329 Mở rộng cạnh tranh trong khu vực công để nâng cao hiệu quả cung ứng hàng hóa và dịch vụ công ở Việt Nam hiện nay

329 Mở rộng cạnh tranh trong khu vực công để nâng cao hiệu quả cung ứng hàng hóa và dịch vụ công ở Việt Nam hiện nay

| pg

HOC VIEN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH

TONG QUAN KHOA HOC

DE TAI CAP BO

NAM 2005-2006

CONG DE NANG CAO HIEU QUA CUNG UNG

HANG HOA VA DICH VU CONG O VIET NAM

HIEN NAY

Co quan chi fri: HOC VIEN CHINH TRI KHU VUC |

Chủ nhiệm đề tời: Th.s VŨ THANH SƠN

MUC LUC

Danh sách cộng tác viên

Thuật ngữ viết tắt

Phần mở đầu CHƯƠNG 1: NHANTHUC CHUNG VECANH TRANH TRONG KHU VỤC CÔNG 14

1.1 Phân định phạm vi cạnh tranh trong khu vực công 14

1.1.1 KVC trong nên kinh tế quốc dân ssccccS5Sssrsrvrrrerrrey 14 1.1.2 Phân biệt các hợp phần của KC cSc SH 16 1.1.3.Canh tranh trong khu vực công . c-sĂ chi 18 1.1.3.1 Bản chất cạnh tranh trong KVC .- 18

1.1.3.2 Bảo đảm môi trường cạnh tranh key 20 1.2 Một số tiếp cận lý luận về cạnh tranh trong khu vực công 22

2.1.Trường phái ChiCagO HH.“ HH ng HH rà 22 2.2 Chủ nghĩa công quản TỚI . - - + tk 25 2.3 Tiếp cận của Ngân hàng thế giới «nhe, 27 13 Kinh nghiệm quốc tế về tạo môi trường cạnh tranh 050/104, 02/(2v0: TA 30

1.3.1 Kinh nghiệm của Australia về tạo sự cạnh tranh trong KVC 30

1.3.2 Kinh nghiệm của New Zealand: chiến lược tổng thể 34

1.3.3 Kính nghiệm của Anh: cạnh tranh và thị trường 37

1.3.4 Kinh nghiệm của SingapOre series 1.3.5 Những bài học kinh nghiệm cần thiết

CHƯƠNG 2: THỤC TRẠNG CẠNH TRANH TRONG KHU VỤC CÔNG Ở VIỆT NAM ssesnnsssseesssenss 47 2.1 Thay déi tu duy vé canh tranh trong khu vực công ở Việt Nam 47

2.2 Những yếu tố ảnh hưởng tới môi trường cạnh tranh ở khu vực công Việt Nam - SH HH Hư 2.2.1 Hệ thống pháp luật và chính sách 2.2.2 Vấn đề độc quyên Nhà nước ở Việt NÑam c+c<c<cce 54 2.2.3 Vấn đề tham nhũng trong bộ máy công quyển 57

2.2.4 Vấn đề áp lực cạnh tranh quốc tế +5 ++<5-+ss+z+e+exese+ 59 2.3 Tình hình cạnh tranh trong một số lĩnh vực cung cap HH&DVC 63

2.3.1 Cạnh tranh trong lĩnh vực bưu chính viễn thông 63

23.2 Cạnh tranh trong giao thông vận tải đường bộ và thủy

2.3.3 Cạnh tranh trong cung cấp dịch vụ hàng không đân dụng ve 2.3.4 Cạnh tranh trong ngành điện ở Việt Nam - 2.3.5 Thực trạng xã hội hóa cung ứng dịch vụ y tế . - 2.3.6 Thực trạng xã hội hóa giáo dỤc cnsgirkt

2.4 Những hình thức thể hiện khả năng mở rộng cạnh tranh 111 2.4.1 Đấu thầu cạnh tranh trong mua sắm công

2.4.2, Mở rộng cạnh tranh đối với DNNN

2.4.3 Xã hội hoá trong cung cấp HH&DVC

2.4.4 Phân cấp và ủy quyền trong cung cấp HH&DVC 119

2.5 Một số đánh giá chung về cạnh tranh trong KVC ở

MS o0) 820.0 121

CHƯƠNG 3: TĂNG CƯỜNG MỞ RỘNG CƠ HỘI CẠNH TRANH TRONG

3.1 Nhóm giải pháp chung - - co ccs+t+t+ererrrrrrrrrkererrrrrrrree 126 3.1.1 Chuyển đổi nhận thức và tiếp cận chính sách vẻ cạnh tranh

090.0 2

3.1.2 Tạo lập luật chơi cạnh tranh

3.1.3.Xây dựng sân chơi cạnh tranh

3.1.4.Khuyến khích người chơi - - 5-5 n9 vn re rererre 3.1.5.Giám sát và đánh giá cuộc chơi . scc «sec sseneereireeicee 132 3.1.6.Giáo dục và tuyên trUyỀn se cà HH HH ri 133

3.2 Nhóm giải pháp cụ thể cho mộí số lĩnh vực ee- 13

3.2.1 Lĩnh vực đấu thầu mua sắm công

3.2.2 Giao thông vận tải

3.2.3 Bưu chính và viễn thông -c c S2 ngrrerrrrrrrreke

3.2.4 Điện lực

Ket Wan oo 151 Tai Lid than Kna0 mm 153

DANH SACH CONG TAC VIEN

tt Ho va tén Don vi cong tac Ghi cha

1 | Th.s Vi Thanh Son Khoa KTCT- Học viện | Chủ nhiệm

13 | D.E Williams Public Policy Institute nt

14 | T.s Hoang Van Hoan Khoa quản lý kinh tế nt

15 | T.s Vũ Thị Thoa Viên Kinh tế chính trị nt

16 | Ths Nguyễn Đức Hải nt nt

17 | Th.s Lê Thanh Tâm Đại học kinh tế quốc dân nt

18 | Th.s Vi Cuong Đại học kinh tế quốc dân nt

Hồ Chí Minh |

20 | T.s Vi Ngoc Hiéu Bo giao thong van tai nt

NHUNG THUAT NGU VIET TAT

KVC Khu vuc cong

KVTN Khu vực tư nhân

DNNN Doanh nghiệp nhà nước

HH&DVC Hàng hóa và dịch vụ công

BGTVT Bộ giao thông vận tải

HKDDVN Hàng không dân dụng Việt Nam VNA Vietnam Airlines

ICAO Tổ chức hàng không dân dụng quốc tế EVN Tổng công 1y điện lực Việt Nam

VND Việt nam đồng

DNCN Doanh nghiệp công nghiệp

PHAN MO DAU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Tất cả thành viên xã hội đều được hưởng những lợi ích chung do nhà

nước cung cấp như cơ sở hạ tầng (đường xá, cầu cảng, vệ sinh môi trường, đê điều, giao thông liên lạc ), cơ sở phúc lợi xã hội (chương trình tài trợ quốc gia, quỹ phúc lợi xã hội, thanh toán chuyển khoản ), địch vụ hành chính (đăng ký, cấp giấy phép ) và bảo đảm trật tự an ninh cho cuộc sống (quốc phòng, trật tự xã hội, cảnh sát ) Những hàng hoá và dịch vụ công (HH&DVC) rất cần thiết cho cuộc sống con người

