MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

CHƯƠNG I MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ VĂN BẢN QUY

PHẠM PHÁP LUẬT

1.1 Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật

Nhà nước và pháp luật là những hiện tượng xã hội ra đời, tồn tại và pháttriển trong mối liên hệ mật thiết với nhau Trong lịch sử có ba hình thức phápluật được các Nhà nước sử dụng là tập quán pháp, tiền lệ pháp và văn bản quyphạm pháp luật (VBQPPL) Trong đó, VBQPPL là hình thức pháp luật tiến bộnhất và hiện đại nhất được sử dụng trong tất cả các Nhà nước

“Văn bản quy phạm pháp luật” là một thuật ngữ được sử dụng rộng rãitrên sách báo pháp lý và các văn bản của Nhà nước Theo Điều 1 Luật Ban hànhvăn bản quy phạm pháp luật năm 1996 quy định: VBQPPL là văn bản do cơquan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó

có quy tắc xử sự chung, được Nhà nước đảm bảo thực hiện nhằm điều chỉnh cácquan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa và được sửa đổi, bổ sung trongLuật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008: “VBQPPL là văn bản do

cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức,trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc Luật Ban hành văn bản quyphạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, trong đó có quy tắc

xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện đểđiều chỉnh các quan hệ xã hội”

Mặc dù khái niệm VBQPPL đã được sửa đổi, bổ sung nhưng khái niệmnày vẫn còn điểm chưa hợp lý, cụ thể là quy định về chủ thể ban hành Tại Điều

1 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, chủ thể ban hànhVBQPPL chỉ thuộc về cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong khi đó tại Khoản

3, 5, 7, 9 Điều 2 Luật này lại liệt kê các văn bản do cá nhân có thẩm quyền banhành như: Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ, Chánh án Tòa án nhân dân tối

cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơquan ngang bộ, Tổng kiểm toán nhà nước Quy định này của Luật Ban hành vănbản quy phạm pháp luật năm 2008 có thể làm cho đối tượng thi hành luật hiểucác đối tượng nêu trên cũng là cơ quan nhà nước.

Như vậy, khái niệm văn bản quy phạm pháp luật có thể được hiểu đúng

là: “VBQPPL là văn bản do cá nhân, cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, trong đó có quy tắc sử xự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan

hệ xã hội”.

Văn bản quy phạm pháp luật có những đặc điểm chủ yếu sau đây:

Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cá nhân, cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành, hoặc phối hợp ban hành.

Như vậy, dấu hiệu đầu tiên để nhận biết VBQPPL là văn bản đó phảiđược ban hành bởi những cơ quan nhà nước có thẩm quyền và những cá nhânđược Nhà nước trao quyền Những cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hànhVBQPPL hiện nay bao gồm : Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ,Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhândân các cấp, có sự phối hợp giữa các cơ quan nhà nước với nhau, hoặc giữanhững cơ quan nhà nước có thầm quyền với cơ quan trung ương của tổ chứcchính trị - xã hội để ban hành VBQPPL liên tịch Những cá nhân có thẩm quyềnban hành VBQPPL là Thủ tướng Chính phủ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao,Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quanngang bộ, Tổng Kiểm toán nhà nước và sự phối hợp ban hành văn bản giữa cácchủ thể này như phối hợp giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ vớiChánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao;giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ

Văn bản quy phạm pháp luật được ban hành theo hình thức, thủ tục và hình thức do pháp luật quy định.

Xuất phát từ vai trò quan trọng của VBQPPL trong hoạt động quản lý nhànước, từ yêu cầu đảm bảo sự chặt chẽ, thống nhất cho hoạt động xây dựng vàban hành VBQPPL Chính vì vậy, để đảm bảo chất lượng VBQPPL, Luật Banhành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996, sửa đổi, bổ sung năm 2002 cũngnhư Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 đều quy định khá chitiết, cụ thể và hợp lý về thủ tục ban hành VBQPPL Theo đó, các VBQPPL đượcban hành đều phải thực hiện các hoạt động như: lập chương trình, soạn thảo,thẩm tra, thẩm định, lấy ý kiến góp ý cho dự thảo văn bản cho đến thông qua, ký, công bố, tất cả đều phải tuân thủ đúng quy định của pháp luật

Ngoài ra, một văn bản được coi là VBQPPL phải được ban hành đúng

hình thức do pháp luật quy định “Hình thức VBQPPL là sự thể hiện bên ngoài nội dung của VBQPPL đó”.[1, tr.19] Thông thường, hình thức của VBQPPL

chủ yếu được hiểu là tên gọi của văn bản Theo quy định tại Điều 2 Luật Banhành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 thì mỗi cơ quan nhà nước hoặc cánhân có thẩm quyền được phép ban hành VBQPPL với những tên gọi nhất định

“Việc quy định rõ hình thức VBQPPL trong luật có ý nghĩa thực tiễn sâu sắc,đặc biệt trong quan hệ giữa Nhà nước với nhân dân Đối với một số loạiVBQPPL, nhìn vào hình thức văn bản đối tượng thi hành có thể nhận biết ngaychủ thể ban hành văn bản, sự nhận biết này góp phần thể hiện tính công khai,minh bạch của hệ thống pháp luật”

Văn bản quy phạm pháp luật có nội dung là các quy phạm pháp luật mang tính bắt buộc chung, được áp dụng nhiều lần, đối với nhiều đối tượng, có hiệu lực trong phạm vi toàn quốc hoặc từng địa phương.

Quy phạm pháp luật là quy tắc xử sự do Nhà nước ban hành và đảm bảothực hiện, thể hiện ý chí của giai cấp thống trị nhằm điều chỉnh các quan hệ xãhội Các quy tắc xử sự là những khuôn mẫu, những chuẩn mực mà mọi cơ quan,

tổ chức, cá nhân phải tuân theo khi tham gia quan hệ xã hội được các quy tắc đóđiều chỉnh.

Với nội dung là các quy tắc xử sự do Nhà nước ban hành, thể hiện ý chíNhà nước, cho nên VBQPPL luôn luôn mang tính bắt buộc chung, được Nhànước đảm bảo thực hiện bằng nhiều biện pháp như tuyên truyền, giáo dục,thuyết phục, hành chính, kinh tế, và trong trường hợp cần thiết thì áp dụng cảnhững biện pháp cưỡng chế với những người không tuân thủ các quy tắc xử sựđược chứa đựng trong VBQPPL

Tính bắt buộc chung của VBQPPL được hiểu là bắt buộc đối với mọi chủthể nằm trong những điều kiện, hoàn cảnh mà quy phạm pháp luật đã dự liệu.Quy phạm pháp luật đặt ra cho nhóm chủ thể được dự kiến trong những tìnhhuống nhất định chứ không phải là cho những chủ thể cụ thể Đây là điểm khácbiệt với văn bản áp dụng pháp luật vì vậy VBQPPL có tính chất được áp dụnglặp đi lặp lại nhiều lần trong cuộc sống, còn văn bản áp dụng pháp luật thì chỉ cóhiệu lực duy nhất một lần

Văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực trong phạm vi cả nước hoặc từngđịa phương tùy thuộc vào thẩm quyền của chủ thể ban hành cũng như nội dungmỗi văn bản Thông thường,VBQPPL do cơ quan nhà nước ở trung ương banhành có hiệu lực pháp lý trên phạm vi cả nước, còn VBQPPL do cơ quan nhànước ở địa phương ban hành có hiệu lực trên phạm vi lãnh thổ địa phương đó.Tuy nhiên, cũng có trường hợp VBQPPL do cơ quan nhà nước ở trung ương banhành nhưng có hiệu lực trên phạm vi lãnh thổ địa phương xuất phát từ tính đặcthù của địa phương đã quyết định tới nội dung văn bản

Trong phạm vi đề tài em chỉ đề cập tới nhóm VBQPPL trong lĩnh vực đấtđai Nhóm VBQPPL trong lĩnh vực đất đai này cũng mang những đặc điểm củaVBQPPL nói chung như đã nêu ở trên Tuy nhiên, quan hệ xã hội mà nhómVBQPPL trong lĩnh vực đất đai điều chỉnh không phải là quan hệ xã hội chungchung mà cụ thể là điều chỉnh quan hệ xã hội trong lĩnh vực đất đai (quan hệ đất

