ổn định tài G20 (FSB) xác định 29 định chế tài (Phụ lục 2: 29 định chế tài rủi ro tồn cầu (GSIFIs) thời điểm 11/2012) có rủi ro ảnh hưởng toàn cầu (G-SIFIs) yêu cầu định chế bổ sung mức vốn, áp dụng chế độ giám sát sâu rộng hơn, xây dựng kế hoạch cho trường hợp phải đóng cửa phá sản Cách tiếp cận quốc gia (Mỹ, Châu Âu, số nước) áp dụng cho định chế tài có rủi ro hệ thống nước (D-SIFIs) Tại Mỹ, đạo luật Dodd-Frank Act (2010) yêu cầu xác định rõ định chế có rủi ro hệ thống, đưa định chế vào diện giám sát tăng cường, nâng cao chuẩn mực an toàn (vốn, khoản,…) đưa nhiều hạn chế hoạt động thị trường tài Đạo luật chế định đời Quỹ Phá sản theo trật tự (OLF) Bảo hiểm tiền gửi liên bang (FDIC) sử dụng định chế SIFI rơi vào tình trạng vào phá sản Nguồn lực giám sát bố trí đầy đủ, tương ứng với tầm quan định chế tài chịu giám sát, đặc biệt định chế có tầm quan trọng hệ thống (SIFIs) Capital Requirements Regulation (CRR)/Capital Requirement Directive IV (CRD4) 2.4 Nâng cao hiệu công tác giám sát với ba nội dung trọng yếu: giám sát rủi ro hệ thống, tăng cường phối hợp quan hoạch định sách quan giám sát, phối hợp đồng hóa giám sát cẩn trọng vĩ mô giám sát cẩn trọng vi mô Tăng cường kiểm sốt hữu hiệu rủi ro hệ thống tài (systemic financial risk) 3và trì ổn định tài (financial stability)4 Trong khứ, quan quản lý giám sát tập trung vào định chế tài riêng lẻ (microprudential) mà khơng đánh giá đầy đủ mối liên kết chặt chẽ định chế này, khu vực tài chính, thị trường tài chính, tác động tiềm tàng đến tồn hệ thống tài kinh tế (Shin, 2009) Sau khủng hoảng, vai trò ổn định tài trước rủi ro hệ thống nâng cao nhiều so với trước Đẩy mạnh đánh giá, phát rủi ro hệ thống bắt nguồn từ rủi ro tín dụng, rủi ro thị trường khoản, rủi ro sở hạ tầng tài bao gồm chức toán Tiếp theo, đánh giá ước lượng rủi ro, đề giải pháp hạn chế loại trừ rủi ro, cuối chuẩn bị cho tình xấu khủng hoảng tài nổ Tại nước có quan giám sát tài hợp độc lập, NHTW đảm nhận vai trò chủ chốt theo dõi, quản lý, điều tiết ổn định tài hệ thống tài Tăng cường phối hợp sách nhà hoạch định sách với quan giám sát quan khác mạng lưới an tồn tài (financial safety net) Ổn định giá (price stability) không đồng nghĩa với ổn định tài quy định an tồn giám sát cẩn trọng vi mơt định chế tài khơng đủ đảm bảo ổn định tài bối cảnh Do đó, bên cạnh giám sát tài hiệu quả, sách vĩ mơ đắn điều kiện tiên để ngăn ngừa khủng hoảng tài kiểm sốt tính chu kỳ kinh tế Ngoài ra, vận động hệ thống tài địi hỏi tính thống hài hịa sách vĩ mơ, sách khung khổ quản lý giám sát tài Phối hợp đồng hóa giám sát cẩn trọng vĩ mơ giám sát cẩn trọng vi mô hai phương diện: (1) quan giám sát an tồn vi mơ có nhiệm vụ tổng hợp liệu trì liên lạc với định chế tài Cơ quan nhận dạng rủi ro cho định chế đảm bảo định chế thực thị sách thận trọng Cơ quan giám sát vĩ mô thu thập phân tích liệu Ủy ban ổn định tài tồn cầu (CGFS, 2010) định nghĩa rủi ro hệ thống “rủi ro gián đoạn dịch vụ tài chính, tác động đến tồn số phần hệ thống tài có khả tác động nghiêm trọng đến kinh tế thực” Bốn nhóm rủi ro hệ thống chủ yếu bao gồm (IMF WP 238): Rủi ro gây tăng trưởng tín dụng nóng tăng giá tài sản cung tín dụng nóng; rủi ro gây tỉ lệ địn bảy tài (tài sản/vốn chủ sở hữu) thái q q trình giảm mức sử dụng địn bảy tài (deleverage); rủi ro khoản hệ thống định chế tài chủ thể tham gia thị trường khác huy động nguồn ngắn hạn; rủi ro hệ thống liên quan đến dòng dịch chuyển vốn (capital flows) lớn không ổn định, bao gồm cho vay ngoại tệ ECB (2012) định nghĩa ổn định tài “điều kiện hệ thống tài – gồm trung gian tài chính, thị trường tài chính, sở hạ tầng thị trường – có lực chống đỡ cú sốc, giảm thiểu khả gián đoạn nghiêm trọng q trình điều hịa vốn kinh tế, phương hại đến việc phân bổ nguồn tiền tiết kiệm sang hội đầu tư sinh lời” đưa (i) khuyến nghị sách (ii) cảnh báo rủi ro Thông qua việc đưa khuyến nghị sách, quan giám sát vĩ mơ kiểm sốt gián tiếp cơng cụ an tồn vi mơ; (2) điều hịa xung đột mặt sách.Ví dụ, quan giám sát cẩn trọng vĩ mô muốn nới lỏng điều kiện cho vay công cụ ngược chu kỳ, quan giám sát vi mô quan ngại với chất lượng tín dụng định chế liên quan muốn nâng tiêu chuẩn vốn nhằm đảm bảo định chế an tồn điều kiện khó khăn, quan giám sát vĩ mơ quan tâm đến rủi ro cạn kiệt tín dụng Khi phối hợp với nhau, hai bên đạt tiếng nói chung vừa đảm bảo ổn định phát triển kinh tế mà không gây rủi ro mức đe dọa đến ổn định hệ thống tài Các cơng cụ sách giám sát cẩn trọng vi mô yêu cầu mức đủ vốn thay đổi linh hoạt theo chu kỳ kinh tế, tỉ lệ giới hạn cho vay giá trị tài sản đảm bảo (LTV ratio), mức đủ vốn bổ sung định chế tài có ảnh hưởng hệ thống, biện pháp khác hoàn tồn vận dụng với mục tiêu cẩn trọng vĩ mơ ổn định tài 2.5 Thay đổi tư sách theo hướng tăng cường ổn định vĩ mô Hiệu ứng thuận chu kỳ hệ thống tài kinh tế quan tâm sát sao, với mục tiêu góp phần trì ổn định hệ thống tài tăng trưởng kinh tế bền vững Khủng hoảng tài 2007 – Mỹ bắt nguồn sâu xa từ việc giữ lãi suất thấp thời gian dài dẫn đến gia tăng địn bẩy tài kéo theo rủi ro hệ thống Rút học kinh nghiệm, sách kinh tế vĩ mơ hướng nhiều đến ổn định vĩ mô phát triển bền vững, đặc biệt hiệu ứng thuận chu kỳ Ví dụ, sách tiền tệ mở rộng, kinh tế tăng trưởng, tài sản bất động sản lên giá, thị trường chứng khoán lên giá, thu nhập tăng nên người dân tiêu dùng