MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
Khóa luận tốt nghiệp Bùi Thị Thu Hiền – HC32A CHƯƠNG I MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT 1.1 Khái niệm văn quy phạm pháp luật Nhà nước pháp luật tượng xã hội đời, tồn phát triển mối liên hệ mật thiết với Trong lịch sử có ba hình thức pháp luật Nhà nước sử dụng tập quán pháp, tiền lệ pháp văn quy phạm pháp luật (VBQPPL) Trong đó, VBQPPL hình thức pháp luật tiến đại sử dụng tất Nhà nước “Văn quy phạm pháp luật” thuật ngữ sử dụng rộng rãi sách báo pháp lý văn Nhà nước Theo Điều Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật năm 1996 quy định: VBQPPL văn quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, có quy tắc xử chung, Nhà nước đảm bảo thực nhằm điều chỉnh quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa sửa đổi, bổ sung Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2008: “VBQPPL văn quan nhà nước ban hành phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định Luật Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, có quy tắc xử chung, có hiệu lực bắt buộc chung, Nhà nước bảo đảm thực để điều chỉnh quan hệ xã hội” Mặc dù khái niệm VBQPPL sửa đổi, bổ sung khái niệm điểm chưa hợp lý, cụ thể quy định chủ thể ban hành Tại Điều Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2008, chủ thể ban hành VBQPPL thuộc quan nhà nước có thẩm quyền Khoản 3, 5, 7, Điều Luật lại liệt kê văn cá nhân có thẩm quyền ban hành như: Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ, Chánh án Tịa án nhân dân tối Ban hành văn quy phạm pháp luật lĩnh vực đất đai quan nhà nước Thực trạng giải pháp Khóa luận tốt nghiệp Bùi Thị Thu Hiền – HC32A cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang bộ, Tổng kiểm toán nhà nước Quy định Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2008 làm cho đối tượng thi hành luật hiểu đối tượng nêu quan nhà nước Như vậy, khái niệm văn quy phạm pháp luật hiểu là: “VBQPPL văn cá nhân, quan nhà nước có thẩm quyền ban hành phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định Luật Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, có quy tắc sử xự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, Nhà nước bảo đảm thực để điều chỉnh quan hệ xã hội” Văn quy phạm pháp luật có đặc điểm chủ yếu sau đây: Văn quy phạm pháp luật văn cá nhân, quan nhà nước có thẩm quyền ban hành, phối hợp ban hành Như vậy, dấu hiệu để nhận biết VBQPPL văn phải ban hành quan nhà nước có thẩm quyền cá nhân Nhà nước trao quyền Những quan nhà nước có thẩm quyền ban hành VBQPPL bao gồm : Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Hội đồng Thẩm phán Tịa án nhân dân tối cao, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp, có phối hợp quan nhà nước với nhau, quan nhà nước có thầm quyền với quan trung ương tổ chức trị - xã hội để ban hành VBQPPL liên tịch Những cá nhân có thẩm quyền ban hành VBQPPL Thủ tướng Chính phủ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang bộ, Tổng Kiểm toán nhà nước phối hợp ban hành văn chủ thể phối hợp Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang Ban hành văn quy phạm pháp luật lĩnh vực đất đai quan nhà nước Thực trạng giải pháp Khóa luận tốt nghiệp Bùi Thị Thu Hiền – HC32A Văn quy phạm pháp luật ban hành theo hình thức, thủ tục hình thức pháp luật quy định Xuất phát từ vai trò quan trọng VBQPPL hoạt động quản lý nhà nước, từ yêu cầu đảm bảo chặt chẽ, thống cho hoạt động xây dựng ban hành VBQPPL Chính vậy, để đảm bảo chất lượng VBQPPL, Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật năm 1996, sửa đổi, bổ sung năm 2002 Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2008 quy định chi tiết, cụ thể hợp lý thủ tục ban hành VBQPPL Theo đó, VBQPPL ban hành phải thực hoạt động như: lập chương trình, soạn thảo, thẩm tra, thẩm định, lấy ý kiến góp ý cho dự thảo văn thông qua, ký , công bố, tất phải tuân thủ quy định pháp luật Ngoài ra, văn coi VBQPPL phải ban hành hình thức pháp luật quy định “Hình thức VBQPPL thể bên ngồi nội dung VBQPPL đó”.