đai) “Quan hệ đất đai là quan hệ giữa người với nhau trong việc quản lý, khai

thác hưởng dụng đất đai, trong đó Nhà nước giữ vị thế người đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai” [3, tr.29]

1.2 Thẩm quyền ban hành VBQPPL của các cơ quan nhà nước trong lĩnh vực đất đai

Việc quy định về thẩm quyền ban hành VBQPPL là hết sức cần thiết đốivới hoạt động ban hành VBQPPL Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật

năm 2008 quy định: “Văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước có thẩm quyền” ban hành là một yếu tố không thể thiếu, là điều kiện tiên quyết để

thừa nhận tính quy phạm pháp luật của văn bản Việc nhấn mạnh dấu hiệu nàycủa VBQPPL xuất phát từ nguyên tắc cơ bản về tổ chức quyền lực nhà nước.Như đã rõ, thẩm quyền ban hành VBQPPL là một nội dung quan trọng của quản

lí nhà nước theo nghĩa rộng của cụm từ này, tương tự như vậy thẩm quyền banhành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai là nội dung đầu tiên, quan trọng trong việcthống nhất quản lý đất đai của Nhà nước, điều này đã được ghi nhận trong HiếnPháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam và cụ thể hơn tại Điều 6 LuậtĐất Đai năm 2003, sửa đổi, bổ sung năm 2009 Hoạt động ban hành văn bảnchứa đựng các quy tắc xử sự chung và có tính bắt buộc thi hành là hoạt độngmang tính quyền lực Nhà nước Vì vậy, thẩm quyền ban hành VBQPPL nóichung và VBQPPL trong lĩnh vực đất đai nói riêng trước hết là thẩm quyền củacác chủ thể thực thi quyền lực Nhà nước Thẩm quyền ban hành VBQPPL tronglĩnh vực đất đai được quy định trong nhiều văn bản pháp luật gồm: Hiến pháp,

cụ thể hơn tại Luật Đất đai và các văn bản pháp luật khác

Thẩm quyền ban hành VBQPPL nói chung được thể hiện tại Điều 2 LuậtBan hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 Tuy nhiên, với nhómVBQPPL trong lĩnh vực quản lý đất đai thì chủ thể có thẩm quyền ban hành ởphạm vi hẹp hơn

Trong quá trình Nhà nước thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân

về đất đai và thống nhất quản lý nhà nước về đất đai trong toàn quốc, Nhà nước

đã quy định rất cụ thể thẩm quyền ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai cho

một số cơ quan thường xuyên thực hiện quyền hạn và trách nhiệm đại diện chủ

sở hữu toàn dân về đất đai, thực hiện nhiệm vụ thống nhất quản lý nhà nước vềđất đai như: Quốc Hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ,Thủ tướng Chính phủ, và các Bộ có liên quan trực tiếp đến lĩnh vực đất đai Tạiđịa phương, thẩm quyền ban hành VBQPPL trong lĩnh vực này được trao choHội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND)

Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập Hiến và lập pháp Điều này đãđược khẳng định tại Hiến pháp và Luật Tổ chức Quốc hội năm 2001, sửa đổi, bổsung năm 2007 Vì vậy, Quốc hội là cơ quan duy nhất có thẩm quyền ban hànhHiến pháp và Luật Trong lĩnh vực đất đai, Quốc hội ban hành Luật Đất đai vàsửa đổi, bổ sung Luật Đất đai Theo đó, Quốc Hội ban hành các VBQPPL tronglĩnh vực đất đai khi thực hiện các chính sách về đất đai của Nhà nước, các quyếtđịnh về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của Nhà nước cũng như trong quá trìnhthực hiện quyền giám sát tối cao đối với việc quản lý và sử dụng đất đai trongphạm vi cả nước

Ủy ban thường vụ Quốc hội là cơ quan thường trực của Quốc hội, có thẩmquyền ban hành Pháp lệnh và Nghị quyết để giải quyết những nhiệm vụ màQuốc hội giao Ủy ban thường vụ Quốc hội đã ban hành Pháp lệnh xử lý viphạm hành chính nói chung trong đó có cả lĩnh vực đất đai để trên cơ sở đóChính phủ ban hành Nghị định về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực đấtđai

Chính Phủ có thẩm quyền ban hành các Nghị định thi hành và quy địnhchi tiết Luật Đất đai để thực hiện nhiệm vụ thống nhất quản lý nhà nước về đấtđai Chính phủ ban hành các VBQPPL trong lĩnh vực đất đai khi đưa ra cácquyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của tỉnh, thành phố thuộc trungương và quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất vào mục đích quốc phòng, an ninh;thống nhất quản lý nhà nước về đất đai trong phạm vi cả nước Theo quy địnhcủa Luật Đất đai 2003, sửa đổi bổ sung 2009 thì Chính phủ có thẩm quyền:

- Ban hành các VBQPPL chỉ đạo việc xác định địa giới hành chính, lập

và quản lý hồ sơ địa giới hành chính các cấp trong phạm vi cả nước (Điều 16).

- Ban hành các VBQPPL tổ chức thực hiện việc lập, xét duyệt, thực hiện, kiểm tra quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của cả nước (Điều 25).

- Ban hành các VBQPPL quy định hồ sơ, trình tự, thủ tục, điều kiện ủy quyền cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản gắn liền với đất (Khoản 3 Điều 48).

- Ban hành các VBQPPL để kiểm kê đất đai năm năm đồng thời với kế hoạch sử dụng đất năm năm của Nhà nước để báo cáo Quốc Hội (Điểm d Khoản 2 Điều 53).

- Ban hành các VBQPPL quy định việc thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, tiền xử phạt vi phạm pháp luật về đất đai, tiền bồi thường cho Nhà nước khi gây thiệt hại trong quản lý và sử dụng đất đai (Khoản 2 Điều 54)

- Ban hành các VBQPPL quy định phương pháp xác định khung giá đất; khung giá đất cho từng vùng, theo từng thời gian; trường hợp phải điều chỉnh giá đất và việc xử lý chênh lệch giá đất liền kề giữa các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, tính giá trị quyền sử dụng đất cũng như quy định vụ thể việc miễn, giảm tiền sử dụng đất, tiền thuê đất (Điều 56, 59, 60)

- Ban hành các VBQPPL quy định cụ thể việc giao, khoán, chế độ sử dụng đất đối với từng loại đất (các Điều 70,85 )

Thủ tướng Chính phủ có thẩm quyền ban hành các quyết định cần thiết đểgiải quyết những vấn đề quan trọng trong lĩnh vực đất đai Ví dụ như các Quyếtđịnh của Thủ tướng Chính phủ về đất sử dụng cho khu công nghệ cao (Điều 91),đất sử dụng cho khu kinh tế bao gồm khu kinh tế mở, khu kinh tế cửa khẩu vàcác khu kinh tế khác… (Điều 92)

Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường và các Bộ trưởng các Bộ có liênquan có thẩm quyền ban hành VBQPPL dưới hình thức thông tư trong quá trìnhthực hiện các nhiệm vụ liên quan đến hoạt động quản lý nhà nước về đất đai

Bộ Tài Nguyên và Môi Trường ban hành các VBQPPL trong lĩnh vực đấtđai trong quá trình thực hiện các công việc chịu trách nhiệm trước Chính phủtrong việc quản lý Nhà nước về đất đai Theo quy định của Luật Đất đai 2003,sửa đổi bổ sung 2009 thì Bộ Tài Nguyên và Môi Trường có thẩm quyền:

- Ban hành các VBQPPL quy định về kỹ thuật và định mức kinh tế trong việc cắm mốc địa giới hành chính, lập hồ sơ địa giới hành chính các cấp, chỉ đạo lập và thực hiện bản đồ hành chính các cấp trong phạm vi cả nước, chỉ đạo việc khảo sát, đo đạc, lập và quản lý bản đồ địa chính, bản đồ hiện trạng sử dụng đất và bản đồ quy hoạch sử dụng đất trong phạm vi cả nước (các Điều 16,17,18,19,20)

