PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM VÀ ĐỊNH HƯỚNG ĐỔI MỚI

PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM VÀ ĐỊNH HƯỚNG ĐỔI MỚI TS Vũ Sỹ Cường114 Dẫn nhập Phân cấp quản lý ngân sách cấp quyền nội dung cốt lõi phân cấp quản lý nhà nước trở thành chủ đề quan tâm cải cách hoạt động khu vực công đa số nước giới Luật ngân sách nước có quy định cách thức phân chia nhiệm vụ, quyền hạn ngân sách cấp quyền máy nhà nước Nghiên cứu vai trò phân cấp tới phát triển địa phương Stigler (1957) nhận xét : “một Chính phủ hoạt động tốt gần dân” Trong sách tiếng phân cấp Oates (1972) cho rằng: “Hàng hóa công nên cấp quyền đại diện tốt cho vùng/địa phương hưởng lợi cung cấp” Phân cấp quản lý ngân sách tạo nguồn lực tài mang tính độc lập tương đối để cấp quyền chủ động thực chức nhiệm vụ mình, mà động lực khuyến khích cấp quyền dân cư địa phương tích cực khai thác tiềm để phát triển địa phương Trong Báo cáo Ngân hàng phát triển châu Á (ADB) cải cách quản trị hành công nêu rõ: “Chừng không đảm bảo khoản chi cho mục đích quyền địa phương phù hợp với nhu cầu mong muốn nhân dân địa phương, trao cho họ quyền hạn thoả đáng phân bổ cho họ nguồn tài thích hợp không khơi dậy quan tâm phát huy sáng kiến người dân địa phương”115 Xu hướng phân cấp quản lý có phân cấp quản lý ngân sách thực rộng khắp nước giới Ở Việt Nam, trình thực phân cấp quản lý ngân sách thực từ nhiều năm trước luật hóa lần đầu Luật Ngân sách nhà nước 1996 bổ sung hoàn thiện gần Luật Ngân sách 2002 (được áp dụng từ năm 2004) Việt Nam ban hành nhiều quy định luật nhằm cụ thể hóa chủ trương sách phân cấp quản lý ngân 114 115 Khoa Tài công, Học viện Tài Email: vscuong@gmail.com To Serve and To Preserve: Improving Public Administration in a Competitive World (2000) – ADB 359 sách Bài viết có mục đích nhìn lại cách khái quát tình hình thực phân cấp quản lý ngân sách nhà nước (NSNN) năm gần đưa số gợi ý cải cách giai đoạn tới Tổng quan tình hình phân cấp quản lý ngân sách Việt Nam Lịch sử phân cấp quản lý nhà nước Việt Nam bắt nguồn từ thời phong kiến có mức độ phân cấp có khác qua khác thời kỳ Trong giai đoạn phát triển từ 1954 đến 1986 nguyên tắc hệ thống quản lý nhà nước Việt Nam mang tính tập trung cao độ để phù hợp với bối cảnh lịch sử Song giai đoạn có tồn phân cấp quản lý ngân sách phi thức mức độ hạn chế Giai đoạn từ sau Đổi kinh tế đến nay, chủ trương phân cấp quản lý nói chung phân cấp quản lý ngân sách nhà nước nói riêng thực mạnh mẽ Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước Việt Nam thực theo nguyên tắc: quyền định Trung ương quyền chủ động địa phương việc thực nhiệm vụ ngân sách Sau ban hành luật Ngân sách 1996 luật Ngân sách 2002 địa phương ngày quyền tự chủ cao giao quyền định số nhiệm vụ liên quan đến ngân sách Phân cấp quản lý ngân sách gồm có phân cấp nhiệm vụ thu chi NSNN Các cấp ngân sách Việt Nam thiết kế theo mô hình Búp bê Nga, ngân sách cấp bao hàm ngân sách cấp Ngân sách nhà nước chia thành ngân sách Trung ương ngân sách địa phương 2.1 Về phân cấp thu ngân sách trung ương địa phương Các khoản thu NSNN chia thành nhóm: (i) khoản thu ngân sách TW hưởng 100%; (ii) khoản thu phân chia theo tỷ lệ % NSTW NSĐP; (iii) khoản thu phân cấp cho NSDP 100% Cụ thể : (i) Các khoản thu ngân sách Trung ương hưởng 100% : thuế giá trị gia tăng hàng hoá nhập khẩu; thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu; thuế tiêu thụ đặc biệt hàng hoá nhập khẩu; thuế thu nhập doanh nghiệp đơn vị hạch toán toàn ngành; khoản thuế thu khác từ dầu, khí theo quy định Chính phủ; khoản thu khác theo quy định pháp luật; (ii) Các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) ngân sách Trung ương ngân sách địa phương như: thuế giá trị gia tăng116; thuế thu nhập doanh nghiệp117; thuế 116 117 Không kể thuế giá trị gia tăng hàng hoá nhập Không kể thuế thu nhập doanh nghiệp đơn vị hạch toán toàn ngành 360 thu nhập người có thu nhập cao; thuế chuyển lợi nhuận nước ngoài118; thuế tiêu thụ đặc biệt thu từ hàng hoá, dịch vụ nước; thuế bảo