PHỐI HỢP SỬ DỤNG CÔNG CỤ LUẬT VÀ CHÍNH SÁCH TRONG CÔNG TÁC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC Mối quan hệ pháp luật sách Ở nước ta, pháp luật quy tắc xử chung thể ý chí giai cấp công nhân nhân dân lao động Nhà nước ban hành theo trình tự, thủ tục luật định nhằm điều chỉnh quan hệ xã hội đảm bảo thực sức mạnh Nhà nước Chính sách định hướng hành động chủ thể lựa chọn để giải vấn đề phát sinh thực tế cho phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh giai đoạn Từ góc độ quản lý nhà nước, sách cách thức tác động Nhà nước vào lĩnh vực đời sống xã hội để đạt mục tiêu định hướng Chính sách điều chỉnh quan hệ mang tính ổn định, mềm dẻo, linh động Chính sách có tác động nhanh kịp thời, mạnh mẽ, toàn diện đến nhận thức, thái độ hành vi chủ thể bị tác động Đặc biệt, sách điều chỉnh động cơ, tạo động lực cho hành vi, hoạt động cá nhân nhóm đối tượng cụ thể Chính sách có vai trò định hướng cho hoạt động kinh tế - xã hội; khuyến khích hoạt động kinh tế - xã hội theo định hướng; phát huy mặt tốt kinh tế thị trường hạn chế mặt tiêu cực nó; tạo lập cân đối phát triển; kiểm soát phân phối nguồn lực cho trình phát triển; tạo lập môi trường thích hợp cho hoạt động kinh tế - xã hội, giúp cho thực thể vận động, phát triển theo quy luật; phối hợp hoạt động cấp độ, phận để tạo nên tính thống chặt chẽ trình vận động thực thể 1.1 Vai trò sách pháp luật Thứ nhất, sách trước pháp luật, mang tính định hướng tảng để xây dựng pháp luật Nó phản ánh cách trung thực điều kiện kinh tế - xã hội thời điểm cụ thể dự báo xu thế, khả phát triển tương lai Nếu sách không làm tốt vai trò việc thể chế hóa sách thành quy phạm pháp luật văn quy phạm pháp luật tính khả thi kìm hãm phát triển quan hệ xã hội Do đó, nhà hoạch định sách phải người có khả đúc kết thực tiễn dự báo tương lai Thứ hai, sách có tính ổn định tương đối để pháp luật thể sách có điều kiện vào thực tế sống Điều có nghĩa, sách có nhiều thay đổi lộ trình cụ thể gây khó khăn cho việc xây dựng thực thi pháp luật Vì vậy, nhà hoạch định sách phải tính toán thời gian, điều kiện áp dụng để đưa sách vào sống Đồng thời, họ phải người có khả chia việc thực thi sách thành giai đoạn khác với mục tiêu lộ trình cụ thể, tránh bất lợi cho trình xây dựng hoàn thiện pháp luật Thứ ba, sách nguồn tạo thể chế pháp luật Đó công cụ thể thái độ trị Đảng lãnh đạo để điều chỉnh quan hệ xã hội diễn theo định hướng định Từ sách Đảng, sách Nhà nước ban hành thực thi thông qua việc cụ thể hóa thành quy phạm pháp luật Như vậy, sách ban hành tạo nên lĩnh vực điều chỉnh hệ thống pháp luật Ví dụ: Nhà nước ban hành sách phát triển kinh tế hàng hóa nhiều thành phần theo chế thị trường có định hướng Nhà nước, loạt văn quy phạm pháp luật hình thành sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với sách Luật Doanh nghiệp, Luật Đầu tư; Luật Doanh nghiệp nhà nước, Luật Hợp tác xã, Luật Phá sản, luật thuế… 1.2 Vai trò pháp luật sách Thứ nhất, pháp luật xây dựng sách, công cụ cụ thể hóa thực thi sách Chính sách có tính linh hoạt thích nghi với thực tế xã hội cao pháp luật tồn phát huy tác dụng thiếu pháp luật, lẽ, hệ thống pháp luật tạo nên khuôn khổ pháp lý quy định điều chỉnh hầu hết quan hệ xã hội Chính sách Nhà nước ban hành không trái với quy định pháp luật Do đó, xây dựng sách có hiệu khả thi không nắm quy định pháp luật điều chỉnh