Tiểu luận môn tài chính công TRÁI PHIẾU CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG

Phân loại trái phiếu Căn cứ theo chủ thể phát hành, trái phiếu gồm 3 loại: - Trái phiếu chính phủ TPCP: do ngân sách chính quyền trung ương hay địa phương phát hành nhằm mục đích bù đắp

Chương 1:

NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ TRÁI PHIẾU VÀ TRÁI PHIẾU CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG (TPCQĐP)

1.1 Khái niệm trái phiếu:

Trái phiếu là một hợp đồng nợ dài hạn được ký kết giữa chủ thể phát hành (Chính phủ hay doanh nghiệp) và người cho vay đảm bảo một sự chi trả lợi tức định kỳ và hoàn lại vốn gốc cho người cầm trái phiếu ở thời điểm đáo hạn Trên giấy chứng nhận nợ này có ghi mệnh giá của trái phiếu và tỷ suất lãi trái phiếu

1.2 Phân loại trái phiếu

Căn cứ theo chủ thể phát hành, trái phiếu gồm 3 loại:

- Trái phiếu chính phủ ( TPCP): do ngân sách chính quyền trung ương hay địa phương phát hành nhằm mục đích bù đắp các khoản chi đầu tư của Ngân sách Nhà nước, quản lý lạm phát, hoặc tài trợ cho các công trình, các dự án của Nhà nước

- Trái phiếu chính quyền địa phương ( TPCQĐP): là loại trái phiếu đầu tư

có kỳ hạn từ 1 năm trở lên, do chính quyền địa phương ủy quyền cho Kho bạc hoặc các pháp nhân do chính quyền địa phương lập ra, phát hành với mục đích huy độn vốn để đầu tư xây dựng các công trình mang tính công cộng như đường xá, bến cảng, trường học, bệnh viện…

- Trái phiếu doanh nghiệp: do các doanh nghiệp phát hành ( có đủ điều kiện của Ủy ban chứng khoán) nhằm mục đích đầu tư dài hạn cho doanh nghiệp, mở rộng quy mô phát triển sản xuất kinh doanh

1.3 Đặc điểm của TPCQĐP:

TPCQĐP là công cụ nợ của chính quyền địa phương Trái phiếu này có tính linh hoạt, tính khả mại cao và thường được kinh doanh rộng rãi trên thị trường phi tập trung (OTC), phần lớn TPCQĐP là loại đa thời hạn và được niêm yết

theo lợi tức chứ không theo đơn vị tiền tệ Giá của trái phiếu sẽ biến động thường xuyên theo giá chứng khoán; trái phiếu chính quyền địa phương được phát hành dưới dạng vô danh, kèm theo phiếu lãi suất hoặc dưới dạng ký danh (trái phiếu có ghi tên người sở hữu trái phiếu) Những trái phiếu chính quyền địa phương cũng có thể phát hành dưới dạng đăng ký gốc và kèm phiếu lãi suất, nghĩa là chứng chỉ trái phiếu có ghi tên chủ sở hữu trái phiếu, phần lãi suất tách khỏi phần gốc và người sở hữu trái phiếu chỉ cần xuất trình phiếu lãi suất để thanh toán tiền lãi

1.4 Vai trò của TPCQĐP đối với chính sách của chính quyền địa phương

và Trung ương

1.4.1 Đối với chính sách của chính quyền địa phương

Nguồn vốn đầu tư dành cho phát triển cơ sở hạ tầng luôn là một sức ép

đối với chính quyền địa phương, nhất là các đô thị lớn có tốc độ đô thị hóa nhanh chóng Để giải tỏa sức ép này, công cụ hiệu quả để chính quyền địa phương thu hút vốn rải rác trong dân cư tập hợp lại thành khối lượng vốn lớn phục vụ phát triển cơ sở hạ tầng, hoặc các công trình phúc lợi công cộng

Ngoài ra, thực hiện việc vay nợ trên thị trường vốn thông qua việc phát hành trái phiếu còn đòi hỏi chính quyền địa phương phải minh bạch, công khai, có trách nhiệm trong việc phân bổ, sử dụng nguồn vốn và còn phải chịu sự giám sát chặt chẽ từ công chúng và nhà đầu tư Thông qua hoạt động của thị trường trái phiếu địa phương, công chúng sẽ có được thông tin nhiều hơn về tình hình tài chính địa phương Tạo điều kiện để chính quyền địa phương hoạt động hiệu quả, tự chủ trong việc phân bổ nguồn vốn hợp lý và không còn phụ thuộc quá nhiều vào ngân sách Trung ương

