Nâng cao hiệu quả đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam

LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội. Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn. Tôi xin chân thành cảm ơn! NGƯỜI CAM ĐOAN Cao Phan Long 1 MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN 1 MỤC LỤC 2 DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT 4 MỞ ĐẦU 5 1. Tính cấp thiết của đề tài 5 2. Tình hình nghiên cứu 6 3. Mục đích, phạm vi nghiên cứu 7 4. Cơ sở lí luận và phương pháp nghiên cứu 8 5. Những nét mới của luận văn 8 6. Kết quả nghiên cứu và ý nghĩa của luận văn 9 7. Kết cấu của luận văn 9 CHƯƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG 11 DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT 11 1.1. Khái niệm chung 11 1.1.1. Văn bản QPPL và dự thảo văn bản quy phạm pháp luật 11 1.1.2. Đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật 13 1.2. Cở sở của đánh giá tác động pháp luật 18 1.2.1. Cở sở lí luận 18 1.2.2. Cở sở thực tiễn 20 1.3. Vai trò của RIA 23 1.4. Đặc điểm của RIA 24 1.4.1. Nguyên tắc thực hiện RIA 24 1.4.2. Phạm vi của RIA 26 1.4.3. Quy trình RIA 30 1.5. Mục đích, ý nghĩa của RIA 31 1.6. Báo cáo RIA 34 1.6.1. Báo cáo RIA ban đầu 34 1.6.2. Báo cáo RIA đầy đủ/cuối cùng 35 1.7. Mối quan hệ giữa RIA và phân tích chính sách 37 1.7.1. Khái niệm 37 1.6.2. Phân tích chính sách trong chu trình chính sách[11] 39 1.6.3. RIA, một công cụ phân tích chính sách 40 1.7. Kinh nghiệm của một số nước thuộc khối OECD về thực hiện RIA 41 2 1.7.1. Phạm vi đánh giá tác động 41 1.7.2. Nội dung đánh giá tác động 44 1.7.3. Quy trình thực hiện 50 1.7.4. Chủ thể đánh giá tác động và trách nhiệm của các cơ quan 53 1.7.5. Bài học rút ra từ kinh nghiệm của các nước 55 CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT Ở NƯỚC TA TRONG THỜI GIAN QUA 58 2.1. Thực trạng quy định về đánh giá tác động đối với chính sách, pháp luật ở Việt Nam trước khi có Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 58 2.1.1 Thực trạng pháp luật 58 2.1.2 Một số ví dụ cụ thể về việc tổng kết thực tiễn, lập dự báo tác động pháp luật khi xây dựng chính sách, pháp luật 64 2.2. Thực trạng quy định về đánh giá tác động đối với chính sách, pháp luật ở Việt Nam theo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 77 2.3. Thực tiễn đánh giá tác động của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật 85 2.3.1. Báo cáo đánh giá tác động của dự thảo pháp lệnh và dự thảo nghị định 94 2.3.2. Báo cáo đánh giá tác động của một đạo luật 96 2.4. Nhận xét chung 108 2.5. Đánh giá các yếu tố ảnh hưởng tới việc thực hiện RIA ở Việt Nam 110 CHƯƠNG 3. NÂNG CAO HIỆU QUẢ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG 113 DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT Ở VIỆT NAM 113 3.1. Hoàn thiện các quy định về đánh giá tác động pháp luật 113 3.2. Thành lập cơ quan có chức năng giám sát RIA ở trung ương 114 3.3. Triển khai RIA ở giai đoạn sớm nhất 115 3.4. Tăng cường đánh giá chuyên môn của các nhà khoa học 115 3.5. Xây dựng năng lực để nâng cao nhận thức, kỹ năng và kiến thức 116 3.6. Đảm bảo cho hoạt động thu thập dữ liệu và chuẩn mực chất lượng dữ liệu 117 3.7. Lựa chọn phương pháp phân tích RIA hiệu quả 118 3.8. Nâng cao hiệu quả báo cáo RIA 119 KẾT LUẬN 123 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 125 PHỤ LỤC 1 130 PHỤ LỤC 2 131 PHỤ LỤC 3 132 PHỤ LỤC 4 133 133 3 PHỤ LỤC 5 134 DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT RIA Regulatory impact