lĩnh vực liên quan đến sách Ví dụ: Điều Hiến pháp 1992 quy định: “Nhà nước thực sách phát triển mặt, bước nâng cao đời sống vật chất tinh thần đồng bào dân tộc thiểu số” Từ quy định này, nhiều sách dành cho đồng bào dân tộc thiểu số hoạch định thực thi Chương trình 135, 137… Thứ hai, pháp luật phản ánh sách điểm cân Điều có nghĩa đặc trưng pháp luật điều chỉnh mối quan hệ chủ yếu, mang tính ổn định lặp lặp lại, nên không tìm điểm cân tương đối ổn định sách khó cụ thể hóa thành pháp luật Thứ ba, đạo luật ban hành vào đời sống giúp cho quan hệ xã hội diễn có trật tự theo định hướng thống với sách hành Quá trình thực thi pháp luật giúp cho đối tượng có ý thức chấp hành quy định chung, mà họ nêu cao tinh thần chấp hành sách tự giác Nếu pháp luật pháp chế xã hột tốt, mục tiêu sách đạt nhanh chóng nhờ biện pháp mềm dẻo, linh hoạt 1.3 Tác động qua lại sách pháp luật Trong hoạt động quản lý nhà nước, phối hợp công cụ luật công cụ sách vô cần thiết Nếu pháp luật tạo hành lang pháp lý, môi trường pháp lý để xã hội vận động, phát triển theo định hướng Nhà nước mang tính bắt buộc, sách khuyến khích hoạt động kinh tế - xã hội, định hướng đến mục tiêu Sự phối hợp hai công cụ giúp cho đối tượng quản lý có thêm nội lực để phát triển Nó không bảo đảm trì trật tự xã hội mà tạo môi trường thuận lợi hơn, tích cực cho trình kinh tế - xã hội, tạo công đối tượng, địa phương giúp huy động sức mạnh tổng hợp, nguồn lực cho phát triển Như vậy, phối hợp thực tốt mục tiêu quản lý đảm bảo ngược lại, thiếu phối hợp tất yếu hiệu quản lý bị ảnh hưởng tiêu cực Để tạo phối hợp công cụ luật công cụ sách, cần lưu ý đến số khía cạnh vấn đề tác động qua lại công cụ luật sách: Một là, pháp luật cản trở việc hoạch định thực thi sách Về nguyên tắc, hoạch định sách phải vào nhiều yếu tố, có pháp luật Tuy nhiên, việc hoạch định sách bị cản trở pháp luật chứa đựng thân yếu tố không bền vững, thiếu tính khả thi thường xuyên thay đổi Hai là, hoạch định sách thách thức quán hệ thống pháp luật quốc gia Khi hệ thống sách thiếu quán, mâu thuẫn; có hạn chế lẫn sách chung quốc gia, sách quốc gia với sách địa phương… mà tiếp tục hoạch định sách cụ thể hóa thành pháp luật việc xây dựng áp dụng pháp luật khó hoàn thiện bảo đảm hiệu Thực tiễn phối hợp công cụ sách pháp luật Nhà nước ta 2.1 Những thành tựu việc phối hợp công cụ luật sách Nhà nước ta Có thể nói, từ tiến hành đổi mới, Nhà nước ta ý phối hợp công cụ luật sách lĩnh vực đời sống quản lý Ví dụ lĩnh vực kinh tế, Điều 15 Hiến pháp 1992 quy định: “Nhà nước thực quán sách phát triển kinh tế thị trường định hướng XHCN” Chính sách cụ thể hóa hệ thống văn quy phạm pháp luật, như: Luật Doanh nghiệp, Luật Đầu tư, Luật Hợp tác xã, Luật Phá sản, Luật cạnh tranh… Trong lĩnh vực phòng, chống tham nhũng, Đảng Nhà nước ta có sách phòng, chống tham nhũng Nhưng Nhà nước không đơn sử dụng công cụ sách để phòng, chống tham nhũng Luật Phòng, chống tham nhũng nhiều văn đời để quy phạm hóa sách, phối hợp với sách để đem lại hiệu thiết thực việc phòng, chống tham nhũng Hay lĩnh vực quản lý nhà nước tôn giáo, phối hợp sử dụng quy định pháp luật sách tạo điều kiện để đồng bào có đạo “sống tốt đời đẹp đạo”, “sống phúc âm lòng dân tộc”… Những quy định pháp luật sách thực bảo đảm quyền tự tín ngưỡng nhân dân Sự công nhận cộng đồng quốc tế vấn đề tôn giáo Việt Nam khẳng định hiệu