- Ban hành các VBQPPL quy định về hồ sơ địa chính, hướng dẫn việc lập, chỉnh lý và quản lý hồ sơ địa chính, biểu mẫu và hướng dẫn phương pháp thống kê, kiểm kê đất đai Ban hành các VBQPPL để kiểm kê đất đai năm năm đồng thời với kế hoạch sử dụng đất năm năm của Nhà nước để báo cáo Chính Phủ (Điều 47, 53)…

* Các Bộ khác như Bộ Nội vụ, Bộ Quốc phòng, Bộ Công an, Bộ Xâydựng, Bộ Tài chính cũng ban hành các VBQPPL trong lĩnh vực đất đai khi giảiquyết các vấn đề có liên quan đến công việc do bộ trực tiếp quản lý hoặc phốihợp cùng nhau và cùng Bộ Tài nguyên và Môi trường ban hành thông tư liêntịch để giải quyết các vấn đề có liên quan đến lĩnh vực đất đai

Ví dụ: Bộ Nội vụ ban hành VBQPPL quy định về trình tự, thủ tục xácđịnh địa giới hành chính, quản lý mốc địa giới và hồ sơ địa giới hành chính; BộQuốc phòng, Bộ Công an ban hành các VBQPPL tổ chức thực hiện việc lập quyhoạch, kế hoạch sử dụng đất vào mục đích Quốc phòng, An ninh Bộ Tài chính

và Bộ Tài nguyên và Môi trường phối hợp ban hành Thông tư liên tịch hướngdẫn việc thu, nộp tiền phạt, quản lý và sử dụng tiền thu từ xử phạt vi phạm hànhchính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường

Theo Khoản 2 Điều 1 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hộiđồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 thì: “Văn bản quy phạm pháp luật

của Hội đồng nhân dân được ban hành dưới hình thức Nghị quyết Văn bản quyphạm pháp luật của Uỷ ban nhân dân được ban hành dưới hình thức Quyết định,Chỉ thị”.

Hội đồng nhân dân các cấp ban hành các Nghị Quyết trong lĩnh vực đấtđai khi thực hiện quyền giám sát việc thi hành pháp luật về đất đai tại địaphương.[9, Điều 13, 21, 29] Tuy nhiên trên thực tế số lượng VBQPPL tronglĩnh vực đất đai do chủ thể này ban hành rất hạn chế, chiếm một số lượng rất ít

Ủy ban nhân dân các cấp ban hành các Quyết định, Chỉ thị trong lĩnh vựcđất đai trong quá trình thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu về đất đai và quản lýnhà nước về đất đai [9, Điều 83, 98, 112]

Theo Luật Đất đai 2003,sửa đổi bổ sung 2009 thì Ủy ban nhân dân cáccấp có thẩm quyền:

- Ban hành các VBQPPL để tổ chức thực hiện việc xác định địa giới hành chính trên thực địa, lập hồ sơ địa giới hành chính trong phạm vi địa phương, quản lý mốc địa giới hành chính trên thực địa (Điều 16, 17)

- Ban hành các VBQPPL trong việc kiểm kê, lập bản đồ hiện trạng sử dụng đất tại địa phương, tổ chức lập, xét duyệt, công bố công khai quy hoạch,

kế hoạch sử dụng đất và khảo sát, đo đạc, lập và quản lý bản đồ quy hoạch sử dụng đất tại địa phương (Điều 18 đến Điều 30)

- Ban hành các quyết định giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, quyết định thu hồi đất, quyết định lập và thực hiện các dự án tái định cư, bồi thường giải phóng mặt bằng, hỗ trợ thực hiện thu hồi đất (Điều

37, 44)

- Ban hành các VBQPPL về cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản gắn liền với đất, ban hành các VBQPPL liên quan đến giá đất cụ thể tại địa phương, thời hạn sử dụng đất (Điều 52, 55)…

1.3 Trình tự, thủ tục ban hành VBQPPL của các cơ quan nhà nước trong lĩnh vực đất đai

Nước ta đang hướng tới xây dựng Nhà nước pháp quyền của dân, do dân

và vì dân, trong Nhà nước đó pháp luật được tuân thủ một cách tuyệt đối và tácđộng tới mọi quan hệ xã hội, vì vậy nhu cầu hoàn thiện hệ thống pháp luật đang

là nhu cầu cấp thiết được đặt ra Như chúng ta đã biết, quan hệ đất đai là mộttrong những quan hệ xã hội rất quan trọng đòi hỏi có sự điều chỉnh của phápluật Để hoàn thiện hệ thống pháp luật đất đai không những chúng ta phải hoànthiện ở khía cạnh ban hành đủ các VBQPPL để điều chỉnh các quan hệ pháp luậtđất đai, mà còn phải đảm bảo được chất lượng của từng VBQPPL trong lĩnh vựcđất đai được ban hành

Trước đây, do chưa có những quy định cụ thể về trình tự, thủ tục ban hànhVBQPPL nên những VBQPPL trong lĩnh vực đất đai ban hành không theo đúngtrình tự, thủ tục vẫn khá phổ biến và xảy ra thường xuyên Các cơ quan nhànước có thẩm quyền ban hành VBQPPL không biết căn cứ vào những cơ sởpháp lí nào để ban hành ra các VBQPPL quản lý trong lĩnh vực đất đai đảm bảochất lượng văn bản cũng như đảm bảo sự phù hợp về mặt hình thức của văn bản

Chủ thể có thẩm quyền ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai khôngchỉ có cơ quan quyền lực nhà nước mà còn do cơ quan hành pháp ban hành Vìvậy, mỗi loại VBQPPL do cơ quan có thẩm quyền khác nhau ban hành phải tuântheo những trình tự, thủ tục riêng Việc không quy định trình tự, thủ tục banhành VBQPPL sẽ là một thiếu sót lớn đối với các nhà làm luật, bởi đây khôngchỉ đơn giản là việc xác định VBQPPL khi ban hành được tuân theo trình tự, thủtục nào mà còn có ý nghĩa quan trọng là khi nhìn vào trình tự, thủ tục ban hànhngười ta có thể xác định được đó là VBQPPL do cơ quan nào ban hành và cóhiệu lực pháp lí đến đâu Nếu cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hànhVBQPPL bỏ qua bất kỳ một giai đoạn nào trong trình tự, thủ tục ban hànhVBQPPL thì VBQPPL đó được xem như là không tuân thủ các quy định củapháp luật về trình tự, thủ tục và cũng có thể không áp dụng được do không phùhợp với những quan hệ xã hội phát sinh trên thực tế

Quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL được quy định cụ thể tại LuậtBan hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 gồm: Lập chương trình xây dựngVBQPPL; soạn thảo; thẩm tra, thẩm định; lấy ý kiến góp ý cho dự thảo văn bản;xem xét, thông qua, ký; công bố VBQPPL Đối với việc ban hành VBQPPLtrong lĩnh vực đất đai, các chủ thể có thẩm quyền cũng phải tuân thủ chặt chẽcác bước trên để xây dựng một hệ thống VBQPPL trong lĩnh vực quản lý đất đaihoàn chỉnh và có giá trị áp dụng trên thực tế.