Kết quả nghiên cứu của Khoa học kinh tế và Khoa học công quản, và

thực tế hoạt động của khu vực công (KVC) trong các nước khẳng định một

điểm chung là hoạt động của KVC kém hiệu quả, đặc biệt đối với những hoạt

động mà gọi là bộ phận công mở rộng' Khu vực công mở rộng hầu hết gắn

với chức năng phục vụ của nhà nước nên nhà nước có thể trực tiếp cung ứng những hàng hoá và dịch vụ này hoặc uỷ quyên cho các tổ chức ngoài chính

phủ cung ứng Một trong những lý do cốt yếu cho vấn đề này là thiếu động

lực cạnh tranh sòng phẳng, các tổ chức công dường như là những người được

“hưởng lợi” trong chí tiêu tiền ngân sách mà không cần bận tâm để tính toán

nhiều về chỉ phí-hiệu quả Thiếu môi trường cạnh tranh thực sự trong KVC

làm việc đánh giá hiệu quả kinh tế khó khăn, từ đó không thể tính toán hiệu quả sản xuất và phân bổ?

Vì lế đó, các nước tiên tiến đã tiến hành cải cách KVC vào những năm 1980s Nội dung quan trọng trong cải cách đó là mở rộng cơ hội cạnh tranh

trong KVC để nhiều chủ thể có thể cạnh tranh trong việc cung ứng hàng hoá

` Chương 1 sẽ phân biệt khái niệm này

? Wolf,C 1989 ‘Market or Government: choosing between imperfect alternatives’ Oxford

và dịch vụ công cho công chúng Sau thời gian “nới lỏng” như vậy, hiệu quả hoạt động của khu vực này được nâng cao hơn Đó là kinh nghiệm quý cho

các nước đi sau tìm hiểu học hỏi

Vấn đề cạnh tranh trong KVC vẫn còn là mới mẻ đối với các nhà nghiên cứu chuyên ngành Việt nam Trong khi thực tế hoạt động của KVC Việt nam còn nhiều bất cập, nguồn lực quốc gia chi tiêu lãng phí, hiệu quả cung cấp hàng hoá và dịch vụ công thấp, đa số các hoạt động này mang nặng độc quyền nhà nước” Nhiều loại hình HH&DVC vẫn chưa được mở rộng cho khu vực tư nhân (KVTN) tham gia cung ứng Hay nói cách khác phần lớn KVC của Việt nam vẫn còn tập trung cao độ trong các cơ quan sở hữu nhà nước Trong môi trường khép kín thiếu sự cọ xát cạnh tranh nên việc cung

ứng không hiệu quả Với tính cấp thiết về bản chất chất vấn đề và thiếu sự quan tâm nghiên cứu thoả đáng nên tôi lựa chọn đề tài: "MỞ rộng cơnh tranh

wong khu vực công để nông cơo hiệu quỏ cung ứng hàng hoá vỏ dịch vụ

công ở Việt nơm hiện nay“ để làm sáng tô những vấn đề bức xúc trong KVC

của Việt nam

Đề tài này phù hợp với hướng nghiên cứu góp phần thực hiện đổi mới

và tổ chức lại KVC của Chính phủ Việt Nam, thực hiện cải cách hành chính Quốc gia Đồng thời nó cũng nằm trong những hướng yêu cầu cần nghiên cứu

của Kế hoạch nghiên cứu khoa học của Học viện chính trị quốc gia Hồ Chí

Minh năm 2005

2 Tình hình triển khai nghiên cứu

(a) Tình hình triển khai nghiên cứu ở nước ngoài

Chủ đẻ nghiên cứu về cạnh tranh trong KVC được nhiều học giả nước ngoài quan tâm Nhiều công trình nghiên cứu công phu đã được đánh giá cao trong giới Khoa học kinh tế và Quản lý công Một số học giả còn xây dựng

> Bộ nội vụ “ Chương trình tổng thể cải cách hành chính quốc gia; Đặng Đức Đạm, 2002 “phân cấp quản lý

các lý thuyết và khuôn khổ tiếp cận về vấn đề này Chẳng hạn, Trường Phái

Chicago tập trung vào tư nhân hoá và giản điều tiết đối với KVC; Osborne và Gaebler lại khuyến khích thị trường hoá hoạt động công cộng để nâng cao

hiệu qủa của chúng? Một số tổ chức kinh tế lớn trên thế giới như [ME và WB

cùng kiến nghị cải cách KVC trong các nước đang phát triển theo hướng gần với cơ chế thị trường để làm lành mạnh hoạt động chỉ tiêu ngân sách vốn đĩ eo hẹp

Có thể liệt kê một số công trình tiêu biểu ở các nước tiên tiên, có nhiều

thành công trong việc cái cách KVC như sau:

S World Bank World Development Report 1997 The State in a changing world Oxford Uni Press

Jan-Erik Lane 1997 Public Sector Reform: rationale, trends and problems

SAGE, London

[cải cách khu vực công: lý do, xu hướng và vấn đẻ]

Wolf, C 1989 ‘Market or Government: choosing between imperfect alternatives’ Oxford

[thị trường hay chính phủ; lựa chọn giữa các phương án không hoàn hảo]

Osborme, D & Gaebler, T 1993 ‘Reinventing government’, New York

[tái lập nhà nước]

Bailey S.J 2002 Public Sector Economics: theory, policy and practice Palgrave, New York

[kinh tế học khu vực công cộng: lý thuyết, chính sách và thực tiễn]

Funnel, W.; Cooper, K 1998 Public sector accounting and accountability

in Australia, Sydney

Hughes O.E 1998 Public Management and Administration Macmillan

Australia

[quản lý và quản trị công]

Laking, R 2001 “The governance of the wider state sector: principles for control and accountability of delegated and devolved bodies” OECD global forum on governance

UNDP Overall Report on review of Public administration reform in Vietnam

[báo cáo tổng thể về cải cách quản trị công ở Việt nam]

hiip://www.undp,org.vn/themes/governance/par/PARReview]1.pdf

* Osborrne, D & Gaebler, T 1993 ‘Reinventing government’ New York.