vệ môi trường Tỷ lệ phân chia NSTW địa phương giữ cố định giai đoạn từ 3-5 năm với mục tiêu giúp quyền địa phương có ổn định thực nhiệm vụ ngân sách (iii) Các khoản thu ngân sách địa phương hưởng 100%: Thuế nhà, đất; Thuế tài nguyên, không kể thuế tài nguyên thu từ dầu, khí; Thuế môn bài; Thuế sử dụng đất nông nghiệp phi nông nghiệp; Tiền sử dụng đất; Tiền cho thuê đất; Tiền cho thuê tiền bán nhà thuộc sở hữu nhà nước; Lệ phí trước bạ; Thu từ hoạt động xổ số kiến thiết; khoản thu khác theo quy định pháp luật Ngân sách địa phương nhận khoản thu quan trọng thu từ chuyển giao ngân sách Trung ương cho địa phương gồm bổ sung cân đối ngân sách (với địa phương chưa thể tự cân đối ngân sách) bổ sung có mục tiêu Hình 1: Thu ngân sách Trung ương địa phương 120,0 100,0 % 80,0 60,0 Tỷ lệ thu NSTW theo phân cấp 40,0 Tỷ lệ thu NSĐP theo phân cấp 20,0 Tỷ lệ bổ sung từ TW NSDP 0,0 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 Năm ( Nguồn: Bộ Tài chính) Có thể thấy rõ tỷ lệ thu ngân sách địa phương tổng ngân sách nhà nước tăng mạnh kể từ sau áp dụng luật ngân sách 2002 Nếu không tính thu NSNN từ dầu thô thu ngân sách địa phương chiếm trung bình 44 % tổng thu NSNN Việt Nam 118 Không kể thuế chuyển lợi nhuận nước từ lĩnh vực dầu, khí 361 giai đoạn 2004-2008 Tỷ lệ bổ sung từ NSTW cho địa phương có xu hướng giảm mạnh, 34,1 % cho giai đoạn 2005-2010 So sánh quốc tế cho thấy tỷ lệ thu NSDP GDP quốc gia Việt Nam đạt 9,9 % giai đoạn này, cao mức trung bình nước phát triển Tỷ lệ chuyển giao ngân sách từ Trung ương cho địa phương Việt Nam cao mức trung bình nhóm nước chuyển đổi Đông Âu Liên xô cũ song thấp mức trung bình nước phát triển (xem bảng 1) Bảng 1: Thu ngân sách địa phương nước phát triển chuyển đổi (giai đoạn 1997-2003) Nhóm nước Nhóm nước chuyển đổi phát triển Trung Cao Thấp Trung Cao Thấp bình nhất bình nhất 7,9 17,3 2,9 5,3 12,5 0,5 36 5,6 16,6 39,8 2,2 50,4 4,1 42,2 80,8 Nguồn thu NS quyền địa phương % GDP % tổng thu ngân sách khu vực công 18,4 Chuyển giao ngân sách cho địa phương % nguồn thu NS quyền địa phương 24 Tự chủ địa phương Tự chủ nguồn thu 55,1 91 29,1 40,1 76,5 7,6 Tự chủ chi tiêu 74 96,2 49,6 58 95 23,4 (Nguồn: Ngân hàng giới) 362 2.2 Về phân cấp chi ngân sách nhà nước Hiện phân cấp chi NSNN Trung ương địa phương thực theo nguyên tắc: i) Ngân sách Trung ương giữ vai trò chủ đạo, bảo đảm thực nhiệm vụ chiến lược, quan trọng quốc gia hỗ trợ địa phương chưa cân đối thu, chi ngân sách Ngân sách Trung ương chi trả cho chương trình, dự án quốc gia, liên tỉnh, dịch vụ công cộng có vai trò quan trọng với quốc gia giáo dục đại học, bệnh viện quốc gia, quốc phòng, an ninh quốc gia… ii) Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (gọi chung cấp tỉnh) định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách cấp quyền địa phương phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh trình độ quản lý cấp địa bàn Ngân sách địa phương có trách nhiệm với dịch vụ công theo phân cấp mà vùng hưởng lợi nằm biên giới họ iii) Nhiệm vụ chi thuộc ngân sách cấp ngân sách cấp bảo đảm; việc ban hành thực sách, chế độ làm tăng chi ngân sách phải có giải pháp bảo đảm nguồn tài phù hợp với khả cân đối ngân sách cấp Có thể thấy xét tỷ lệ chi NSĐP tổng chi NSNN Việt Nam thực phân cấp mạnh (xem hình 2) Tỷ lệ chi tiêu ngân sách địa phương tổng chi ngân sách nhà nước tăng từ 37,9% giai đoạn 1996-2000 lên 47,2% năm 2008 chiếm 50 % tổng chi NSNN năm 2009-2010 Tỷ lệ % tổng chi cân đối NSNN Hình 2: Tỷ lệ chi NSĐP NSTW tổng chi NSNN 120.00 100.00 80.00 60.00 Tỷ lệ chi NSĐP 40.00 Tỷ lệ chi NSTW 20.00 0.00 Năm (Nguồn: Bộ Tài Chính) 363 So sánh quốc tế cho thấy Việt Nam có tỷ lệ chi NSĐP tổng chi NSNN cao mức trung bình nhiều quốc gia, cao so với mức trung bình nhóm nước công nghiệp phát triển (OECD) Hình 3: So sánh tỷ lệ chi NSĐP Việt Nam với số nước Tỷ lệ chi NSĐP tổng chi NSNN 0.6 0.5 0.4 0.3 0.2 0.1 Tỷ lệ chi tiêu NSDP tổng NSNN Trung bình OECD Trung bình nước ĐPT (Nguồn, A Shah, 2006 Bộ Tài chính, 2008) Đánh giá thực trạng