phối hợp công cụ luật sách Nhà nước ta quản lý hoạt động tôn giáo 2.2 Những hạn chế việc phối hợp công cụ luật sách Tuy nhiên, lúc nào, lĩnh vực phối hợp luật sách thực tốt Ví dụ, Luật Đất đai có hiệu lực từ ngày 01/7/2004 nghị định hướng dẫn thi hành ban hành chậm nên nhiều cấp, nhiều địa phương chưa giải số công việc có liên quan đến đất đai mà phải chờ văn hướng dẫn Điều làm cho sách đất đai chậm vào sống Hoặc bất cập thể chế trở ngại đáng kể cho việc phân cấp quản lý, phân cấp tuỳ tiện, thiếu sở khoa học tính bền vững Ví dụ, phân cấp cho quyền địa phương cấp tỉnh có quyền vay vốn số đơn vị phát hành trái phiếu, đến nay, chưa có văn pháp lý quy định quyền tài sản quyền địa phương, quyền tài sản sở pháp lý cao để bảo đảm việc vay vốn phát hành trái phiếu Hoặc sách phân cấp cho quyền cấp tỉnh xếp lại bố trí định biên cho đơn vị nghiệp dịch vụ công, song Nhà nước chưa có chế hoạt động đơn vị dịch vụ công, trước hết giáo dục y tế… Điều tất yếu ảnh hưởng đến hiệu việc thực sách Ngoài tình trạng thiếu phối hợp sách trung ương với sách địa phương, quy định văn pháp luật với sách địa phương Tình trạng “xé rào” không địa phương thời gian qua minh chứng Trong lĩnh vực thu hút đầu tư, nhiều địa phương không thực quy định pháp luật mà tuỳ tiện đưa sách ưu đãi như: hạ thấp khung sàn tiền cho thuê đất, vượt khung trần thời gian ân hạn tiền thuê quyền sử dụng đất, thời hạn nộp thuế theo quy định pháp luật Theo kiểm tra Bộ Tài 48 tỉnh, thành phố có tới 33 tỉnh, thành phố định sách ưu đãi đầu tư không luật Bến Tre quy định: “Ngoài việc hưởng sách quy định Chính phủ, dự án đầu tư dạng BOT, BTO, BT tỉnh miễn giảm thuế thu nhập doanh nghiệp thêm bốn năm giảm 50% thuế chín năm tiếp theo” Quảng Nam áp dụng thuế suất thấp quy định Nhà nước khoảng 3-10% thời hạn ba năm Hà Tĩnh tăng thời gian miễn tiền thuê đất 7-13 năm; kéo dài thời gian giảm tiền thuê đất năm năm “đời” dự án Phú Yên đưa quy định: “Sau hết thời hạn miễn, giảm theo quy định Chính phủ, nhà đầu tư giảm 50% tiền thuê đất từ 8-20 năm”1 Thậm chí, Nghệ An tăng thời gian miễn tiền thuê đất cho dự án đầu tư vào thành phố Vinh, thị xã Cửa Lò, miễn thêm 20 năm tiền thuê đất cho dự án đầu tư vùng đồng Vĩnh Phúc miễn 100% thuế đất vùng khó khăn Theo thống kê Bộ Tài chính, nước có 18 tỉnh có quy định không phù hợp ngân sách; 21 tỉnh đưa quy định “vượt khung” sách đất đai; 11 tỉnh quy định không phù hợp với Luật Thuế thu nhập doanh nghiệp Hầu hết tỉnh ưu đãi thuế đất mức cao, tăng thời gian giảm thuế từ 10-20 năm cho nhà đầu tư Hoặc lĩnh vực ban hành văn quy phạm pháp luật, nhiều tỉnh ban hành văn xử phạt hành chính, xử phạt vi phạm trật tự an toàn giao thông trái với quy định pháp luật Theo Bộ Tư pháp, kiểm tra sơ năm 2005 “có 33 tỉnh, thành phố ban hành 84 văn trái với Nghị định Chính phủ, UBND cấp tỉnh 76, Chủ tịch UBND tỉnh: Hội đồng nhân dân: văn bản”2 Rõ ràng, điều ảnh hưởng lớn đến hiệu tổng thể quản lý nhà nước Một điều nhận thấy hệ thống sách pháp luật nước ta nhiều lĩnh vực có chồng chéo lẫn quy định Trở lại vấn đề ưu đãi đầu tư, nhiều nhận định cho rằng, hệ thống ưu đãi Việt Nam hệ thống phức tạp khu vực Bởi lẽ, ưu đãi có nhiều loại khác nhau, lại quy định rải rác luật sách khác Sự phức tạp nhân lên địa phương tiếp tục đưa ưu đãi riêng khác, gây “giẫm chân” mời gọi đầu tư Điều gây khó khăn cho quan nhà nước