Tuy nhiên, tuỳ vào từng loại văn bản do các chủ thể khác nhau ban hành

mà quy trình cụ thể có những điểm khác biệt Chẳng hạn như chỉ có hình thứcNghị định của Chính Phủ, Quyết định của Thủ tướng Chính phủ và Thông tưcủa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ được Luật Ban hành văn bản quyphạm pháp luật năm 2008 quy định thẩm định là một công đoạn bắt buộc Cònlại, VBQPPL dưới hình thức Nghị quyết của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhândân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát Nhân dân tối cao; Lệnh, Quyết định củaChủ tịch nước khi ban hành đều không cần phải có khâu thẩm định.[16, tr.48]

Bên cạnh đó, theo quy định tại các Điều 24, 38, 42 Luật ban hànhVBQPPL của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 thì thẩm địnhVBQPPL chỉ đặt ra đối với hai cấp chính quyền (cấp tỉnh, cấp huyện) và được

áp dụng đối với các dự thảo nghị quyết của HĐND cấp tỉnh, Quyết định, Chỉ thịcủa UBND cấp tỉnh và UBND cấp huyện Riêng đối với cấp xã, thẩm địnhVBQPPL không được xác định là một khâu trong quy trình xây dựng và ban

trong lĩnh vực đất đai cũng chính là khả năng tác động của chúng lên quan hệpháp luật đất đai để điều chỉnh các quan hệ đó phù hợp với đường lối chính sáchcủa Đảng, chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, sự biến đổi mọi mặt ở trongnước và tình hình quốc tế cũng như các quy định khác của pháp luật hiện hành.

Một VBQPPL trong lĩnh vực đất đai được ban hành khi có hiệu lực phápluật sẽ tác động tới các quan hệ xã hội trong lĩnh vực đất đai Sự tác động đóđược giới hạn trong phạm vi như thế nào, thời gian là bao lâu, tác động lênnhững đối tượng nào thì cần phải có những quy định cụ thể trong văn bản này

Vấn đề hiệu lực của VBQPPL thường được xác định với 3 nội dung: hiệulực theo thời gian, không gian và đối tượng thực hiện Để xác định hiệu lực củaVBQPPL trong lĩnh vực đất đai ta cũng xác định dựa trên 3 nội dung này

1.4.1 Hiệu lực về thời gian

Hiệu lực về thời gian là khả năng tác động của văn bản lên các quan hệ xãhội trong một khoảng thời gian nhất định và được xác định bởi thời điểm bắt đầu

và thời điểm kết thúc

Thời điểm có hiệu lực của VBQPPL trong lĩnh vực đất đai cũng nhưVBQPPL nói chung được quy định tại Khoản 1 Điều 78 Luật Ban hành văn bảnquy phạm pháp luật năm 2008, theo đó: “Thời điểm có hiệu lực của văn bản quyphạm pháp luật được quy định trong văn bản nhưng không sớm hơn bốn mươilăm ngày, kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành” Ví dụ: Nghị định số 105/2009/

NĐ – CP về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai ban hành ngày11/11/2009 Trong đó thời điểm bắt đầu có hiệu lực thi hành của văn bản nàyđược quy định tại Điều 32: “Nghị định này có hiệu lực thi hành kể từ ngày01/01/2010” Như vậy, tính từ thời điểm ký ban hành là ngày 11/11/2009 đếnthời điểm có hiệu lực ngày 01/01/2010 là hơn bốn mươi lăm ngày

Thời điểm kết thúc hiệu lực: VBQPPL nói chung và VBQPPL trong lĩnhvực đất đai nói riêng thường không quy định về thời điểm kết thúc hiệu lực Tuynhiên, có thể xác định thời điểm hết hiệu lực của VBQPPL theo quy định tại

Điều 81 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 Theo đó,VBQPPL đất đai hết hiệu lực toàn bộ hoặc một phần trong các trường hợp:

- Hết thời hạn có hiệu lực đã được quy định trong văn bản Trường hợpnày thông thường chỉ áp dụng đối với các VBQPPL áp dụng thí điểm một, hoặcmột số quy phạm pháp luật nào đó Ví dụ: Tại Khoản 1 Điều 12 Nghị quyết19/2008/NQ - QH12 về việc thí điểm cho tổ chức, cá nhân nước ngoài mua và

sở hữu nhà ở tại Việt Nam quy định: “Nghị quyết này có hiệu lực thi hành kể từngày 01 tháng 01 năm 2009 và áp dụng thí điểm trong thời hạn năm năm” Nhưvậy thời điểm kết thúc hiệu lực của văn bản này là ngày 01 tháng 01 năm 2014

- Được sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế bằng văn bản mới của chính cơquan nhà nước đã ban hành văn bản đó Ví dụ: Tại Điều 145 Luật Đất đai năm

2003 về hiệu lực thi hành quy định: “ Luật này thay thế Luật Đất đai 1993; Luậtsửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai 1998; Luật sửa đổi, bổ sung một

số điều của Luật Đất đai 2001” Như vậy, thời điểm kết thúc hiệu lực của cácLuật nói trên là thời điểm văn bản đó bị thay thế quy định tại Luật Đất đai năm2003

- Bị hủy bỏ hoặc bãi bỏ bằng một văn bản của cơ quan nhà nước có thẩmquyền Ví dụ: Cũng trong Điều 145 Luật Đất đai năm 2003 về hiệu lực thi hànhquy định: “Bãi bỏ Pháp lệnh của Ủy ban thường vụ Quốc Hội về quyền và nghĩa

vụ của tổ chức, cá nhân nước ngoài thuê đất tại Việt Nam năm 1994” Như vậy,thời điểm kết thúc hiệu lực của Pháp lệnh nói trên là thời điểm văn bản đó bị bãi

bỏ quy định tại Luật Đất đai 2003

1.4.2 Hiệu lực về không gian

Hiệu lực về không gian là sự tác động của văn bản pháp luật lên các quan

hệ xã hội trong một vùng lãnh thổ nhất định, thông thường là một vùng lãnh thổtương ứng với các cấp đơn vị hành chính: trung ương, tỉnh, huyện, xã và các đơn

vị hành chính tương đương hoặc trong phạm vi lãnh thổ mà cơ quan ban hànhvăn bản đóng trụ sở Việc xác định thẩm quyền theo lãnh thổ của VBQPPL nói

chung và VBQPPL trong lĩnh vực đất đai nói riêng là rất cần thiết vì thẩm quyềnban hành văn bản của các chủ thể thường gắn với một vùng lãnh thổ nhất địnhphù hợp với việc phân công quyền lực trong bộ máy nhà nước Bên cạnh đó, cónhững nội dung của văn bản pháp luật chỉ phù hợp với địa phương, cơ quan này

mà không phù hợp với địa phương, cơ quan khác

Hiệu lực về không gian của VBQPPL nói chung và VBQPPL trong lĩnhvực đất đai nói riêng cũng được xác định theo hai cách cơ bản : ghi rõ trong vănbản và không ghi rõ trong văn bản Những văn bản trong đó có điều khoản xácđịnh hiệu lực về không gian, thì chúng sẽ phát huy hiệu lực trong phạm vi đãđược xác định đó Đối với những văn bản không có điều khoản này thì phải dựavào thẩm quyền và nội dung các quy phạm trong văn bản để xác định hiệu lực

Nhìn chung, những văn bản do các cơ quan nhà nước trung ương banhành có hiệu lực trong phạm vi cả nước Ví dụ : Nghị định của Chính phủ số105/2009/NĐ – CP ngày 11 tháng 11 năm 2009 về xử phạt vi phạm hành chínhtrong lĩnh vực đất đai có hiệu lực trong phạm vi cả nước Tuy nhiên, cũng cầnchú ý trường hợp một số VBQPPL do các cơ quan nhà nước ở trung ương banhành nhưng chỉ có hiệu lực đối với một số vùng lãnh thổ nhất định được quyđịnh cụ thể trong văn bản Ví dụ: Quyết định 23/2011/QĐ – TTg của Thủ tướngChính phủ về việc phê duyệt hạng đất tính thuế sử dụng đất nông nghiệp tại tỉnhĐắk Lắk Đây là văn bản do Thủ tướng Chính phủ ban hành nhưng chỉ có hiệulực tại tỉnh Đắk Lắk

Các VBQPPL trong lĩnh vực đất đai do Hội đồng nhân dân và Uỷ bannhân dân các cấp ban hành chỉ có hiệu lực trên phạm vi lãnh thổ thuộc thẩmquyền của các cơ quan đó Ví dụ: Nghị quyết số 32/2008/NQ – HĐND ngày28/12/2008 của Hội đồng nhân dân tỉnh Thái Bình về việc phê duyệt đề án vềgiá các loại đất trên địa bàn tỉnh Thái Bình chỉ có hiệu lực trong phạm vi toàntỉnh Thái Bình

1.4.3 Hiệu lực về đối tượng thực hiện

Hiệu lực về đối tượng thực hiện được hiểu là việc các cơ quan nhà nướcban hành VBQPPL giao cho một hoặc nhiều chủ thể có trách nhiệm triển khai,

tổ chức việc thực hiện văn bản của mình Để VBQPPL trong lĩnh vực đất đai docác cơ quan nhà nước ban hành được thực hiện một cách nghiêm chỉnh và thực

sự đi vào cuộc sống thì vai trò của đối tượng thi hành những văn bản đó rất quantrọng Hiệu lực về đối tượng thực hiện VBQPPL nói chung cũng như VBQPPLtrong lĩnh vực đất đai nói riêng thường quy định ở phần cuối văn bản Đối tượngthực hiện VBQPPL nói chung cũng như VBQPPL trong lĩnh vực đất đai nóiriêng là các cơ quan cấp dưới của cơ quan ban hành văn bản Thực hiện nhiệm

vụ của mình, các chủ thể là đối tượng thực hiện tiến hành quy định chi tiết,hướng dẫn thi hành một phần hoặc toàn bộ VBQPPL Ví dụ: Khoản 2 Điều 146Luật Đất đai năm 2003 quy định: “Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thihành Luật này” Cũng có khi các chủ thể là đối tượng thực hiện chỉ tiến hànhquy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một điều khoản cụ thể được giao trongVBQPPL đó Ngoài ra, các chủ thể là đối tượng thi hành VBQPPL trong lĩnhvực đất đai còn thực hiện việc hướng dẫn các nội dung khác phù hợp với yêucầu của quản lý nhà nước về đất đai Ví dụ: Điều 186 Nghị định 181/2004/NĐ –

CP của Chính phủ về thi hành Luật Đất đai quy định: “các Bộ, cơ quan ngang

bộ, UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có trách nhiệm rà soát cácVBQPPL do mình ban hành với quy định của Luật Đất đai 2003, của Nghị địnhnày và các Nghị định khác thi hành Luật Đất đai 2003 để sửa đổi, bổ sung hoặchủy bỏ”

KẾT LUẬN CHƯƠNG I:

Trên đây là những vấn đề lý luận cơ bản về văn bản quy phạm pháp luậtnói chung và việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực đất đainói riêng Qua đó ta có thể hiểu rõ hơn về khái niệm văn bản quy phạm phápluật cũng như thẩm quyền, trình tự thủ tục ban hành và hiệu lực của nhóm vănbản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực đất đai Tuy nhiên, thực trạng việc banhành văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực đất đai của các cơ quan nhà

nước như thế nào, những thành tựu đã đạt được và những hạn chế trong hoạtđộng ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực đất đai của các cơquan nhà nước ra sao? Vấn đề này sẽ được trình bày tại chương II: Thực trạngban hành VBQPPL của các cơ quan nhà nước trong lĩnh vực đất đai.

CHƯƠNG II THỰC TRẠNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CÁC CƠ QUAN NHÀ NƯỚC TRONG LĨNH VỰC

1980 đến Hiến pháp năm 1992 đã có những quy định khác nhau về vấn đề sởhữu đất đai để từ đó xác lập chế độ quản lý đất và sử dụng đất Hiến pháp năm

1946 xác lập nhiều hình thức sở hữu về đất đai, ngay sau đó nhiều VBQPPLtrong lĩnh vực đất đai đã được ban hành đáp ứng nhu cầu thực tiễn trong giaiđoạn này như: Nghị định ngày 26/10/1945 về miễn giảm thuế điền, Sắc lệnh số

212 ngày 20/11/1948 ấn định thuế biểu, thuế điền thổ 1948, Thông tư số 113ngày 6/8/1951 giải thích việc sử dụng đất của bọn ngụy quyền… Sau đó LuậtCải cách ruộng đất năm 1953 còn lại hai hình thức sở hữu chủ yếu là sở hữuNhà nước và sở hữu của người nông dân; Hiến pháp năm 1959 thiết lập ba hìnhthức sở hữu về đất đai là: sở hữu Nhà nước, sở hữu tập thể và sở hữu tư nhân vềđất đai Sau khi Hiến pháp 1959 ra đời thì hàng loạt các văn bản được ban hành

để củng cố cho chế độ sở hữu nêu trên điển hình là Chỉ thị số 1336 ngày28/12/1965 của Bộ Nông nghiệp về xây dựng đồng ruộng, đồi bãi trong các hợptác xã nông nghiệp Đến Hiến pháp năm 1980 và đặc biệt là Hiến pháp năm

1992, chế độ sở hữu đất đai được quy định là: đất đai thuộc sở hữu toàn dân doNhà nước thống nhất quản lý (Điều 17 và Điều 18 Hiến pháp năm 1992) Nhưvậy, nếu như trước năm 1980 còn nhiều hình thức sở hữu về đất đai tạo nênnhững đặc trưng trong quản lý và sử dụng đất đai trong thời kỳ quan liêu baocấp thì sau Hiến pháp năm 1980 ở Việt Nam chỉ còn một hình thức sở hữu duynhất đối với đất đai là sở hữu toàn dân, một chế độ sở hữu chuyển từ nền kinh tếtập trung hóa cao độ sang nền kinh tế thị trường có điều tiết, tạo thành nhữngđặc trưng trong quan hệ đất đai dưới tác động của các quy luật kinh tế thịtrường [3, tr.9] Việc xác lập hình thức sở hữu về đất đai như vậy tạo nên đặctrưng trong việc xây dựng chế độ quản lý và sử dụng đất, có ảnh hưởng quantrọng đến quá trình xây dựng các VBQPPL trong lĩnh vực đất đai

Quá trình lịch sử xây dựng các văn bản luật đất đai không dễ dàng Thực

tế từ năm 1972, Ủy ban thường vụ Quốc hội đã có nghị quyết giao cho Chínhphủ chỉ đạo việc xây dựng các dự thảo luật đất đai Mặc dù đã có rất nhiều dựthảo hoàn thành suốt từ năm 1972 đến năm 1980, tuy nhiên, đối chiếu với các

yêu cầu thực tiễn đặt ra thì các dự thảo luật chưa đáp ứng được tình hình mới khi

cả nước đi lên xây dựng chủ nghĩa xã hội trong thời kỳ đó Vì vậy, đầu thập kỷthứ 8 của thế kỷ XX chúng ta chuyển sang xây dựng các dự thảo Pháp lệnh vềđất đai thay thế cho các ý tưởng ban đầu, song nhiều dự thảo Pháp lệnh đượcxây dựng nhưng cũng không được thông qua

Trước yêu cầu quản lý đất đai một cách toàn diện bằng pháp luật, Nhànước ta đã có chủ trương xây dựng các dự thảo Luật Đất đai từ năm 1987 Quanhiều lần chỉnh lý, sửa đổi, tiếp thu ý kiến từ cuộc trưng cầu dân ý cho dự thảoluật quan trọng này, ngày 29/12/1987 văn bản luật đất đai đầu tiên của nướcCộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã được Quốc hội thông qua và được Chủtịch hội đồng Nhà nước ký lệnh công bố ngày 08/01/1988 Sau khi Luật Đất đainăm 1987 được ban hành là sự ra đời của các VBQPPL hướng dẫn thi hành LuậtĐất đai năm 1987 như: Nghị định số 30 - HĐBT ban hành ngày 23/03/1989 củaHội đồng bộ trưởng về thi hành Luật Đất đai 1987; Quyết định số 201/ QĐ-TCTK ngày 14/07/1989 về việc ban hành Quy định cấp giấy chứng nhận quyền

Vì vậy, sau khi đánh giá, tổng kết việc thực thi Luật Đất đai sau năm nămthực hiện, Nhà nước ta đã xây dựng văn bản mới thay thế cho Luật Đất đai năm

1987

Luật Đất đai thứ hai được Quốc hội thông qua ngày 14/7/1993 và có hiệulực chính thức từ ngày 15/10/1993 và các văn bản hướng dẫn thực hiện khácđược ban hành sau đó như: Nghị định số 87/1994/NĐ – CP quy định khung giá

các loại đất, Nghị định số 88/1994/NĐ – CP về quản lý đất đô thị Luật Đất đainăm 1993 điều chỉnh các quan hệ đất đai theo cơ chế thị trường, xóa bỏ tìnhtrạng vô chủ trong quan hệ sử dụng đất, xác lập các quyền năng cụ thể chongười sử dụng đất.