phân cấp quản lý ngân sách Những nghiên cứu đánh giá thực trạng phân cấp ngân sách nhà nước Việt Nam không nhiều gồm: Ngân hàng giới (1996, 2000, 2005); Martinez – Vazquez Mc Lure (1998, 2004); Rao G cộng (1998); Vũ Sỹ Cường (2008); Nguyễn P Lân (2008), Nguyễn T.Minh cộng (2009), Vũ T.T Anh cộng (2007), số viết khác trình bày hội thảo chuyên ngành Tổng hợp kết nghiên cứu qua phân tích đánh giá tình hình phân cấp quản lý ngân sách rút số nhận xét sau: 3.1 Những kết đạt phân cấp quản lý ngân sách Một là, phân cấp ngân sách tăng tính chủ động, tích cực địa phương Việc phân cấp theo hướng tăng nguồn thu cho ngân sách địa phương giúp cấp quyền địa phương phát huy cao độ tính tự chủ quản lý ngân sách cấp mình, tích cực thực biện pháp khai thác, huy động nguồn thu, chủ động cân đối để điều hành thực nhiệm vụ trị địa phương; nâng cao hiệu quản lý chi ngân sách địa phương Đặc biệt quyền cấp xã, việc điều tiết nguồn thu theo Luật với ổn định tỷ lệ phân chia số bổ sung cân đối thời kỳ ổn định tạo nguồn thu ngân sách 364 phường - xã, giúp phường - xã bước thật cấp ngân sách Quy định phân cấp góp phần lập lại trật tự, kỷ cương lĩnh vực tài chính; chấm dứt tình trạng cấp huyện, xã quy định nhiều khoản thu trái với pháp luật Hai là, phân cấp quản lý ngân sách có tác động tích cực đến tăng trưởng kinh tế địa phương xóa đói giảm nghèo Nghiên cứu Vũ S.C(2008) chứng minh sách phân cấp nguồn thu NSNN có tác dụng khuyến khích tỉnh đẩy mạnh phát triển kinh tế xã hội địa phương Tuy nhiên tác động sách tới kinh tế địa phương nhỏ so với yếu tố khác Nghiên cứu Rao G cộng (1998), Ngân hàng giới (1996, 2005) cho thấy phân cấp ngân sách có ảnh hưởng tích cực tới trình xóa đói giảm nghèo Ba là, phân cấp quản lý ngân sách sở để bước tăng tính minh bạch trách nhiệm giải trình quyền cấp thực nhiệm vụ liên quan đến NSNN 3.2 Những bất cập hạn chế phân cấp quản lý ngân sách Thứ nhất, cấu ngân sách mang tính thứ bậc cao tính lồng ghép ngân sách cấp vào ngân sách cấp Mô hình tạo điều kiện quản lý tập trung cấp cấp dưới, hạn chế tính độc lập cấp ngân sách bên dưới, quan trọng tạo phức tạp quản lý ngân sách thiếu phân định trách nhiệm rõ ràng Cấp ngân sách bên vừa phải phụ thuộc vào cấp ngân sách bên trên, vừa không chịu trách nhiệm đến với hoạt động hệ thống ngân sách lồng ghép, cấp ngân sách bên quản lý chặt chẽ ngân sách bên chịu trách nhiệm hoàn toàn sai lầm cấp Điều dẫn đến không rõ ràng minh bạch quản lý ngân sách, có sai sót khó tìm người chịu trách nhiệm cụ thể Thứ hai, thực tế, quyền địa phương tăng quyền tổ chức thực thi ngân sách, thẩm quyền định thuộc Trung ương Xét chất, phân cấp quản lý ngân sách nhà nước bao gồm phân chia loại quyền: quyền định quyền tổ chức thực thi Trên thực tế, Việt Nam thực phân cấp quyền tổ chức thực thi ngân sách, quyền đưa định ngân sách thuộc Trung ương Chính quyền địa phương quyền định số loại phí, lệ phí nhỏ mà Trung ương quy định khung mang tính địa phương đặc thù Nguyên tắc tạo điều kiện quản lý tập trung thống cao, bảo đảm bình đẳng sách thuế địa phương, không khuyến khích địa phương khai thác lợi chủ động nuôi dưỡng, phát triển nguồn thu tiềm 365 địa phương Nói cách khác quyền tự chủ định khoản thu ngân sách địa phương hạn chế Mặc dù có quy định thưởng địa phương có thu vượt dự toán song chủ yếu chế xin cho mà quy định rõ ràng, cụ thể Phân tích số liệu thu NSNN địa bàn tỉnh chi NSĐP bình quân đầu người năm 2010 cho thấy tỉnh có thu NSNN cao chi NSĐP bình quân cao song quan hệ biến số không rõ rệt chi NSĐP phụ thuộc nhiều yếu tố khác Điều cho thấy sách phân cấp chưa thực khuyến khích địa phương nuôi dưỡng nguồn thu Hình 4: Quan hệ thu NSNN địa bàn chi NSĐP (2010) Chi NSNN đ a bàn BQ 16000 14000 12000 10000 y = 1638,9ln(x) - 8144,2 R² = 0,2609 8000 Quan h thu chi NSNN 6000 Log (Quan h thu chi NSNN) 4000 2000 0 10000 20000 30000 Thu NSNN đ a bàn BQ (Tính toán từ số liệu BTC) Vì sắc thuế Trung ương định thuế suất, sở tính thuế nên không gian cho việc thực tự chủ địa phương hạn chế Do vậy, địa phương buộc