Đó mới chỉ liệt kê một vài công trình nghiên cứu ở nước ngoài Các nghiên cứu này nhận thấy nhiều nước như Anh, Australia, New Zealand, Canada, Thuy Điển, Singapore đã đạt được những thành công lớn trong hoàn thiện KVC theo hướng mở rộng áp lực tranh Họ đã cải cách cho KVC của họ năng động hơn, mang tỉnh thần phục vụ và kinh doanh chứ không đơn thuần chỉ chỉ tiêu ngân sách nhà nước Đó là kinh nghiệm có giá trị về mở rộng cơ hội cạnh tranh trong KVC mà nhiều nước đi sau cần quan tâm hoc tập Tuy nhiên, mức độ mở rộng cạnh tranh trong KVC, lĩnh vực công được vận dụng cơ chế thị trường thương mại là rất khác nhau trong những nước

này Mỗi nước đều có lập luận riêng về cách vận dụng của minh

(b) Tình hình triển khai nghiên cứu ở Việt nam

Ở Việt nam nghiên cứu cạnh tranh trong KVC cực kỳ hạn chế nếu

không nói là gân như chưa có Điều nhận định này có thể còn chủ quan cá

nhân, nhưng cũng xin đưa ra một số chứng cứ Trong quá trình sưu tầm tư liệu cho đề tài, tác giả chưa tìm thấy công trình đã công bố về lĩnh vực này hay liên quan nhiều tới đề tài này ở các trung tâm đào tạo lớn và viện nghiên cứu như Học viện hành chính, Đại học kinh tế quốc dân, Viện quản lý kinh tế Trung ương Theo Danh mục đề tài và luận án của Đại học kinh tế quốc dân được xuất bản mới đây, trong hơn 660 luận tiến sỹ và 1300 luận văn thạc sỹ chưa có công trình nghiên cứu sâu về KVC Tất nhiên, có một số luận án bàn

về cạnh tranh trong một số ngành cụ thể, và vai trò nhà nước Viện quản lý

kinh tế trung ương vừa công bố kết quả nghiên cứu cấp nhà nước về cạnh

tranh quốc gia (2003), trong công trình này chủ yếu tập trung vào năng lực

cạnh tranh cho doanh nghiệp trong các lĩnh vực tài chính, còn cạnh tranh

trong KVC mới chỉ đề cập chút ít liên quan tới cơ chế chính sách Ngoài một

số sách nghiên cứu dịch từ nước ngoài thông qua một số dự án tài trợ của Ức,

Canada, Pháp, Thuy điển về KVC, chúng ta chưa có sách nghiên cứu tỉ mỹ về cạnh tranh trong KVC của Việt nam

Dưới đây chúng tôi nêu ra một số công trình nghiên cứu liên quan phần nào tới đề tài này ở Việt nam

Ngân hàng thế giới và UNDP Báo cáo phát triển Việt Nam 2005

Vũ Thanh Sơn “Mô hình mới về công quản và một số gợi ý về cải cách

hành chính ở Việt nam ”, Tíc Lý luận chính trị, số 5/2003, tr 67-70

Vũ Thanh Sơn “Trách nhiệm trong khu vực công: từ lý luận tới thực

tiễn ở Việt nam ” Tịc Nghiên cứu kinh tế Số 3 (310) 2004

Vũ Thanh Sơn “Hoàn thiện hệ thống cung cấp hàng hoá và dịch vụ công: một số gợi ý cho Việt nam `` Tíc Nghiên cứu kinh tế, số 6 (301),

6/2003, tr 16-22

Vũ Thanh Sơn (chủ nhiệm) “Nâng cao vai trò nhờ nước trong cung cấp hàng hoá và dịch vụ công nhằm khắc phục khuyết tật thị trường Ở nước

ta hiện nay” Đề tài nghiên cứu 2004, cấp tiểm lực Phân viện Hà nội

Vũ Thanh Sơn, “một số cách tiếp cận mới về vai trò nhà nước trong cung

cấp hàng hoá và dịch vụ công” Tíc Nghiên cứu kinh tế, Số 7/2005

Phân cấp quản lý hành chính: chiến lược cho các nước đang phát triển

Nxb CTQG 2002

Cải cách hành chính công cộng ở Việt nam Nghiên cứu của Mekong

Economics, tai tro cha UNDP

ADB Phục vụ và duy trì: giới thiệu hành chính công trong một thế giới cạnh tranh Nxb CTQG, 2003

Lê Chi Mai Cải cách dịch vụ công ở Việt nam Nxb CTQG 2003

Đăng Đức Đạm, 2002 Phán cấp quản lý kinh tế Nxb CTQG, Hà nội

Nguyễn Thiện Nhân, 2003 Thành phố Hồ Chí Minh thực hiện phân cấp quản lý T/c quản lý nhà nước, số 87, 4-2003, tr.34-38

Bộ Nội Vụ Chương Trình Tổng Thể Cải Cách Hành Chính Nhà Nứơc

giai đoạn 2001-2010

Ban chỉ đạo cải cách hành chính Báo cáo tổng kết thực hiện thí điểm

mô hình cải cách hành chính 12/BC-CCHC, ngày 27/5/2003.

Những công trình này không tập trung trực tiếp vào nghiên cứu vấn đề cạnh tranh trong KVC, mà chỉ để cấp tới một vài ý tưởng liên quan tới những khía cạnh của cạnh tranh Chẳng hạn trong “Báo cáo phát triển Việt Nam 2005”, khi bàn về giải pháp nâng cao việc sử dung hiệu quả các nguồn chỉ tiêu công cộng, các tác giả có kiến nghị mở rộng việc cạnh tranh trong khu

vực này để các chủ thể công và tư nhân có thể cạnh tranh vì hiệu quả cao,

chất lượng HH&DVC phù hợp với nhu cầu khách hàng Trong loạt công trình của tác giả Vũ Thanh Sơn đã bàn tới những tiếp cận mới trong các lý luận mới

về bản chất, vai trò của nhà nước phục vụ Trong đó, ý tưởng cơ cấu nhà nước theo hướng tỉnh thần kinh doanh và cạnh tranh để nâng cao hiệu quả hoạt động và phân bổ nguồn lực công để thỏa mãn đối đa phúc lợi cho nhân dân Một số công trình còn lại đề cập tới cải cách hành chính nhằm nâng cao công

lực quản lý nhà nước, giảm phiển hà cửa quyền, đấu tranh chống tham nhũng ít nhiều những vấn để này góp phần làm trong sạch va minh bach

môi trường làm việc trong KVC

Tóm lại, tất cả những công trình trên chưa hề đề cập trực tiếp tới bản

chất cạnh tranh trong KVC ở Việt nam Đồng thời, ở nước nước ngoài cũng chưa có công trình nghiên cứu nào về cạnh tranh trong khu vực công của nước

ta Vì thế có thể khẳng định rằng vấn đề cạnh tranh trong khu vực công cộng

ở Việt nam còn nhiều khả năng bỏ ngõ cho nghiên cứu chuyên sâu Hy vọng

rằng đề tài sẽ được đồng tình ủng hộ và tài trợ để nhóm tác giả có thể thực

hiện mục tiêu đề ra, góp phần tìm ra giải pháp hữu hiệu cho việc tăng cường

mở rộng cạnh tranh trong KVC ở nước ta Những những kinh nghiệm quí của

nước ngoài cũng là một tiền để quan trọng cho chúng ta học tập và là một

trong những cơ sở để căn cứ cho đề xuất giải pháp

3 Mục tiêu và nhiệm vụ của đề tài nghiên cứu

Đề tài được thiết kế nhằm đạt mục đích chính là phác thảo bức tranh chung về cạnh trạnh trong việc cung ứng HH&DVC mở rộng ở Việt Nam, trên cơ sở đó

xây dựng chiến lược hoàn thiện khu vực này ngày càng hiệu lực và hiệu quả hơn đáp ứng nhu cầu đổi mới nên kinh tế nước ta trong thế Kỷ XXI Để hiện

thực hóa mục tiêu này, đề tài xác định những nhiệm vụ cụ thể như sau:

Luận giải một số vấn đề lý luận về cạnh tranh trong KVC;

Phân tích một số kinh nghiệm của những nước thành công trong việc

mở rộng cơ hội cạnh tranh trong khu vực công;

Phân tích thực trạng cạnh tranh của và tong KVCmở'ộng ở Việt nam;

Đề xuất giải pháp tăng cường cạnh tranh trong KVCmởrộng ở Việt nam

4 Phạm vi và giới hạn nghiên cứu

Căn cứ và mục tiêu và nhiệm vụ của đề tài như trên, phạm vi đề tài nghiên cứu nằm trong khuôn khổ của KVC của Việt Nam và kinh nghiệm cải

cách khu vực này của một số nước lựa chọn trong những năm gần đây nhất

Canh tranh trong KVC bao gồm nhiều góc độ như cạnh tranh trong môi

trường nhân sự, tiếp cận hoạch định chính sách và cung ứng HH&DVC

Trong khuôn khổ đề tài đã chọn, giới hạn nghiên cứu của đề tài chỉ đề cập tới

vấn đề cạnh tranh trong cung ứng HH@&DVC mở rộng” mà thôi, còn loại HH&DVC cốt lõi sẽ không phải trọng tâm của nghiên cứu này Đề tài bàn về

mở rộng cạnh tranh trong KVC tức là nhấn mạnh tới việc nghiên cứu cách làm sao để môi trường cạnh tranh được tự do hơn giữa các chủ thể nhà nước

và nhà nước hay/và giữa nhà nước với tư nhân trong cung tng HH&DVC morning

Đề tài chú trọng vào bàn luận về hành vi cạnh tranh của và trong KVC

ở góc độ chính sách (định tính) nhiều hơn định lượng Việc nghiên cứu định lượng năng lực cạnh tranh trong KVC vượt quá phạm vi đề tài vì lý do khách quan là không có đủ số liệu và công cụ phân tích cần thiết

Do hạn chế về số liệu cần thiết để sưu tầm và thời gian, đề tài cũng chỉ

tập trung vào những lĩnh vực công điển hình nhất như kết cấu hạ tầng công

* Khái niệm KVC cốt lõi và mở rộng sẽ phân tích cụ thé trong Chương 1 của đề tài

ích (điện, giao thông, viễn thông), phúc lợi xã hội cơ bản (giáo dục, y tế), một

số ngành sản xuất-kinh doanh thiết yếu (doanh nghiệp nhà nước, hệ thống tài chính ngân hàng nhà nước)

s Phương pháp nghiên cứu

Đề đạt được những mục tiêu đề ra, đề tài kết hợp nhiều phương pháp

nghiên cứu Duy vật biện chứng và duy vật lịch sử là phương pháp luận cần thiết cho phân tích và luận giải bản chất và quá trình vận động và phát

triển của các hiện tượng, sự vật Nghiên cứu KVC cùng không thể không

vận dụng phương pháp luận này

Hơn nữa, đề tài còn sử dụng nhiều phương pháp khoa học khác, như Phân tích so sánh, Tổng hợp, Thống kê, số liệu thứ cấp Đặc biệt, đề tài khai thác và dịch thuật nhiều tư liệu từ tiếng Anh sang tiếng Việt để thu thập số liệu thực tế cho phân tích đánh giá Tác giả có lợi thế trong lĩnh vực này vì khả năng ngoại ngữ tốt và đã từng được đào tạo về Lĩnh vực công ở Australia

Đề tài thu hút được sự quan tâm của nhiều nhà nghiên cứu trong và

ngoại Học viện Khu vực I, nhiều học giả nghiên cứu từ nứơc ngoài như

Anh và Australia Những bài viết (tổng cộng gần 20 bài) của cộng tác viên

đóng góp nhiều thông tin cản thiết cho hoàn thành để tài này Đa số các

bài viết đã dựa trên những số liệu cập nhật và kết quả nghiên cứu của từng

tác giả trong sự nghiệp nghiên cứu của mình về những vấn đề liên quan tới

đề tài

6 Đóng góp của đề tài

Trên tinh thần nghiên cứu khoa học nghiêm túc với sự tham gia tích cực của nhiều nhà nghiên cứu khoa học từ nhiều trường, viện nghiên cứu trong và ngoài nước, đề tài hy vọng sẽ tạo ra được một số kết quả mang tính

thực tiễn cao:

s* Khái quát những vấn đề lý luận cơ ban về cạnh tranh trong KVC- chủ

đề vốn còn ít được nghiên cứu hiện nay ở Việt Nam;

s* Để xuất những giải pháp và kiến nghị khả thi cho việc mở rộng môi trường cạnh tranh trong cung ứng HH&DVC ở Việt Nam;

s* Góp phần xây dựng cách tiếp cận hiện đại hơn trong nghiên cứu về khoa học công quản ở Việt Nam

7 Quá trình tiến hành nghiên cứu

Chủ nhiệm đề tài đã triển khai nghiên cứu ngay sau khi ký kết hợp

đồng khoa học với cơ quan quản lý khoa hoa học của Học viện chính trị Quốc

gia Hồ Chí Minh

Đề cương chỉ tiết được xây dựng công phu, trên cơ sở đó các chuyên đề

nghiên cứu đã được thiết kế Từng chuyên đề được đặt và ký hợp đồng với

những cộng tác viên thực hiện Các loại tài liệu tham khảo được sưu tầm thường xuyên trong năm qua, bao gồm tài liệu trong và ngoài nước Những tài liệu nước ngoài đã được Chủ nhiệm đề tài địch để tham khảo

Đề cương chỉ tiết được thiết kế cho từng nội dung của 3 chương đúng

như kết cấu dưới đây Hơn 20 chuyên đề bao trùm toàn thể các vấn đề dự kiến

khảo sát của đề tài được thiết kế chỉ tiết bảo đảm sự thống nhất ý tưởng và lo

gíc để đáp ứng đúng mục tiêu và nhiệm vụ của đề tài Từng để tài được giao

cho những cộng tác viên trên cơ sở cân nhắc sở trường và kiến thức nghiên cứu của từng người

Thành phần cộng tác viên được mời viết chuyên đề rất đa dạng Số cộng tác viên trong Khoa Kinh tế chính trị và Học viện là 10 người, số người ngoài học viện là 7 người Số cộng tác viên nước ngoài là 3 người, họ là nhà nghiên cứu trong lĩnh vực công từ Anh, Australia, là chuyên gia của một số tổ chức quốc tế có trụ sở ở Việt Nam

