Đánh giá tác động dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT Cao Phan Long ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT LUẬN VĂN THẠC SĨ Hà Nội - 2011 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT Cao Phan Long ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT Chuyên ngành: Lý luận lịch sử nhà nước pháp luật Mã số: 60 38 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ Người hướng dẫn khoa học: PGS-TS Thái Vĩnh Thắng Hà Nội - 2011 MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN MỤC LỤC DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT MỞ ĐẦU Tính cấp thiết đề tài Tình hình nghiên cứu Mục đích, phạm vi nghiên cứu Cơ sở lí luận phƣơng pháp nghiên cứu Những nét luận văn Kết nghiên cứu ý nghĩa luận văn Kết cấu luận văn CHƢƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT 1.1 Khái niệm chung 1.1.1 Văn QPPL dự thảo văn quy phạm pháp luật 1.1.2 Đánh giá tác động dự thảo văn quy phạm pháp luật 1.2 Cở sở đánh giá tác động pháp luật 1.2.1 Cở sở lí luận 1.2.2 Cở sở thực tiễn 1.3 Vai trò RIA 1.4 Đặc điểm RIA 1.4.1 Nguyên tắc thực RIA 1.4.2 Phạm vi RIA 1.4.3 Quy trình RIA 1.5 Mục đích, ý nghĩa RIA 1.6 Báo cáo RIA 1.6.1 Báo cáo RIA ban đầu 1.6.2 Báo cáo RIA đầy đủ/cuối 1.7 Mối quan hệ RIA phân tích sách 1.7.1 Khái niệm 1.6.2 Phân tích sách chu trình sách[11] 1.6.3 RIA, cơng cụ phân tích sách 1.7 Kinh nghiệm số nƣớc thuộc khối OECD thực RIA 1.7.1 Phạm vi đánh giá tác động 43 1.7.2 Nội dung đánh giá tác động 46 1.7.3 Quy trình thực 52 1.7.4 Chủ thể đánh giá tác động trách nhiệm quan .55 1.7.5 Bài học rút từ kinh nghiệm nƣớc 57 CHƢƠNG THỰC TRẠNG ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT Ở NƢỚC TA TRONG THỜI GIAN QUA .60 2.1 Thực trạng quy định đánh giá tác động sách, pháp luật Việt Nam trƣớc có Luật ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2008 60 2.1.1 Thực trạng pháp luật 60 2.1.2 Một số ví dụ cụ thể việc tổng kết thực tiễn, lập dự báo tác động pháp luật xây dựng sách, pháp luật 66 2.2 Thực trạng quy định đánh giá tác động sách, pháp luật Việt Nam theo Luật ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2008 79 2.3 Thực tiễn đánh giá tác động dự thảo văn quy phạm pháp luật 87 2.3.1 Báo cáo đánh giá tác động dự thảo pháp lệnh dự thảo nghị định 96 2.3.2 Báo cáo đánh giá tác động đạo luật 98 2.4 Nhận xét chung 110 2.5 Đánh giá yếu tố ảnh hƣởng tới việc thực RIA Việt Nam 112 CHƢƠNG NÂNG CAO HIỆU QUẢ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG 115 DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT Ở VIỆT NAM 115 3.1 Hoàn thiện quy định đánh giá tác động pháp luật 115 3.2 Thành lập quan có chức giám sát RIA trung ƣơng 116 3.3 Triển khai RIA giai đoạn sớm 117 3.4 Tăng cƣờng đánh giá chuyên môn nhà khoa học 117 3.5 Xây dựng lực để nâng cao nhận thức, kỹ kiến thức 118 3.6 Đảm bảo cho hoạt động thu thập liệu chuẩn mực chất lƣợng liệu 119 3.7 Lựa chọn phƣơng pháp phân tích RIA hiệu .120 3.8 Nâng cao hiệu báo cáo RIA 121 KẾT LUẬN 125 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 127 PHỤ LỤC 132 PHỤ LỤC 133 PHỤ LỤC 134 PHỤ LỤC 135 PHỤ LỤC 136 DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT RIA Regulatory impact assessement VBQPPL Văn quy phạm pháp luật QPPL Quy phạm pháp luật PTCS Phân tích sách ĐBQH Đại biểu quốc hội MỞ ĐẦU Tính cấp thiết đề tài Lần đánh giá tác động pháp luật (Regulatory Impact Assessment, gọi tắt RIA) đƣợc áp dụng giới vào năm 1970 Mỹ dƣới thời Tổng thống Ford có lo ngại gánh nặng quy định pháp luật đè lên vai xã hội, đặc biệt doanh nghiệp vừa nhỏ, cộng với lo ngại điều làm gia tăng lạm phát[46] Lúc đầu, ngƣời ta ý phân tích tác động doanh nghiệp sau ý đánh giá tác động đến chủ thể khác Đến RIA đƣợc áp dụng đại đa số nƣớc thuộc OECD (Tổ chức Hợp tác Phát triển Kinh tế (Organization for Economic Co-operation and Development), thành lập năm 1961 sở Tổ chức Hợp tác Kinh tế Châu Âu (OEEC) với 20 thành viên sáng lập gồm nƣớc có kinh tế phát triển giới nhƣ Mỹ, Canada nƣớc Tây Âu Hiện nay, số thành viên OECD 30 quốc gia, gồm Mỹ, Canada, Áo, Bỉ, Đan Mạch, Pháp, Đức, Hy Lạp, Iceland, Ireland, Ý, Luxembourg, Hà Lan, Na Uy, Bồ Đào Nha, Tây Ban Nha, Thụy Điển, Thụy Sỹ, Thổ Nhĩ Kỳ, Anh, Nhật Bản, Phần Lan, Úc, New Zealand, Hàn Quốc, Mexico, Cộng hòa Séc, Hungary, Ba Lan, Cộng hòa Slovakia), nhiều nƣớc châu Âu chuyển đổi, châu Á, châu Phi, châu Mỹ la tinh Ở Việt Nam nay, RIA khái niệm mới, bƣớc đƣợc nhận thức áp dụng Nghiên cứu RIA lĩnh vực mẻ, chƣa có nghiên cứu, đánh giá cách có hệ thống, tồn diện sâu sắc Hiện nay, hệ thống pháp luật nƣớc ta cịn nhiều văn bản, sách quy định văn khơng có tính khả thi, khó để áp dụng thực tế Nguyên nhân thực trạng bắt nguồn từ nhiều khía cạnh, song theo nhận định nhiều chuyên gia, nguyên nhân nằm chỗ sách, văn đƣa mang tính chủ quan, áp đặt mà thiếu hoạt động đánh giá, nghiên cứu tác động mang tính khoa học, khách quan Trong nỗ lực xây dựng nhà nƣớc pháp quyền Việt Nam nay, khơng thể đứng ngồi dịng chảy pháp luật chung thời đại Vì vậy, tiếp thu tinh hoa, kinh nghiệm nhà nƣớc giới lĩnh vực xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật đòi hỏi khách quan Trong số thành tựu, kinh nghiệm gần việc xây dựng pháp luật giới hoạt động đánh giá tác động pháp luật chứng tỏ hiệu ƣu việt đáng để tìm hiểu, học hỏi Nếu nghiên cứu hiệu pháp luật tìm câu trả lời cho hiệu sách, văn tồn thực tế, “trạng thái hành vi trạng thái ý thức pháp luật sau có tác động điều chỉnh pháp luật”[13], thế, cịn có hậu phát sinh, đánh giá tác động pháp luật việc dự liệu, lƣờng trƣớc hệ hậu ấy, khơng để tạo ảnh hƣởng xấu, nhiều việc khắc phục khó khăn tốn Tình hình nghiên cứu Có thể nói, “đánh giá tác động pháp luật” vấn đề mới, phức tạp cấp thiết, mang tính lí luận thực tiễn luật học Nghiên cứu vấn đề khơng có ý nghĩa cơng tác xây dựng pháp luật mà cịn để hạn chế, lƣờng trƣớc hệ xấu phát sinh thực tế, quy phạm pháp luật đƣa thiếu tính khả thi RIA vấn đề Việt Nam, chƣa có cơng trình khoa học nghiên cứu cách có hệ thống, sâu sắc vấn đề nƣớc ta Tuy vậy, xuất số báo khoa học, hội thảo nghiên cứu đánh giá tác động pháp luật việc áp dụng Việt Nam Trong hệ thống nghiên cứu công bố, vấn đề đánh giá tác động pháp luật đƣợc thể nhƣ đề tài độc lập mà thƣờng đƣợc