Tuy nhiên, với sự phát triển nhanh chóng của tình hình kinh tế - xã hội,các quan hệ đất đai không ngừng vận động trong nền kinh tế thị trường đã khiếncác quy định được dự liệu trong Luật Đất đai năm 1993 có những vấn đề khôngcòn phù hợp Vì vậy, từ tháng 11/1996 Nhà nước ta đã có chủ trương sửa đổimột số quy định không phù hợp nhằm thực thi Luật được tốt hơn (Tờ trình củaChính phủ về Dự thảo dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đainăm 1993 trình Quốc hội khóa X kỳ họp thứ 4) Cho nên, ngày 02/12/1998 Luậtsửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 1993 đã được Quốc hội khóa

X kỳ họp thứ 4 thông qua Luật này được gọi tắt là Luật Đất đai sửa đổi, bổ sungnăm 1998 với nội dung chủ yếu nhằm luật hóa các quyền năng của tổ chức, hộgia đình và cá nhân sử dụng đất đồng thời xác định rõ các hình thức giao đất vàcho thuê đất để làm căn cứ quy định các nghĩa vụ tài chính của người sử dụngđất Các bổ sung đó đã góp phần làm rõ trách nhiệm pháp lý của người sử dụngđất trong việc thực hiện nghĩa vụ tài chính đối với Nhà nước và thể hiện sự đadạng trong áp dụng đất có nhiều khả năng lựa chọn hơn khi tham gia vào quan

hệ sử dụng đất

Phải nói rằng, Luật Đất đai năm 1993 về cơ bản đã phù hợp với thực tiễncuộc sống, song việc sửa đổi chưa thể giải quyết hết được những bất cập hiện tạitrong quản lý và sử dụng đất, đặc biệt là các nội dung quản lý Nhà nước về đấtđai hầu như không thay đổi, chưa được chú ý đúng mức để sửa đổi Đáp ứng đòihỏi này, kỳ họp thứ 9, Quốc hội khóa X đã thông qua việc sửa đổi lần thứ haiđối với Luật Đất đai năm 1993 và tập trung chủ yếu vào việc hoàn thiện chế độquản lý Nhà nước về đất đai, góp phần cải cách thủ tục hành chính trong giaođất, thuê đất, phân công, phân cấp trong quản lý đất đai Văn bản luật này được

gọi tắt là Luật Đất đai sửa đổi, bổ sung năm 2001 và có hiệu lực chính thức từngày 01/10/2001.

Các văn bản luật đất đai nêu trên đã góp phần to lớn trong việc khai thácquỹ đất, quản lý đất đai đi vào nề nếp tạo sự tăng trưởng ổn định cho nền kinh tế

và nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân Tuy nhiên, việc sửađổi, bổ sung nhiều lần như vậy đã làm cho hệ thống pháp luật trong thời kỳ nàycòn mang tính chắp vá, không đồng bộ, nhiều quy định còn lạc hậu so với thực

tế và gây khó khăn cho quá trình áp dụng Vì vậy, việc xây dựng một Luật Đấtđai mới để thay thế Luật Đất đai năm 1993 là rất cần thiết

Trên tinh thần đó, quá trình xây dựng các dự thảo của Luật Đất đai mớirất công phu, qua nhiều lần chỉnh sửa và lấy ý kiến nhân dân trong cả nước từngày 01/8/2003 đến 20/9/2003 và ngày 26/11/2003 Quốc hội khóa XI kỳ họpthứ 4 của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã thông qua toàn văn Luậtđất đai mới với 7 chương và 146 điều, gọi là Luật Đất đai năm 2003 Luật Đấtđai năm 2003 có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/7/2004, nhằm đáp ứng cho giaiđoạn phát triển mới của đất nước, đó là thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa vàhiện đại hóa đất nước Sau khi Luật Đất đai ra đời thì hành loạt các nghị định,thông tư hướng dẫn Luật Đất đai cũng được ban hành điều chỉnh các vấn đề cụthể như: Nghị quyết số 29/2004/QH11 ngày 15/06/2004 của Quốc hội về quyhoạch, kế hoạch sử dụng đất đến năm 2010 và kế hoạch sử dụng đất đến năm

2015 của cả nước; Nghị định số 181/2004/NĐ – CP về thi hành Luật Đất đai,Nghị định số 198/2004/ NĐ – CP về thu tiền sử dụng đất; Nghị định số105/2009/ NĐ – CP về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai; Chỉthị số 05/2004/CT – TTg ngày 09/02/2004 của Thủ tướng Chính phủ về việctriển khai thi hành Luật Đất đai 2003

Luật Đất đai năm 2003 là sự thể chế hóa những quan điểm cơ bản vềchính sách và pháp luật đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiệnđại hóa đất nước được đề cập tại Nghị quyết Hội nghị lần thứ 7, Ban chấp hànhTrung ương Đảng cộng sản Việt Nam khóa IX Đây là một văn kiện của Đảng

đề cập một cách toàn diện những quan điểm cơ bản về xây dựng chính sách vàpháp luật đất đai trong giai đoạn mới Luật đất đai năm 2003 là sự thể chế hóađường lối, chính sách của Đảng về vấn đề đất đai.[6, tr.12]

Việc xây dựng Luật đất đai năm 2003 dựa trên nền tảng đất đai thuộc sởhữu toàn dân mà Nhà nước trong vai trò là đại diện chủ sở hữu và người thốngnhất quản lý đất đai trong phạm vi cả nước Luật Đất đai năm 2003 quy định rõđất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu Nhà nước thựchiện quyền định đoạt đất đai thông qua các hình thức: Quyết định mục đích sửdụng đất thông qua việc quyết định, xét duyệt quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch

sử dụng đất; Quy định về hạn mức giao đất và thời hạn sử dụng đất; Quyết địnhgiao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; Địnhgiá đất bên cạnh việc quản lý đất đai bằng biện pháp hành chính, pháp luật đấtđai ngày càng chú trọng đến việc quản lý đất đai bằng các biện pháp kinh tếnhằm khai thác có hiệu quả tiềm năng của đất đai thông qua việc quy định giáđất và các vấn đề tài chính về đất đai; thực hiện việc đấu giá quyền sử dụng đất,đấu thầu dự án có sử dụng đất…

Trên cơ sở kế thừa và phát triển các Luật Đất đai trước đây, Luật Đất đainăm 2003 và các văn bản hướng dẫn thi hành đã góp phần pháp điển hóa hệthống pháp luật đất đai với tinh thần giảm thiểu tối đa những văn bản hướng dẫndưới luật đã khiến cho hệ thống pháp luật đất đai trước đây vô cùng phức tạp,nhiều tầng nấc và kém hiệu quả Trong văn bản luật này, nhiều quy định củaChính phủ và các Bộ, ngành qua thực tế đã phù hợp với cuộc sống được chínhthức luật hóa, vừa nâng cao tính pháp lý của quy định, vừa giảm thiểu các quyđịnh không cần thiết để một Luật Đất đai hoàn chỉnh có hiệu lực và hiệu quảcao

Luật Đất đai 2003 bên cạnh những điểm tích cực, sau 7 năm thi hành đãphát sinh một số nội dụng cần điều chỉnh Hiện nay, chúng ta đang thực hiện Chỉthị số 1315/CT – TTg ngày 23/7/2010 của Thủ tướng Chính Phủ về việc Tổngkết thi hành Luật Đất đai 2003 và tiến tới thực hiện sự chỉ đạo của Ban chỉ đạo

