Quản lý ngân sách đô thị ở Việt Nam Sử Đình Thành. - TP.HCM Trường Đại Học Kinh Tế

BO GIAO DUC VA DAO TAO TRUONG DAI HOC KINH TE, TP HO CHi MINH DE TAl NGHIEN CUU KHOA HOC CAP ? , , QUAN LY NGAN SACH DO THI ? BO VI~T NAM MA SO: 82007 - 09 - 33 CHiJ NHifM DE TAl: THII KY KHOA H(JC: PGS.TS SU DlNH THANH TS Blll THI MAl HOAI THANH VIEN THAM CIA: TS DI~P GIA L~ ~ -=-~~-~ - BO GIAO DUC DAO TAO TRVONG 0~1 HQC KINH rE"TP.HCM THUVIEN 6/ AGX -~~ - ~-,~-·.- THANH PHO HO CHf MINH • NAM 2008 ··-·· ·-·· · - ·'·'•· LOI MODAU Tinh c~p thiet cua d~ tai nghien crru Do thi h6a 1a m(>t qua trinh phat tri6n thea huang cong nghi~p h6a cua b~t ky quf>c gia nao Do thi co c~u kinh tS cua quf>c gia c6 vai tro cang quan tr9ng Ngan hang ThS gi6i danh gia "cac thi dugc coi 1a nhfrng d~u tau dam baa cho m(>t nSn kinh t€ tang tru6ng bSn vfrng va d6, dam baa gia tang phuc 1gi xa h(>i DiSu bai h~u hSt cac ho~t d(>ng san xu~t cong nghi~p, thuong m~i dSu dugc thvc hi~n ph~m vi thi v6i h~ thf>ng dich Vl,l va thi truang han h~n SO v6i cac ph~n COn 1~i CUa d~t nu6c" V 6i vai tro nhu v~y, cho nen tren binh di~n thS gi6i thi gia tang vs quy mo va sf> 1ugng M~ng 1u6i thi Vi~t Nam cang dugc rna r(>ng va phat triSn KSt qua 1a, dan sf> thi hi~n khoang 21 tri~u nguai chiSm 25,8o/o t6ng dan sf> toan qu6c 1a 81 tri~u nguai Ty 1~ thi h6a giai do~n phat triSn binh quan hang nam g~n 2% 1a ty 1~ r~t dang khich 1~ M~ng lu6i thi Vi~t Nam cang dugc rna r(>ng va phat tri6n Tinh dSn 2005, ca nu&c da c6 708 thi, phan lo~i thi II, 20 thi 1m,li III, 52 thi 1o~i 1o~i d~c bi~t, thi IV va 618 thi 1o~i 1o~i I, 14 thi lo~i V Trang d6 thi trvc thu(>c Trung uong, 82 phf> thi xa thu(>c Tinfi, vao21 thi tr~n Them vao d6, nhiSu khu cong nghi~p t~p trung, nhi6u khu thi m6i va khu kinh t€ cua kh~u dugc hinh gop ph~n gia, t~o tiSn d6 cho ma r9ng m~ng 1u6i thi quae sv tang truang thi Ty 1~ thi h6a 10 nam qua phat tri6n binh quan hang nam g~n 2% Day 1a ty 1~ r~t cao, dang khich 1~, nhung dbng thai cling d?t cho Vi~t Nam nhiSu thach thu·c khong nho nhin ttr gbc d9 quan 1y ngan sach: (i) Vi~t Nam, khai nifm chinh quyin thi chi m6i qugc dS c~p thai gian g~n day rna Chinh quySn TP H6 Chi Minh ti~n hanh xay d1,1ng dS an chinh quySn thi (2006) V6i t6c d9 thi h6a cua Vi~t Nam diSn nit nhanh va tren binh di~n r(>ng, yeu c~u ti~n trinh phi t~p trung h6a c~n phai d~y m~nh a muc cao hon DiSu ham y chinh sach tai chinh cong cua Vi~t Nam phai thay d6i m(>t each din ban Ho~t d(>ng thi yeu c~u phai dugc dam bao b~ng m9t h~ th6ng tai chinh