quy định về hoạt động dự báo đánh giá tác động của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
1 Đề bài: Một trong những điểm mới của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 là quy định về hoạt động dự báo đánh giá tác động của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Phân tích và rút ra ý nghĩa ? BÀI LÀM I. PHẦN MỞ ĐẦU: Hoạt động đánh giá đánh giá có tính chất dự báo về khả năng tác động của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật (RIA) đã được chú trọng ngay từ những năm 70 ở một số nước có hệ thống pháp luật tiên tiến. RIA được coi là công cụ xác định việc có nên thực hiện hoạt động xây dựng luật hay không, những tác động của nó đối với đời sống sau khi được ban hành là ở mức độ như thế nào và nếu không can thiệp bằng chính sách có thể khả thi hơn việc can thiệp hay không. Trong khoa học lập pháp hiện đại, báo cáo đánh giá tác động sơ bộ của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là công việc có vai trò quan trọng, như công cụ phản biện đảm bảo sự cân đo một cách chuẩn mực giá trị của chính sách vĩ mô khi Nhà nước quyết định cụ thể hoá bằng những quy định, những chế định luật. Năm 2008, hệ thống lập pháp Việt Nam đã đánh dấu một dấu mốc quan trọng khi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 đã có những quy định bước đầu về hoạt động đánh giá tác động sơ bộ VBQPPL trong quá trình xây dựng Luật, điều này góp phần nâng cao từng bước trình độ, kỹ năng và kinh nghiệm làm luật của các nhà lập pháp Việt Nam. II. PHẦN NỘI DUNG: 1. Đôi nét về hoạt động dự báo đánh giá tác động của dự thảo VBQPPL : RIA ( Regulatory Impact Assessment ) là hoạt động dự báo đánh giá tác động điều chỉnh của dự thảo VBQPPL. Nó được thực hiện trong quá trình làm luật, sửa đổi bổ sung các quy định pháp luật hoặc ban hành chính sách mới. RIA là một công cụ không thể thiếu đối với quy trình làm luật của hầu hết các quốc gia trên thế giới. Ở Anh và một số nước Châu Âu, đánh giá tác động điều chỉnh là một yêu cầu bắt buộc khi đem dự thảo luật ra xem xét thông qua hoặc không thông qua. Hoạt động đánh giá tác động sơ bộ văn bản sẽ cân đối những ảnh hưởng tích cực với hạn chế, đánh giá lợi ích đối với thể chế chính trị, nền kinh tế quốc dân, đời sống xã hội, môi trường . Điều đó tạo nên tư duy thực tế hơn trong công tác xây dựng VBQPPL, tăng cường tính khả thi của VBQPPL và giúp cơ quan quản lý có cơ chế quản lý Nhà nước một cách hiệu quả hơn. 1 2. Những quy định về hoạt động dự báo đánh giá tác động của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật trong Luật ban hành VBQPPL 2008: Năm 2008, lần đầu tiên, RIA được Việt Nam tiếp thu và đưa vào, trở thành một trong những quy định mới mẻ và cần thiết của Luật ban hành VBQPPL 2008: Quy định ở Điều 23 – Đề nghị, kiến nghị về luật, pháp lệnh; Điều 33 – Nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo; Điều 34 – Nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết; Điều 34 – Nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết; Điều 37 – Hồ sơ dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết trình Chính phủ; Điều 42 – Hồ sơ và thời hạn gửi hồ sơ dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết để thẩm tra; Điều 59 – Lập chương trình xây dựng nghị định; Điều 61 – Nhiệm vụ của cơ quan chủ trì soạn thảo; Điều 64 – Hồ sơ dự thảo nghị định trình Chính phủ. Các quy định trên đều có phần yêu cầu phải lập báo cáo đánh giá tác động sơ bộ của dự thảo VBQPPL. Như vậy, ta có thể thấy quy định về RIA đã lan sâu rộng vào từng công đoạn, từng chủ thể trong quá trình xây dựng VBQPPL. 