Ngoài những bài viết của cộng tác viên, chủ nhiệm đề tài còn khai thác nhiều tài liệu nước ngoài và dịch thuật làm tư liệu tham khảo hữu ích cho hoàn thành đề tài này Vì thế, nhiều thông tin bổ ích và chuyên môn được bổ sung cho nội dung đề tài

s Kết cấu của Tổng quan khoa học

Ngoài Phần mở đâu, Kết luận và Tài liệu tham khảo, Tổng quan khoa học được cấu trúc thành 3 chương như sau:

Chương 1: Nhận thức chung về cạnh tranh trong khu vực công

Chương 2: Thực trạng cạnh tranh trong khu vực công ở Việt Nam

Chương 3: Tăng cường mở rệng cạnh tranh trong khu vực công ở Việt Nam

Chuong 1

NHAN THUC CHUNG VE CANH TRANH TRONG

KHU VUC CONG

1.1 PHAN ĐỊNH PHAM VI CANH TRANH TRONG KHU VUC CONG

1.1.1 KVC TRONG NÊN KINH TẾ QUỐC DAN

KVC là tập hợp nhiều cơ quan và tổ chức tập thể nhằm phục vụ lợi ích chung của thành viên xã hội' Những cơ quan và tổ chức này do nhà nước thành lập và cấp

ngân sách hoạt động phục vụ lợi ích nhà nước và thông qua đó phục vụ công dân Mục tiêu và quy chế hoạt động của chúng là do nhà nứơc quyết định thông qua quy

trình chính trị hành chính Nguồn ngân sách đảm bảo hoạt động của các tổ chức

công này được phân bổ từ nguồn thu nhập thuế quốc gia và địa phương, và chịu sự giám sát của nhà nước Nhà nước chịu trách nhiệm về những giao ước pháp lý cho

các thực thể hợp phần của mình và nắm quyền kiểm soát pháp lý về những hoạt

động của chúng

Hoạt động của KVC ảnh hướng tới tòan bộ xã hội và mọi tầng lớp dân cư dù

họ sống ở đô thị gần chính phủ trung ương hay ở nơi xa xôi hẻo lãnh, bất luận họ làm việc ở khu vực nào trong nền kinh tế quốc dân Từ khi sinh ra, trưởng thành tới lúc từ biệt xã hội, chúng ta đều ít nhiều phải sử dụng tới những hàng hoá và dịch vụ công Khi sinh hay khi tử, con người đều cần phải có giấy khai sinh, khai tử Suốt quá trình tồn tại, con người cần tới sự chăm sóc sức khỏe, được giáo dục và đào tạo, được những ưu đãi đo nhà nước cung cấp Ngược lại, con người trong xã hội phải thực hiện nghĩa vụ công dân như tham gia quân đội, đóng thuế cho chính phủ, chấp hành luật pháp nhà nước và những quy định của các tổ chức xã hội

Tất cả thành viên xã hội đều được hưởng những lợi ích chung do nhà nước

cung cấp như cơ sở hạ tầng (đường xá, cầu cảng, vệ sinh môi trường, đê điều, giao thông liên lạc ), cơ sở phúc lợi xã hội (chương trình tài trợ quốc gia, quỹ phúc lợi

xã hội, thanh toán chuyển khoản ) và bảo đảm trật tự an ninh cho cuộc sống (quốc phòng, trật tự xã hội, cảnh sát ) Tóm lại, KVC đóng vai trò quan trọng trong đời sống của mỗi thành viên xã hội Các loại hình dịch vụ công tồn tại khấp mọi nơi,

mọi lúc; nó không thể thiếu trong nên kinh tế quốc dân Nó gắn bó với mỗi con

người suốt cả một chu kỳ sống

Cùng lưu chuyển không ngừng trong vòng tuần hoàn kinh tế vĩ mô, KVC

đóng vai trò tích cực vừa là xúc tác vừa là bổ trợ cho đòng nguồn lực trong nền kinh

tế vận hành trôi chảy và hiệu quả KVC đều hiện diện trong cả hai dòng tuần hoàn

vĩ mô: dòng thu nhập-chi tiêu, dòng yếu tố-sản phẩm Sơ đồ 1 thể hiện các hướng

vận động của KVC trong nền kinh tế

Dòng thu nhập và chỉ tiêu

Bằng cách giản đơn hoá khoa học, giả định rằng trong nền kinh tế có 3 tác

nhân cơ bản: hộ gia định, hãng và chính phủ Các tác nhân này tương tác với nhau

thông qua 3 thị trường chính: thị trường yêú tố, thị trường sản phẩm và thị trường

Dong luân chuyển thu nhập và chỉ tiêu của các tác nhân được minh hoạ bằng

các nét nối liền theo chiều kim đồng hồ Hộ gia đình thu được thu nhập bằng cách

bán yếu tố sản xuất trên thị trường yếu tố (đường 1) Sau đó, hộ gia đình chỉ tiêu thu

nhập đó bằng 2 cách: thứ nhất, mua hàng hoá và dịch vụ tiêu dùng trên thị trường

sản phẩm (đường3); thứ hai, chuyển phần thu nhập vào tiết kiệm thông qua thị trường vốn (đường 4) và đưa trở lại đầu tư theo đường 5 ở góc độ doanh nghiệp,

15

doanh nghiệp có thu nhập từ việc bán hàng hoá trên thị trường sản phẩm, sau đó họ chỉ tiêu trên thị trường yếu tố (đường 1)

Chính phủ tham gia vào tuần hoàn kinh tế thông qua một số kênh như Sơ đồ

1 Chính phủ mua yếu tố sản xuất như KVTN theo đường 2 Mặt khác, chính phủ cũng tiêu thụ sản phẩm như người tiêu dùng cá nhân theo đường 6 Như vậy, hoạt

động của chính phủ cũng bổ sung thu chi vào vòng luận chuyển kinh tế như đã mưu

tả trên Ngoài ra, chính phủ còn thực hiện thanh toán chuyển khoản cho hộ gia đình theo đường 7 Doanh thu của chính phủ bao gồm nguồn thu thuế (đường 8) và

những khoản đi vay từ thị trường vốn (đường 9)

Dòng yếu tố và sản phẩm

Nếu đảo ngược mũi tên trong Sơ đồ 1, chúng ta có được dòng luân chuyển

nhân tố đầu vào và sản phẩm giữa các tác nhân trong nên kinh tế Đường 1 và 2 là dòng nhân tố đầu vào tới KVTN và KVCC Đường 3, 5 và 6 minh hoạ cho dòng sản phẩm của doanh nghiệp cung ứng cho người tiêu đùng cá nhân và chính phủ Đường

10 thể hiện dòng hàng hóa công cộng cung cấp miễn phí cho hộ gia đình bằng nguồn tài trợ từ ngân sách nhà nước

1.1.2 PHAN BIET CAC HOP PHAN CUA KVC

Trong văn đàn khoa học Quản trị công, việc phân loại các hợp phần của KVC dựa trên nhiều tiêu chí không đồng nhất Trong giới hạn của đẻ tài nghiên cứu này, Tác giả chỉ phân loại các bộ phận cấu thành của KVC dựa vào khả năng và phạm vi

mở rộng cạnh trong từng bộ phạn đó Theo tiêu chí này, KVC đựơc chia thành 2 bộ phận chính: KVC cốt lõi và KVC mở rộng (Sơ đồ 2)