đề cập đến viết bàn đổi quy trình lập pháp, quy trình làm luật, nhiều đƣợc nhắc thống qua viết bàn đến vấn đề văn pháp luật thiếu tính khả thi, thiếu sức sống thực tế Một số tiêu biểu nhƣ số viết sau: - Các bƣớc làm luật: ngƣời ta Tác giả: Nguyễn Đức Lam; - Một số yếu tố tác động đến chế xây dựng thực pháp luật điều kiện xây dựng nhà nƣớc pháp quyền Việt Nam Tác giả: TS Phạm Tuấn Khải; - Một số nhận xét thực tiễn ban hành văn quy phạm pháp luật Tác giả: Phạm Thúy Hạnh; - Phân tích sách-cơng đoạn quan trọng quy trình lập pháp Tác giả: TS Nguyễn Sỹ Dũng; - Những câu hỏi dành cho lập pháp thời hội nhập Tác giả: TS Nguyễn Thị Kim Thoa … Trong thời gian gần đây, vấn đề đánh giá tác động pháp luật thu hút đƣợc quan tâm nhiều nhà nghiên cứu, xuất cơng trình nghiên cứu tƣơng đối toàn diện vấn đề này, mang tính đào tạo thực cho cán bộ, ngƣời làm công tác đánh giá tác động pháp luật: “Thực hiệu quy trình đánh giá dự báo tác động pháp luật Việt Nam” Tác giả: Raymond Mallon Lê Duy Bình Mục đích, phạm vi nghiên cứu Mục đích việc nghiên cứu đƣa đƣợc nhìn có tính hệ thống, khoa học, sâu sắc toàn diện RIA, vấn đề đặt mặt lí luận thực tiễn giới nhƣ Việt Nam Trên sở đó, đƣa khuyến nghị sách, đảm bảo thực tiễn cho RIA trở thành hoạt động có vai trị quan trọng việc ban hành sách, văn pháp luật Việt Nam RIA nói chung đánh giá tác động dự thảo văn quy phạm pháp luật, khái niệm pháp luật cần đánh giá có nội hàm rộng Các văn chứa đựng quy phạm văn quản lí khơng thức nhƣ hƣớng dẫn tổ chức thực hiện, thông lệ, chƣơng trình, kế hoạch có tác động quan trọng đời sống pháp lí, xã hội Việt Nam Tuy nhiên, phạm vi luận văn này, tác giả sâu nghiên cứu việc đánh giá tác động pháp luật văn quy phạm pháp luật quan trọng, cụ thể đạo luật, pháp lệnh, văn quy định chi tiết hƣớng dẫn thi hành mà cụ thể Nghị định Chính phủ Đây văn quy phạm pháp luật tầm vĩ mô, có tác động, ảnh hƣởng đến tồn đời sống xã hội Cơ sở lí luận phƣơng pháp nghiên cứu Cơ sở lí luận dùng để nghiên cứu đề tài chủ nghĩa Mác-Lênin tƣ tƣởng Hồ Chí Minh nhà nƣớc pháp luật, tƣ tƣởng, quan điểm mang tính nguyên tắc Đảng đổi hoàn thiện hệ thống pháp luật, xây dựng nhà nƣớc pháp quyền, tƣ tƣởng, quan điểm luật học tiến đại giới Phƣơng pháp luận đƣợc sử dụng để giải vấn đề đặt luận văn là: phƣơng pháp biện chứng, phƣơng pháp lịch sử, phƣơng pháp phân tích, phƣơng pháp so sánh, phƣơng pháp thống kê phƣơng pháp mơ hình hóa Những nét luận văn Đây cơng trình chun khảo khoa học pháp lí nƣớc ta đánh giá tác động pháp luật, vấn đề lí luận thực tiễn Việt Nam cách tƣơng đối toàn diện có hệ thống 10 Luận văn làm rõ khái niệm đánh giá tác động pháp luật đánh giá tác động dự thảo văn quy phạm pháp luật, vấn đề lí luận đánh giá tác động pháp luật giới Việt Nam Luận văn phân tích thực trạng hoạt động RIA nƣớc ta, mối quan hệ với quy trình lập pháp, từ đề phƣơng hƣớng áp dụng, hoàn thiện việc đánh giá tác động dự thảo luật phù hợp với hệ thống pháp luật Việt Nam, nâng cao hiệu hoạt động này, góp phần nâng cao hiệu hoàn thiện hệ thống pháp luật, thúc đẩy phát triển kinh tế, xã hội Kết nghiên cứu ý nghĩa luận văn Luận văn góp