3. Nguyên nhân của việc xuất hiện các quy định về hoạt động dự báo đánh giá tác động của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật trong Luật ban hành VBQPPL 2008: Quá trình đánh giá tác động của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là một phần cốt lõi của việc lập chính sách. Các lợi ích của nó là không thể phủ nhận được, ví dụ như làm sáng tỏ các vấn đề trong dự thảo; hiểu xuyên suốt các tác động của dự thảo đến đời sống chính trị và xã hội; xác định và đánh giá được các sự lựa chọn khác nhau để đạt được mục tiêu của chính sách; đảm bảo sự áp dụng tham khảo các chính sách có ý nghĩa và vươn tới được rộng rãi nhất các nguyên tắc có thể; tạo cơ hội đàm phán chính sách giữa những bên đại diện lợi ích khác nhau; xác định xem lợi ích có bình đẳng với các chi phí hay không ; xác định xem có các nhóm ( đối tượng ) phổ biến nào có thể bị ảnh hưởng một cách không tương xứng…Vì những nguyên nhân trên, ở các nước tiên tiến trên thế giới đã coi trọng và sử dụng RIA như là một khâu không thể thiếu trong hoạt động lập pháp. Tiếp thu thành tựu của ngành khoa học lập pháp trên thế giới, năm 2008, lần đầu tiên Việt Nam đã quy định về công tác RIA vào Luật ban hành VBQPPL 2008. 4. Nội dung của hoạt động dự báo đánh giá tác động của dự thảo VBQPPL được quy định trong Luật ban hành VBQPPL 2008 : 1 Nghị định 24/2009/NĐ–CP là nghị định quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật ban hành VBQPPL 2008; trong đó điều 37, 38 có quy định chi tiết về việc Đánh giá tác động sơ bộ của văn bản và Đánh giá tác động trước và trong quá trình soạn thảo. Hoạt động dự báo đánh giá tác động của dự thảo VBQPPL gồm nhiều công đoạn, cuối cùng tất cả các phần việc đều được thể hiện trong báo cáo đánh giá tác động. a. Các yêu cầu của bản báo cáo đánh giá tác động gồm : - Với việc đánh giá sơ bộ: “Báo cáo đánh giá tác động sơ bộ phải nêu rõ vấn đề cần giải quyết và mục tiêu của chính sách dự kiến, các phương án để giải quyết vấn đề đó; lựa chọn phương án tối ưu để giải quyết vấn đề trên cơ sở đánh giá tác động về kinh tế, xã hội, môi trường, hệ thống pháp luật, tác động đến các quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, khả năng tuân thủ của cơ quan, tổ chức, cá nhân và các tác động khác.” – Khoản 2 điều 37 NĐ 24. - Với việc đánh giá tác động trước và trong quá trình soạn thảo : “Báo cáo đánh giá tác động phải nêu rõ vấn đề cần giải quyết và mục tiêu của chính sách dự kiến, các phương án để giải quyết vấn đề; lựa chọn phương án tối ưu để giải quyết vấn đề trên cơ sở đánh giá tác động cụ thể các giải pháp để thực hiện các chính sách cơ bản của dự thảo văn bản dựa trên các phân tích định tính hoặc định lượng về chi phí, lợi ích, các tác động tích cực, tiêu cực của từng giải pháp” – Khoản 2 điều 38 NĐ 24. b. Phạm vi của hoạt động dự báo đánh giá tác động của dự thảo VBQPPL: - Xét phạm vi lãnh thổ: Việc phân chia thành các đơn vị lãnh thổ để đánh giá tác động của dự thảoVBQPPL phụ thuộc vào đặc điểm về dân cư, địa lý, các điều kiện khác có ảnh hưởng đến ý thức pháp luật và việc thực hiện pháp luật ở các địa bàn đó, ngoài ra cần căn cứ giới hạn hiệu lực về không gian của dự thảo VB. Xét tác động theo phạm vi không gian: cả nước, ở mỗi địa phương, mỗi vùng hay khu vực lãnh thổ. - Xét phạm vi thời gian: thường được giới hạn bằng thời điểm mang tính bước ngoặt của đời sống chính trị xã hội, đánh giá tác động phải chú ý đến điều kiện lịch sử về kinh tế, chính trị, xã hội, vai trò lịch sử của dự thảo. - Có thể dự báo đánh giá tác động của từng phần, từng nhóm quy phạm được soạn trong dự thảo hay toàn dự thảo, hoặc thực hiện hoạt động dự báo đánh giá theo từng khía canh, từng phương diện hoặc tổng thể. c. Các tiêu chí cơ bản để đánh giá tác động của dự thảo VBQPPL: 1 - Chất lượng của dự thảo: phải xem xét ở cả hình thức thể hiện, chất lượng cũng như cấu trúc, xem xét tính hợp hiến hợp pháp, tính đồng bộ, tính thống nhất, tính toàn diện, tính phù hợp. - Những mục đích, yêu cầu và định hướng của dự thảo : nghiên cứu xác định toàn diện những vấn đề pháp lý đặt ra trong đời sống xã hội, nhu cầu xã hội về điều chỉnh pháp luật đối với loại quan hệ xã hội, từ đó làm rõ sự cần thiết và hợp lý của dự thảo. - Xem xét trạng thái của quan hệ xã hội khi chưa được pháp luật điều chỉnh cho phép xác định nhu cầu cần hay không điều chỉnh các quan hệ xã hội đó bằng công cụ pháp lý. - Dự kiến kết quả đạt được sau khi dự thảo được xem xét, thông qua và ban hành, đi vào đời sống xã hội. Khi xây dựng pháp luật, nhà làm luật phải dự liệu được trước những biến đổi tích cực, tiêu cực (nếu có) sẽ diễn ra do sự tác động của quy định hay VBQPPL để cân nhắc xem nên hay không nên ban hành quy định hay văn bản đó. - Mức chi phí để đạt được các kết quả trong thực tế: thường bao gồm chi phí về vật chất, tinh thần, về số lượng người tham gia, thời gian tiến hành và những chi phí khác có liên quan tới các hoạt động cơ bản từ lúc soạn thảo, trình dự án, thông qua, đưa vào thực tế…Tiêu chí hiệu quả ở đây là sự tuân thủ pháp luật, tôn trọng và bảo vệ con người. Trên đây là những tiêu chí cơ bản để đánh giá khả năng tác động của dự thảo VBQPP. Việc xem xét đánh giá chúng có thể được thực hiện ở những phạm vi và cấp độ khác nhau, nên trong từng trường hợp cụ thể, những tiêu chí này cần được cụ thể hóa trên cơ sở xác định rõ mục đích, yêu cầu và mức độ cần thiết của việc đánh giá để vận dụng các tiêu chí trên một cách thích hợp. d. Cơ quan thực hiện hoạt động dự báo đánh giá tác động của dự thảo VBQPPL: - Đánh giá tác động sơ bộ của văn bản: Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ khi chuẩn bị đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định có trách nhiệm đánh giá tác động sơ bộ của văn bản. - Đánh giá tác động trước và trong quá trình soạn thảo văn bản: Trên cơ sở kết quả đánh giá tác động sơ bộ, cơ quan chủ trì soạn thảo luật, pháp lệnh, nghị định có trách nhiệm đánh giá tác động trước khi soạn thảo văn bản và hoàn thiện báo cáo đánh giá tác động đơn giản trong quá trình soạn thảo e. Các yếu tố cấu thành nội dung cơ bản của bản dự báo đánh giá tác động của dự thảo VBQPPL: 1 - Xác định vấn đề bất cập: + Nêu rõ vấn đề đang gây ảnh hưởng tiêu cực đến nền kinh tế, xã hội, môi trường và vấn đề đó cần phải được giải quyết bằng sự can thiệp của nhà nước. + Nguyên nhân làm phát sinh vấn đề. + Những biểu hiện của vấn đề. + Cung cấp thông tin về quy định pháp luật hiện hành và giải thích tại sao các quy định này không thể giải quyết được vấn đề. Trong nhiều trường hợp, vấn đề có thể được khắc phục bằng việc thực hiện tốt hơn các quy định hiện hành thay vì ban hành các quy định mới. - Xác định mục tiêu chính sách: + Xác lập mục tiêu chung, mục tiêu cụ thể của từng dự thảo