1.4.2. Đối với chính sách của Trung ương

Khi chính quyền địa phương đã tự chủ được nguồn vốn ngân sách, thì

ngân sách Trung ương sẽ giảm được áp lực chi tiêu hỗ trợ cho chính quyền địa phương Từ đó sẽ cải thiện được cán cân thu, chi ngân sách Trung ương, giảm bội chi ngân sách hằng năm do phải bù đắp những khoản chi ngoài dự kiến

Ngoài ra, một khi chính quyền địa phương tự chủ được nguồn vốn ngân sách hằng năm thì Trung ương cũng sẽ hạn chế được nguồn vay nợ từ nước ngoài,

cơ chế xin - cho sẽ được xóa đi; việc giảm bớt được vay nợ và viện trợ từ nước ngoài sẽ góp phần nâng cao hệ số tín nhiệm của quốc gia, đây là cơ sở quan trọng nhất để tiếp cận thị trường vốn quốc tế khi cần thiết

Chương 2:

THỰC TRẠNG VỀ HOẠT ĐỘNG PHÁT HÀNH TRÁI PHIẾU CHÍNH QUYỀN

ĐỊA PHƯƠNG TẠI VIỆT NAM

2.1 Một số quy định về việc phát hành TPCQĐP

2.1.1 Điều kiện phát hành:

 Địa phương phải có công trình, dự án thuộc danh mục đầu tư trong kế hoạch đầu tư 05 năm đã được Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định

 Phương án phát hành trái phiếu, kế hoạch sử dụng vốn vay và phương án hoàn trả nợ vay khi đến hạn được Ủy ban nhân dân cấp tỉnh xây dựng trình Hội đồng nhân dân thông qua và được Bộ trưởng Bộ Tài chính chấp thuận bằng văn bản

 Có quyết định của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ủy quyền cho Kho bạc Nhà nước hoặc tổ chức tài chính, tín dụng trên địa bàn chịu trách nhiệm phát hành, thanh toán trái phiếu

2.1.2 Tổ chức phát hành:

Kho bạc Nhà nước hoặc tổ chức tín dụng trên địa bàn do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ủy quyền

2.1.3 Mục đích sử dụng vốn:

Tài trợ cho các dự án, công trình thuộc nguồn vốn đầu tư của ngân sách địa phương, đã ghi trong kế hoạch nhưng chưa được bố trí vốn ngân sách trong năm

2.1.4 Phương thức phát hành: có 3 phương thức

 Đấu thầu

 Bảo lãnh phát hành

 Đại lý phát hành

2.1.5 Giới hạn tổng số phát hành

Mức dư nợ từ nguồn vốn huy động không vượt quá 30% vốn đầu tư xây dựng cơ bản trong nước hàng năm của ngân sách cấp tỉnh Đối với Thủ đô Hà Nội và thành phố Hồ chí Minh thực hiện theo quy định riêng của Chính phủ

2.2 Thực trạng

Có thể chia việc phát hành TPCQĐP tại Việt Nam thành 2 giai đoạn như sau:

2.2.1 Giai đoạn trước năm 2003:

Từ năm 1991 đến năm 2003, cơ chế phân cấp của ngân sách trong giai đoạn này còn mang nạng tính tập trung, phần lớn nguồn thu các dự án đầu tư đều do ngân sách Trung ương thực hiện Vì vậy, chỉ có một số địa phương vận dụng nội dung các văn bản pháp lý về phát hành trái phiếu chính phủ, trái phiếu công trình để đầu tư cho các công trình địa phương Những trái phiếu này được đảm bảo thanh toán bằng nguồn ngân sách địa phương

Năm 1995, triển khai Nghị định 72/CP của Chính phủ, Bộ Tài chính hướng dẫn Ủy ban Nhân dân các tỉnh xây dựng đề án huy động vốn cho các dự án đầu

tư trọng điểm của địa phương về phát triển kinh tế xã hội Ủy ban Nhân dân các tỉnh như: Bình Thuận, Tiền Giang, Cà Mau, Lào Cai… đã triển khai kế hoạch đầu tư các công trình thuộc hạ tầng kinh tế xã hội