Trung ương về Tổng kết thi hành Luật Đất đai 2003 và sửa đổi Luật Đất đai

2003 thành lập theo Quyết định số 1665/ QĐ – TTg ngày 09/9/2010 để ngàycàng thực hiện tốt hơn nữa chính sách của nhà nước về quản lý đất đai Theo dựkiến các Bộ, ngành và UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương sẽ hoànthành báo cáo tổng kết thi hành Luật Đất đai vào cuối tháng 3/2011 Trên cơ sở

đó, Bộ tài nguyên và Môi trường sẽ hoàn thành Báo cáo tổng kết thi hành LuậtĐất đai vào tháng 5/2011 Việc xây dựng Luật Đất đai sửa đổi sẽ tiến hành đồngthời với việc tổng kết thi hành Luật Đất đai

Về số lượng VBQPPL do cơ quan nhà nước ban hành trong lĩnh vực đấtđai thời gian qua cho thấy: Tính từ năm 1953 đến khi Luật Đất đai năm 1987 rađời, số lượng VBQPPL trong lĩnh vực đất đai được ban hành là 10 nghị định, 19nghị quyết, quyết định, 30 chỉ thị và 31 thông tư Từ 1987 đến khi Luật Đất đai

1993 ra đời, các VBQPPL trong lĩnh vực này tiếp tục được ban hành với sốlượng nhiều dưới các hình thức khác nhau, điều chỉnh ngày càng cụ thể hơn cácvấn đề trong lĩnh vực đất đai Từ năm 1993 đến năm 2003, đã có hơn 200VBQPPL do cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành về quản lý và sử dụng đấtđai, trong đó có Luật Thuế sử dụng đất nông nghiệp, Luật Thuế chuyển quyền

sử dụng đất và nhiều đạo luật khác có liên quan, 08 pháp lệnh, 01 nghị quyết củaQuốc hội, 03 nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, 03 nghị quyết củaChính phủ, 68 nghị định, 23 quyết định, 16 chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ, 11thông tư của Tổng cục Địa chính, 25 thông tư liên bộ, 23 thông tư của các Bộ,ngành liên quan, 09 quyết định của ngành Ngoài ra còn nhiều văn bản quyphạm pháp luật liên quan quy định về vấn đề đất đai như Bộ luật Dân sự, Bộ luậtHình sự, Luật Thuế sử dụng đất nông nghiệp, Luật Thuế chuyển quyền sử dụng

đất… và các văn bản hướng dẫn thi hành [6, tr.8]

Sau khi Luật Đất đai 2003 ra đời đến nay, tổng cộng Chính Phủ và các cơquan nhà nước có thẩm quyền đã ban hành hơn 200 văn bản, gồm 58 văn bảnhướng dẫn thi hành và 142 văn bản liên quan đến pháp luật về đất đai [18]

Trong những năm qua, tại chính quyền địa phương thì Hội đồng nhân dân,

Uỷ ban nhân dân (UBND) các cấp tỉnh, huyện, xã cũng đã ban hành nhiềuVBQPPL trong lĩnh vực đất đai Nhìn chung, hệ thống văn bản quy phạm phápluật về đất đai tại chính quyền địa phương được ban hành trong những năm qua

đã tạo cơ sở pháp lý quan trọng trong việc tổ chức thực hiện các nội dung quản

lý nhà nước về đất đai Đó là một hệ thống pháp luật tương đối đầy đủ, giảiquyết khá tốt mối quan hệ đất đai ở mỗi địa phương, bước đầu đáp ứng được cácmối quan hệ đất đai mới hình thành trong quá trình công nghiệp hoá và đô thịhoá Hệ thống pháp luật đất đai luôn đổi mới, ngày càng phù hợp hơn với yêucầu phát triển kinh tế, bảo đảm quốc phòng, an ninh và ổn định xã hội Bên cạnhnội dung hành chính, hệ thống pháp luật đất đai đã có nội dung kinh tế – xã hộiphù hợp với đường lối quản lý kinh tế theo cơ chế thị trường của Đảng và Nhànước

Điển hình như, tại thành phố Hồ Chí Minh, sau khi Luật Đất đai 2003 rađời, HĐND, UBND thành phố đã ban hành hơn 100 VBQPPL để cụ thể hóa vàtriển khai thi hành Luật Đất đai trên địa bàn thành phố, gồm có 11 nghị quyết,

10 chỉ thị và 95 quyết định, điều chỉnh đầy đủ 13 nội dung quản lý nhà nước vềđất đai theo quy định tại Điều 6 Luật Đất đai năm 2003 Đặc biệt có một số nộidung có rất nhiều VBQPPL được ban hành như: nội dung quản lý việc giao đất,cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển mục đích sử dụng đất: 27 văn bản; Quản lý tàichính về đất đai: 20 văn bản; Đăng ký quyển sử dụng đất, lập và quản lý hồ sơđịa chính, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất: 12 văn bản [19] Tại thànhphố Hà Nội, thực hiện Luật Đất đai 2003 và các Nghị định của Chính phủ, cácthông tư hướng dẫn thi hành Luật Đất đai của các Bộ, nghành Trung ương;UBND thành phố Hà Nội đã ban hành 50 VBQPPL quản lý nhà nước về đất đaitrên địa bàn thành phố Trong đó, nội dung quản lý việc giao đất, cho thuê đất,chuyển mục đích sử dụng đất: 12 văn bản; Đăng ký quyền sử dụng đất, lập vàquản lý hồ sơ địa chính, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất: 12 văn bản;Bồi thường, hỗ trợ và tái định cư: 07 văn bản; Quản lý tài chính về đất đai: 11

văn bản; Phát triển quỹ đất và quản lý phát triển thị trường bất động sản: 03 vănbản; Khảo sát, đo đạc, lập bản đồ địa chính: 02 văn bản; Thanh tra, kiểm tra, xử

lý vi phạm pháp luật đất đai: 02 văn bản; Thủ tục hành chính về đất đai: 01 vănbản [18]

Có thể nói, từ 1946 đến nay, số lượng VBQPPL trong lĩnh vực đất đaingày càng nhiều, chất lượng ngày càng được nâng cao, đáp ứng yêu cầu quản lýnhà nước về đất đai

2.2 Những hạn chế trong hoạt động ban hành VBQPPL của các cơ quan nhà nước trong lĩnh vực đất đai.

2.2.1 Tồn tại một số văn bản pháp luật trong lĩnh vực đất đai của các

cơ quan nhà nước ban hành sai trái về căn cứ pháp lý ban hành văn bản.

Để đảm bảo có hiệu lực trên thực tế, việc ban hành VBQPPL nói chung

và VBQPPL trong lĩnh vực đất đai nói riêng trước tiên phải có căn cứ pháp lýhợp pháp cho việc ban hành Căn cứ pháp lý ban hành văn bản là đảm bảo pháp

lý đầu tiên cho sự ra đời của một văn bản pháp luật, vì vậy việc đảm bảo căn cứpháp lý khi ban hành văn bản chính là tiêu chí hợp pháp đầu tiên của văn bản.Căn cứ pháp lý cho việc ban hành VBQPPL chính là những văn bản pháp luậtchứa đựng các quy định về thẩm quyền, chức năng, nhiệm vụ của chủ thể banhành văn bản và văn bản chứa đựng các quy phạm liên quan đến nội dung củavăn bản soạn thảo Vì vậy, khi ban hành văn bản pháp luật các chủ thể phải đảmbảo viện dẫn căn cứ pháp lý hợp pháp làm cơ sở cho việc ban hành Đối với lĩnhvực đất đai, căn cứ pháp lý có thể là Hiến Pháp, Luật Đất đai năm 2003, Nghịđịnh số 181/2004/NĐ – CP về thi hành luật đất đai… Về mặt lý luận, những vănbản pháp luật được viện dẫn trong phần căn cứ pháp lý phải đảm bảo được cácnguyên tắc: là văn bản pháp luật đang có hiệu lực pháp luật tại thời điểm đượcviện dẫn; là văn bản có nội dung liên quan mật thiết tới chủ đề văn bản đangsoạn thảo như quy định về thẩm quyền ban hành văn bản hoặc có quy địnhchung mà văn bản phải cụ thể hóa thành những qui định chi tiết, đầy đủ hơn, haychứa đựng các quy phạm mà văn bản đang áp dụng