Khu vực công cốt lõi

KVC cốt lõi liên quan tới thẩm quyền nhà nước (chức năng cai trị) để đáp

ứng các quyền lợi, nghĩa vụ và những nhu cầu phát sinh trong quá trình hoạt động

hợp pháp của các tổ chức và công dân Khi thực thi thẩm quyền quản lý nhà nước,

sản phẩm tương ứng của hoạt động này là HH&DVC thuần tuý Chính phủ là người duy nhất cung cấp và mọi công dân bắt buộc phải nhận khi có nhu cầu về chúng Chính phủ cung cấp các loại dịch vụ này dựa trên cơ sở pháp lý và nguyên tắc quản

lý nhà nước cơ bản Có thể liệt kê một số dịch vụ đó như: pháp luật, an ninh, quốc phòng, các nguồn phúc lợi xã hội, môi trường và phòng dịch, cấp giấy sở hữu (tài sản, nhà đất), giấy tờ tuỳ thân (hộ chiếu, visa, chứng minh thư), giấy chứng nhận

(khai sinh, khai tử, hôn thú), đăng ký thành lập (doanh nghiệp, hiệp hội, tổ chức)

Sơ đồ 2: KVC va kha nang mở rộng cạnh tranh

Trong quá trình thực thi chức năng quán lý nhà nước, nhà nước tổ chức các hoạt động trên cơ sở quyền lực và pháp lý được thể chế hoá, đồng thời tất cả các công dân và tổ chức trong xã hội phải tương tác với nhau hay với các thể chế nhà

nước theo khuôn khổ quản lý do nhà nước đẻ ra Sản phẩm của những hoạt động

này là địch vụ hành chính do nhà nước cung cấp cho công dân để nhà nước thực hiện quản lý nhà nước theo ký cương và trật tự xác định trước Đó là những loại

DVC thuần tuý bởi lẽ chỉ nhà nước mới có thẩm quyền để cung cấp chúng, ví dụ giấy phép kinh doanh, giấy khai sinh, khai tử, giấy đăng ký, thị thực Rõ ràng nhà nước không thể chuyển giao việc cung ứng các loại địch vụ này cho bất cứ chủ thể

tư nhân nào Quyền lực là sức mạnh tối cao và thiêng liêng của nhà nước, nó gắn bó

hữu cơ với sự tồn tại hay diệt vong của nhà nứơc đó Vì thế, những HH&DVC xuất

phát từ bản chất cai trị của nhà nước là không thể chuyển giao mà chỉ nhà nước mới

có quyền cung ứng phục vụ nhân: dân trong thực thi những quy định của nhà nước

và phát triển kinh tế-xã hội

Khu vực công mở rộng

KVC mở rộng bao gồm chức năng phục vụ của nhà nước-tạo điều kiện thuận

lợi cho công dân tự do hoạt động và thực hiện quyền lợi và nghĩa vụ của mình trong

xã hội dựa vào khuôn khổ luật định Liên quan tới chức năng này, chủ yếu

HH&DVC khong thuần khiết mà người tham gia cung cấp có thể là nhà nước hoặc

nhiều tổ chức khác (tư nhân, tổ chức xã hội, cộng đồng ), hay liên kết công-tư Sự

cung cấp HH&DVC rất linh hoạt tuỳ thuộc vào nhu cầu người tiêu dùng, và không

mang tính độc quyền Các hoạt động này có thể miễm phí hoặc trả phí Có thể liệt

kê một số loại dịch vụ này: y tế, giáo dục, giao thông đô thị, thong tin, co so ha tầng, xây dựng các trung tâm cho trẻ mồ côi và người già, dịch vụ hành chính

Nói cách khác, cạnh tranh theo quy luật thị trường có thể vận dụng vào khu

vực công mở rộng Đôi khi một số loại hình hàng hoá và dịch vụ công cụ thể nhà

nước xét thấy không cần thiết phải trực tiếp cung cấp nên uỷ quyền cho tư nhân làm, hay tư nhân hoá Loại dịch vụ này cung ứng theo cơ chế thị trường và nhà nước chỉ thực hiện giám sát và quản lý bằng các công cụ pháp luật và chính sách Loại

hình HH&DVC không thuần khiết không hoàn toàn gắn với đặc quyền của chức

năng quản lý nhà nước, mà thiên về chức năng phục vụ Do vậy, nhiều loại do nhà nước cung ứng nhưng nhiều loại cũng có thể uỷ quyền của nhà nước cho tư nhân thực hiện

1.1.3 CẠNH TRANH TRONG KHU VỰC CÔNG

1.1.3.1 Bản chất cạnh tranh trong KVC

Nhìn chung, cạnh tranh trong nền kinh tế quốc dân nói chung là sự ganh đua, kình địch của các đối thủ để chiếm được ưu thế/yếu tố thuận lợi trong sản xuất-kinh doanh để thu lợi nhuận tối đa KVC tuy là bộ phận của nên kinh tế quốc dân nhưng lại có những đặc điểm riêng nên cách thức ganh đua, phạm vi ganh và mục tiêu ganh đua ở chừng mực nhất định khác với cạnh tranh trong KVTN Phần dưới xin

dé cập tới một số điểm đặc thù liên quan tới nội dung nay:

e Pham vi cạnh tranh trong KVC chỉ giới hạn chi yếu trong khu vực công mở rộng như đã phân tích ở phần trên Môi trường cạnh tranh trong khu vực này

có sự điều tiết/kiểm soát của nhà nước vì lợi ích chung hay những nhóm

e - Chủ thể tham gia cạnh tranh gồm các tổ chức nhà nước và các chủ thể khác

do nhà nước giao quyền/thuê như các tổ chức tư nhân, cộng đồng Hình thức cạnh tranh giữa các chủ thể này cạnh tranh nội bộ và cạnh tranh với bên ngoài thông qua nhiều cách ví như đấu thầu và hợp đồng cạnh tranh

e_ Động lực chính cạnh tranh trong KVC là phi lợi nhuận Theo đuổi lợi ích chung cho cộng đồng xã hội là nhiệm vụ đa mục tiêu đặt ra cho các chủ thể kinh tế thực hiện cung ứng hàng hoá và dịch vụ công Vì thế, các tiêu chí để đánh giá kết quả việc cung ứng hàng hoá và dịch vụ công phải là hiệu quả, công bằng và chất lượng

e _ Tính chất cạnh tranh trong KVC không mang nặng tính tàn khốc và huy diệt Cạnh tranh có kiểm soát sẽ tạo ra lợi ích chung cho xã hội khi tiếp cận với tất

cả các loại hàng hoá và dịch vụ công

Trên cơ sở những khác biệt này, tác giả đưa ra một định nghĩa về cạnh tranh trong KVC như sau Nội dung đó phù hợp với phạm vi và giới hạn của đề tài đang nghiên cứu này