TP.HCM là địa phương đi đầu trong việc phát hành TPCQĐP Năm 1995,

Ủy ban Nhân dân TP.HCM đề xuất Bộ Tài chính cho phép phát hành trái phiếu

đô thị (mang tính thí điểm) để tài trợ cho dự án đường Nguyễn Tất Thành Tổng vốn đầu tư của dự án là 41,8 tỷ đồng, trong đó 30 tỷ đồng được huy động dưới hình thức trái phiếu đô thị Trái phiếu có lãi suất 15%/năm, kỳ hạn 3 năm và được bảo đảm bằng ngân sách của thành phố Vào thời điểm phát hành, trái phiếu được xem là không hấp dẫn do lãi suất tiền gửi ngân hàng lúc đó ở vào mức 21%/năm Mặc dù vậy, lạm phát sau đó đã giảm, kéo lãi suất thị trường giảm xuống theo Những nhà đầu tư vào trái phiếu (chủ yếu là ngân hàng và một số doanh nghiệp nhà nước) thực ra lại thu được lợi lớn Dự án đường Nguyễn Tất Thành cũng thành công trong việc thu phí, từ đó đảm bảo hoàn trả lãi và nợ gốc trái phiếu đúng hạn

Cũng trong giai đoạn này, Bộ Tài chính đã thực hiện một số đợt huy động vốn cho các công trình thông qua việc phát hành trái phiếu như: trái phiếu khu

đô thị mới Linh Đàm (42 tỷ), khu đô thị mới Định Công (50 tỷ), đô thị mới Chí Linh (71 tỷ), xi măng Bút Sơn (122 tỷ) và một số trái phiếu công trình của các địa phương khác như Tiền Giang, Bình Thuận, Khánh Hòa…Nhìn chung thị trường TPCQĐP ở giai đoạn này còn sơ khai, quy mô thị trường còn nhỏ và tốc

độ tăng trưởng tương đối chậm

2.2.2 Giai đoạn từ năm 2003 đến nay:

Đẩy mạnh đầu tư phát triển kinh tế cùng với tiến trình đô thị hóa, nhu cầu đầu tư và phát triển rất lớn và cấp bách nhưng nguồn vốn từ ngân sách Nhà nước luôn không đủ đáp ứng, đặc biệt đối với các dự án phát triển hạ tầng cơ sở của các tỉnh và thành phố nhu cầu vốn đầu tư rất lớn Do đó, một số tỉnh và thành phố có điều kiện về tiềm lực kinh tế đã tiến hành phát hành trái phiếu huy động vốn tài trợ cho các dự án phát triển cơ sở hạ tầng Trong 2003, Thành phố

Hồ Chí Minh là đơn vị tiên phong trong việc phát hành TPCQĐP, với việc ủy thác cho Quỹ đầu tư phát triển đô thị Thành phố (HIFU) phát hành trái phiếu đô thị với các kỳ hạn 2 năm và 5 năm nhằm bổ sung vốn cho đầu tư phát triển hạ tầng theo kế hoạch hằng năm của ngân sách thành phố với đối tượng mua là các công ty bảo hiểm, các NHTM, Quỹ đầu tư như Dragon Capital, Vina Capital, công ty tài chính và được giao dịch trên TTGDCK TP.HCM (HOSE) Để thu hút các nhà đầu tư, lãi suất của trái phiếu này được quy định là cao hơn nhưng không vượt quá 0,2% so với lãi suất TPCP trong cùng thời kỳ Với 2000 tỷ đồng được phát hành trong năm 2003, 1400 tỷ đồng phát hành trong năm 2004

có thể nói việc phát hành trái phiếu đô thị đã phần nào thành công so với kế hoạch đặt ra là phải thu hút mỗi năm 2000 tỷ đồng trong giai đoạn 2003-2005 cho ngân sách thành phố

Năm 2005, UBND TP Hà Nội lần đầu tiên đã thực hiện phát hành trái phiếu Xây dựng Thủ đô để huy động vốn cho đầu tư phát triển được 1.092 tỷ đồng đầu tư xây dựng công trình Cầu Vĩnh Tuy Năm 2006, Hà Nội cũng đã có kế

hoạch huy động 1.000 tỉ đồng từ phát hành trái phiếu đến hết quý I/2007 để đầu

tư công trình đường 5 kéo dài này Cũng trong năm này Đồng Nai phát hành trái phiếu để huy động vốn cho công trình xây dựng hồ chứa nước Cầu Mới

Các địa phương đã huy động được một khối lượng vốn lớn cho ngân sách thông qua phát hành trái phiếu Tuy nhiên, từ năm 2003 đến nay, có hai địa phương tiêu biểu là TP.HCM và Hà Nội phát hành trái phiếu với tổng mệnh giá khoảng 10.000 tỷ đồng niêm yết tại các TTGDCK (TPHCM: 8.500 tỷ đồng và