d~c thu rna d6 ngan sach thi la chinh sach trung tam Chinh sach tai chinh thj se tac d(>ng len t~t ca cac m6i quan h~ kinh t~ - xa h(>i, tu d6 anh huang l6n d~n vai tro cua thi nSn kinh t~ qu6c gia Kh6 khan 16n nh~t d~t cho Vi~t Nam la nhu c~u tai kh6a va nang hrc cua chinh quySn thi r~t da d~ng bai b6i canh vung, quy mo thi va muc d9 phat triSn dia phuang th~m chi tinh Hay n6i each khac, chinh sach ngan sach thi khong thS khai quat chung a c~p d9 tinh, ph6 (ii) Theo Ngan hang Th~ gi6i, ca sa h~ dng thj Vi~t Nam hi~n a trung binh la 1Om2/nguai, chi b~ng 1/3 di~n tich tieu chu~n tren d~u nguai a cac thi tien ti~n tren th~ gi6i; ty tinh tr~ng qua x~p x~: Di~n tich nha 1~ d~t giao thong rftt th~p; h~ th6ng c~p nu6c bi th~t thoat t6i 30-40%; ty 1~ thu gom va xu ly rae thai chi d~t 70%; o nhiSm tr~m tr~mg vs ngu6n nu&c, khong.khi va moi truang, ti~ng 6n nhiSm dang khi~n hang nghin phv nfr va tre em m~c b9nh; sue khoe bi suy giam nghiem tn.mg Khao sat cua Ngan hang Th~ gi6i cling cho th~y, ty 19 d6i ngheo (nam 2000), di liSn d6 Ia h9 th6ng ca a thi Vi~t Nam la 9.5% sa h~ t~ng y~u kern va thi~u th6n cac djch V\1 ca ban T6c d9 thi hoa hi9n dang tang cao d~n d~n hi~n tugng di cu thi m(>t 16n Do d6, d6i nghco tu nong thon dang chuySn sang d6i ngheo thi H~ t~ng xu6ng c~p nghiem tn;mg dang anh huang trgc ti~p d~n moi tnrang s6ng cua dan ngheo Tinh tang truang nang d(>ng cua thi da d~t cho chinh quyGn thi rftt nhiSu thu thach vi~c: ki6m soat S\1' tang truang, nhiSm moi truang, d6i m6i cong ngh~, da d~ng h6a kinh t~, T~t ca t~o sue ep r~t lan d~n Vi~c nang cao Va cai thi~n ch~t luqng cung C~p dich Vl,l cong, Va Vi th~ lam tang ganh n?ng chi tieu thi Khuynh huang gia tang nhu cftu chi tieu thi anh huang d~n chinh sach ngan sach cong a muc d9 qu6c gia vi~c phai thi~t l~p l~i ca ch~ phan dinh ngu6n thu cho c~p chinh quy~n thi, chinh sach vay nq Chinh quy~n thi cftn duqc trao quy~n nhi~u han vi~c l~p k~ ho~ch va ki~m soat ngan sach Chinh quy~n thi cftn dam bao su d1,1ng t6i uu ngu6n h,rc va cai thi~n phuc lQ·i xa h - - - qfv _ Bang 1.1: Nhfrng ph6 aChau au, 1000 - 1900 Bang 1.2: Dinh nghia thi khac gifra cac qu6c gia s()" d6 1.1 : v ung thi 10 Sa a:6 1.2: Qm!n tri thi va tac d()ng dSn quan 1y ngan sach 15 Bang 1.3: Mvc dich cac each phan 1o(;li chi tieu ngan sach Sa d6 1.3: T6ng hqp vS phan c~p Quan 1y ngan sach thi 24 Hinh 1.1: So sanh ty 19 chi dia phuong so v&i t6ng chi cua m()t s6 qu6c gia, 2000 40 Hlnh 1.2: Chi tieu dia phuong so v&i GDP (% ), 2001 40 Hlnh 1.3: Ca c~u