nhiều vay nợ, doanh nghiệp mở rộng đầu tư, phủ tăng chi tiêu thu thuế phí nhiều dẫn tới kinh tế phát triển nóng thiếu bền vững Nếu không can thiệp kịp thời, rủi ro hệ thống gia tăng hệ thống tài kinh tế ổn định, dễ dẫn tới đổ vỡ khủng hoảng Khn khổ sách thay đổi theo hướng tăng cường phối hợp sách vĩ mơ với trọng tâm phối kết hợp hài hịa sách tiền tệ với sách cẩn trọng vĩ mơ sách cẩn trọng vi mơ Khủng hoảng 2007-2008 làm thay đổi mạnh mẽ tư thiết lập khung sách, khung sách hướng tới việc lấp đầy khoảng trống chưa điều tiết sách tiền tệ sách an tồn vi mơ Trước 2008, sách tiền tệ hướng tới việc ổn định giá cả, việc giám sát tài tập trung vào rủi ro định chế tài mà bỏ ngỏ phối hợp nhóm sách kinh tế vĩ mơ (tiền tệ tài khóa), chưa làm rõ quan giao trách nhiệm đối phó với rủi ro hệ thống tài (Hình 1: Khn khổ sách trước khủng hoảng tài tồn cầu 2007 – 8) Hình 1: Khn khổ sách trước khủng hoảng tài tồn cầu 2007 – (Nguồn: IMF) Từ đến nay, sách cẩn trọng vĩ mơ nhận quan tâm rộng rãi, thiết kế nhằm nhận diện hạn chế rủi ro cho an toàn hệ thống tài chính, giảm chi phí cho kinh tế từ việc đổ vỡ gián đoạn dịch vụ tài (Hình 2: Khn khổ sách sau khủng hoảng tài tồn cầu 2007 – 8) Thực tiễn cho thấy phối hợp đồng sách vĩ mơ sách cẩn trọng vĩ mơ tạo sư linh động cần thiết để xử lý đồng thời hai mục tiêu: ổn định giá ổn định tài mà sách khơng thực Hình 2: Khn khổ sách sau khủng hoảng tài tồn cầu 2007 – (Nguồn: IMF) 2.6 Đổi thể chế quản lý giám sát theo hướng tăng tính độc lập NHTW để thực thi hiệu sách tiền tệ tăng thẩm quyền chức quan giám sát tài Hồn thiện khn khổ luật pháp nhằm tăng cường tính độc lập NHTW để thực thi sách tiền tệ thông qua công cụ lãi suất, hoạt động thị trường mở, dự trữ bắt buộc, người cho vay cuối trường hợp cần thiết nhằm thực thi mục tiêu ổn định giá mục tiêu khác (nếu có) theo luật định Tăng thẩm quyền quan giám sát tài để thực thi hiệu chức giám sát Các quan giám sát tăng cường thẩm quyền giám sát với phạm vi mở rộng không dừng lại rủi ro tín dụng, rủi ro khoản, rủi ro thị trường, mà mở rộng sang rủi ro chiến lược, quản trị điều hành doanh nghiệp… Quyền tiếp cận độ sâu thông tin tiếp cận tăng cường Các quan trao quyền giám sát mang tính can thiệp cao (intrusive), dựa sở rủi ro định hướng theo đối tượng định chế tài chính, từ vấn đề tuân thủ chuẩn mực an toàn đến quản trị doanh nghiệp, xử phạt, cấp phép, tái cấu… Cuộc khủng hoảng 2007 – cho thấy định chế tài rủi ro thực họ không đánh giá đầy đủ tác động tiềm tàng từ rủi ro hệ thống Những mơ hình định lượng hóa rủi ro định chế tài khơng giúp tổ chức đối phó hữu hiệu với khủng hoảng tài Một loạt định chế tài có bề dày hoạt động, nguồn lực tài dồi dào, cơng nghệ đại sụp đổ, bị mua lại, phải nhận hỗ trợ từ phủ NHTW Ngồi ra, nhiều quốc gia thực tập trung chức thẩm quyền giám sát với nhiều cấp mức độ khác Từ thập kỷ 80 đến nay, nước giới cải tổ mạnh mẽ cấu trúc giám sát theo hướng tập trung chức giám sát thị trường tài (ngân hàng, chứng khốn, bảo hiểm) vào đơn vị – Cơ quan giám sát tài (FSA) chuyển giao chức giám sát ngân hàng từ NHTW, chức giám sát chứng khoán bảo hiểm từ đơn vị giám sát chuyên ngành sang đơn vị 5(Phụ lục 3: Số lượng nước áp dụng mơ hình giám sát hợp nhất) Về mặt quản lý, việc tập trung hóa chức giám sát giúp cải thiện hiệu sử dụng nguồn lực người lẫn sở hạ tầng tăng cường hiệu giám sát nhiều khu vực thị trường tài (Abrams Taylor 2002, Herrings Carmassi 2008); tạo điều kiện điều phối xử lý hiệu mâu thuẫn phát sinh quan giám sát chuyên ngành (Wall Eisenbeis, 2000); tăng cường hiệu lực giám sát tập đồn tài ngân hàng phi ngân hàng hoạt động đa ngành (Abrams Taylor, 2002); gia tăng tính linh hoạt quan giám sát giải vấn đề phát sinh (Cihak Podpiera, 2007) Về quan hệ hệ thống trị, tập trung hóa chức giám sát giúp tăng cường trách nhiệm minh bạch thông tin Xét quan hệ với thị trường, tập trung hóa chức giám sát giúp xóa lỗ hổng giám sát mà định chế tài hoạt động đa ngành lợi dụng (regulatory arbitrage) giảm chi phí đơn vị chịu giám sát quan thay nhiều quan Xu diễn sớm châu Âu Na Uy (1986), Đan Mạch (1988), Thuy Điển (1991), Anh (1998) Sự khởi đầu thúc đẩy nước khác thực cải cách tương tự Áo (2002), Đức (2002), Bỉ (2004), Ireland (2003), CH Séc (2006) Năm nước gia nhập khối EU khác tiến hành cải tổ Estonia (1999), Latvia (1998), Malta (2002), Hungary (2000), Ba lan (2006) Ngoài khối EU, nước khác thành lập quan giám sát hợp Hàn Quốc (1999), Nhật Bản (2000), Đài loan (2004), Singapore (1984) Sau khủng hoảng tài 2007 – 2008, số nước tiếp tục triển khai cải tổ thể chế giám sát tài phù hợp với phát triển hội nhập cao thị trường tài khu vực tồn cầu Thụy sĩ thể hóa quan giám sát vào 2009 Indonesia (2010) Hoàn thiện thể chế giám sát phù hợp với yêu cầu tình hình bình diện quốc tế quốc gia Dù thành lập từ năm 1999, nhóm G206 thật chủ động định dạng cấu trúc quản lý giám sát tài sau khủng hoảng 2007 – 8, với việc thiết lập chế phối hợp hành động quan đa quốc gia quan quốc tế xây dựng chuẩn mực an tồn giám sát Ủy ban Ơn định tài (FSB) thành lập năm 2009 với trọng trách điều phối hoạt động quan xây dựng chuẩn mực an toàn giám sát 7với quan thực thi giám sát quốc gia, theo dõi mức độ tuân thủ chuẩn mực quốc gia, xử lý vấn đề liên quan đến ổn định tài Hình 3: Phối hợp sách giám sát quốc gia Trên bình diện quốc gia, số