phần làm sáng tỏ trình hình thành, phát triển nội dung hoạt động RIA; khắc họa đƣợc toàn cảnh hoạt động RIA giới nƣớc ta nay; đƣợc điểm tiến điểm chƣa hợp lí quy định pháp luật RIA, thực trạng hoạt động đánh giá tác động pháp luật, mối quan hệ với quy trình lập pháp, vƣớng mắc, hạn chế đề xuất số hƣớng hồn thiện, khắc phục, góp phần cho hoạt động diễn cách khoa học, hiệu quả, nâng cao hiệu hệ thống pháp luật Việt Nam, hạn chế sách gây lãng phí, khó thực thi, vấp phải phản ứng xã hội, đối tƣợng áp dụng Các kết luận văn làm tài liệu tham khảo phục vụ việc nghiên cứu, giảng dạy học tập sở đào tạo luận học phần có ý nghĩa cán làm cơng tác thực tiễn lĩnh vực pháp luật để tìm hiểu, vận dụng để xây dựng quy định thực thi hoạt động đánh giá tác động pháp luật Kết cấu luận văn Luận văn gồm phần mở đầu, ba chƣơng phần kết luận Chƣơng Những vấn đề lí luận đánh giá tác động dự thảo văn quy phạm pháp luật 11 31 Cải cách Luật Doanh nghiệp: Kinh nghiệm quốc tế Việt Nam Nguồn: http://www.quantri.com.vn 32 Các Nguồn: văn đƣợc lấy từ internet http://duthaoonline.quochoi.vn; http://www.vibonline.com.vn; http://www.toaan.gov.vn; http://www.mt.gov.vn 33 Đánh giá tác động Luật doanh nghiệp thống Luật đầu tƣ chung, Hà Nội tháng 2/2005 Nguồn: http://agro.gov.vn Đề cƣơng giới thiệu Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật 34 Nguồn: http://www.moj.gov.vn Tiếng Anh: 35 Scott Jacobs (2006), Current trends in RIA: The challenges of mainstreaming RIA into policy making, Jacobs and Associates, www.regulatoryreform.com 36 OECD (2001), Improving Policy Instrument through Impact Assessement, SIGMA Papers No 31, p.10 37 Minstry of Economic Development of New Zealand (2001), Business Compliance Cost Statements-Guidelines for Departments, 6/2001 38 OECD (1994), Improving the Quality of Laws and Regulations: Economic, Legal, and Managerial Techniques 39 Cesar Cordova Novion (2007), Evaluating the Impact of Regulations and Regulatory Policies on the Private Sector, www.regulatoryreform.com, 2007 40 Fred Anderson el al, Regulatory Improvement Legislation: Risk Assessement, Cost-Benefit Analysis, and Judicial Review (2001) 11 Duke Environmental Law and Policy Forum 89, p.96-101 41 Robert Balwin & Martin Cave (1999), Understanding Regulation- Theory, Stratgy, and Pratice, Oxford, p.138 130 42 Eric A Posner (2001), Cost-Benefit Analysis As A Solution to A Principle-Agent Problem, 53 Administrative Law Review 289 43 David M Olson (1980), The Legislative Process-A Comparative Approach, Harper & Row Publishers, New York, p.176-178 44 OECD, Law Drafting and Regulatory Management in Central and Eastern Europe, Sigma Paper No 18 45 Ulrich Karpen, Implementation of Legislative Evaluation in Europe, Current Models and Trends (2004) European Journal of Law Reform 57, tr 58; OECD, Improving Policy Instruments through Impact Assessment, SIGMA Papers No 31, tr.61 46 Norman Lee (2002), Developing and Applying Regulatory Impact Assessement Methodologies in low and middle income countries, Working Paper No 30, Centre on Regulation and Competition, University of Manchester 