assessement VBQPPL Văn bản quy phạm pháp luật QPPL Quy phạm pháp luật PTCS Phân tích chính sách ĐBQH Đại biểu quốc hội 4 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Lần đầu tiên đánh giá tác động pháp luật (Regulatory Impact Assessment, gọi tắt là RIA) được áp dụng trên thế giới là vào giữa những năm 1970 tại Mỹ dưới thời Tổng thống Ford do có lo ngại về gánh nặng quy định pháp luật đè lên vai xã hội, đặc biệt là doanh nghiệp vừa và nhỏ, cộng với lo ngại điều đó có thể làm gia tăng lạm phát[46]. Lúc đầu, người ta chỉ chú ý phân tích tác động đối với doanh nghiệp sau đó mới chú ý đánh giá tác động đến chủ thể khác. Đến nay RIA đã được áp dụng ở đại đa số các nước thuộc OECD (Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (Organization for Economic Co-operation and Development), thành lập năm 1961 trên cơ sở Tổ chức Hợp tác Kinh tế Châu Âu (OEEC) với 20 thành viên sáng lập gồm các nước có nền kinh tế phát triển trên thế giới như Mỹ, Canada và các nước Tây Âu. Hiện nay, số thành viên của OECD là 30 quốc gia, gồm Mỹ, Canada, Áo, Bỉ, Đan Mạch, Pháp, Đức, Hy Lạp, Iceland, Ireland, Ý, Luxembourg, Hà Lan, Na Uy, Bồ Đào Nha, Tây Ban Nha, Thụy Điển, Thụy Sỹ, Thổ Nhĩ Kỳ, Anh, Nhật Bản, Phần Lan, Úc, New Zealand, Hàn Quốc, Mexico, Cộng hòa Séc, Hungary, Ba Lan, Cộng hòa Slovakia), nhiều nước châu Âu chuyển đổi, châu Á, châu Phi, châu Mỹ la tinh. Ở Việt Nam hiện nay, RIA là một khái niệm mới, đang từng bước được nhận thức và áp dụng. Nghiên cứu về RIA còn là một lĩnh vực mới mẻ, chưa có các nghiên cứu, đánh giá một cách có hệ thống, toàn diện và sâu sắc. Hiện nay, trong hệ thống pháp luật của nước ta còn nhiều văn bản, chính sách hoặc quy định nào đó trong một văn bản không có tính khả thi, rất khó để áp dụng trên thực tế. Nguyên nhân của thực trạng trên có thể bắt nguồn từ nhiều khía cạnh, song theo nhận định của nhiều chuyên gia, nguyên nhân chính nằm ở chỗ chính sách, văn bản đưa ra mang tính chủ quan, áp đặt mà 5 thiếu một hoạt động đánh giá, nghiên cứu tác động mang tính khoa học, khách quan. Trong nỗ lực xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam hiện nay, không thể đứng ngoài dòng chảy pháp luật chung của thời đại. Vì vậy, tiếp thu tinh hoa, kinh nghiệm của các nhà nước trên thế giới trong lĩnh vực xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật là một đòi hỏi khách quan. Trong số những thành tựu, kinh nghiệm gần đây của việc xây dựng pháp luật trên thế giới thì hoạt động đánh giá tác động pháp luật đã chứng tỏ hiệu quả và những ưu việt đáng để chúng ta tìm hiểu, học hỏi. Nếu nghiên cứu về hiệu quả pháp luật là đi tìm câu trả lời cho hiệu quả của chính sách, văn bản tồn tại trên thực tế, “trạng thái của hành vi và trạng thái của ý thức pháp luật sau khi có sự tác động điều chỉnh của pháp luật”[13], hơn thế, nó còn có thể có những hậu quả đã phát sinh, thì đánh giá tác động pháp luật là việc dự liệu, lường trước những hệ quả và cả hậu quả ấy, không để nó tạo ra những ảnh hưởng xấu, nhiều khi việc khắc phục rất khó khăn và tốn kém. 2. Tình hình nghiên cứu Có thể nói, “đánh giá tác động pháp luật” là một vấn đề mới, phức tạp và cấp thiết, mang tính lí luận và thực tiễn của luật học. Nghiên cứu vấn đề này không chỉ có ý nghĩa trong công tác xây dựng pháp luật mà còn để hạn chế, lường trước những hệ quả xấu có thể phát sinh trên thực tế, những quy phạm pháp luật đưa ra thiếu tính khả thi. RIA là vấn đề mới ở Việt Nam, vì vậy chưa có một công trình khoa học nghiên cứu một