quốc gia nhanh chóng thiết lập quan với chức phối hợp giám sát trì ổn định tài Tại Mỹ, Hội đồng giám sát ổn định tài (FSOC) thành lập năm 2010 theo đạo luật Dodd-Frank Act Tại châu Âu, Ủy ban Rủi ro Hệ thống Châu Âu thiết lập năm 2010 Và Anh, Ủy ban sách tài hình thành năm 2012, trực thuộc NHTW Anh (BOE) Nhìn chung, quan có trách nhiệm nhận dạng đánh giá rủi ro hệ thống hệ thống tài đề xuất cơng cụ sách phù hợp nhằm xử lý rủi ro hệ thống phát sinh Phụ lục so sánh giống khác ba quan chức năng, mơ hình tổ chức, cơng cụ giám sát 2.7 Tăng cường phối hợp kiểm soát xử lý rủi ro xuyên biên giới Trong bối cảnh tồn cầu hóa dịng vốn ngày chuyển tự hơn, rủi ro dễ dàng lây truyền từ kinh tế sang kinh tế khác Thực tiễn chứng minh hội nhập sâu u cầu phối hợp sách trở nên cấp thiết.Trường hợp phá sản Lehman Brothers ví dụ điển hình Khi ngân hàng nộp đơn phá sản bán phận giao dịch môi G20 hội đồng bao gồm trưởng tài thống đốc ngân hàng trung ương từ 20 kinh tế hàng đầu giới, bao gồm Liên minh châu Âu 19 quốc gia 19 quốc gia bao gồm Argentina, Australia, Brazil, Canada, China, France, Germany, India, Indonesia, Italy, Japan, México, Russia, Saudi Arabia, South Africa, Korea, Turkey, the United Kingdom, United States Các quan bao gồm Basel Committee on Banking Supervision (BCBS), International Association of Insurance Supervisors (IAIS), International Organization of Securities Commissions (IOSCO), International Organization of Securities Commissions (IOSCO) giới cho Barclays Capital, chi nhánh ngân hàng nước phải nộp đơn phá sản gây hỗn loạn thị trường tài nước, đặc biệt Vương quốc Anh nơi Lehman Brothers có hoạt động đáng kể Bởi vậy, phải tăng cường phối hợp sách kinh tế, phối hợp giám sát nước sở nước địa định chế tài hoạt động đa quốc gia G20, Ủy ban Ổn định tài (FSB) Ủy ban Basel giám sát ngân hàng khuyến khích quan giám sát nước tăng cường trao đổi thơng tin, trì đối thoại để sớm phát nắm bắt đầy đủ rủi ro trọng yếu tập đồn tài đa quốc gia Các nhóm quan giám sát phối hợp (supevisory college8) thành lập đưa vào hoạt động; nguyên tắc giám sát phù hợp Ủy ban Basel ban hành vào năm 2010 Cơ chế phối hợp để xử lý phá sản định chế hoạt động xuyên quốc gia đòi hỏi quan chức hài hịa hóa khung khổ pháp lý xử lý phá sản nhiều phương diện 2.8 Đẩy mạnh cải cách quản trị doanh nghiệp tăng cường minh bạch hóa lĩnh vực tài Bên cạnh việc quản lý quan giám sát quan quản lý, thân doanh nghiệp hoạt động lĩnh vực tài phải nâng cao quản trị doanh nghiệp để tăng cường khả quản trị rủi ro Tại Mỹ Châu Âu, quan quản lý giám sát yêu cầu thành viên hội đồng quản trị phải đáp ứng tiêu chuẩn cao kỹ năng, kinh nghiệm trách nhiệm với vấn đề quản trị rủi ro Các ngân hàng châu Âu phải thỏa mãn yêu cầu quản trị doanh nghiệp CRD4 MìID29, ngân hàng Mỹ phải tuân thủ luật Dodd-Frank Act Việc phân công phân nhiệm hội đồng quản trị, ban điều hành xây dựng khoa học hơn; vai trò Ủy ban trực thuộc hội đồng quản trị (Ủy ban quản lý rủi ro, Ban kiểm soát, Ủy ban lương thưởng, Ủy ban tuyển dụng lãnh đạo, Kiểm toán nội bộ…) nâng cao vào thực chất hơn; quy chế lương thưởng cải tiến giám sát nhằm hướng tới lợi ích lâu dài phát triển bền vững thay chạy theo lợi nhuận trước mắt bất chấp rủi ro Hoàn thiện bước chuẩn mực kế tốn quốc tế có bổ sung công bố thông tin nhằm tăng cường minh bạch Một số học kinh nghiệm xử lý ngăn ngừa khủng hoảng tài Đúc rút kinh nghiệm quốc gia giới, số học kinh nghiệm xử lý ngăn ngừa khủng hoảng rút sau: - Nhanh chóng xác định thực trạng quy mơ mức độ bất ổn khủng hoảng Nếu không đánh giá đúng, giải pháp đưa thái quá, bất cập, tốn tác động tiêu cực đến kinh tế Nhóm quan giám sát phối hợp (Supervisory college) bao gồm quan giám sát quốc gia mà định chế tài đa quốc gia có hoạt động kinh doanh Ví dụ: CitiGroup có hoạt động số quốc gia, quốc gia nơi Citigroup có hoạt động trọng yếu phối hợp với nhau, trì trao đổi thông tin đối thoại để sớm phát rủi ro xuyên quốc gia Markets in Financial Instruments Directive 10 - - - - - Triển khai mạnh mẽ nhanh chóng giải pháp cấp bách xử lý khủng hoảng giải khủng hoảng khoản, xử lý nợ xấu tài sản xấu, cấu lại định chế tài yếu Việc tái cấu cần thực liệt, triệt để nhiều phương diện, từ cấu sở hữu, máy nhân quản lý điều hành với phương châm “tư máy tổ chức gây vấn đề giải triệt để vấn đề gây ra” Khơng ngừng tăng cường hồn thiện khn khổ pháp lý nâng cao chuẩn mực an tồn lĩnh vực tài chính; kiến tạo hệ thống tài lành mạnh, đủ sức chịu đựng trước biến động phức tạp diễn biến kinh tế cấp độ quốc gia toàn cầu Cải cách cấu sâu rộng xử lý yếu cân đối tại, đồng thời khơng ngừng cập nhật chế để quản trị rủi ro vĩ mô vi mô kinh tế; tăng cường thẩm quyền tính độc lập cho NHTW quan quản lý giám sát Thay đổi tư sách theo hướng đặt mục tiêu ổn định tài mục tiêu sách kinh tế vĩ mơ Do vậy, (i) cần phối hợp quan hoạch định sách kinh tế vĩ mô quan giám sát tài chính; (ii) tăng cường giám sát vĩ mơ (macro supervision) quy chế giám sát cẩn trọng vĩ mô (macro prudential supervision) II Cơng cải cách tài Việt Nam Nguyên nhân dẫn tới bất cập thị trường tài Việt Nam Cho đến trước khủng hoảng tài giới 2007 – 2008, hệ thống tài Việt Nam phát triển nhanh chóng, đóng góp hiệu qua vào tăng trưởng kinh tế Tuy nhiên, song hành với nhiều rủi ro tiềm ẩn hệ thống tài Khi kinh tế vĩ mơ bất ổn, hệ thống tài