phải tìm kiếm tăng nguồn thu qua việc tăng thu từ đất đai – loại nguồn thu phân cấp hoàn toàn cho địa phương 366 Hình : Tỷ lệ thu NSNN từ đất đai so với tổng chi NSNN địa phương (2009) Tỷ lệ thu đất đai/Chi NSDP 30,00 26,59 25,00 20,00 15,00 10,00 Tỷ lệ thu đất đai/Chi NSDP 5,00 1,77 B c Liêu Cần Thơ Ti n Giang Bà R a-Vũng Tàu Bình Dương TP H Chí Minh Đ c nông Khánh Hoà Qu ng Nam Hà Tĩnh Lai Châu Yên Bái B c Giang B cK n Ninh Bình Hà N i Hưng Yên 0,00 (Nguồn: Vũ Sỹ Cường (2011) Sự phụ thuộc lớn vào thu từ giao quyền sử dụng đất nguồn thu phát sinh lần dẫn đến vấn đề thu NSNN từ đất đai đáp ứng yêu cầu dài hạn địa phương Nguồn thu đất đai lớn làm địa phương có nguy rơi vào tình trạng “ bệnh Hà lan” Hơn nguồn thu không ổn định phụ thuộc vào phát triển thị trường bất động sản Thứ ba, tương quan nguồn thu giữ lại nhiệm vụ chi cấp quyền địa phương chưa tương xứng Mặc dù tỷ trọng chi ngân sách địa phương tổng chi ngân sách nhà nước tăng lên đáng kể, song phần chi phần lớn lại trang trải từ nguồn bổ sung ngân sách Trung ương Số tỉnh tự cân đối ngân sách từ nguồn thu giữ lại cho tỉnh giảm từ 15 tỉnh năm 2005 xuống 11 tỉnh năm 2010 Các tỉnh lại phải trông chờ vào số bổ sung ngân sách Trung ương Vấn đề công theo chiều ngang chưa giải tốt phân chia nguồn thu NSNN địa phương Nhiệm vụ chi quyền cấp xã tăng lên đáng kể nhiều xã nguồn thu ngân sách theo phân cấp không đủ nên buộc phải huy động khoản đóng góp người dân gây xúc cho xã hội Ngược lại nhiều xã, phường thành phố lớn lại có thừa nguồn thu quy định hưởng tối thiểu 70 % khoản thu (chủ yếu thu từ nhà, đất) Phân cấp chi ngân sách chưa gắn liền với việc cung cấp dịch vụ công cộng địa phương mà chủ yếu phân bổ dựa định mức cũ, không phù hợp 367 Hình Quan hệ chi NSĐP cung cấp dịch vụ công : giáo dục mầm non Năm 2003 Năm 2009 Hình cho thấy quan hệ tổng chi tiêu NSĐP số lớp mẫu giáo bình quân đầu người ngược chiều Phân tích quan hệ chi tiêu NSĐP dịch vụ y tế địa phương cho kết tương tự Các địa phương dường tập trung chi tiêu vào nhiệm vụ kinh tế việc cung cấp dịch vụ công Xu hướng bất công chi tiêu cho giáo dục y tế tỉnh nghiên cứu Nguyễn T.Minh (2009) Sự áp dụng Luật NSNN 2002 dường không giải vấn đề mà làm trầm trọng thêm 368 Luật Ngân sách nhà nước qui định không dùng ngân sách cấp để chi nhiệm vụ cấp khác, trừ trường hợp đặc biệt theo qui định Chính phủ Tuy nhiên thực tế, hầu hết địa phương phải hỗ trợ thêm kinh phí cho quan trung ương địa phương (cơ quan tư pháp, công an, quân đội…) để thực nhiệm vụ chung địa bàn Việc hỗ trợ không qui định cụ thể dẫn đến địa phương hỗ trợ cho đối tượng không thống gây áp lực ngân sách địa phương, tỉnh phải nhận hỗ trợ ngân sách Trung ương Mặt khác khó khăn việc kiểm tra, kiểm soát kiến nghị quan tra, kiểm toán công tác quản lý sử dụng kinh phí Thứ tư, việc giao nhiều quyền cho cấp tỉnh đồng thời làm hạn chế tính tự chủ ngân sách cấp Cách làm có ưu điểm tăng quyền định chủ động cho cấp tỉnh tuỳ thuộc vào điều kiện đặc thù địa phương Nhưng thực tế, cách làm tạo lại điều kiện cho quyền cấp tỉnh tập trung nguồn lực lớn tay vô hình chung lại tạo chế xin – cho quyền cấp với cấp quyền bên địa phương119 Điều làm tăng tình trạng phụ thuộc cấp quyền bên vào cấp Cũng sở bảo đảm sau năm ổn định, phân chia nguồn thu lại không thay đổi tước lợi quyền cấp xuất thời kỳ Sự không phân định rõ ràng luật pháp nguồn thu nhiệm vụ chi cấp tước quyền chủ động lập kế hoạch ngân sách dài hạn khuyến khích cấp huyện, cấp xã quan tâm nuôi dưỡng phát triển nguồn thu riêng Thứ năm, quy trình ngân sách với tính lồng ghép lớn thời gian tương đối ngắn làm cho việc lập dự toán cấp mang tính hình thức Yêu cầu lập toán ngân sách đòi hỏi cấp phải trình lên cấp cấp phải tổng hợp dự toán toán cấp Với 10 ngàn xã, 600 huyện, 63 tỉnh thành phố trực thuộc Trung ương, với khoảng thời gian thực tế ngắn ngủi, yêu cầu trở nên hoàn toàn mang tính hình thức Trên thực tế, cấp tỉnh ngồi chờ xã lập dự toán nộp lên huyện, sau huyện vừa lập dự toán vừa tổng hợp dự toán xã trực thuộc để