Cạnh tranh phản ánh quan hệ kinh tế giữa các người cung cấp (tổ chức nhà nước và các chủ thể ngoài nhà nước do nhà nước uỷ nhiệm) trong việc ganh đua nhau vì những điều kiện thuận lợi hơn cho bản thân bằng nhiều phương pháp thích hợp để cung ứng hàng hoá và dịch vụ công cho công dân một cách

hiệu quả và công bằng theo đúng chất lượng cam kết và mục tiêu chưng đã đề m

Trong vài thập kỷ gần đây, tư tưởng cải cách KVC theo hướng mở rộng cơ hội cạnh tranh trong khu vực này được chấp nhận rộng rãi về lý thuyết và thực tiễn Nói cách khác, cơ chế thị trường được vận dụng vào hoạt động của nhiều lĩnh vực cung ứng hàng hoá và dịch vụ công Cạnh tranh làm cho nâng cao hiệu quả và lành mạnh các tổ chức công thông qua những giải pháp giảm sự can thiệp của nhà nước như tư nhân hoá, giản điều tiết và đấu thầu hợp đồng

Theo quan điểm của các nhà kinh tế, lực lượng thị trường như công cụ tự

nhiên làm cân bằng cung cầu Chính đó là giải pháp cho nhiều vấn đề liên quan tới cách điều phối những nỗ lực và kết quả đặc biệt trong KVC Sử dụng lực lượng thị trường để cơ cấu lại KVC có nghĩa là vận dụng quan điểm quản lý tư nhân vào tổ

chức khu vực công Các thực thể hợp phần KVC chú trọng về hiệu quả và chi phí

phù hợp nhờ cạnh tranh Chất lượng hàng hoá và dịch vụ được nâng cao vì lợi ích

khách hàng, thái độ trách nhiệm đối với chỉ phí được xác lậptrong hạch toán kinh tế

1.1.3.2 Bảo đảm môi trường cạnh tranh

Đối với những HH&DVC thuần tuý thì nhà nứơc thực hiện chức năng sản

xuất và cung ứng trực tiếp hiếm khi có sự lựa chọn khác Trong khuôn khổ đó, nhà

nước chịu trách nhiệm trực tiếp vẻ số lượng, chất lượng và thời điểm cung ứng dịch

vụ, về mọi khâu từ tổ chức sản xuất tới khâu chuyển giao tới tận tay khách hàng

Ngược lại, việc sản xuất và cung ứng HH&DVC phi thuần tuý có thể mở

rộng cho cạnh tranh cho nhiều đối tượng, giữa các tổ chức nhà nước với nhau, giữa

tổ chức nhà nước với tổ chức tư nhân, giữa các tổ chức phi nhà nước với nhau

Trong điều kiện này, việc thiết lập sân chơi và luật lệ chơi để bảo đảm cạnh tranh

lành mạnh và công bằng là quan trọng nhất Nhà nước thực hiện chức năng quản lý thông qua các quy định, luật lệ và điều khoản hợp đồng ràng buộc với đối tác tham gia, từ đó nhà nước bảo đảm các cân đối kinh tế-xã hội và nhu cầu của công dân

Những tiền đề cần thiết cho môi trường cạnh tranh trong KVC được trình bày cụ thé

dưới đây:

i Xây dựng hệ thống pháp luật và quy định bảo đảm sân chơi có trật tự và kỷ

cương Những cơ sở pháp lý và chính sách điều tiết này bắt buộc các người chơi, bất

luận doanh nghiệp nhà nước hay tư nhân phải cạnh tranh lành mạnh và bình đẳng,

không chỉ đơn thuần cung ứng đủ số lượng mà còn phải làm nhiều chức năng liên

quan để bảo đảm những dịch vụ đó đến tới tay đối tượng cần thiết đúng chất lượng

và kịp thời

ii Khuyến khích sự tham gia của nhiều chủ thể kinh tế vào sản xuất và cung ứng HH&DVC Thực hiện hợp đồng với tư nhân là một giải pháp nhà nước thường làm trong cung cấp HH&DVC trong khi nhà nước không đủ sức làm hay làm không hiệu quả Nhà nước ký trực tiếp với tư nhân về khâu cung ứng, còn khâu phân phối

là do nhà nước đảm nhận nhằm bảo đảm cho sự công bằng, ổn định và bền vững

kinh tế-xã hội

iii Bảo đảm dung lượng cung-cầu để thị trường HH&DVC phát triển bên vững Xét mặt cung, nên áp dụng những biện pháp (ưu đãi) đa dạng để các nhà sản xuất tăng cường cung ứng HH&DVC đáp ứng nhu cầu chung cho các cộng đồng xã hội

một cách đầy đủ liên tục Chẳng hạn, nhà nước cho giảm thuế hay trợ cấp cho doanh nghiệp tư nhân để họ cung ứng dịch vụ với giá thích hợp cho người tiêu dùng, đặc biệt những người thuộc điện ưu tiên theo chính sách của chính phủ Chẳng hạn, nhà nước có thể trợ cấp để cung ứng nhà ở cho hộ nghèo, ưu tiên; nước sạch, điện, giao thông vận tải cho đồng bào vùng khó khăn với gía tương đối thấp Xét mặt cầu, lượng cầu về HH&DVC phụ thuộc nhiều vào những mục tiêu chiến lược phát triển kinh tế-xã hội quốc gia trong từng giai đoạn nhất định Nhiều

chương trình từ ngân sách chính phủ chi cho những nhóm người dé bị tổn thương

trong xã hội như người già, phụ nữ mang thai, đồng bào thiểu số, người nghèo, sinh viên, người bệnh Nhà nước trợ cấp cho người tiêu dùng một cách trực tiếp hay gián tiếp qua thuế,

Tuỳ từng giai đoạn khác nhau mà nhà nước lựa chọn giải pháp can thiệp thích hợp để phát huy hiệu lực cao nhất Cần phải lưu ý rằng dù tư nhân có cung cấp HH&DVC ở quy mô lớn tới đâu nữa thì trách nhiệm giấm sát và kiểm soát chất lượng và tiêu chuẩn HH&DVC này vẫn thuộc về nhà nước, và nhà nước phải thực thi chức năng điều tiết để bảo đảm những định hướng và chính sách phát triển kinh tế-xã hội theo đúng dự kiến

Để bảo đảm tốt những điều kiện nêu trên, nhà nước cần chú trọng vào những

quyết định quan trọng sau:

1 Phân định rõ ràng các loại hàng hoá và dịch vụ công Xác định những loại đã được cung ứng, loại nào sẽ dự kiến cung ứng và cung ứng bao nhiêu Trên có để xác định/lựa chọn đúng đối tượng thực hiện nhiệm vụ cung ứng những loại hàng hoá và dịch vụ đó