cách có hệ thống, sâu sắc về vấn đề này ở nước ta. Tuy vậy, đã xuất hiện một số bài báo khoa học, hội thảo nghiên cứu về đánh giá tác động pháp luật và việc áp dụng nó ở Việt Nam. Trong hệ thống các bài nghiên cứu đã công bố, vấn đề đánh giá tác động pháp luật cũng hiếm khi được thể 6 hiện như là một đề tài độc lập mà nó thường được đề cập đến trong các bài viết bàn về đổi mới quy trình lập pháp, quy trình làm luật, hoặc ít nhiều được nhắc thoáng qua trong các bài viết bàn đến vấn đề các văn bản pháp luật thiếu tính khả thi, thiếu sức sống trên thực tế. Một số bài tiêu biểu như một số bài viết sau: - Các bước làm luật: ở người và ở ta. Tác giả: Nguyễn Đức Lam; - Một số yếu tố cơ bản tác động đến cơ chế xây dựng và thực hiện pháp luật trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền ở Việt Nam. Tác giả: TS. Phạm Tuấn Khải; - Một số nhận xét về thực tiễn ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Tác giả: Phạm Thúy Hạnh; - Phân tích chính sách-công đoạn quan trọng của quy trình lập pháp. Tác giả: TS. Nguyễn Sỹ Dũng; - Những câu hỏi dành cho lập pháp thời hội nhập. Tác giả: TS. Nguyễn Thị Kim Thoa. … Trong thời gian gần đây, vấn đề đánh giá tác động pháp luật đã thu hút được sự quan tâm nhiều hơn của các nhà nghiên cứu, đã xuất hiện một công trình nghiên cứu tương đối toàn diện về vấn đề này, tuy mang tính đào tạo thực hiện cho các cán bộ, người làm công tác đánh giá tác động pháp luật: “Thực hiện hiệu quả quy trình đánh giá dự báo tác động pháp luật tại Việt Nam”. Tác giả: Raymond Mallon và Lê Duy Bình. 3. Mục đích, phạm vi nghiên cứu Mục đích của việc nghiên cứu là đưa ra được một cái nhìn có tính hệ thống, khoa học, sâu sắc và toàn diện về RIA, những vấn đề đặt ra về mặt lí luận và thực tiễn trên thế giới cũng như ở Việt Nam. Trên cơ sở đó, đưa ra những khuyến nghị về chính sách, những đảm bảo thực tiễn cho RIA trở 7 thành một hoạt động có vai trò quan trọng trong việc ban hành chính sách, văn bản pháp luật ở Việt Nam. RIA nói chung và đánh giá tác động của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, trong đó khái niệm pháp luật cần đánh giá ở đây có một nội hàm rất rộng. Các văn bản chứa đựng quy phạm và các văn bản quản lí không chính thức như các hướng dẫn tổ chức thực hiện, các thông lệ, các chương trình, kế hoạch có tác động quan trọng trong đời sống pháp lí, xã hội ở Việt Nam. Tuy nhiên, trong phạm vi luận văn này, tác giả chỉ đi sâu nghiên cứu việc đánh giá tác động pháp luật đối với các văn bản quy phạm pháp luật quan trọng, cụ thể hơn là các đạo luật, pháp lệnh, các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành mà cụ thể ở đây là các Nghị định của Chính phủ. Đây là các văn bản quy phạm pháp luật ở tầm vĩ mô, có tác động, ảnh hưởng đến toàn bộ đời sống xã hội. 4. Cơ sở lí luận và phương pháp nghiên cứu Cơ sở lí luận dùng để nghiên cứu đề tài này là chủ nghĩa Mác-Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật, các tư tưởng, quan điểm mang tính nguyên tắc của Đảng về đổi mới và hoàn thiện hệ thống pháp luật, xây dựng nhà nước pháp quyền, các tư tưởng, quan điểm về luật học tiến bộ và hiện đại trên thế giới. Phương pháp luận được sử dụng để giải quyết những vấn đề đặt ra trong luận văn là: phương pháp biện chứng, phương pháp lịch sử, phương pháp phân tích, phương pháp so sánh, phương pháp thống kê và phương pháp mô hình hóa. 5. Những nét mới của luận văn Đây là công trình chuyên khảo trong khoa học pháp lí nước ta về đánh giá tác động pháp luật, những vấn đề lí luận và thực tiễn đối với Việt Nam một cách tương đối toàn diện và có hệ thống. 