nộp lên tỉnh; mà thực tế cấp tỉnh thường chủ động lập dự toán ngân sách tỉnh sở số kiểm tra giao 119 Xem thêm Báo cáo đánh giá chi tiêu công 2005 Ngân hàng giới 369 Bảng 2: So sánh chênh lệch toán dự toán ngân sách địa phương (%) Chỉ tiêu Thu NSNN địa bàn Chi NSDP Trung bình 262,2 232,9 Độ lệch chuẩn 126,1 46,3 Lớn 890,3 369,9 Nhỏ 100,1 147,0 (Tính toán từ số liệu BTC, 2010) Tương tự, khâu toán ngân sách, cấp tỉnh phải chủ động tính toán dựa số liệu phân bổ ngân sách cụ thể tỉnh số điều chỉnh thực tế mà tỉnh nắm trình thực Kết tính toán bảng cho thấy trung bình số liệu toán cao gấp 2,6 lần số dự toán có tỉnh chênh lệch lên đến 8,9 lần cho thấy nhận xét có sở Pháp luật thiếu chế tài đảm bảo thực dự toán ngân sách hàng năm làm giảm hiệu lực, chí làm vô hiệu hóa định phân cấp ngân sách Thứ sáu, vấn đề vay nợ địa phương kỷ luật ngân sách Hiện theo khoản điều Luật Ngân sách nhà nước địa phương huy động vốn đầu tư sở hạ tầng với mức dư nợ từ nguồn vốn huy động không vượt 30% vốn đầu tư xây dựng nước hàng năm ngân sách cấp tỉnh Tuy nhiên việc quy định tỷ lệ đồng 30 % cho tất địa phương chưa hoàn toàn hợp lý Mặc dù gần có TT 81/2012/TT-BTC hướng dẫn cách thức huy động qua phát hành trái phiếu cho quyền địa phương song việc giám sát sử dụng nguồn lực trả nợ vấn đề cần có quy định cụ thể Nếu quy định chặt chẽ trách nhiệm quyền địa phương vay sử dụng nợ xảy tình trạng “ ràng buộc ngân sách lỏng” địa phương “ vay nợ để trả nợ” nguy hiểm cho ngân sách nhà nước Kỷ luật ngân sách vấn đề đáng quan tâm phân cấp quản lý ngân sách Kết kiểm toán báo cáo toán ngân sách năm 2007, năm 2008 nhiều địa phương cho thấy việc chấp hành quy định thu, chi, quản lý NSNN phần lớn kém: để xảy thất thu lớn chi tiêu sai nhiều, tổ chức thu, chi bất hợp lý, không khoa học… chí có tùy tiện, sai phạm nhiều cấp Tất điều dẫn đến việc nhiều địa phương không cân đối nguồn thu – nguồn chi, ảnh hưởng không nhỏ đến 370 yêu cầu phát triển kinh tế – xã hội địa phương Mặc dù kết kiểm toán NSNN năm 2009 báo cáo toán ngân sách địa phương cho thấy vài tiến Song việc chấp hành kỷ cương, kỷ luật tài ngân sách thực vấn đề lớn, đáng lo ngại, cần xem xét, bàn thảo để tìm giải pháp hiệu để quản lý tốt ngân sách nhà nước Một số hướng cải cách phân cấp quản lý ngân sách Từ phân tích thực tế tình hình phân cấp quản lý ngân sách nguyên tắc phân cấp ngân sách xem xét số hướng cải cách sau: Thứ nhất, thiết kế lại hệ thống ngân sách nhà nước Theo kinh nghiệm quốc tế, hệ thống NSNN phần lớn nước giới Đức, Mỹ, Canada, Trung Quốc, Thái Lan…, cấp ngân sách không lồng ghép với nhau, ngân sách cấp Quốc hội HĐND cấp định Với mô hình không lồng ghép vậy, nhiệm vụ, quyền hạn cấp ngân sách quy định rõ ràng hơn, đơn giản hóa thủ tục công tác lập, chấp hành toán NSNN, cấp ngân sách có thời gian điều kiện để xem xét chi tiết, kĩ lưỡng ngân sách cấp mình, tăng tính công khai, minh bạch NSNN Tuy nhiên, điều kiện Việt Nam chưa thể thực mô hình không lồng ghép cấp ngân sách việc phân cấp kinh tế – xã hội cấp quyền địa phương chưa thống nhất, đặc biệt bối cảnh Việt Nam thí điểm không tổ chức HĐND số quận, huyện, phường theo Nghị Trung ương khóa X, theo ngân sách số quận, huyện, phường, phức tạp thiết kế nguồn thu, nhiệm vụ chi cho cấp ngân sách địa phương Hơn nữa, bỏ hẳn chế làm trái với Hiến pháp (quy định Quốc hội định NSNN) Vì vậy, ngắn hạn giữ hệ thống NSNN quy định hành, sửa đổi số nội dung cho phù hợp với thực tế Chẳng hạn, Quốc hội định tổng thu, chi, số bội chi, định hướng ngân sách không vào số cụ thể Về chi NSNN, Quốc hội định tổng chi NSNN, bao gồm chi NSTƯ chi NSĐP; NSĐP, không định chi tiết theo lĩnh vực chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên, chi trả nợ, chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính, dự phòng ngân sách, không định chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên phải có mức chi cụ thể cho lĩnh vực giáo dục – đào tạo, khoa học công nghệ… Việc sửa đổi tạo quyền chủ động cho địa phương phân bổ định ngân sách, dẫn đến việc