ngu6n thu dia phuong, 2001 42 Hinh 1.4: Ca c~u ngubn thu thuS dia phuang, 2001 42 Bang 1.4: Ty 19 ngubn thu chuySn giao so v&i ngu6n thu cua chinh quy€n dia phuang (% ), 2000 42 Sa db 2.1: H9 th6ng don vi hanh chinh Vi9t Nam 56 Sa db 2.2: H9 th6ng Ngan sach nha nu&c Vi9t Nam 61 Hlnh 2.1: So sanh GDP, dAu tu, thu NSNN cua TP Hb Chi Minh so v&i ca nu&c nihn 2005 67 Hinh 2.2: So sanh kim ng(;lch xu~t kh~u, nh?p kh~u tren d!a ban TP.H6 Chi Minh so vai ca nu&c nam 2005 67 Hinh 2.3: So sanh cac chi ticu kinh t6 cua TP I-Ib Chi Minh v&i cac dia phuang Ian nu6c - nam 2005 68 Bang 2.1: Thu ngan sach tren dia ban 1996-2006 68 Bang 2.2: Ca c~u ngan sach trcn dia ban 2000- 2006 69 Bang 2.3a: VS co dm ngubn thu thucmg xuycn theo phan c~p (o/o) 70 Bang 2.3b: Ca c~u ngubn thu khac (%) 70 Bang 2.4: Ty tr9ng ngubn thu I 00% 71 Hinh: 2.4: Ty 19 ngubn thu NSDP so vai ngubn thu NS trcn d!a ban(%) 72 Hinh: 2.5: Chi dftu tu va chi thuang xuyen cua Thanh ph6 (ty d6ng) 73 Bang 2.5: Ca c~u chi tieu cua ngan sach Thanh ph6 (ty d6ng) : 73 Bang 2.6: Ca c~u chi dftu tu phat triSn cua Thanh ph6 (ty d6ng) 74 Bang 2.7: Ca c~u chi thuang xuyen cua Thanh ph6 (ty d6ng) 74 Bang 2.8: Chi dftu tu phat triSn theo ngu6n v6n cua Thanh ph6 (o/o) 75 Bang 2.9: Ty 1~ chi tieu cong cua dia phuang so v6i t6ng chi tieu (%) 80 Sa d6 3.1: sv tuang tac cac chu thS quan tri thi 91 Bang 3.1: Nhfrng thay d6i ca ban mo hinh qmln tri thi Vi~t Natn 96 Bang 3.2: Muc dng, vi cu6i nam Trung uung m6'i thong bao s6 b6 sung, li;ii vu·a lam cho quan ly ngan sach manh mun, thi~u h~ th6ng va kcm minh b~1ch, thieu khach quan Th\rc hi~n co ch~ b6 sung c6 m1,1c tieu nhu v~y sc ti;lo co sa cho dia phuung chu d(>ng can d6i ngan sach c~p minh, v(ra kh~c plwc duvc nhli·ng hi;in ch~ cua ca ch6 hi~n hanh, lam cho co ch~ 117 bf> sung CO ID\}C tieu tra ncn minh b~ch Va khach quan han, qm\n ly ngan sach CO tinh h~ th6ng han 3.4 VA Y NQ' CHINH QUYEN f)() THJ 3.4.1 Chinh sach quan Yay muqn cua thi ly nq· hi~n khong Ia m9t cai gi d6 m6i me a Yi~t Nam Tuy nhien, vi~c vay muqn hay n6i each khac Ia ti~p c~n v6i thj truong v6n va tin dl,lng d6i v6i chinh quy~n thi doi hoi phai tuan thu nhfrng quy djnh rftt kh~t khe rna c6 th~ n6i r~ng vi~c tuan thu nghiem ng~t cac di~u ki~n se dftn d~n m9t sv thay d6i m6i c6 tinh chftt nen tang chinh sach tai chinh thj Khoan 3, Di~u lu~t ngan sach nam 2002 quy djnh: "v~ nguyen t~c, ngan sach dja phuang duqc can d6i v6i t6ng s6 chi khong vuqt qua t6ng s6 thu; truang hqp tinh, ph6 trvc thu9c trung uang c6 