bộc lộ rủi ro, yếu chất lượng tài sản giảm sút nghiêm trọng, nợ xấu tài sản xấu tăng mạnh, niềm tin định chế tài với doanh nghiệp, tình trạng căng thẳng khoản khơng TCTD,…dẫn đến bất ổn hệ thống, tác động tiêu cực đến kinh tế Có thể tóm lược số nguyên nhân chủ yếu bất ổn thị trường tài Việt nam sau: Chính sách kinh tế vĩ mơ Tăng trưởng kinh tế Việt Nam 10dựa việc mở rộng đầu tư dẫn tới nhu cầu vốn cho tăng trưởng kinh tế lớn Để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, sách tiền tệ mở rộng thời gian dài, cung tiền tăng trưởng tín dụng hàng nẳm mức cao, với tốc độ 30%/năm giai đoạn 2005 – 2010, chí có năm tăng trưởng tín dụng cung tiền 40% Chính sách tài khóa đồng thời nới lỏng với tăng cường chi tiêu công đầu tư công, thâm hụt ngân sách mức cao thời gian dài Bình quân thâm hụt ngân sách giai đoạn 2001 – 2010 mức 5,2% giai đoạn 2005 – 2010 mức 5,5% Hệ hình thành bong bóng tài sản, đặc biệt giá bất động sản chứng khốn tăng trưởng nóng; hiệu ứng thuận chu kỳ phát huy tác dụng làm trầm trọng bất ổn cân đối kinh tế 10 Tốc độ tăng trưởng kinh tế bình quân đạt 7,01% giai đoạn 2006 đến 2012 (Nguồn: Tổng cục thống kê) 11 Quy chế an tồn cịn nhiều lỏng lẻo Quy chuẩn an toàn bỏ ngỏ tượng TCTD sử dụng vốn vay vốn ngắn hạn thị trường liên ngân hàng để đầu tư, cho vay doanh nghiệp kinh tế; tỉ lệ tiền gửi vay thị trường liên ngân hàng chiếm tới tới 22,20% tổng tài sản (2011); số TCTD tỉ lệ 40% Điều kiện cho vay dễ dãi tạo tạo điều kiện cho TCTD mở rộng vị rủi ro, đầu tư vào lĩnh vực rủi ro cao bất động sản, chứng khoán; đồng thời nới lỏng hoạt động mang chất tín dụng đầu tư trái phiếu doanh nghiệp, tài sản có khác, mở rộng đối tượng cho vay có liên quan Điều kiện tăng vốn thiếu chặt chẽ tạo điều kiện cho tượng sở hữu chéo, góp vốn lẫn ngân hàng; ngân hàng với định chế tài phi ngân hàng; ngân hàng với doanh nghiệp diễn phổ biến Đầu tư chéo rủi ro chéo hệ thống tài dần phát triển ngồi mức kiểm sốt Nở rộ nhiều loại hình giao dịch tài mang chất tín dụng khơng nằm phạm vi giám sát giao dịch repos, cho vay ký quỹ chứng khoán (margin), hợp đồng hợp tác đầu tư, ủy thác đầu tư… Hạ tầng tài cịn nhiều bất cập tư chiến lược phát triển hệ thống chưa hợp lý Nền kinh tế Việt Nam lệ thuộc hệ thống TCTD, doanh nghiệp chủ yếu hoạt động vốn vay ngân hàng; dư nợ cho vay hệ thống TCTD tương đương 97,86% GDP (2011) 115,7% GDP (2012) Hệ thống TCTD cân đối nguồn sử dụng nguồn vốn với tỷ lệ cho vay/ huy động mức cao, 103,3% (31/12/2011) Trong đó, thị trường vốn cịn nhỏ hẹp, chậm phát triển; mức vốn hóa thị trường chiếm 21,3% GDP (2011) 30,4% GDP (30/6/2012), thấp nhiều sơ với nước khu vực11 Thị trường trái phiếu doanh nghiệp chưa phát triển, quy mơ cịn q nhỏ bé Điều kiện cấp phép dễ dàng định hướng phát triển hệ thống tài chưa phù hợp mở đường cho TCTD phát triển mạng lưới nhanh chóng, đồng loạt chuyển đổi hoạt động, thành lập ạt cơng ty chứng khốn, quản lý quỹ Trong thời gian ngắn, 12 ngân hàng chuyển đổi mơ hình hoạt động từ ngân hàng nơng thơn lên ngân hàng đô thị, loạt chi nhánh cấp nâng cấp lên chi nhánh trực thuộc hội sở NHTM Từ 2005 đến 2008, số lượng cơng ty chứng khốn tăng từ 14 lên 102 cơng ty quản lý quỹ đầu từ từ công ty lên 43 công ty Quy mô lực hoạt động đơn vị không đồng nhau; đơn cử 10 CTCK lớn chiếm 50 % thị phần mơi giới chứng khốn sở giao dịch chứng khốn; 40 47 cơng ty quản lý quỹ có mức vốn chủ sở hữu 50 tỷ đồng Hệ thống giám sát tài yếu Mơ hình giám sát tài Việt Nam phân tán theo chuyên ngành thiếu phối hợp chặt chẽ khơng có đầu mối mang tính tích hợp để giám sát toàn diện thị trường tài chính, theo dõi ln chuyển dịng tiền, hoạt động đầu tư chéo, sở hữu chéo giao dịch ngân hàng ngầm Những điểm gấp khúc dòng chảy vốn thị trường chứng khoán – ngân hàng – bảo hiểm dễ tạo khe hở bị số đối tượng lợi dụng, góp phần gây bất ổn Nguồn UBGSTCQG (30/6/2012): Vốn hóa thị trường/GDP Malaysia :160,3%; Thái lan: 92,1%; Singapore: 257,6% 11 12 Các quan giám sát chuyên ngành tập trung vào giám sát vi mơ định chế tài thẩm quyền giám sát mà chưa quan tâm mức đến giám sát rủi ro hệ thống, rủi ro định chế tài lớn có ảnh hưởng hệ thống Trong thực tế, hình thành khơng tập đồn tài ngân hàng tập đồn tài phi ngân hàng hoạt động đa ngành, phát sinh nhiều giao dịch phức tạp Phương thức giám sát nhiều bất cập, thiên giám sát tuân thủ mà chưa trọng mức giám sát sở rủi ro Ngoài ra, quyền hạn quan giám sát nhiều hạn chế, thẩm quyền tiếp cận thông tin chế tài xử lý vi phạm giám sát an toàn Năng lực giám sát yếu, chưa theo kịp tốc độ phát triển thị trường Chất lượng lực giám sát hạn chế, thiếu hụt kiến thức kỹ giám sát rủi ro tài thiếu đồng lực xây dựng sách lực tra, giám sát Mơ hình quản lý giám sát có chỗ phân tán, tra tuân thủ chiếm vai trị chủ đạo Do đó, việc xây dựng ban hành chuẩn mực an toàn quản lý giám sát chưa thực chặt chẽ, chậm chưa đồng bộ, nhiều kẽ hở để TCTD dễ dàng lách quy định Giám sát cẩn trọng vĩ mô thị trường tài chưa quan tâm mức Hiện tượng thị trường tín dụng tăng trưởng nóng thời gian dài, tất yếu gây cân đối khoản tiềm ẩn nguy nợ xấu không quan tâm, xử lý từ sớm thơng qua cơng cụ sách cẩn trọng vĩ mô Yếu tố cẩn trọng rõ hàng loạt ngân hàng, công ty chứng khoán, quản lý quỹ cấp phép nâng cấp phạm vi hoạt động thời gian ngắn mà khơng tính đến tác động tiềm tàng đến thị trường tài