phân bổ NSNN cho lĩnh vực giáo dục – đào tạo, khoa học công nghệ… không đảm bảo tỷ lệ đề Để tăng tính khả thi, hiệu luật cần làm rõ xem Quốc hội định vấn đề NSNN 371 Thứ hai, trao cho địa phương quyền tự chủ cao định quản lý nguồn thu Quyền tự chủ thu bao gồm quyền thay đổi thuế suất số sắc thuế, mức tự chủ cao địa phương tự định sắc thuế riêng Trong điều kiện cụ thể Việt Nam, việc để địa phương tự định sắc thuế riêng không khả thi, điều tạo cạnh tranh thuế địa phương khuyến khích việc di chuyển hàng hoá dịch vụ sang địa phương có lợi thuế, làm thay đổi phân bố sản xuất tiêu dùng, mở rộng khoảng cách bất bình đẳng địa phương Trước mắt thí điểm áp dụng cho phép quyền địa phương tự định thuế suất số loại thuế khung thuế suất trung ương định Thông thường, nhiều nước giới lựa chọn thuế đánh vào đất đai, tài sản (như thuế nhà đất, tiền cho thuê đất) làm loại thuế địa phương Để khắc phục chênh lệch địa phương, Chính phủ hạn chế quyền tự chủ cách đặt mức trần cho loại thuế nói Thứ ba, khoản thu phân chia cho cấp ngân sách Luật NSNN nên sửa đổi quy định khoản thu phải phân cấp cho xã, việc định tỷ lệ phần trăm phân chia khoản thu cho ngân sách xã HĐND cấp tỉnh định theo tình hình thực tế địa phương Đối với khoản thuế tiêu thụ đặc biệt thu từ hàng hóa, dịch vụ nước thuế giá trị gia tăng hàng sản xuất nước, theo kinh nghiệm quốc tế, số nước giới Đức, Áo… thực phân chia nguồn thu thuế giá trị gia tăng cho cấp ngân sách, đó, phần phân chia cho địa phương chủ yếu vào tiêu chí dân số Tham khảo kinh nghiệm quốc tế, nên quy định cụ thể tỷ lệ % phân chia tổng số thu thuế tiêu thụ đặc biệt thu từ hàng hóa, dịch vụ nước thuế VAT hàng sản xuất nước nước NSTƯ ngân sách địa phương Sau đó, thực phân chia tổng số thuế ngân sách địa phương hưởng cho địa phương theo tiêu chí dân số, sức mua (thu nhập bình quân đầu người)… Thực phương án phân chia nguồn lực khoản thuế gián thu đồng nước, hàng năm, địa phương hưởng số tăng thu, khắc phục tình trạng chênh lệch ngày lớn địa phương có doanh nghiệp lớn đóng trụ sở với địa phương khác Phân cấp khoản thu cần dựa nguyên tắc “lợi ích”, có nghĩa tăng thu NSĐP phải kèm với cam kết việc cải thiện chất lượng dịch vụ công địa phương có trách nhiệm cung cấp Thứ tư, mở rộng quyền tự chủ địa phương định chi tiêu 372 Cho phép quyền địa phương tự chủ mức độ thích hợp việc định chi tiêu theo ưu tiên địa phương Đương nhiên, việc đặt ưu tiên chi tiêu địa phơng phải phù hợp với chiến lược mục tiêu phát triển quốc gia Đồng thời, cần cho phép địa phương quyền định chế độ, định mức chi tiêu địa phương sở nguyên tắc khung Trung ương quy định Việc mở rộng quyền tự chủ địa phương định chi tiêu dựa nguyên tắc chi tiêu thực cấp quyền trực tiếp cung ứng dịch vụ công có hiệu Tránh tình trạng nhiệm vụ chi phân cho nhiều cấp mà xác định ranh giới rõ ràng, dẫn đến chỗ không quy trách nhiệm giải trình chồng chéo, đùn đẩy cấp quyền Ngoài cần tránh tượng chạy đua cục địa phương cung cấp hàng hóa công dẫn đến tình trạng mà nhà kinh tế gọi là: “cùng chạy đua bét” Thứ năm, đổi quy trình lập, phân bổ, chấp hành toán ngân sách Quy trình ngân sách theo kiểu truyền thống dựa sở tổng nguồn lực có hệ thống chế độ, tiêu chuẩn, định mức hành để xây dựng dự toán phân bổ ngân sách, dẫn đến hiệu quản lý ngân sách thấp, không gắn kinh phí đầu vào với kết đầu ra, quan tâm đến lợi ích trước mắt, tầm nhìn trung hạn, ngân sách bị phân bổ dàn trải, hiệu sử dụng nguồn lực thấp Cần đổi cách quy trình theo tư phương pháp đại, dựa vào kết đầu gắn với tầm nhìn trung hạn Thứ sáu, tăng cường tính minh bạch trách nhiệm giải trình tài cấp địa phương, thực nghiêm kỷ luật tài khóa Việc đẩy mạnh phân cấp quản lý ngân sách đạt mục tiêu mong muốn gắn liền với việc tăng cường tính minh bạch trách nhiệm giải trình tài cấp địa phương Cần có chế thích hợp để tăng cường tính minh bạch, công khai quản lý ngân sách cấp quyền, đồng thời tăng cường hoạt động kiểm tra, giám sát quan có thẩm quyền nhằm bảo đảm tính hiệu quản lý ngân sách, cần đề cao vai trò quan dân