nhu c~u d~u tu xay dvng cong trinh k~t cAu h~ t~ng thu9c ph~m vi ngan sach cftp tinh baa dam, thu9c danh ID\lC d~u tu k~ hol;lch nam da duqc h9i d6ng nhan dan dp tinh quy~t djnh, nhung vuqt qua kha nang can d6i ct:1a ngan sach cftp tinh nam dv toan, thi duqc phep huy d()ng v6n nu6c va phai can d6i ngan sach cftp tinh hfmg nam d~ chu d9ng tra h~t nq d~n h~n Muc du nq tu ngu6n v6n huy d()ng khong vuqt qua 30% v6n d~u tu xay dvng ca ban nu6c hang nam cua ngan sach cAp tinh", d6i v6i He\ N9i va Tp H6 Chi Minh, m(rc du nq t6i da Ia 100% C6 th~ n6i r~ng, quy djnh da t~o n~n tang cho vi~c thi duqc ti6p c~n v6i thi truang v6n ben ngoai m()t each chu d()ng Yay nQ' cua chinh quy~n dja phuang Ia cong C\1 tai chinh d~ can d6i ngan sach N~u c6 CO' cftu vay n{)' t6t, cac dja phuang c6 th~ cai thi~n ca hi~u qua kinh t~ va ca S\f cong b~ng qua cac th~ h~ Yftn de quan tn.mg d~t Ia d~ cac khm\n vay etta dja phucmg dmyc st:r d\mg hi~u qua thi c~n phai quan ly phan b6 ngan sach m()t each ch~t che Di~u se ngan ch~n tinh trl;lng cac chinh quyen dja phuang chuy~n trach nhi~m cua minh cho chinh quy~n trung uang, b~ng each chuy~n djch V\1 nq len cftp tren hay b~ng each tri hoan chi tieu Tuy nhien, d~ c6 ti6p c~n v6i thj truang v6n dieu ki~n ctta nu6c ta hi~n thi c6n cftn phai dt nhiCu vi~c lien quan d~n toan di~n kh6ng nhu'llg chinh sach tai chinh 118 thj rna lam thay d6i ca th~ ch€ hanh chinh cua nhfrng thj Do v?y tnr6'c m~t, cac thi chi nen t?p trung vao vi~c vay nq tn,rc ti€p tu cac,ngu6n va phat hanh m()t s6 lo~i trai phi€u thi thu()c ph~m vi la trai phi€u cong trinh c6 thc)'i h~n va kha nang sinh lqi g~n nhu ch~c ch~n d~ t~o n€n tang cho thi truang trai phi€u phat tri~n v€ phia trung uang, d~ th6ng nhftt quan ly cling nhu d~ t~o sv binh d~ng v€ gifra cac thi, chung toi cho r&ng c~n th6ng nhftt vi~c d€ ca ch€ quan ly nq dja phuang b&ng vi~c xac djnh ro rang nhfrng vftn d€ lien quan den vi~c vay muqn cua thj theo cac chu~n mt,rc phtt hqp v6'i di€u ki9n n€n kinh Vi~c te va thong l~ qu6c te vay nq tai trq cho ngan sach thi, nhu da duqc lu?t h6a, nhung kha nang d~ bien cac quy djnh lu?t hi~n thvc hi~n rftt h~n che thieu m()t CO' che Cl,l th~ Vftn d€ di vay, du b~ng each hay each khac doi hoi m()t ni6m tin rftt l6n cua nguai cho vay vao kha nang tra nq cua nguai di vay Khong nhu nhfrng doanh nghi~p hay cac tht,rc the kinh t€ ho~t d()ng vi mvc tieu lgi nhu?n, chinh quy€n dja phuang l~i la m()t tht,rc th~ khac c6 chuc nang rieng di kern v&i quy€n lvc & m()t muc d9 nhfrt djnh, nhien, mire