chính, mức cung tiền tệ, tố cạnh tranh phát triển bền vững Sự thiếu phối hợp nhịp nhàng sách tiền tệ, tài khóa, sách cẩn trọng vĩ mơ khiến hệ thống tài thêm cân đối dễ dàng rơi vào bất ổn trước xáo động hay cú sốc từ kinh tế vĩ mơ ngồi nước Quản trị doanh nghiệp minh bạch thơng tin cịn hạn chế Năng lực quản trị điều hành quản trị rủi ro yếu kém, không theo kịp nhịp độ quy mô phát triển, dẫn tới nhiều yếu kém, bất cập hoạt động Nhiều TCTD chưa xây dựng chưa thực tốt hệ thống xếp hạng tín dụng nội bộ; hệ thống kiểm tra, kiểm soát nội chưa thực phát huy hiệu quả; quy trình nghiệp vụ ban hành tuân thủ hạn chế Hiện tượng cấp tín dụng, đầu tư vốn doanh nghiệp sân sau, doanh nghiệp có liên quan cổ đông lớn TCTD diễn nhiều hình thức khác Chuẩn mực kế tốn khơng đáp ứng u cầu, cịn xa so với chuẩn mực quốc tế, tạo kẽ hở để số tổ chức lợi dụng hạch toán sai chất giao dịch Chẳng hạn số định chế tài cấp tín dụng hình thức khác hạch toán hạng mục khác tài sản có khác, phải thu khác, ủy thác đầu tư Các hành vi không dễ để quan tra giám sát phát thực thông qua trung gian khác trước tiền đến tay địa cuối “khách hàng” Cải cách tài Việt Nam thời gian gần 13 Xử lý số tồn mang tính cấp thiết Tháng 03/2012 Thủ tưởng phủ ban hành định 254 phê duyệt đề án “Cơ cấu lại hệ thống TCTD giai đoạn 2011-2015”, tập trung vào ba vấn đề trọng tâm: ổn định khoản cho hệ thống ngân hàng; lành mạnh hóa tình trạng tài chính, tập trung xử lý nợ xấu TCTD; tái cấu tổ chức, hoạt động quản trị hệ thống ngân hàng, xử lý tình trạng sở hữu chéo thơng qua chế tự sát nhập hợp TCTD; giảm số lượng TCTD, minh bạch hóa hoạt động TCTD tồn hệ thống Ngày 13/3/2013, Thủ tướng Chính phủ ký định thành lập Ban Chỉ đạo liên ngành nhằm triển khai Đề án "Cơ cấu lại hệ thống tổ chức tín dụng giai đoạn 2011 - 2015" theo lộ trình Thanh khoản hệ thống TCTD dần ổn định Cho đến tái cấu ngân hàng 12 ngân hàng yếu xác định phải tái cấu thời điểm cuối năm 2011 Ngoài ra, Đề án xử lý nợ xấu nợ xấu tổ chức tín dụng Bộ trị thơng qua cơng ty quản lý tài sản quốc gia (VAMC) q trình hồn thiện sở pháp lý tổ chức hoạt động Tháng 12/2012, Đề án tái cấu thị trường chứng khoán ban hành Quyết định 1826/QĐ-TTg, tập trung vào tái cấu trúc tổ chức kinh doanh chứng khoán, tái cấu trúc sở hàng hóa TTCK, tái cấu trúc thị trường trái phiếu phủ trái phiếu doanh nghiệp, tái cấu trúc sở nhà đầu tư Đến nay, có cơng ty chứng khốn đưa vào diện kiểm sốt đặc biệt, xử lý giải thể công ty13 Tăng cường khn khổ an tồn tài NHNN ban hành số quy định tăng cường chuẩn mực an toàn, bao gồm: thơng tư 13/2010/TT-NHNN, theo hệ số CAR tối thiếu nâng lên 9%, bổ sung hệ số CAR hợp nhất, tăng cường tỷ lệ đảm bảo khả toán, hạn chế hoạt động TCTD vào lĩnh vực rủi ro BĐS, CK , quy định chặt góp vốn, mua cổ phần, cho vay với khách hàng có liên quan; Thơng tư 02/2012/TT-NHNN thực phân loại nợ trích lập DPRR với tài sản mang chất tín dụng bao gồm khoản vay thông thường TPDN, ủy thác đầu tư hoạt động vay nợ TCTD; thông tư 21/2010/TT-NHNN giới hạn đầu tư vào lĩnh vực BĐS (dưới 16% tổng dư nợ), cho vay, chiết khấu GTCG để đầu tư chứng khoán… Tương tự, UBCKNN ban hành số chuẩn mực an toàn bao gồm: Thông tư 226/2010 (2010) Thông tư 165/2012 (2012) quy định số tiêu an tồn tài cơng ty chứng khốn (CTCK) quản lý quỹ đầu tư (QLQ); Quyết định 126/2008 Thông tư 210/2012 quản lý địn bẩy tài (nợ/vốn chủ sở hữu), hạn mức đầu tư, cho vay khách hàng 12 NHTMCP Sài Gòn, NHTMCP Đệ Nhất, NHTM CP Việt Nam Tín Nghĩa, NHTM CP Nhà Hà Nội, NHTM CP Phương Tây, NHTM CP Tiên Phong 13 CTCK Cao su, CTCK SME, CTCK Hà Nội, CTCK Tràng An, CTCK Sacombank, CTCK Trường Sơn, CTCK Golden Bridge Việt Nam, CTCK Thương mại Công nghiệp VN, CTCK Mekong 14 Luật TCTD 2010 giới hạn phạm vi, đối tượng, quy mô sở hữu vốn TCTD áp dụng cho tổ chức thể nhân, đồng thời hạn chế sở hữu vốn TCTD Mức giới hạn sở hữu cổ phần cổ đông cá nhân giảm từ 10% xuống 5%; cổ đông pháp nhân từ 20% xuống 15% Cổ đơng người có liên quan cổ đơng khơng sở hữu vượt 20% vốn điều lệ tổ chức tín dụng Thay đổi tư sách Điều hành sách với trọng tâm ổn định kinh tế vĩ mơ, sách tiền tệ chặt chẽ thận trọng, kiểm sốt tăng trưởng tín dụrng 20%; đồng thời thực sách tài khóa thắt chặt nhằm cắt giảm đầu tư công, giảm bội chi ngân sách nhà nước Đổi thể chế Luật Ngân hàng Nhà Nước, luật TCTD, Luật chứng khoán sửa đổi, bổ sung năm 2010, nâng cao bước tính tự chủ NHNN sử dụng cơng cụ sách tiền tệ để nhằm mục tiêu ổn định giá trị đồng tiền, bảo đảm an toàn cho hệ thống ngân hàng; bổ sung quyền hạn cho NHNN xử lý TCTD vi phạm quy định pháp luật ngân hàng TCTD yếu kém, có nguy phá sản Các quan giám sát tài chuyên ngành kiện toàn máy tổ chức thêm bước Cụ thể, Cơ quan Thanh tra giám sát Ngân hàng đời năm 2009 sở hợp bốn vụ, cục NHNH; thực chức tra hành chính, tra chuyên ngành giám sát chuyên ngành ngân hàng Tương tự, Cục quản lý giám sát bảo hiểm (Bộ tài chính) thành lập năm 2008 sở nâng cấp Vụ bảo hiểm Quy chế phối hợp công tác trao đổi thông tin ký kết NHNN Bộ tài chính, Bộ tài UBGSTCQG Mơ hình giám sát tài hợp bước đầu hình thành với đời Ủy ban Giám sát tài Quốc gia (2008) UBGSTCQG thành lập theo QĐ 34/TTg quan thực chức tham mưu, tư vấn cho Thủ tướng Chính phủ việc điều phối hoạt động giám sát thị trường tài quốc gia (ngân hàng, chứng khốn, bảo hiểm); giúp Thủ tướng Chính phủ thực