công tác quản lý cho doanh nghiệp việc nhận biết tiếp cận ưu đãi đầu tư Hơn nữa, có loại ưu đãi đầu tư sử dụng nhằm đạt nhiều mục tiêu khác nhau, xung đột lẫn Ví dụ vừa thu hút đầu tư lại vừa giải công ăn việc làm, phát triển kinh tế địa phương, cân giới khuyến khích chuyển giao công nghệ Các doanh nghiệp khó xác định có đủ tiêu chuẩn hưởng ưu đãi đầu tư hay không Có tượng doanh nghiệp lợi dụng sách ưu đãi đầu tư để thu khoản lợi thuế không đáng Chính sách thiếu minh bạch tạo kẽ hở cho hành vi hội Điều có phần xuất phát từ nguyên nhân nhà đầu tư phải xin giấy chứng nhận ưu đãi từ quan có thẩm quyền đáp ứng điều kiện đặt nhận ưu đãi đầu tư Bên cạnh đó, “hệ thống pháp luật nước ta chưa đồng bộ, chưa thống nhất, tính khả thi thấp, chậm vào sống”3 Điều bắt nguồn từ nhiều nguyên nhân, song nguyên nhân quan trọng “công tác phân tích hoạch định sách chưa làm tốt, hệ thống sách chưa đồng bộ” Sự phối hợp sử dụng công cụ luật sách gặp trở ngại không nhỏ hệ thống sách hạn chế “Những biểu chủ yếu thiếu tập trung việc thực sách công hệ thống sách ta thiếu đồng bộ, xa rời thực tế, Bộ, ngành địa phương có xu hướng giành quyền ban hành sách, gò ép, làm biến dạng sách áp dụng vào lĩnh vực, phạm vi quản lý mà lãng trách nhiệm tìm kiếm biện pháp hữu hiệu để thực đồng bộ, thống sách phát triển chung toàn kinh tế”5 Cùng với hạn chế phận cán bộ, công chức quan nhà nước chưa nhận thức đầy đủ sách, coi sách đơn biện pháp cụ thể để thực nhiệm vụ quản lý nhà nước; sách ban hành định quản lý hành Nhận thức làm cho vai trò công cụ đặc biệt không đặt ngang tầm nó, đồng thời dẫn đến tản mạn thực sách, vi phạm nguyên tắc tập trung quản lý nhà nước Chính vậy, phối hợp công cụ luật sách không đảm bảo, gây nên thiếu công đối tượng thụ hưởng sách ngành, địa phương gây khó khăn việc huy động nguồn lực cho nghiệp phát triển đất nước Nâng cao hiệu phối hợp sử dụng công cụ luật sách Trong xu hội nhập khu vực quốc tế, Việt Nam gia nhập WTO, yêu cầu thiếu Việt Nam phải hoàn thiện đồng hệ thống pháp luật Muốn vậy, phải giải trọn vẹn mối quan hệ sách pháp luật Để nâng cao hiệu phối hợp sách pháp luật, cho rằng, nên thực song song số giải pháp: 3.1 Yêu cầu hoạch định sách - Coi trọng việc tập hợp thông tin pháp luật liên quan đến việc hoạch định sách để tránh mâu thuẫn, chồng chéo sách với pháp luật sách với nhau; - Quan tâm đến hài hòa lợi ích việc dự liệu tác động trước mắt ảnh hưởng lâu dài sách thân đối tượng thụ hưởng toàn xã hội sở tính toán cụ thể biện pháp nhằm giảm thiểu việc gây mâu thuẫn, xung đột xã hội sách đáp ứng lợi ích cho phận xã hội - Quan tâm đến việc bảo đảm đồng nhiều giải pháp thực sách để đạt mục tiêu sách Ví dụ: sách khuyến khích cán bộ, công chức tham gia đào tạo, bồi dưỡng nhằm nâng cao kỹ nghề nghiệp ý khuyến khích vật chất tinh thần cho đối tượng thụ hưởng mà không quan tâm đến yếu tố khác, nên thực tế không đạt mục tiêu cán bộ, công chức không học theo nhu cầu thân kỹ nghề nghiệp cần thiết, mà buộc phải học theo chương trình sẵn có sở đào tạo Những chương trình có nhiều nội dung trùng với chương trình khác mà họ đào tạo, bồi dưỡng; - Tính đến mặt trái sách, bảo đảm không để sách bị lợi dụng Việc tính toán không giúp hạn chế thiệt hại vật chất mà thiệt hại tinh thần, quan trọng niềm tin nhân dân vào sách Nhà nước, trình hoàn thiện nhà nước pháp quyền XHCN nước ta - Tính