8 Luận văn làm rõ khái niệm về đánh giá tác động pháp luật và đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, những vấn đề lí luận về đánh giá tác động pháp luật trên thế giới và ở Việt Nam. Luận văn phân tích thực trạng của hoạt động RIA ở nước ta, trong mối quan hệ với quy trình lập pháp, từ đó đề ra phương hướng áp dụng, hoàn thiện việc đánh giá tác động của dự thảo luật phù hợp với hệ thống pháp luật Việt Nam, nâng cao hiệu quả của hoạt động này, góp phần nâng cao hiệu quả và hoàn thiện hệ thống pháp luật, thúc đẩy sự phát triển kinh tế, xã hội. 6. Kết quả nghiên cứu và ý nghĩa của luận văn Luận văn góp phần làm sáng tỏ quá trình hình thành, phát triển và nội dung của hoạt động RIA; khắc họa được toàn cảnh hoạt động RIA trên thế giới và ở nước ta hiện nay; chỉ ra được những điểm tiến bộ và cả những điểm chưa hợp lí trong các quy định của pháp luật về RIA, thực trạng của hoạt động đánh giá tác động pháp luật, trong mối quan hệ với quy trình lập pháp, những vướng mắc, hạn chế và đề xuất một số hướng hoàn thiện, khắc phục, góp phần cho hoạt động này diễn ra một cách khoa học, hiệu quả, nâng cao hiệu quả hệ thống pháp luật Việt Nam, hạn chế các chính sách gây lãng phí, khó thực thi, vấp phải sự phản ứng của xã hội, của đối tượng áp dụng. Các kết quả của luận văn có thể làm tài liệu tham khảo phục vụ việc nghiên cứu, giảng dạy và học tập trong các cơ sở đào tạo về luận học và phần nào có ý nghĩa đối với cán bộ làm công tác thực tiễn trong lĩnh vực pháp luật để tìm hiểu, vận dụng để xây dựng quy định và thực thi hoạt động đánh giá tác động pháp luật. 7. Kết cấu của luận văn Luận văn này gồm phần mở đầu, ba chương và phần kết luận. Chương 1. Những vấn đề lí luận về đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật 9 Chương 2. Thực trạng đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở nước ta trong thời gian qua. Chương 3. Nâng cao hiệu quả đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam. 10 [...]... nước Dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, theo phạm vi nghiên cứu của luận văn, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật được xem xét, đánh giá dưới góc độ của RIA là các dự thảo luật, bộ luật, các nghị định của Chính phủ theo quy định tại Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 Các văn bản quy phạm pháp luật này có tầm tác động, ảnh hưởng đến toàn xã hội, điều chỉnh các quan hệ xã hội trên phạm. .. VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT 1.1 Khái niệm chung 1.1.1 Văn bản QPPL và dự thảo văn bản quy phạm pháp luật Văn bản pháp luật nói chung, văn bản quy phạm pháp luật nói riêng là công cụ quan trọng hàng đầu trong thực hiện quản lí nhà nước, đồng thời cũng là văn bản ghi nhận, bảo đảm quy n công dân, duy trì trật tự xã hội và là động lực của sự thịnh vượng chung Văn bản quy phạm. .. nó là cơ sở ban đầu đề cơ quan lập pháp, người có thẩm quy n lập quy đưa ra thảo luận, nhận xét, đánh giá, góp ý trước khi chính thức thừa nhận, thông qua, ban hành để trở thành văn bản QPPL 1.1.2 Đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật Đánh giá tác động pháp luật, là một khái niệm mới ở Việt Nam, được tiếp thu từ quy trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật của các quốc gia tiên tiến trên... học pháp lí được xây dựng là: RIA là công cụ trợ giúp trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, cung