d() quy€n Ivc duqc phan cfrp khong h€ dam bao r&ng cac khoan nq vay se lu6n dugc toan dtl cho c6 rui ro m& mu·c d9 nao di chang m1'a Chfnh vi nhu v?y, CO' che cho vi~c vay nq t~i dia phuang, neu ro rang va minh b~ch Ia rfrt cfin thiet; vi9c thiet l?p ca ch€ c~n sv hqp tac tu hai phfa: trung uang va chinh quy€n dja phuang 8~ ki~m soat hanh vi vay nq cua dja phuong, Chfnh phu c~n ban hanh nhi1'ng quy djnh ve vay n\Y CUa dja phuang lTIQt each hqp ly, minh b~ch vai nhfrng n()i dung ca ban sau: Th~{· nhdt, thay vi ap dvng chung ty l~ tr~n 30% cho mQi dja phuang nhu hi~n t~i (ngo~i tru TP.HCM va Ha n()i), vi~c kh6ng che h~n mu·c vay nq cua dja phuang c~n dva trcn ca s& danh gia h~ s6 tin nhi~m cua tu·ng dja phuang linh vvc tai chfnh cong C6 th~ neu c{tc tieu chi lam thu6·c uy tin vay nq dja phuang nhu sau: • Mu·c de) tv chu ve thu va de) 6n djnh din d6i thu chi ngan sach dja phuong 119 • Nang h,rc qui'm ly va muc d(> s~n sang tmin nq dung h~n, gdm g6c va lai ' • Muc d(> chuyen gmo nguon lvc gifra trung uong va dia phuong • Ganh n~ng nq cua dia phuong va nghia V\} nq bftt thuong • Nang lvc giam sat cua H(>i ddng nhan dan dia phuang Di doi vai n9i dung kien nghi la dm phat tri~n nganh dinh muc tin nhi~m t~i Vi~t Nam tren ca sa tranh thu sv h6 trq cua Ngan hang phat trien Chau A, Hi~p h(>i cac t6 chuc dinh muc tin nhi~m t~i Chau A, vi thai gian qua cac t6 chuc rftt quan tam den vi~c phat trien nganh dinh muc tin nhi~m khu vvc Cac t6 chuc dinh muc tin nhi~m se giup cac nha d§u tu b~ng each xep h~ng h~ s6 tin nhi~m va nguy ca va nq cua cac chinh quy~n dia phuang Trong xu huang hi~n nay, chinh quyen dia phuang 6' nhi~u qu6c gia tren the giai, nhftt la cac nuac danh phat tri~n, da su d\lng h~ng tin nhi~m nhu la m(>t tieu chi danh gia ca ban nhftt v~ tinh hinh thi, nhftt la vi~c tiep c~n vai thi truang v6n nhu la m(>t giai phap b6 sung, ph\lc V\l cho yeu c§u huy d(>ng ngudn h,rc tu ben ngoai d~ phat trien kinh te ~ xa h(>i ctm dia phuang ph~m vi vai tro rna c(>ng ddng doi hoi giai h~n duqc phan cftp bai chinh quy~n trung uang Cac thi cua Vi¢t Nam kh6ng the dung ngoai xu huang C6 the n6i r~ng xep h~ng tin nhi¢m thi cang tro· nen ph6 bien han t§m quan trQng cua n6 Do v~y, vi~c x~p h~ng tin nhi¢m ddi v6i cac d6 thi Vi~t Nam la m(>t di~u c§n phai b~t bu(>c Trong xep h~ng tin nhi~m thi, c§n phai c6 quy dinh ro thi c§n duqc x~p h~ng va danh gia l~i hang nam Vi~c danh gia tru6c m~t c6 th~ thuc cac t6 chuc x6p h~ng tin nhi¢m ho~t d(>ng d(>c l~p c6 uy tin cua the gi6i v6i