cử Kiểm toán nhà nước Tăng cường trách nhiệm giải trình cấp quyền quản lý ngân sách không với cấp trên, mà trước hết với trước Hội đồng nhân dân người dân địa phương Thứ bảy, cho phép linh hoạt định điều hành ngân sách địa phương để đối phó với biến động Để thực nguyên tắc HĐND quan quyền lực nhà nước địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng quyền làm chủ nhân dân…; UBND quan chấp 373 hành HĐND tạo điều kiện thuận lợi cho quan hành nhà nước địa phương điều hành ngân sách linh hoạt lợi ích chung… cần quy định cụ thể UBND quyền điều chỉnh dự toán ngân sách trường hợp không làm cân đối dự toán HĐND định Trường hợp biến động, làm thay đổi dự toán HĐND định nên giao cho UBND cấp trực tiếp thống với Thường trực HĐND cấp trước định báo cáo với HĐND kỳ họp gần Như vậy, tạo thống hệ thống văn quy phạm pháp luật dự toán ngân sách địa phương, đồng thời HĐND có sở để tổ chức giám sát việc sử dụng ngân sách Nhà nước theo quy định Kết luận Kinh nghiệm nước phân tích lý thuyết phân cấp ngân sách trình khó khăn, phức tạp, chịu tác động nhiều yếu tố Phân cấp ngân sách đem lại nhiều lợi ích quản lý ngân sách, song chứa đựng rủi ro tiềm tàng Có lẽ điều làm nhiều người lo ngại tăng cường phân cấp lực quản lý quyền địa phương yếu dẫn đến hậu tai hại Song chờ cho quyền địa phương có đủ lực quản lý ngân sách phân cấp, quyền địa phương khó có đủ lực mà họ không thử nghiệm để phát triển lực Vì vậy, cách làm hợp lý mở rộng phân cấp cho địa phương sở thử nghiệm, thí điểm bước có lựa chọn; đồng thời tăng cường biện pháp bồi dưỡng đào tạo đội ngũ cán địa phương đôi với thực thi biện pháp giám sát xử phạt nghiêm khắc Việc phân cấp quản lý NSNN phải hướng đến xây dựng hệ thống phân cấp đầy đủ, rõ ràng cấp ngân sách, đảm bảo tính thống quản lý NSNN, vừa tạo tính chủ động cho ngân sách địa phương Phân cấp phải đôi với trách nhiệm giải trình quyền địa phương nâng cao tính công khai minh bạch ngân sách liên quan đến lập toán ngân sách năm cấp ngân sách đơn vị thụ hưởng Tài liệu tham khảo ADB (2000) To Serve and To Preserve: Improving Public Administration in a Competitive World Lê thị thu Thủy (2010) “ Một số vấn đề phân cấp quản lý ngân sách nhà nước” Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Luật học 26 (2010) 34-10 Ngân hàng giới 1996 "Vietnam Fiscal Decentralization and Delivery of Rural Services," In, 220 p Washington D.C 374 Ngân hàng giới 2001 "The Vietnam Public Expenditure Review 2000," In Hanoi Ngân hàng giới -CHXH CN Việt Nam 2005 Vietnam Management Public Expenditure for Poverty Reduction and Growth Public Expenditure Review and Integrated Fiduciary Assessment Hanoi: Edition Politique Nationale Nguyễn Phi Lân, Phạm Hồng Chương (2008) Phân cấp quản lý tài khóa tăng trưởng kinh tế Việt Nam – Tạp chí Kinh tế Phát triển số 12/2008 Nguyễn Thị Minh- Nguyễn Quang Dong (2008) "Phân tích tính công hiệu chi ngân sách theo tỉnh" Tạp Chí Tài 12/2009 Oates, Wallace 1972 Fiscal Federalism NewYork: Harcourt Brace Jovanovich Rao, Govinda.M; Richard Bird and Jennnie I Livack 1998 "Fiscal Decentralization and Poverty Alleviation in Transitional Economy : The Case of Vietnam." Asian Economic Journal, 12(No4), pp 353-78 Shah, Anwar ed Local Governance in Developing Countries Washington D.C: The World Bank, 2006 Stigler, George, 1957, The tenable range of functions of local government, Joint Economic Committee, US Congress (ed.), Federal Expenditure Policy for Economic Growth and Stability (US Government Printing Office, Washington D.C) Vũ Sỹ Cường (2008) “La politique fiscale et le dévelopement du Vietnam au cours de la transition” – Luận án Tiến sỹ ĐHTH Paris Pantheon Sorbonne Vũ Thành Tự Anh, Lê V Thái, Võ T Thắng (2007) Provincial Extralegal Investment Incentives in the Context of Decentralisation in Viet Nam: Mutually Beneficial or a Race to the Bottom? UNDP Policy Dialogue Paper 375 [...]