[1, tr.19] Thơng thường, hình thức VBQPPL chủ yếu hiểu tên gọi văn Theo quy định Điều Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2008 quan nhà nước cá nhân có thẩm quyền phép ban hành VBQPPL với tên gọi định “Việc quy định rõ hình thức VBQPPL luật có ý nghĩa thực tiễn sâu sắc, đặc biệt quan hệ Nhà nước với nhân dân Đối với số loại VBQPPL, nhìn vào hình thức văn đối tượng thi hành nhận biết chủ thể ban hành văn bản, nhận biết góp phần thể tính công khai, minh bạch hệ thống pháp luật” Văn quy phạm pháp luật có nội dung quy phạm pháp luật mang tính bắt buộc chung, áp dụng nhiều lần, nhiều đối tượng, có hiệu lực phạm vi toàn quốc địa phương Quy phạm pháp luật quy tắc xử Nhà nước ban hành đảm bảo thực hiện, thể ý chí giai cấp thống trị nhằm điều chỉnh quan hệ xã hội Các quy tắc xử khuôn mẫu, chuẩn mực mà quan, Ban hành văn quy phạm pháp luật lĩnh vực đất đai quan nhà nước Thực trạng giải pháp Khóa luận tốt nghiệp Bùi Thị Thu Hiền – HC32A tổ chức, cá nhân phải tuân theo tham gia quan hệ xã hội quy tắc điều chỉnh Với nội dung quy tắc xử Nhà nước ban hành, thể ý chí Nhà nước, VBQPPL ln ln mang tính bắt buộc chung, Nhà nước đảm bảo thực nhiều biện pháp tuyên truyền, giáo dục, thuyết phục, hành chính, kinh tế, trường hợp cần thiết áp dụng biện pháp cưỡng chế với người không tuân thủ quy tắc xử chứa đựng VBQPPL Tính bắt buộc chung VBQPPL hiểu bắt buộc chủ thể nằm điều kiện, hoàn cảnh mà quy phạm pháp luật dự liệu Quy phạm pháp luật đặt cho nhóm chủ thể dự kiến tình định cho chủ thể cụ thể Đây điểm khác biệt với văn áp dụng pháp luật VBQPPL có tính chất áp dụng lặp lặp lại nhiều lần sống, cịn văn áp dụng pháp luật có hiệu lực lần Văn quy phạm pháp luật có hiệu lực phạm vi nước địa phương tùy thuộc vào thẩm quyền chủ thể ban hành nội dung văn Thông thường,VBQPPL quan nhà nước trung ương ban hành có hiệu lực pháp lý phạm vi nước, VBQPPL quan nhà nước địa phương ban hành có hiệu lực phạm vi lãnh thổ địa phương Tuy nhiên, có trường hợp VBQPPL quan nhà nước trung ương ban hành có hiệu lực phạm vi lãnh thổ địa phương xuất phát từ tính đặc thù địa phương định tới nội dung văn Trong phạm vi đề tài em đề cập tới nhóm VBQPPL lĩnh vực đất đai Nhóm VBQPPL lĩnh vực đất đai mang đặc điểm VBQPPL nói chung nêu Tuy nhiên, quan hệ xã hội mà nhóm VBQPPL lĩnh vực đất đai điều chỉnh quan hệ xã hội chung chung mà cụ thể điều chỉnh quan hệ xã hội lĩnh vực đất đai (quan hệ đất đai) “Quan hệ đất đai quan hệ người với việc quản lý, khai Ban hành văn quy phạm pháp luật lĩnh vực đất đai quan nhà nước Thực trạng giải pháp Khóa luận tốt nghiệp Bùi Thị Thu Hiền – HC32A thác hưởng dụng đất đai, Nhà nước giữ vị người đại diện chủ sở hữu toàn dân đất đai” [3, tr.29] 1.2 Thẩm quyền ban hành VBQPPL quan nhà nước lĩnh vực đất đai Việc quy định thẩm quyền ban hành VBQPPL cần thiết hoạt động ban hành VBQPPL Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2008 quy định: “Văn quy phạm pháp luật quan nhà nước có thẩm quyền” ban hành yếu tố thiếu, điều kiện tiên để thừa nhận tính quy phạm pháp luật văn Việc nhấn mạnh dấu hiệu VBQPPL xuất phát từ nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước Như rõ, thẩm quyền ban hành VBQPPL nội dung quan trọng quản lí nhà nước theo nghĩa rộng cụm từ này, tương tự thẩm quyền ban hành VBQPPL lĩnh vực đất đai nội dung đầu tiên, quan trọng việc thống quản lý đất đai Nhà nước, điều ghi nhận Hiến Pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam cụ thể Điều Luật Đất Đai năm 2003, sửa đổi, bổ sung năm 2009 Hoạt động ban hành văn chứa đựng quy tắc xử chung có tính bắt buộc thi hành hoạt động mang tính quyền lực Nhà nước Vì vậy, thẩm quyền ban hành VBQPPL nói chung VBQPPL lĩnh vực đất đai nói riêng trước hết thẩm quyền chủ thể thực thi quyền lực Nhà nước Thẩm quyền ban hành VBQPPL lĩnh vực đất đai quy định nhiều văn pháp luật gồm: Hiến pháp, cụ thể Luật Đất đai văn pháp luật khác Thẩm quyền ban hành VBQPPL nói chung thể Điều Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2008 Tuy nhiên, với nhóm VBQPPL lĩnh vực quản lý đất đai chủ thể có thẩm quyền ban hành phạm vi hẹp Trong trình Nhà nước thực quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân đất đai thống quản lý nhà nước đất đai toàn quốc, Nhà nước quy định cụ thể thẩm quyền ban hành VBQPPL lĩnh vực đất đai cho Ban hành văn quy phạm pháp luật lĩnh vực đất đai quan nhà nước Thực trạng giải pháp Khóa luận tốt nghiệp Bùi Thị Thu Hiền – HC32A số quan thường xuyên thực quyền hạn trách nhiệm đại diện chủ sở hữu toàn dân đất đai, thực nhiệm vụ thống quản lý nhà nước đất đai như: Quốc Hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ có liên quan trực tiếp đến lĩnh vực đất đai Tại địa phương, thẩm quyền ban hành VBQPPL lĩnh vực trao cho Hội đồng nhân dân (HĐND) Ủy ban nhân dân (UBND) Quốc hội quan có quyền lập Hiến lập pháp Điều khẳng định Hiến pháp Luật Tổ chức Quốc hội năm 2001, sửa đổi, bổ sung năm 2007 Vì vậy, Quốc hội quan có thẩm quyền ban hành Hiến pháp Luật Trong lĩnh vực đất đai, Quốc hội ban hành Luật Đất đai sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai Theo đó, Quốc Hội ban hành VBQPPL lĩnh vực đất đai thực sách đất đai Nhà nước, định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất Nhà nước trình thực quyền giám sát tối cao việc quản lý sử dụng đất đai phạm vi nước Ủy ban thường vụ Quốc hội quan thường trực Quốc hội, có thẩm quyền ban hành Pháp lệnh Nghị để giải nhiệm vụ mà Quốc hội giao Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành Pháp lệnh xử lý vi phạm hành nói chung có lĩnh vực đất đai để sở Chính phủ ban hành Nghị định xử lý vi phạm hành lĩnh vực đất đai Chính Phủ có thẩm quyền ban hành Nghị định thi hành quy định chi tiết Luật Đất đai để thực nhiệm vụ thống quản lý nhà nước đất đai Chính phủ ban hành VBQPPL lĩnh vực đất đai đưa định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất tỉnh, thành phố thuộc trung ương quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất vào mục đích quốc phịng, an ninh; thống quản lý nhà nước đất đai phạm vi nước Theo quy định Luật Đất đai 2003, sửa đổi bổ sung 2009 Chính phủ có thẩm quyền: Ban hành văn quy phạm pháp luật lĩnh vực đất đai quan nhà nước Thực trạng giải pháp Khóa luận tốt nghiệp Bùi Thị Thu Hiền – HC32A - Ban hành VBQPPL đạo việc xác định địa giới hành chính, lập quản lý hồ sơ địa giới hành cấp phạm vi nước (Điều 16) - Ban hành VBQPPL tổ chức thực việc lập, xét duyệt, thực hiện, kiểm tra quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nước (Điều 25) - Ban hành VBQPPL quy định hồ sơ, trình tự, thủ tục, điều kiện ủy quyền cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà tài sản gắn liền