giám sát chung thị trường tài quốc gia Tăng cường quản trị doanh nghiệp minh bạch thông tin NHNN ban hành thơng tư 44/2011/TT-NHNN kiểm sốt nội bộ, thông tư số 35/2011/TT-NHNN công bố cung cấp thông tin tiền tệ, hoạt động ngân hàng…Bộ tài ban hành Quyết định 105/2013 quy định chi tiết hệ thống quản trị rủi ro CTCK thơng tư 52/2012 Bộ Tài đưa quy định chặt chẽ công bố thông tin TTCK yêu cầu công ty đại chúng có quy mơ lớn có nghĩa vụ công bố thông tin công ty niêm yết Một số nhận xét phạm vi chất lượng cải cách tài Việt Nam: - Tiến độ xử lý tồn hệ thống tài Việt nam xử lý nợ xấu, tài sản xấu, tái cấu định chế tài yếu cịn chậm so với yêu cầu thực tiễn 15 - Các cải cách tài tập trung chủ yếu vào vấn đề mang tính ngắn hạn; cải cách cấu có tính dài hạn chưa nhận dạng đầy đủ quan tâm mức Thị trường tài Việt Nam đứng trước nguy tụt hậu so với quốc tế tảng tài bản, vững mạnh, hướng tới tương lai Một số nội dung cần bổ sung vào chương trình cải cách tài Việt Nam Từ 2008 trở lại đây, cải cách tài Việt Nam có bước tiến đáng ghi nhận Tuy nhiên, cải cách cịn chậm, phạm vi độ sâu tiến độ chưa đáp ứng với với phát triển nhanh chóng kinh tế thị trường tài cịn khoảng cách xa so với cách mạng chuẩn mực an toàn thể chế giám sát toàn giới Khn khổ an tồn tài bước đầu có chuyển biến khoảng cách cịn xa so với chuẩn mực quốc tế Nhiều giao dịch tài chính, đặc biệt giao dịch ngân hàng ngầm, chưa định nghĩa đầy đủ đưa vào diện kiểm soát quốc gia khác nhận thức rõ tập trung quản lý giám sát nhằm giới hạn rủi ro tăng cường minh bạch Việt nam chưa xây dựng tiêu chí chuẩn mực để định dạng rủi ro hệ thống; chưa có tiêu chí xác đinh định chế có rủi ro hệ thống (SIFIs); chưa ban hành áp dụng biện pháp giám sát chuẩn mực an toàn bổ sung với nhóm định chế Các quy định đảm bảo an toàn bổ sung, nhiên, Việt Nam đứng trước nguy tụt hậu xa với cải cách chuẩn mực an toàn giới so với thời điểm trước khủng hoảng 2007 – Cho đến nay, Việt Nam chưa hoàn toàn áp dụng quy định đảm bảo an toàn hệ thống ngân hàng theo Basel I; tỷ lệ an toàn vốn CAR tính đến rủi ro tín dụng, chưa bao gồm rủi ro thị trường quy định BASEL I Một ví dụ khác mức độ tuân thủ 25 nguyên tắc Ủy ban Basel giám sát ngân hàng hạn chế chuyển biến chậm (Hình 4: Đánh giá kết tuân thủ 25 nguyên tắc giám sát NH Ủy ban Basel) Trong đó, tiêu chuẩn an tồn hoạt động ngân hàng giới nâng cấp lên Basel II, sau khủng hoảng tài 2007 – 8, ban hành chuẩn mực an toàn Basel III, dự kiến áp dụng hồn tồn vào năm 2019 Hình 4: Đánh giá kết tuân thủ 25 nguyên tắc giám sát NH Ủy ban Basel Năm Tuân thủ Tuân thủ phần lớn Phần lớn không tuân thủ Không tuân thủ Không áp dụng 2006 19 2011 13 0 16 Nguồn: NHNN & Cơng ty kiểm tốn E&Y Xác định mục tiêu sách kinh tế vĩ mô phù hợp với bối cảnh mới, đồng thời hoạch định hiến lược phát triển hệ thống tài rõ ràng, cụ thể Chính sách kinh tế vĩ mơ ngồi mục tiêu mang tính chất truyền thống (lạm phát, tăng trưởng, cân đối ngoại, cân đối ngân sách…) cần hướng tới mục tiêu ổn định tài Chính sách kinh tế vĩ mơ cần phân tích tác động ảnh hưởng đến ổn định tài ngược lại cần đánh giá ổn định tài tác động đến ổn định kinh tế thực; coi tảng đảm bảo ổn định kinh tế vĩ mô Điều đòi hỏi phải tăng cường giám sát vĩ mơ tăng cường phối hợp sách quan hoạch định sách quan giám sát tài Chiến lược phát triển hệ thống tài Việt Nam cần định hình rõ hơn, sở xây dựng chương trình hành động cụ thể với lộ trình cụ thể Một số quan điểm cần làm rõ chiến lược phát triển hệ thống tài chính, bao gồm: - - Có nên giữ quan điểm khơng để định chế tài chính, đặc biệt TCTD, phá sản? Tác động lâu dài đến ổn định phát triển bền vững thị trường tài chính? Nếu cho phép định chế tài giải thể phá sản, cần thiết lập chế xử lý định chế tài phá sản theo trình tự nhằm giảm thiểu tác động tiêu cực đến hệ thống tài Định dạng rõ cấu trúc thị trường tài tương lai Trên sở xây dựng hệ thống giải pháp cụ thể phát triển thị trường vốn, nhằm giảm áp lực gánh nặng cho thị trường ngân hàng cân cấu kỳ hạn nguồn vốn sử dụng vốn hệ thống tài Đồng thời xác định rõ kế hoạch phát triển loại hình định chế tài cho phù hợp với yêu cầu phát triển Cải cách thể chế phải coi thành tố chương trình cải cách tài Trên giới, có số kiến trúc giám sát giám sát hợp nhất, giám sát theo chuyên ngành, giám sát lưỡng đỉnh, giám sát theo định chế mơ hình có điểm mạnh điểm yếu riêng14 Lựa chọn mơ hình cịn tùy thuộc đặc điểm riêng quốc gia quốc gia xây dựng chế riêng để hạn chế nhược điểm phát huy ưu điểm mô hình Hiện nay, NHNN thực giám sát lĩnh vực ngân hàng; UBCKNN (Bộ tài chính) chịu trách nhiệm giám sát thị trường chứng khốn, cơng ty chứng khốn, cơng ty quản lý quỹ đầu từ; Cục QLGSBH (Bộ tài chính) chịu trách nhiệm giám sát cơng ty bảo hiểm Cấu trúc cịn để hở nhiều khoảng trống giám sát, đặc biệt bối cảnh ngày nhiều định chế tài hoạt động đa ngành sản phẩm tài ngày phức tạp UBGSTCQG giao Chi tiết xin tham khảo thêm báo cáo Group 30 (2008), tiêu đề: The structure of financial supervision: approaches and challenges in a global market place 14 17 nhiệm vụ giám sát xuyên suốt ba lĩnh vực ngân hàng, chứng khoán, bảo hiểm thành lập hoạt động với vai trò tư vấn cho Thủ tướng phủ Ngồi ra, chế phối hợp quan giám sát nước lỏng lẻo thể sơ biên ghi nhớ, quy chế hợp tác quan Tuy nhiên trao đổi thơng tin bên cịn nhiều hạn chế, số