toán thời điểm công bố sách, sách tác động lớn đến lợi ích người dân Trong trường hợp cần thiết phải tiến hành hoạt động thăm dò phản ứng dư luận xã hội trước công bố 3.2 Đổi hoàn thiện quy trình lập pháp Quốc hội Phân tích định sách trước bắt tay vào việc soạn thảo văn quy phạm pháp luật vấn đề cần làm mạnh triệt để để có nhìn tổng thể, lựa chọn giải pháp tối ưu, bước thích hợp cho vấn đề mà thực tế sống đặt Điều khắc phục tình trạng nhiều vấn đề thuộc chủ trương, sách không làm rõ trình xây dựng văn quy phạm pháp luật, dẫn đến việc phải làm làm lại nhiều lần, gây tốn thời gian, công sức, chi phí nảy sinh tình trạng dự thảo văn quy phạm pháp luật trình Quốc hội ý kiến băn khoăn đối tượng, phạm vi điều chỉnh, cần thiết có nên ban hành văn quy phạm pháp luật hay không 3.3 Đào tạo kỹ xây dựng sách pháp luật Thực tế nay, nhiều nhà hoạch định sách công người tham gia vào trình xây dựng pháp luật Bên cạnh thuận lợi có khó khăn việc phân định ranh giới vấn đề sách quy định pháp luật Do đó, cần phải tăng cường đào tạo kỹ xây dựng sách pháp luật trường đào tạo chuyên ngành Hiện nay, phần lớn người hoạch định sách pháp luật thực thi nhiệm vụ sở kinh nghiệm trình học tập không bản, nên việc xây dựng sách thể thành quy phạm pháp luật nhiều bất cập 3.4 Nâng cao hiệu phối hợp trình thực thi pháp luật sách Sự phối hợp sử dụng công cụ luật sách trình quản lý nhà nước trình chuyển hóa quy định vào thực tiễn đời sống xã hội Để nâng cao hiệu phối hợp, cán bộ, công chức cần phải nhận thức vai trò công cụ hoạt động quản lý, trường hợp vận dụng quy định pháp luật, trường hợp sử dụng công cụ sách Trong lĩnh vực quản lý cán bộ, công chức cần phải có kiến thức cần thiết lĩnh vực quản lý: kiến thức pháp luật, kiến thức sách Như vậy, từ mối quan hệ đặc biệt công cụ luật sách, Nhà nước ta cần phải đặc biệt quan tâm đến mối quan hệ sách pháp luật, cần phải nâng cao chất lượng việc phân tích sách, hoạch định sách, để bước: “nâng tầm hoạch định sách nhằm thực thắng lợi Nghị Đảng”6, tạo hệ thống sách đồng phù hợp với trình độ phát triển kinh tế - xã hội Đó sở để hoàn thiện hệ thống pháp luật, hướng tới mục tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN nhân dân, nhân dân nhân dân (1) Cải cách hành với phân cấp quản lý: Vấn đề bứt phá (Chuyên đề thuộc dự án Tổng kết 20 năm đổi Việt Nam) (2) Tlđd (3) Quốc hội nước Cộng hòa XHCN Việt Nam: Các Nghị kỳ họp thứ mười một, Quốc hội khóa X, Nxb Chính trị Quốc gia, H, 2004, tr 24 (4) Tlđd (5) Giáo trình Hoạch định phân tích sách công, Nxb Đại học Quốc gia, H, 2004, tr 31 (6) Văn kiện đại hội hội Đảng toàn quốc lần thứ IX, Nxb CTQG, Hà Nội, 2001, tr.75 Đoàn Văn Dũng - Viện Nghiên cứu khoa học hành chính, Học viện Chính trị - Hành quốc gia Hồ Chí Minh ... tượng thụ hưởng mà không quan tâm đến yếu tố khác, nên thực tế không đạt mục tiêu cán bộ, công chức không học theo nhu cầu thân kỹ nghề nghiệp cần thiết, mà buộc phải học theo chương trình sẵn có... lý: kiến thức pháp luật, kiến thức sách Như vậy, từ mối quan hệ đặc biệt công cụ luật sách, Nhà nước ta cần phải đặc biệt quan tâm đến mối quan hệ sách pháp luật, cần phải nâng cao chất lượng việc... chỉnh mối quan hệ chủ yếu, mang tính ổn định lặp lặp lại, nên không tìm điểm cân tương đối ổn định sách khó cụ thể hóa thành pháp luật Thứ ba, đạo luật ban hành vào đời sống giúp cho quan hệ xã