VBQPPL. + Nêu các mục tiêu chi tiết trong từng vấn đề ưu tiên đánh giá cụ thể. + Các tiêu chí hay các mục tiêu có thể đo được mà dự thảo có thể đạt được. - Xác định các phương án hành động: + Không can thiệp, đây là phương án cần đề cập trước nhất khi cho rằng chính sách công được cụ thể hoá bằng các quy định là không thức thời và không mang lại giá trị trong khi các QPPL hiện hành đang có vai trò không thể phủ nhận. + Xây dựng các phương án thay thế nếu cho rằng vấn đề đó không nhất thiết cần đến các quy định mà chỉ sử dụng giải pháp thay thế quy định. + Nêu các thiết kế chính sách khác nhau nhằm có sự cân nhắc giữa các giải pháp nếu cần thiết phải ban hành VBQPPL. - Xác định tác động: + Tác động về mặt kinh tế tới các doanh nghiệp , tổ chức kinh tế, sự cần thiết phải làm rõ mức độ và phạm vi tác động, có biện pháp lượng hoá, phân tích định lượng tác động. + Tác động tới ngân sách nhà nước. + Các tác động lớn khác trong các lĩnh vực như: xã hội, môi trường, hệ thống pháp luật, quyền tự do và quyền cơ bản của công dân .các lĩnh vực này cũng phải bao gồm cả phân tích định tính và phân tích định lượng của tác động. 5. Ý nghĩa của các quy định về hoạt động dự báo đánh giá tác động của dự thảo VBQPPL trong Luật ban hành VBQPPL 2005: VBQPPL có vai trò, tác dụng quan trọng trong đời sống xã hội, thường được ban hành và sử dụng trong một thời gian khá dài, vì vậy trong quá trình xây dựng, soạn thảo cần tiến hành đánh giá tác động của nó thật khoa học và chính xác. Đánh giá khả năng tác động của dự thảo VBQPPL nhằm dự báo những tác động tích cực, 1 tiêu cực của dự thảo văn bản để có biện pháp khắc phục chúng trước hoặc sau khi ban hành. Đồng thời, đánh giá khả năng tác động của dự thảo VB còn là cơ sở để so sánh, đánh giá hiệu quả của VBQPPL sau khoảng thời gian thi hành nhất định Hoạt động dự báo đánh giá tác động của dự thảo phù hợp với năm đặc điểm của một VBPL hiện đại, đó là: An toàn – RIA góp phần làm cho mục tiêu của văn bản rõ ràng hơn và giúp lựa chọn phương án phù hợp nhất với thị trường; Minh bạch – RIA giúp chính phủ tham vấn với các đối tượng về các hành động của mình trong tương lai; Hợp lý – RIA đảm bảo các quy định pháp luật có thể bảo vệ được công chúng với mức chi phí thấp nhất ; Hiệu quả - RIA giúp tìm ra phương án tối ưu nhất với mức chi phí thấp nhất nhằm giải quyết một mục tiêu chính sách công; Có hàm lượng tri thức cao – RIA giúp hiểu rõ được các tác động đối với xã hội, với thị trường và các yêu cầu thị trường. Hoạt động dự báo đánh giá tác động của dự thảo giúp quá trình làm luật giảm bớt các lỗi về chính sách : giúp xác định các mục tiêu của các thay đổi chính sách dự kiến ; đánh giá tác động đầy đủ cả sự thay đổi dự kiến, bao gồm cả các tác động không dự kiến đối với các nhóm không nằm trong đối tượng mục tiêu của chính sách ; xác định và đánh giá các phương án lựa chọn nhằm đạt được mục tiêu chính sách ; đảm bảo tính thống nhất với các công cụ chính sách khác ; đánh giá liệu lợi ích có lớn hơn chi phí hay không ; đảm bảo một quá trình tham vấn được thực hiện minh bạch và hiệu quả ; đảm bảo tuân thủ các thỏa thuận quốc tế. Hoạt động dự báo giúp cải thiện tình trạng lạm phát về văn bản pháp luật.Trước đây nước ta không có cơ chế trách nhiệm, đã xuất hiện tình trạng sản sinh ra quá nhiều văn bản pháp luật. Việt Nam vẫn còn có một hệ thống văn bản pháp luật chồng chéo, phức tạp, có thể cần phải thiết lập một văn phòng độc lập có trách nhiệm