khoảng trống giám sát nhắc tới chuyển biến thành hành động cụ thể chậm hiệu chưa cao Do đó, Việt nam cần định dạng hệ thống giám sát rõ ràng để có biện pháp phát huy tối đa giám sát tài hữu hiệu Vai trò, thẩm quyền quan giám sát tồn hạn chế Tại quốc gia, sau khủng hoảng tài tồn cầu 2007 – 8, quan giám sát tăng cường thẩm quyền, tính độc lập, mở rộng phạm vi giám sát Thực tiễn cho thấy quan giám sát chuyên ngành thị trường tài Việt nam gặp nhiều trở ngại tiếp cận điều tra thông tin, theo dõi dòng luân chuyển vốn thị trường… nhiều hạn chế việc chủ động đưa định kịp thời xử lý tình khẩn cấp phát sinh Chưa hình thành quan chuyên trách phối hợp sách vĩ mơ với sách cẩn trọng vĩ mơ mục tiêu ổn định tài số nước ban hành luật Ổn định tài thành lập quan chuyên trách cho vấn đề Ngồi ra, đồng hóa giám sát cẩn trọng vĩ mô giám sát cẩn trọng vi mô chưa quan tâm tương xứng Tăng cường quản trị doanh nghiệp minh bạch thông tin, giảm tụt hậu so với giới Phần lớn NHTM hình thành máy quản trị rủi ro, bước đầu có sách quản trị rủi ro riêng Tuy nhiên, sách rủi ro đơn lẻ, hệ thống thông tin quản lý sơ sài, hệ thống xếp hạng tín dụng nội cịn nhiều bất cập, quy trình cho vay cịn chưa chặt chẽ, chí cịn khơng tn thủ quy định… Một số trường hợp quản trị doanh nghiệp quản trị rủi ro bị qua mặt nhóm cổ đơng lớn, nhằm phục vụ lợi ích riêng nhóm Hiện tượng có phần lớn trách nhiệm quy định minh bạch thông tin Các chuẩn mực kế tốn Việt Nam cịn nhiều điểm chưa theo kịp so với chuẩn mực kế toán giới, tạo điều kiện cho định chế tài lợi dụng hạch tốn sai chất kinh tế giao dịch, che giấu thực chất tình hình tài mình, gây khó khăn khơng nhỏ cho quan quản lý giám sát điều hành sách 18 Phụ lục 1: Tóm tắt sơ lược cải cách tài quốc tế gần Cải tổ quan trọng Thành phần Lộ trình áp dụng Lĩnh vực Ngân hàng Những cải tổ mang tính tồn cầu Những tiêu Thay đổi định nghĩa vốn tự có chuẩn vốn Basel III Chi phí vốn Đo lường rủi ro tốt Basel III Chi phí rủi ro tăng lên hoạt động trading-book Chi phí vốn cao rủi ro liên quan đến đối tác cho sản phẩm phái sinh, giao dịch repo Dự trữ thêm vốn lớp đệm vốn phản chu kỳ (countercyclical buffers) Yêu cầu bổ sung mức đủ vốn G-SIFIs Vốn tự có bổ sung cho rủi ro tín dụng ngân hàng trì số dự đơn vị làm trung tâm tốn Chi phí tăng thêm G-SIB Yêu cầu khoản theo Basel III Hoàn thành vào 2019 Hoàn thành vào 2019 Hoàn thành vào 2019 Hoàn thành vào 2019 Hoàn thành vào 2019 Hoàn thành vào 2019 Vốn chủ sở hưu tăng thêm ngân hàng ó ảnh hưởng quan trọng đến hệ thống Tỷ lệ đảm bảo khả tốn: u cầu tài sản có tính khoản cao phải đáp ứng nghĩa vụ trả tiền thời gian 30 ngày Tỷ lệ nguồn vốn ổn định ròng (Net stable funding ratio): yêu cầu cao cân đối thời hạn toán tài sản có nguồn vốn Tỷ lệ địn bảy Thiết lập mức trần cho công cụ đo lường rủi ro vốn (3% vốn cấp theo Basel III tồn tài sản có rủi ro) Hướng dẫn Trách nhiệm hội đồng quản trị sách trả lương/ lương thưởng Lương thưởng nên thiết lập dưa triển vọng rủi ro FSB thời gian Cơ quan giám sát nên theo dõi sách lương thưởng Quản trị Chú trọng vào quản trị doanh nghiệp chặt chẽ, bao gồm vai trò doanh nghiệp hội đồng quản trị NH Giải pháp đối Giảm khả mà định chế sử dụng nguồn vốn từ công chúng với G-SIFIs định chế phá sản Những cải tổ mang tính quốc gia Quy tác Hạn chế tổ chức tín dụng thực huy động tiền gửi cho hoạt Volcker (Đạo động trading, quan hệ chủ sở hữu private equity quỹ phòng luật Doddngừa rủi ro (hedge funds) Frank) Báo cáo Phân tách (ring fencing) NH bán lẻ UK hoạt động Vickers ngân hàng đầu tư, vốn bổ sung ngân hàng bị cô lập Thị trường chứng khốn Cải tổ mang tính tồn cầu Hoàn thành vào 2015 Hoàn thành vào 2018 Đã áp dụng Đạo luật thông qua chờ áp dụng 19 Tiêu chuẩn hóa hợp đồng phái sinh Thanh toán bù trừ hợp đồng phái sinh tiêu chuẩn hóa thơng qua trung tâm toán bù trừ (CCPs) Giao dịch hợp đồng phái sinh sàn giao dịch thông qua trung tâm giao dịch điện từ phù hợp Báo cáo hợp đồng với trung tậm lưu trữ giao dịch (trade repositories) Yêu cầu vốn margin cao sản phẩm phái sinh mà không toán bù trừ qua CCPs (trung tâm toán bù trừ) Phi ngân hàng Cải tổ mang tính tồn cầu Ngân hàng Giám sát ngân hàng ngầm đo lường rủi ro “ngầm” Lưu ký quỹ phòng vệ; tiêu chuẩn chứng khốn hóa nâng cao Trong tương lai cải tổ quản lý bao gồm việc nâng cao quản lý gián tiếp (quản lý ngân hàng ngầm thông qua mối liên hệ ngân hàng ngầm với ngân hàng (truyền thống); khoản quy tác đo lường cải thiện cho huy động vốn thị trường tiền tệ; quy tắc đẻ quản lý repos cho vay chứng khoán Các sáng kiến khác Xếp hạng tín Lưu ký quản lý quan xếp hạng tín dụng’ việc quản lý bao dụng gồm tính minh bạch phương pháp luận xếp hạng, kết xếp hạng dự liệu dạng thô Giảm phụ thuộc quản lý vào xếp hạng Tại Hoa Kỳ, việc bắt đầu với việc dỡ bỏ tham khảo xết hạng tín dụng luật quản lý (Nguồn: IMF’s Global Financial Stability Report (GFSR) 10/2012 Sản phẩm phái sinh OTC Tùy thuộc Thực tiến hành Thực tiến hành 20 Phụ lục 2: 29 định chế tài có rủi ro toàn cầu (G-SIFIs) thời điểm 11/2012, xếp theo phân nhóm mức vốn tự có bổ sung tương ứng Phân nhóm (từ – 5); G-SIBs (%) vốn tự có bổ sung (3.5%) (Empty) (2.5%) Citigroup Deutsche Bank HSBC JP Morgan Chase (2.0%) Barclays BNP Paribas (1.5%) (1.0%) Bank of America Bank of New York Mellon Credit Suisse Goldman Sachs Mitsubishi UFJ FG Morgan Stanley