Trên thực tế, trong quá trình ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đaivẫn còn tồn tại nhiều sai phạm về căn cứ pháp lý như: viện dẫn thiếu căn cứpháp lý quy định về thẩm quyền của chủ thể ban hành, hoặc thiếu các căn cứpháp lý chứa đựng các quy phạm điều chỉnh những vấn đề có liên quan đến nộidung văn bản được ban hành; viện dẫn những văn bản mà thời điểm được việndẫn lại hết hiệu lực pháp luật; nghiêm trọng hơn, có trường hợp những đề nghị

để ban hành văn bản không hợp pháp; thậm chí có những văn bản còn không cócăn cứ pháp lý cho việc ban hành.[4]

Ví dụ: Nghị quyết số 119/2006/NQ-HĐND ngày 19/01/2006 về việc phêchuẩn kế hoạch sử dụng đất 05 năm 2006 - 2010 của HĐND huyện Tĩnh Gia,tỉnh Thanh Hóa không căn cứ vào Luật Đất đai năm 2003 làm cơ sở pháp lýđiều chỉnh nội dung Đây là một trong những trường hợp ban hành VBQPPLtrong lĩnh vực đất đai viện dẫn căn cứ pháp lý chưa đầy đủ

2.2.2 Tồn tại số lượng lớn văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực đất đai của các cơ quan nhà nước ban hành không đúng thẩm quyền.

Thẩm quyền ban hành VBQPPL nói chung cũng như thẩm quyền banhành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai nói riêng là giới hạn quyền lực mà phápluật cho phép các chủ thể được ban hành các văn bản pháp luật nhằm điều chỉnhcác vấn đề phát sinh trong quá trình quản lý thuộc phạm vi, lĩnh vực mà mìnhphụ trách Việc ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai đúng thẩm quyền sẽđảm bảo cho hoạt động quản lý đất đai của Nhà nước được diễn ra một cách hợppháp, thống nhất, tránh tình trạng chồng chéo, mâu thuẫn nhau giữa cácVBQPPL, cũng như không bỏ sót những lĩnh vực cần điều chỉnh

Việc ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai trái thẩm quyền, vượtquyền (kể cả thẩm quyền về hình thức và nội dung) đang trở nên khá phổ biếntrong thời gian gần đây đó là việc nhiều văn bản ban hành trái thẩm quyền vềhình thức, chẳng hạn như Công văn số 4916/BTC-TCT ngày 11 tháng 4 năm

2007 của Bộ Tài chính hướng dẫn việc thu tiền sử dụng đất Đây là văn bản cóchứa đựng quy phạm pháp luật nhưng lại ban hành dưới tên gọi là Công văn

Bên cạnh đó, nhiều cơ quan nhà nước đã ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đấtđai với tên gọi không đúng quy định của pháp luật như Thông báo, Kếtluận Theo thống kê đến năm 2003, trong lĩnh vực đất đai tại thành phố Hồ ChíMinh tỷ lệ văn bản này chiếm khoảng 30% [19]

Nghiêm trọng nhất là tình trạng ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đaivượt thẩm quyền về nội dung Pháp luật quy định các chủ thể có thẩm quyền chỉđược ban hành các văn bản pháp luật phù hợp với thẩm quyền của mình đượcpháp luật cho phép hoặc theo phân công, phân cấp quản lý Tuy nhiên, trên thực

tế, tình trạng các chủ thể ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai để giải quyếtnhững vấn đề không thuộc thẩm quyền hoặc vượt quá quyền hạn diễn ra khá phổbiến đặc biệt là tại chính quyền địa phương

Ví dụ điển hình là Quyết định số 15/2009/QĐ – UBND, ngày 21/07/2009của Ủy ban nhân dân tỉnh Nam Định về việc ban hành quy định mức thu, nộp,quản lý và sử dụng lệ phí đăng ký và phí cung cấp thông tin về giao dịch đảmbảo bằng quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất trên địa bàn tỉnh Nam Định.Nội dung của Quyết định này quy định mức thu, nộp, quản lý và sử dụng lệ phíđăng ký và phí cung cấp thông tin về giao dịch đảm bảo bằng quyền sử dụngđất, tài sản gắn liền với đất trên địa bàn tỉnh Tuy nhiên, theo Khoản b Mục 1Phần II Thông tư liên tịch số 30/2007/TTLT/BTC – BTP ngày 10/01/2007 củaliên Bộ Tài chính, Bộ Tư pháp thì việc quy định mức thu lệ phí đăng ký và cungcấp thông tin về giao dịch đảm bảo bằng quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền vớiđất thuộc thẩm quyền Hội đồng nhân dân tỉnh Điều này đã được Hội đồng nhândân tỉnh Nam Định khóa XVI, kỳ họp 12 thông qua

Như vậy, Quyết định số 15/2009/QĐ – UBND, ngày 21/07/2009 của Ủyban nhân dân tỉnh Nam Định ban hành là không đúng thẩm quyền vì thẩm quyềnban hành VBQPPL giải quyết vấn đề này thuộc về Hội đồng nhân dân tỉnh Nam

Định [15, tr.30 ]

2.2.3 Văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực đất đai của các cơ quan nhà nước ban hành chưa đáp ứng yêu cầu thực tiễn.

2.2.3.1 Tồn tại một số văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực đất đai ban hành có nội dung sai trái.

Sai trái về nội dung của VBQPPL là dấu hiệu vi phạm nghiêm trọng, bởinội dung văn bản chính là các quy định hoặc mệnh lệnh tác động trực tiếp lêncác đối tượng liên quan Một VBQPPL trong lĩnh vực đất đai có nội dung saitrái sẽ ảnh hưởng tiêu cực, thậm chí xâm hại đến quyền lợi hợp pháp của các đốitượng chịu sự tác động của các văn bản này, cũng như ảnh hưởng đến hiệu quảcủa các VBQPPL trong lĩnh vực đất đai

Văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực đất đai có nội dung sai tráicũng giống như VBQPPL nói chung là những văn bản có nội dung trái với cácquy định của Hiến pháp và pháp luật, không phù hợp với các nguyên tắc cơ bản

về tổ chức và hoạt động của Nhà nước, hoặc không phù hợp với các điều ướcquốc tế mà Việt Nam đã ký kết hoặc tham gia

Thông thường, VBQPPL trong lĩnh vực đất đai có nội dung sai trái xảy raphổ biến tại những văn bản của chính quyền địa phương Một ví dụ cụ thể làQuyết định số 01/2007/QĐ-UBND ngày 29/3/2007 của UBND thị xã TuyênQuang ban hành Quy định về trình tự, thủ tục mua bán nhà ở và chuyển nhượngquyền sử dụng đất (QSDĐ) của các cá nhân, hộ gia đình trên địa bàn thị xãTuyên Quang Tại Điều 3 quy định: “UBND xã, phường chỉ tiếp nhận và giảiquyết yêu cầu chứng thực hợp đồng mua bán nhà ở và chuyển nhượng QSDĐđối với trường hợp thửa đất chuyển nhượng đã được cấp Giấy chứng nhậnQSDĐ” Trong khi đó, tại điểm 1.1 khoản 1 Mục II Thông tư liên tịch số04/2006/TTLT – BTP-BTNMT ngày 13/06/2006 hướng dẫn việc công chứng,chứng thực hợp đồng, văn bản thực hiện quyền của người sử dụng đất quy định

về hồ sơ hợp lệ yêu cầu công chứng, chứng thực, trong đó quy định: “Trường hợp trong thời hạn theo quy định tại Điều 184 của Nghị định 181/2004/NĐ - CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ về thi hành Luật Đất đai, nếu người đang sử dụng đất chưa có Giấy chứng nhận QSDĐ thì phải có bản sao một trong các loại giấy tờ về QSDĐ quy định tại các khoản 1,2 và 5 Điều 50 Luật Đất đai,