với đất (Khoản Điều 48) - Ban hành VBQPPL để kiểm kê đất đai năm năm đồng thời với kế hoạch sử dụng đất năm năm Nhà nước để báo cáo Quốc Hội (Điểm d Khoản Điều 53) - Ban hành VBQPPL quy định việc thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, tiền xử phạt vi phạm pháp luật đất đai, tiền bồi thường cho Nhà nước gây thiệt hại quản lý sử dụng đất đai (Khoản Điều 54) - Ban hành VBQPPL quy định phương pháp xác định khung giá đất; khung giá đất cho vùng, theo thời gian; trường hợp phải điều chỉnh giá đất việc xử lý chênh lệch giá đất liền kề tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, tính giá trị quyền sử dụng đất quy định vụ thể việc miễn, giảm tiền sử dụng đất, tiền thuê đất (Điều 56, 59, 60) - Ban hành VBQPPL quy định cụ thể việc giao, khoán, chế độ sử dụng đất loại đất (các Điều 70,85 ) Thủ tướng Chính phủ có thẩm quyền ban hành định cần thiết để giải vấn đề quan trọng lĩnh vực đất đai Ví dụ Quyết định Thủ tướng Chính phủ đất sử dụng cho khu công nghệ cao (Điều 91), đất sử dụng cho khu kinh tế bao gồm khu kinh tế mở, khu kinh tế cửa khu kinh tế khác… (Điều 92) Bộ trưởng Bộ Tài nguyên Môi trường Bộ trưởng Bộ có liên quan có thẩm quyền ban hành VBQPPL hình thức thơng tư trình thực nhiệm vụ liên quan đến hoạt động quản lý nhà nước đất đai Ban hành văn quy phạm pháp luật lĩnh vực đất đai quan nhà nước Thực trạng giải pháp Khóa luận tốt nghiệp Bùi Thị Thu Hiền – HC32A Bộ Tài Nguyên Môi Trường ban hành VBQPPL lĩnh vực đất đai q trình thực cơng việc chịu trách nhiệm trước Chính phủ việc quản lý Nhà nước đất đai Theo quy định Luật Đất đai 2003, sửa đổi bổ sung 2009 Bộ Tài Nguyên Mơi Trường có thẩm quyền: - Ban hành VBQPPL quy định kỹ thuật định mức kinh tế việc cắm mốc địa giới hành chính, lập hồ sơ địa giới hành cấp, đạo lập thực đồ hành cấp phạm vi nước, đạo việc khảo sát, đo đạc, lập quản lý đồ địa chính, đồ trạng sử dụng đất đồ quy hoạch sử dụng đất phạm vi nước (các Điều 16,17,18,19,20) - Ban hành VBQPPL quy định hồ sơ địa chính, hướng dẫn việc lập, chỉnh lý quản lý hồ sơ địa chính, biểu mẫu hướng dẫn phương pháp thống kê, kiểm kê đất đai Ban hành VBQPPL để kiểm kê đất đai năm năm đồng thời với kế hoạch sử dụng đất năm năm Nhà nước để báo cáo Chính Phủ (Điều 47, 53)… * Các Bộ khác Bộ Nội vụ, Bộ Quốc phịng, Bộ Cơng an, Bộ Xây dựng, Bộ Tài ban hành VBQPPL lĩnh vực đất đai giải vấn đề có liên quan đến cơng việc trực tiếp quản lý phối hợp Bộ Tài nguyên Môi trường ban hành thông tư liên tịch để giải vấn đề có liên quan đến lĩnh vực đất đai Ví dụ: Bộ Nội vụ ban hành VBQPPL quy định trình tự, thủ tục xác định địa giới hành chính, quản lý mốc địa giới hồ sơ địa giới hành chính; Bộ Quốc phịng, Bộ Cơng an ban hành VBQPPL tổ chức thực việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất vào mục đích Quốc phịng, An ninh Bộ Tài Bộ Tài ngun Mơi trường phối hợp ban hành Thông tư liên tịch hướng dẫn việc thu, nộp tiền phạt, quản lý sử dụng tiền thu từ xử phạt vi phạm hành lĩnh vực bảo vệ môi trường Theo Khoản Điều Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 thì: “Văn quy phạm pháp luật Ban hành văn quy phạm pháp luật lĩnh vực đất đai quan nhà nước Thực trạng giải pháp Khóa luận tốt nghiệp Bùi Thị Thu Hiền – HC32A Hội đồng nhân dân ban hành hình thức Nghị Văn quy phạm pháp luật Uỷ ban nhân dân ban hành hình thức Quyết định, Chỉ thị” Hội đồng nhân dân cấp ban hành Nghị Quyết lĩnh vực đất đai thực quyền giám sát việc thi hành pháp luật đất đai địa phương.