Hà Nội: 1.500 tỷ đồng), các địa phương khác quy mô huy động còn rất hạn chế Năm 2006, 245 tỷ trái phiếu đô thị tiếp tục được phát hành thông qua Quỹ Đầu tư Phát triển Đô thị TP.HCM, một tổ chức tài chính thuộc Ủy ban Nhân dân Thành phố Trái phiếu có mệnh giá 100.000 VNĐ, kỳ hạn 10 năm và đáo hạn vào 10/8/2016 Lãi suất của trái phiếu là 9,25%/năm; lãi được trả sau, 1 lần trong năm vào 10 tháng 8 Sau ngày phát hành 10/8/2006, trái phiếu được niêm yết trên Trung tâm Giao dịch Chứng khoán TP.HCM với mã số HCMA0506

Bảng 1: Tình hình phát hành trái phiếu đô thị TP.HCM 2003-2007

Đơn vị tính: tỷ đồng

Năm

2năm 5 năm 10 năm 15 năm

Tổng giá trị

Giá

trị

Lãi suất (%)

Giá trị

Lãi suất (%)

Giá trị

Lãi suất (%)

Giá trị Lãi suất ( %)

2003 200 8.52 1.800 9 2.000

2004 1.600 8,5-8,7 400 9 2.000

2005 1.185 9-9,05 965 9,55 2.150

2006 850 8,8-9,05 525 9,15-9,25 625 9,25-9,55 2.000

(Nguồn: Quỹ đầu tư và phát triển đô thị TP.HCM)

2.3 Hạn chế trong hoạt động phát hành TPCQĐP

Việc phát hành trái phiếu đô thị vẫn còn một số hạn chế tồn tại cần phải khác phục như sau:

- Tư tưởng lệ thuộc và ỷ lại của chính quyền địa phương vào nguồn trợ cấp

từ Ngân sách trung ương còn tương đối lớn Nhiều địa phương chưa chủ động đa dạng hóa các hình thức huy động vốn đầu tư và chưa nhận thức được vai trò , hiệu quả của việc huy động vốn qua phát hành trái phiếu

- Quy mô thị trường phát hành TPCQĐP còn quá nhỏ, vốn huy động còn hạn chế chưa đáp được nhu cầu vốn đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng đô thị Mặc dù, Luật NSNN cho phép các địa phương huy động vốn đầu tư các công trình cơ sở hạ tầng, tuy nhiên các địa phương vẫn chưa mạnh dạn lựa chọn phương thức này Tính đến cuối năm 2007, chỉ mới có 2 địa phương thực sự chủ động thực hiện phát hành trái phiếu để huy động vốn đầu tư cho ngân sách là Hà Nội và TP.HCM Điều này xuất phát từ những nguyên nhân cơ bản sau:

 Quy trình, thủ tục lập phương án phát hành còn quá nhiều phức tạp: dựa trên nhu cầu vốn đầu tư trong năm, cơ quan tài chính địa phương lập phương án huy động trình Hội đồng Nhân dân tỉnh, thành phố xét duyệt Tuy nhiên, khâu báo cáo và giải trình với Bộ Tài chính rất phức tạp

 Phân cấp nguồn tài chính cho ngân sách địa phương còn hạn chế, chưa tạo được cơ sở đảm bảo nguồn thu ổn định cho ngân sách địa phương chủ động cân đối trả nợ

 Nền kinh tế tuy đạt tăng trưởng khá, nhưng nước ta vẫn là nước có nền kinh tế chưa phát triển, thu nhập bình quân đầu người và tỷ trọng nguồn vốn tiết kiệm để đầu tư còn thấp Chính các yếu tố này đã làm hạn chế khả năng huy động vốn và mở rộng quy mô của thị trương TPCQĐP

- Cũng như trái phiếu chính phủ, công tác lập kế hoạch phát hành TPCQĐP vẫn chưa tốt, do đó hiệu quả phát hành không cao Công tác kế hoạch hóa kế hoạch huy động vốn còn chưa được quan tâm đúng mức Chỉ mới xây dựng kế hoạch hàng năm, các địa phương chưa có chiến

lược tổng thể về huy động vốn thông qua phát hành trong khoảng thời gian dài 5-10 năm, trong khi đã phát hành loại trái phiếu có kỳ hạn 15 năm Việc xây dựng kế hoạch phát hành trái phiếu mang tính thụ động, chủ yếu dựa vào nhu cầu chi tiêu và dự toán Ngân sách đã được thông qua Quy trình lập dự toán ngân sách hiện nay vẫn còn theo mô hình cũ, dựa trên cơ sở nguồn tài chính huy động đầu vào từ đó xác định đầu ra