cải thiện chất lượng pháp luật. Các nhà tài trợ có thể làm vấn đề trở nên phức tạp hơn do yêu cầu các văn bản pháp luật mang tính tạm thời trong khuôn khổ các chương trình, dự án cho vay có điều kiện. RIA yêu cầu rằng tất cả mọi đối tượng đều phải giải trình yêu cầu đối với văn bản pháp luật nếu muốn giữ hoặc ban hành, nên cũng giảm tải được phần nhiều các văn bản pháp luật chồng chéo. Ngoài ra, nó còn đảm bảo xác định và đánh giá được các phương án thay thế nhằm đạt được mục tiêu về mặt chính sách, lồng ghép được các mục tiêu chính sách (xã hội và kinh tế, tham vấn ý kiến rộng rãi với nhiều đối tượng, đáp ứng đầy đủ đối với lợi ích của nhiều đối tượng, giảm tình trạng độc quyền về thông tin, xác định liệu một nhóm nào đó có bị ảnh hưởng một cách tiêu cực hay không. 1 Tuy có những vai trò quan trọng. lợi ích không thể bỏ qua trên đây, nhưng quá trình thực hiện hoạt động dự báo đánh giá tác động của dự thảo VBQPPL để đạt được những kết quả ấy lại là vấn đề hoàn toàn khác. Như ta có thể thấy, RIA là một công việc khá mới mẻ ở Việt Nam. Những vấn đề về trình tự, nội dung, thủ tục còn gây nhiều thắc mắc tranh cãi. Sau nhiều hội thảo, tranh cãi, Nghị định 24/2009/NĐ-CP quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã giải quyết phần nào những bất cập trên. Nhưng vấn đề chất lượng của RIA cũng là một vấn đề đáng bàn đến. Theo NĐ 24, Bộ tư pháp cũng có đồng thời trách nhiệm thẩm định chất lượng của RIA. Hiệu quả của RIA phần nhiều phụ thuộc vào chất lượng của nó. Tuy vậy, cần nhấn mạnh một bản báo cáo dự báo tác động của dự thảo VBQPPL dù có chất lượng, khoa học và thông minh ra sao, cũng không phải là phương thuốc bách bệnh để giải quyết được tất cả các vấn đề về chất lượng pháp luật. Tất cả đều chỉ là DỰ BÁO, nghĩa là trên giấy tờ, những việc xảy ra khi đưa vào thực tế, chẳng một nhà làm luật nào có thê dự kiến hết. III. KẾT LUẬN: Hoạt động dự báo đánh giá tác động của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là một công việc khá phổ biến và lâu đời ở nhiều nước trên thế giới, nhưng là hoạt động mới mẻ được đưa vào lần đầu ở nước ta trong Luật ban hành VBQPPL 2008. Qua một vài tìm hiểu sơ bộ, ta có thể biết tổng quát nhất về hoạt động dự báo đánh giá tác động của dự thảo VBQPPL (RIA), những quy định về vấn đề này trong Luật ban hành VBQPPL 2008, tìm hiểu về nguyên nhân tại sao nó xuất hiện, các tiêu chí cơ bản khi tiến hành hoạt động, cơ quan thực hiện, cơ quan giám sát chất lượng RIA cũng như ý nghĩa của việc đưa hoạt động dự báo đánh giá tác động của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật vào như là một trong các quy định của luật ban hành VBQPPL 2008. Lợi ích của việc thực hiện hoạt động này đã được thực tế nhiều nước trên thế giới chứng minh, và bước đầu Việt Nam tiếp thu thành tựu đó, để hoàn thiện hệ thống pháp luật nước mình. Vì còn là vấn đề mới mẻ, nên công việc cần thiết là đi sâu tìm hiểu từng khâu, từng bước của hoạt động để đưa ra tiến trình khoa học và chặt chẽ, để thực sự đưa hoạt động vào quỹ đạo và để đạt được những mục đích tốt đẹp như ý nghĩa ban đầu của nó. . điểm mới của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 là quy định về hoạt động dự báo đánh giá tác động của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. . động dự báo đánh giá tác động của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật trong Luật ban hành VBQPPL 2008: Quá trình đánh giá tác động của dự thảo văn bản