Royal Bank of Scotland UBS Bank of China BBVA Groupe BPCE Group Crédit Agricole ING Bank Mizuho FG Nordea Santander Société Générale Standard Chartered State Street Sumitomo Mitsui FG Unicredit Group Wells Fargo (Nguồn: FSB) 21 Phụ lục 3: Số lượng quan giám sát theo mô hình giám sát hợp nhất15 60 56 49 50 45 42 42 39 40 35 30 32 30 19 20 20 22 23 15 15 16 10 10 2012 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001 2000 1999 1998 1997 1996 1995 1990 1980 - 15 Central Banking Publication: How countries supervise their banks, insurers, and securities markets 2009 London: Central Banking ISBN 90218256 thống kê nhóm nghiên cứu UBGSTQG 22 Phụ lục 4: Một số quan giám sát ổn định tài quốc gia US Financial stability oversight council EU European systemic risk board UK Financial policy committee Nhiệm vụ Xác định rủi ro (liên quan đến ổn định tài chính) gây hoạt động bất ổn (distress) tổ chức tài Nâng cao kỷ luật thị trường, loại trừ kỳ vọng giải cứu (bailout) Đối phó với đe dọa xuất ổn định tài Hoa Kỳ Ngăn ngừa giảm bớt rủi ro hệ thống cho hệ thống tài Góp phần cho thị trường nội địa hoạt động trơn tru Đảm bảo tăng trưởng kinh tế bền vững lĩnh vực tài Nhận dạng đánh giá rủi ro hệ thống hệ thống tài Lựa chọn cơng cụ sách phù hợp nhằm xử lý rủi ro hệ thống Công cụ Tiến hành giám sát tổ chức tài phi ngân hàng sản phẩm/tiện ích thị trường tài Khuyến nghị quan giám sát chuẩn mực cẩn trọng/an toàn cao Khuyến nghị tranh chấp pháp lý, báo cáo Quốc hội kẽ hở quản lý Khơng có quyền lực hành chính thức ngồi việc cảnh báo rủi ro hệ thống, khuyến nghị không bắt buộc thành viên EU Có thể cơng bố “tn thủ, khơng phải giải thích” Khuyến nghị rủi ro hệ thống đến Cơ quan giám sát tài (FSA) ĐCTC Quyền lực hành yêu cầu quan giám sát cẩn trọng/an tồn vi mơ áp dụng số công cụ cụ thể Cấu trúc quản trị Hội đồng điều hành: Chủ tịch Bộ trưởng tài chính, 10 thành viên có quyền biểu thành viên khơng có quyền biểu đến từ quan giám sát Hội đồng điều hành: Chủ tịch ECB, 37 thành viên có quyền biểu quyết, bao gồm thống đốc ngân hàng trung ương 28 thành viên khơng có quyền biểu đến từ quan giám sát Hội đồng điều hành: Thống đốc ngân hàng Trung Ương Anh, 11 thành viên có quyền biểu quết (6 thành viên từ Ngân hành Trung Ương) thành viên khơng có quyền biểu đên từ Bộ tài Thu thập thơng tin phân tích Văn phịng nghiên cứu tài chính, Fed quan giám sát tài ECB, Cơ quan giám sát tài chính, Ngân hàng trung ương Anh NHTW, Ủy ban tư vấn kỹ thuật (ATC), Ủy ban tư vấn khoa học (ASC) (Nguồn: Deutsche Bank Research: Macroprudential financial supervision in the US 12/4/2012) 23 Danh mục tài liệu tham khảo: Bordo, M and Landon-Lane, J (2010) The global financial crisis: Is it unprecedented? in the EWC/KDI conference on “Global economic crisis: impacts, transmission, and recovery” Honolulu, Hawaii Davis, K (2011) Regulatory Reform Post the Global Financial Crisis: An Overview A report prepared for the Melbourne APEC Finance Centre International Monetary Fund (2001) Macroprudential analysis: selected aspects background paper Washington DC: IMF International Monetary Fund (2012) Global Financial Stability Report Washington DC: IMF International Monet0061ry Fund (2013) The interaction of monetary and macroprudential policies.Washington DC: IMF Brockmeijer, J et al., (2011) Macroprudential Policy: An Organizing Framework Washington DC: IMF Kern, S et al., (2012) Macroprudential financial supervision in the US Deutsche Bank Research Frankfurt am Main: Deutsche Bank Lim,C., F Columba, A Costa, P Kongsamut,A Otani, M Saiyid, T Wezel, and X Wu, (2011) Macroprudential Policy: What Instruments and How to Use Them? Lessons from Country Experiences IMF Working Paper No 238 Washington: IMF Masciandaro, D and Quintyn, M (2009) Reforming financial supervision and the role of central banks: a review of global trends causes and effects (1998 – 2008) Policy Insight No 30 Centre for Economic and Policy Research Masera, R (2010) Reforming financial systems after the crisis: a comparison of EU and USA PSL Quarterly Review, vol 63 n 255 (2010), 299-362 Ramírez, D et al., (2008) Financial crisis: theory and practice Tài liệu Hội nghị Ổn định tài khu vực Đơng Á với chủ đề “Khn khổ ổn định giám sát tài mơi trường nhiều biến động” Hà nội, 11/2012 Zuberbuhler, D and Senn, D (2013) Vietnam: Financial Supervisory Architecture – First draft Zurich: SECO Carroll, N and Yao, W., (2010) Regulatory frameworks for financial services in Asia Asia Focus Report FED San Francisco Véron, N (2012) Financial reform after the crisis: an early assessment Bruegel Working Paper 2012/2011 Williams, G et al., (2013) Evolving Banking Regulation Special Report KPMG International 24 ... supervision) II Cơng cải cách tài Việt Nam Nguyên nhân dẫn tới bất cập thị trường tài Việt Nam Cho đến trước khủng hoảng tài giới 2007 – 2008, hệ thống tài Việt Nam phát triển nhanh chóng, đóng... chương trình cải cách tài Việt Nam Từ 2008 trở lại đây, cải cách tài Việt Nam có bước tiến đáng ghi nhận Tuy nhiên, cải cách cịn chậm, phạm vi độ sâu tiến độ chưa đáp ứng với với phát triển nhanh... vi chất lượng cải cách tài Việt Nam: - Tiến độ xử lý tồn hệ thống tài Việt nam xử lý nợ xấu, tài sản xấu, tái cấu định chế tài yếu cịn chậm so với u cầu thực tiễn 15 - Các cải cách tài tập trung