- Cơ chế phát hành còn nhiều bất cập:

 Về lãi suất đấu thầu: thời gian qua lãi suất đấu thầu trái phiếu

chính phủ do Bộ Tài chính đưa ra còn phần nào mang tính chủ quan, chưa căn cứ vào tình hình biến động của nền kinh tế, cũng như việc quy định về biện độ dao động giữa trái phiếu chính phủ

và trái phiếu đô thị còn cứng nhắc Ví dụ như tình hình đấu thầu trái phiếu đô thị TP.HCM năm 2007, rất nhiều phiên không thực hiện được, phải áp dụng phương thức bảo lãnh phát hành

 Hình thức trái phiếu chưa thật sự phong phú, chủ yếu là dạng

chứng chỉ có ghi hoặc không ghi tên, lãi suất cố định Phương thức trả lãi phổ biến là hàng năm, định kỳ 6 tháng đối với trái phiếu đô thị TP.HCM

- Quy mô phát hành trái phiếu công trình đô thị còn hạn chế Hiện nay, TPCQĐP chỉ có loại trái phiếu được đảm bảo chi trả trực tiếp bằng nguồn ngân sách, chưa có loại trái phiếu được đảm bảo chi trả bằng nguồn thu nhập trực tiếp từ công trình đầu tư công Điều này, xuất phát

từ nguyên nhân cơ bản là chưa có một cơ chế chính sách tài chính cụ thể cho hoạt động huy động vốn đầu tư bằng phương thức phát hàng trái phiếu cho các doanh nghiệp công ích địa phương

- Các tiêu chí phát hành không được quy định rõ ràng: mặc dù các đợt phát hành trái phiếu được phê duyệt căn cứ theo năng lực của tổ chức phát hành, nhưng lại không có một quy định rõ ràng về tiêu chí để xác định năng lực trong các văn bản pháp luật Do đó điều này đã khiến các nhà

phát hành và cơ quan phê duyệt tốn rất nhiều thời gian trong việc đàm phán và vì thế, không khuyến khích các nhà phát hành tiềm năng huy động vốn qua kênh phát hành trái phiếu

- Chưa có tổ chức định mức tín nhiệm (CRA): TPCQĐP là trái phiếu nghĩa vụ chung, nhưng quy định pháp luật mới chỉ chú trọng vào mục đích sử dụng vốn, chứ chưa tập trung vào khả năng trả nợ vay

Chương 3:

MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM HOÀN THIỆN HOẠT ĐỘNG PHÁT HÀNH

TPCQĐP TẠI VIỆT NAM

Trong điều kiện ở Việt Nam , để thị trường TPCQĐP trở thành một kênh huy động vốn thực hiện các dự án đầu tư mở rộng và chỉnh trang các đô thị lớn, cần có một số giải pháp sau:

3.1. Khuyến khích và tạo điều kiện cho các địa phương phát hành trái

phiếu:

Bộ Tài Chính cần phải cụ thể hóa các tiêu chuẩn phê duyệt phát hành

TPCQĐP nhằm tạo điều kiện cho các địa phương ( đặc biệt là những nơi có nguồn thu ngân sách lớn và ổn định, đẩy mạnh việc phát hành trái phiếu để cân đối ngân sách, giảm bớt áp lực từ ngân sách Trung ương Tuy nhiên việc triển khai cần có lộ trình, khoa học tránh tạo ra một phong trào nơi nơi phát hành TPCQĐP như tình trạng phát triển nhà máy đường, nhà máy xi măng tại nhiều tỉnh, thành trong thời gian qua

Muốn thực hiện điều này trước hết cần hoàn thiện cơ chế pháp lý, sửa đổi các nghị định và công khai hóa các thông tư hướng dẫn và các tiêu chuẩn để được phép phát hành TPCQTP

Và trong cơ chế phê duyệt phát hành, Bộ Tài Chính nên có lộ trình chuyển dần từ phương thức phát hành dựa trên năng lực – đơn vị được phép phát hành trái phiếu khi đáp ứng đầy đủ các yêu cầu về công bố thông tin với bất kỳ điều kiện thực trạng tài chính nào Việc chuyển phương thức phê duyệt phát hành này sẽ giúp cho trái phiếu được phát hành dễ dàng hơn và các nhà đầu tư quyết định đầu tư dựa trên việc đánh giá khẩu vị và mức độ rủi ro Vấn

đề cần lưu ý là các tổ chức tham gia thị trường tài chính sẽ phải có trình độ cao trước khi chuyển sang khuôn khổ về phê duyệt dựa trên yêu cầu công bố thông tin