cam ket se chuy~n giao c6ng ngh¢ va ti~n thuc cac t6 chuc duqc tinh vao chi phi vay my cua thi Sau da dm.rc chuy~n giao cong ngh¢ tru6c day Thti· hai, chinh phtl c§n xay d\rng h~ th6ng canh bao n9· sam d6i vai chinh quy~n dia phuang H~ th6ng d6 bao gdm cac chi tieu t6ng hqp phan anh ca rui ro tai kh6a lfrn vi the tai kh6a ctm chinh quy~n dia phuang nhu: thong tin v~ cac khoan nq cua dia phuong; muc d(> tiep c~n thi trut khung phap ly d~ giam sat ve yeu c:iu cong khai h6a, ban hanh huang dftn ve vi~c vay nq, tra n9·, bao dam ngan ch~n nguy ca dich V\1 cong bi gian do~n va cac xu ly va bi~n phap d~ de phong d(>ng CO' lqi dl,lng bao lanh, cf> y lam lieu Thu tu cong vi~c xay dvng ca ch~ quan ly nq cho chfnh minh kha phuc t~p Ngan hang Th6 gi6i (2000) dua khuy~n nghi chinh sach quan ly nq dja phuang nen theo mo hinh quan ly nq- tai san (Asset Liability Method) Mo hinh ket hqp: • Phan tich chien luge: nhfrn m~nh vao vi~c phan tich nhfrng cfru true kinh t6 vi mo nhu chinh sach tau chinh ho~c k6 ho~ch phat tri~n vtmg; phat tri~n tu chi6n luqc qutin ly nq dja phuang • Phan tich danh mvc nq dftu tu: t~p trung vao cac quy~t djnh ky thu~t nhu thai gian dao h~n, tien t~, lai sufrt Yi9c (rng d~1ng mo hlnh /\LM dO'n giim Ia du·9·c r(Jt tCr th~rc ti~n quan ly rt:li ro c(m c6ng· nnhc noan hang 1-Ia)' hlnh dunn mot ngan hano nhan tCr tihat tri~n djnh ch~ tai chinh hfi tn,r vay n' chinh quy~n thj Theo kinh nghi~m Clla cac nu&c va kinh nghi~m cua Tp.HCM, d~ h6 trq cho chinh quy~n thi vay nq, vi9c lc;ip va phat tri~n quy ddu tll' phat tri~n thi la r~t cdn thi~t Nguyen t~c ho?t dong cua d!nh ch~ m'ty phai tuan thu nguyen t~c thi truong D6i v6·i cac ph6 16n, nhu Tp.H6 Chi Minh, clln phat tri~n HIFU thco mo hinh t~p doan tai chinh dja phu·o·ng da nang, ho?t dong ngang tdm v&i tieu chufin qu6c t~ 1-IIFU c6 th~ th~rc hi9n cac cht:rc nang: • Ddu tu phat tri~n h? tfrng • Dfru tu vao thi trm1ng chung khoan • Dfru tu ID?O hi~m D~ theo kip xu huang phat tri~n, di~u quan trQng d6i veri HIFU dn phai c6 nhCi'ng cai ti~n va di~u chinh vi9c huy d()ng va quan ly tin dvng nhu hoan thi~n ban cao b?ch, qua trinh thfim dinh, quan ly giai ngan va thu h6i v6n, nang cao tinh minh b?ch v~ tai chinh k~ toan, tfnh doc l~p, va vi9c duqc thfim d!nh 123 tin nhi~m, theo cac tieu chufin tai chinh qu6c t~ V~ ban than HIFU, nhfrng thach thuc l&n khac d~t la vi~c xay dt,mg nang h;rc (bao g6m nang Lvc v~ quan ly, ki~n thuc v~ thi trucmg tai chinh th~ gi&i va cac ca ch~ tai trq m&i, nang tvc chuyen m6n ct1a d