[9, Điều 13, 21, 29] Tuy nhiên thực tế số lượng VBQPPL lĩnh vực đất đai chủ thể ban hành hạn chế, chiếm số lượng Ủy ban nhân dân cấp ban hành Quyết định, Chỉ thị lĩnh vực đất đai trình thực quyền đại diện chủ sở hữu đất đai quản lý nhà nước đất đai [9, Điều 83, 98, 112] Theo Luật Đất đai 2003,sửa đổi bổ sung 2009 Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền: - Ban hành VBQPPL để tổ chức thực việc xác định địa giới hành thực địa, lập hồ sơ địa giới hành phạm vi địa phương, quản lý mốc địa giới hành thực địa (Điều 16, 17) - Ban hành VBQPPL việc kiểm kê, lập đồ trạng sử dụng đất địa phương, tổ chức lập, xét duyệt, công bố công khai quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất khảo sát, đo đạc, lập quản lý đồ quy hoạch sử dụng đất địa phương (Điều 18 đến Điều 30) - Ban hành định giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, định thu hồi đất, định lập thực dự án tái định cư, bồi thường giải phóng mặt bằng, hỗ trợ thực thu hồi đất (Điều 37, 44) - Ban hành VBQPPL cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà tài sản gắn liền với đất, ban hành VBQPPL liên quan đến giá đất cụ thể địa phương, thời hạn sử dụng đất (Điều 52, 55)… 1.3 Trình tự, thủ tục ban hành VBQPPL quan nhà nước lĩnh vực đất đai Ban hành văn quy phạm pháp luật lĩnh vực đất đai quan nhà nước Thực trạng giải pháp Khóa luận tốt nghiệp 10 Bùi Thị Thu Hiền – HC32A Nước ta hướng tới xây dựng Nhà nước pháp quyền dân, dân dân, Nhà nước pháp luật tuân thủ cách tuyệt đối tác động tới quan hệ xã hội, nhu cầu hồn thiện hệ thống pháp luật nhu cầu cấp thiết đặt Như biết, quan hệ đất đai quan hệ xã hội quan trọng địi hỏi có điều chỉnh pháp luật Để hoàn thiện hệ thống pháp luật đất đai khơng phải hồn thiện khía cạnh ban hành đủ VBQPPL để điều chỉnh quan hệ pháp luật đất đai, mà phải đảm bảo chất lượng VBQPPL lĩnh vực đất đai ban hành Trước đây, chưa có quy định cụ thể trình tự, thủ tục ban hành VBQPPL nên VBQPPL lĩnh vực đất đai ban hành khơng theo trình tự, thủ tục phổ biến xảy thường xuyên Các quan nhà nước có thẩm quyền ban hành VBQPPL khơng biết vào sở pháp lí để ban hành VBQPPL quản lý lĩnh vực đất đai đảm bảo chất lượng văn đảm bảo phù hợp mặt hình thức văn Chủ thể có thẩm quyền ban hành VBQPPL lĩnh vực đất đai khơng có quan quyền lực nhà nước mà quan hành pháp ban hành Vì vậy, loại VBQPPL quan có thẩm quyền khác ban hành phải tn theo trình tự, thủ tục riêng Việc khơng quy định trình tự, thủ tục ban hành VBQPPL thiếu sót lớn nhà làm luật, không đơn giản việc xác định VBQPPL ban hành tuân theo trình tự, thủ tục mà cịn có ý nghĩa quan trọng nhìn vào trình tự, thủ tục ban hành người ta xác định VBQPPL quan ban hành có hiệu lực pháp lí đến đâu Nếu quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành VBQPPL bỏ qua giai đoạn trình tự, thủ tục ban hành VBQPPL VBQPPL xem khơng tn thủ quy định pháp luật trình tự, thủ tục khơng áp dụng không phù hợp với quan hệ xã hội phát sinh thực tế Ban hành văn quy phạm pháp luật lĩnh vực đất đai quan nhà nước Thực trạng giải pháp ... lĩnh vực đất đai quy định nhiều văn pháp luật gồm: Hiến pháp, cụ thể Luật Đất đai văn pháp luật khác Thẩm quy? ??n ban hành VBQPPL nói chung thể Điều Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2008 Tuy... việc ban hành văn quy phạm pháp luật lĩnh vực đất đai nói riêng Qua ta hiểu rõ khái niệm văn quy phạm pháp luật thẩm quy? ??n, trình tự thủ tục ban hành hiệu lực nhóm văn quy phạm pháp luật lĩnh vực... hành với quy định Luật Đất đai 2003, Nghị định Nghị định khác thi hành Luật Đất đai 2003 để sửa đổi, bổ sung hủy bỏ” KẾT LUẬN CHƯƠNG I: Trên vấn đề lý luận văn quy phạm pháp luật nói chung việc