... quyết toán ngân sách địa phương cho thấy một vài tiến bộ Song việc chấp hành kỷ cương, kỷ luật tài chính ngân sách đang thực sự là vấn đề lớn, đáng lo ngại, cần được xem xét, bàn thảo để tìm ra giải pháp hiệu quả để quản lý tốt ngân sách nhà nước 4 Một số hướng cải cách phân cấp quản lý ngân sách Từ phân tích thực tế tình hình phân cấp quản lý ngân sách và các nguyên tắc về phân cấp ngân sách có thể... Việc phân cấp quản lý NSNN phải hướng đến xây dựng một hệ thống phân cấp đầy đủ, rõ ràng giữa các cấp ngân sách, đảm bảo tính thống nhất quản lý của NSNN, vừa tạo tính chủ động cho ngân sách địa phương Phân cấp phải đi đôi với trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương và nâng cao tính công khai minh bạch ngân sách liên quan đến lập và quyết toán ngân sách hằng năm của các cấp ngân sách và đơn... một số hướng cải cách sau: Thứ nhất, thiết kế lại hệ thống ngân sách nhà nước Theo kinh nghiệm quốc tế, trong hệ thống NSNN của phần lớn các nước trên thế giới như Đức, Mỹ, Canada, Trung Quốc, Thái Lan…, các cấp ngân sách không lồng ghép với nhau, ngân sách từng cấp do Quốc hội và HĐND cấp đó quyết định Với mô hình không lồng ghép như vậy, nhiệm vụ, quyền hạn của từng cấp ngân sách được quy định rõ... hành và quyết toán NSNN, mỗi cấp ngân sách có thời gian và điều kiện để xem xét chi tiết, kĩ lưỡng ngân sách cấp mình, tăng tính công khai, minh bạch của NSNN Tuy nhiên, trong điều kiện hiện nay thì Việt Nam chưa thể thực hiện ngay được mô hình không lồng ghép các cấp ngân sách do việc phân cấp kinh tế – xã hội giữa các cấp chính quyền ở địa phương vẫn chưa thống nhất, đặc biệt là trong bối cảnh Việt Nam. .. nguồn lực này và trả nợ vẫn là vấn đề cần có những quy định cụ thể hơn Nếu không có những quy định chặt chẽ về trách nhiệm của chính quyền địa phương trong vay và sử dụng nợ thì có thể xảy ra tình trạng “ ràng buộc ngân sách lỏng” và các địa phương sẽ có thể “ vay nợ để trả nợ” rất nguy hiểm cho ngân sách nhà nước Kỷ luật ngân sách cũng là vấn đề đáng quan tâm khi phân cấp quản lý ngân sách Kết quả... tính minh bạch và trách nhiệm giải trình về tài chính ở cấp địa phương, thực hiện nghiêm kỷ luật tài khóa Việc đẩy mạnh phân cấp quản lý ngân sách chỉ có thể đạt được mục tiêu mong muốn nếu được gắn liền với việc tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm giải trình về tài chính ở cấp địa phương Cần có các cơ chế thích hợp để tăng cường tính minh bạch, công khai trong quản lý ngân sách ở các cấp chính quyền,... quyền nhằm bảo đảm tính hiệu quả của quản lý ngân sách, trong đó cần đề cao vai trò của các cơ quan dân cử và của Kiểm toán nhà nước Tăng cường trách nhiệm giải trình của mỗi cấp chính quyền trong quản lý ngân sách không chỉ với cấp trên, mà trước hết là với trước Hội đồng nhân dân và người dân ở địa phương đó Thứ bảy, cho phép sự linh hoạt nhất định trong điều hành ngân sách địa phương để đối phó với những... Kết luận Kinh nghiệm các nước cũng như các phân tích lý thuyết đã chỉ ra rằng phân cấp ngân sách là một quá trình khó khăn, phức tạp, chịu sự tác động của nhiều yếu tố Phân cấp ngân sách đem lại nhiều lợi ích trong quản lý ngân sách, song nó cũng chứa đựng các rủi ro tiềm tàng Có lẽ điều làm nhiều người lo ngại là tăng cường phân cấp trong khi năng lực quản lý của chính quyền địa phương còn yếu sẽ dẫn... tiêu chuẩn, định mức hiện hành để xây dựng dự toán và phân bổ ngân sách, dẫn đến hiệu quả quản lý ngân sách thấp, không gắn giữa kinh phí đầu vào với kết quả đầu ra, chỉ quan tâm đến lợi ích trước mắt, không có tầm nhìn trung hạn, ngân sách bị phân bổ dàn trải, hiệu quả sử dụng nguồn lực thấp Cần đổi mới một cách cơ bản quy trình này theo tư duy và phương pháp hiện đại, dựa vào kết quả đầu ra và gắn với... dưới vào cấp trên Cũng không có cơ sở nào bảo đảm rằng sau 3 năm ổn định, sự phân chia các nguồn thu lại không thay đổi và tước đi các lợi thế của chính quyền cấp dưới xuất hiện trong thời kỳ đó Sự không phân định rõ ràng bằng luật pháp về nguồn thu và nhiệm vụ chi của mỗi cấp sẽ tước đi quyền chủ động trong lập kế hoạch ngân sách dài hạn và khuyến khích cấp huyện, cấp xã quan tâm nuôi dưỡng và phát