cấp cho nhà làm luật các phương án lựa chọn trong quá trình xây dựng quy phạm pháp luật đảm bảo cho văn bản ban hành mang tính khả thi, hiệu quả, phù hợp với điều kiện kinh tế-xã hội và môi trường văn hóa pháp lí 1.2 Cở sở của đánh giá tác động pháp luật 1.2.1 Cở sở lí luận Trước khi quy t... sánh tác động của các giải pháp, từ đó cung cấp thông tin cho các cơ quan có thẩm quy n, để họ có thể lựa chọn được giải pháp tốt nhất Lần đầu tiên trong lịch sử lập pháp Việt Nam, yêu cầu về đánh giá tác động điều chỉnh của quy phạm pháp luật trong quy trình lập pháp đã được quy định trong một đạo luật - luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 Lời lẽ, ý tứ của Luật cho thấy, các nhà soạn thảo. .. phạm pháp luật có tác động sâu rộng đến đời sống xã hội, ảnh hưởng lớn đến xu hướng phát triển và tồn tại của xã hội Văn bản quy phạm pháp luật là sản phẩm của một công nghệ, công nghệ làm luật, vì vậy chất lượng và hiệu quả của văn bản quy phạm pháp luật cũng đồng thời phản ánh trình độ và mức độ phát triển, chất lượng của công nghệ ấy Theo Điều 1, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, Văn. .. chung của quá trình xây dựng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, đánh giá tác động pháp luật được coi như là một hoạt động quan trọng, một khâu có ý nghĩa không thể phủ nhận trong quy trình xây dựng dự thảo, trước khi văn bản được thông qua để áp dụng vào cuộc sống Báo cáo phát triển Việt Nam năm 2010 của Ngân hàng thế giới đã nêu: “Có bốn yếu tố giúp xây dựng một hệ thống pháp luật ổn định, có chất... Tòa án nhân dân tối cao, các thông tư liên tịch… (Điều 17 đến Điều 20 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008) Tuy vậy, xét về tính chất, các quy định đó thường là những quy phạm chuyên sâu, không được đưa vào phạm vi nghiên cứu của luận văn này Dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là một thuật ngữ pháp lí chưa được định nghĩa một cách chính thức Ngay trong Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008,... không có khái niệm về một dự thảo văn bản QPPL Dự thảo văn bản QPPL trước hết là một đề nghị pháp luật được đưa ra bởi cơ quan/người có trách nhiệm để cơ quan lập pháp hoặc người có thẩm quy n lập quy ban hành, trở thành văn bản QPPL áp dụng chung cho các quan hệ xã hội mà nó hướng tới, điều chỉnh Điều cần nhấn mạnh là, dự thảo văn bản QPPL không 12 phải là một đề nghị pháp luật riêng lẻ, thông thường... chỉnh thể văn bản được sắp xếp theo cấu trúc pháp lí, một đạo luật của tương lai Thông thường, cơ quan/người có trách nhiệm đề xuất một dự luật hay một văn bản QPPL có thể chủ động đề nghị hoặc được chỉ định thực hiện soạn thảo để thực hiện công việc của mình, soạn thảo ra một dự luật hay một dự thảo văn bản QPPL Dự thảo văn bản QPPL chứa đựng các QPPL được người soạn thảo đề xuất, nó là cơ sở ban đầu . Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn. Tôi xin chân thành cảm ơn! NGƯỜI CAM ĐOAN Cao Phan Long 1 MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN 1 MỤC LỤC 2 DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT 4 MỞ ĐẦU 5 1. Tính cấp thiết. nước, thông tư của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Nghị quyết của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, các thông tư liên tịch… (Điều 17 đến Điều. tác động của dự thảo luật phù hợp với hệ thống pháp luật Việt Nam, nâng cao hiệu quả của hoạt động này, góp phần nâng cao hiệu quả và hoàn thiện hệ thống pháp luật, thúc đẩy sự phát triển kinh