131 PHỤ LỤC Xu hƣớng áp dụng RIA quốc gia OECD (1874-2008) Nguồn: OECD (2009), Indicators of Regulatory Management Systems, p.64, Paris, Tài liệu trang web OECD: http://www.oecd.org/ 132 Các yếu tố quan trọng việc thực RIA Việt Nam Nguồn: Tình hình thực đánh giá tác động pháp luật (RIA) Việt Nam giai đoạn 2009-2010, tr.13, USAID - VNCI - CIEM, tháng 8/2010 133 PHỤ LỤC 10 nhân tố để áp dụng RIA hiệu quốc gia OECD Áp dụng RIA hiệu quả: Tối đa hoá cam kết trị RIA Phân bổ trách nhiệm nhân tố chƣơng trình RIA cách cẩn trọng Tập huấn đào tạo cho nhà lập quy Sử dụng phƣơng pháp phân tích quán nhƣng linh hoạt Xây dựng thực chiến lƣợc thu thập liệu Định hƣớng nỗ lực thực RIA Tích hợp RIA q trình hoạch định sách sớm tốt Truyền thông kết đạt đƣợc Huy động tham gia rộng rãi công chúng 10 Áp dụng RIA quy định nhƣ quy định Nguồn: Best Practices on Regulatory Impact Analysis in OECD countries, Sofia, Bungaria, 23 january 2003 Tài liệu trang web OECD: http://www.oecd.org/ 134 PHỤ LỤC Các mặt RIA quốc gia OECD Nguồn: Best Practices on Regulatory Impact Analysis in OECD countries, p.5, Sofia, Bungaria, 23 january 2003 Tài liệu trang web OECD 135 PHỤ LỤC Yêu cầu RIA quốc gia OECD Dạng RIA Quốc gia Chi phí /lợi ích Úc Chi phí /lợi ích, từ 1989, chi Bang phí /lợi ích New khơng thực South tế tiến Wales hành hiệu quả/ chi phí Chi phí/ Bang Queens -land lợi ích, từ năm 1990, đƣợc bổ 136 sung năm 1995 Chi phí/ lợi ích, từ năm 1984 Bang Victoria “Tác động kinh tế - xã hội từ 1977, phân tích tác động Canada chung từ 1986, chi phí / lợi ích từ 1992 137 Phân tích tác động chung, phân tích mặt Phần phân phối Lan tài từ 1970, đƣợc bổ sung năm 1990 Không bắt buộc, đề xuất phân tích chi phí/lợi ích từ ngân Đức sách danh mục xanhh da trời 1984, yêu cầu phân tích tác động 138 tính thực tế từ năm 1989 Phân tích tài chính, yêu cầu phân tích tác động Iceland chung dự luật đƣợc hồn thiện từ năm 1995 Phân tích lợi quy định cho phép từ Nhật năm 1987, Bản phân tích tác động chung quan ban hành thấy cần từ 139 1988 Phân tích tài chính, đánh giá New Zealand chi phí từ năm 1995 Phân tích hậu từ 1985, nhấn Norway mạnh chi phí kinh tế từ 1995 Bồ Đào Nha Phân tích tài chính, Phân tích hậu mặt phân phối tài Thụy Điển thƣờng bao gồm chi phí/ lợi ích chi 140 phí /hiệu từ 1984, dự luật từ 1994 Chi phí đối doanh nghiệp từ 1985 UK Đáng giá tác động Hoa kỳ lạm phát từ 1974, chi phí/lợi ích từ 141 1977, bổ sung năm 1981, sửa đổi năm 1983 Nguồn: OECD, Law Drafting and Regulatory Management in Central and Eastern Europe, Sigma Paper No 18, Phụ lục 142 ... VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT 1.1 Khái niệm chung 1.1.1 Văn QPPL dự thảo văn quy phạm pháp luật 1.1.2 Đánh giá tác động dự thảo văn quy phạm pháp. .. luận đánh giá tác động dự thảo văn quy phạm pháp luật 11 Chƣơng Thực trạng đánh giá tác động dự thảo văn quy phạm pháp luật nƣớc ta thời gian qua Chƣơng Nâng cao hiệu đánh giá tác động dự thảo văn. .. văn quy phạm pháp luật Việt Nam 12 CHƢƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT 1.1 Khái niệm chung 1.1.1 Văn QPPL dự thảo văn quy phạm pháp luật Văn pháp