2 Quyết định tài trợ cho sản xuất và cung ứng hàng hoá đã lựa

chọn để đáp ứng nhu cầu công dân

3 _ Quyết định số lượng, chất lượng, địa điểm và đối tượng được

phân phối hàng hóa công

4 Chương trình triển khai thực hiện những quyết định sản xuất và

cung ứng hàng hoá công

5 Quy tắc luật lệ cần thiết cho việc cung ứng và phân phối hàng hoá và dịch vụ công trong phạm vi và quy mô xác định

6 Giám sát và kiểm tra công việc sản xuất và phân phối hàng hoá

và dịch vụ công phục vụ nhân dân theo đúng cam kết hợp đồng

1.2 MỘT SỐ TIẾP CẬN LÝ LUẬN VỀ CẠNH TRANH TRONG

KHU VỰC CÔNG

1.2.1 TRUONG PHÁI CHICAGO

Nhiều nhà nghiên cứu của Trường Đại học tổng hợp Chicago (Mỹ) đã có

nhiều đóng góp lý luận về cải cách và nâng cao hiệu quả hoạt động của KVC Những công trình khoa học của họ ảnh hưởng lớn tới xu hướng nghiên cứu cải cách KVC theo hướng mở rộng khả năng cạnh tranh như phương cách nâng cao hiệu quả

kinh tế và tối ưu tổng phúc lợi xã hội

Về tư tưởng cải cách KVC, các nhà kinh tế Trường phái Chicago đề xuất cách tiếp cận, gồm tư nhân hoá và giản điều tiết khu vực này Với sự kết hợp như vậy, sự độc quyển của các công ty nhà nước sẽ giảm bớt, can thiệp của chính phủ

vào hoạt động kinh doanh ở mức tối thiểu Hơn nữa, thực hiện tư nhân hoá và giản

điều tiết sẽ mở rộng cơ hội cạnh tranh trong KVC giữa các công ty nhà nước với tư nhân, giữa các cơ quan công với nhau Kêu gọi cạnh tranh và giảm thiểu những can thiệp sẽ nâng cao hiệu quả phân bổ nguồn lực trong nền kinh tế

Để hiểu rõ hơn về tâm quan trọng của tư nhân hoá và giản điều tiết, chúng ta

lần lượt phân tích kỹ hơn từng biến số này Trước hết, chúng ta bàn về điều tiết và

giản điều tiết, sau đó đề cập tới tư nhân hoá

1.2.1 1 Điều tiết và giản điều tiết

Nhà nước thiết lập những quy tắc, pháp luật để điều chỉnh hành vi của công đân và các tổ chức, các cơ cấu kinh tế, chính trị, văn hoá và xã hội Sự điều tiết của nhà nước là cần thiết và bắt nguồn từ nhiều lý do từ kinh tế, đạo đức chotới chính trị

Điều tiết ngành là áp đặt những quy định nhà nước vào từng ngành, lĩnh vực

cụ thể trong nền kinh tế quốc dân 7rước hết, nhà nước can thiệp vì lợi ích xã hội Độc quyền tự nhiên nhờ kinh tế quy mô có thể điễn ra rất lớn trong nhiều ngành

làm cho khả năng cạnh tranh của đối thủ nhỏ vô cùng hạn chế Trong tình huống như vậy, nhà nước thực hiện chức năng điều tiết để tạo môi trường cạnh tranh trong các ngành đó vì lợi ích chung 7hứ hai, nhà nước can thiệp là vì nhiều hàng hoá và

dịch vụ không được cung cấp đầy đủ theo tín hiệu thị trường Do vậy, sự can thiệp

của nhà nước nhằm khắc phục khuyết tật đó của thị trường, tạo sự ổn định và cân bằng trong nền kinh tế Cuối cùng, can thiệp nhà nước nhằm ngăn chặn gian lận và

lừa đối trong hoại động Hơn thế nữa, nhà nước còn thực hiện những thủ tục pháp lý

để xử lý những trường hợp vi phạm pháp luật

Điều tiết xã hội liên quan tới những lĩnh vực như môi trường, sức khoẻ, giáo

dục, an toàn, việc làm, phúc lợi xã hội Nhà nước chủ động điều tiết các lĩnh vực này để bảo đảm công bằng xã hội, chất lượng cuộc sống cho công dân và lợi ích

phát triển bền vững của xã hội

Trong nên kinh tế hiện đại, điều tiết nhà nước là yêu cầu hợp pháp nhưng sự điều tiết này không phải không có vấn đề Nó làm tăng chi phí sản phẩm và hạn chế tính độc lập của người quản lý trong điều hành sản xuất-kinh doanh, đôi khi hiệu lực của nhiều chương trình điều tiết không cao Một vấn đề khác cần nhấn mạnh là tính hiệu lực các chương trình điều tiết không cao, tức là sự điều tiết không đáp ứng đúng mục tiêu đặt ra Nhiều quy định điều tiết cứng nhắc, thiếu tính thời sự đã cản trở tính linh hoạt và môi trường cạnh tranh

Giản điều tiết trở thành xu thế tất yếu trong cải cách KVC được các chính trị

gia và các nhà kinh tế ủng hộ Giản điều tiết có nghĩa tháo gỡ hay nới lỏng các quy

định pháp luật, quy mô điều tiết của nhà nước để cho phép tư nhân hay các tổ chức

phi chính phủ tham gia cạnh tranh cung cấp dịch vụ cho công chúng với các doanh

nghiệp nhà nước Giản điều tiết áp dụng rộng rãi nhất trong lĩnh vực điều tiết ngành

theo đó các ngành được phép hoạt động trên cơ sở cạnh tranh nhiều hơn Nếu như

trước kia, nhiều ngành được bảo hộ của nhà nước thì giản điều tiết bất buộc các

ngành đó phải đối mặt với cạnh tranh trên thị trường Thực tế của nhiều quốc gia cho thấy giản điều tiết diễn ra trong những ngành thuộc kết cấu hạ tầng, dịch vụ công cộng như giao thông vận tải, đường sắt, dịch vụ tài chính, thông tin liên lạc

1.2.1.2 Tư nhân hoá

Tư nhân hoá được hiểu là quá trình chuyển đổi chức năng dịch vụ hay tài sản

từ sở hữu/kiểm soát công cộng sang tư nhân Việc chuyển đổi này diễn ra dưới nhiều hình thức khác nhau như chuyển quyền sở hữu, quyền kiểm soát, bán nhượng

doanh nghiệp, đấu thầu Hơn nữa, tư nhân hoá được nhìn nhận là giảm thiểu sự can

thiệp của nhà nước vào sản xuất, cung cấp, tài trợ và điều tiết

Tư nhân hoá góp phần cải thiện phong cách quản lý trong khu vực công Tâm

lý chung là các doanh nghiệp nhà nước là của công, không có cá nhân chịn trách

nhiệm thực sự về tài sản của doanh nghiệp Với sở hữu danh nghĩa như thế nên tài sản doanh nghiệp nhà nước không thể mua/bán được, không có động lực để giám sát hoạt động của nhà quản lý và công nhân viên Ngược lại, doanh nghiệp tư nhân

có chủ sở hữu thực sự Các chủ doanh nghiệp tư nhân rất linh hoạt điều chỉnh hành

vi của mình khi thị trường thay đổi, sẵn sàng cung ứng theo nhu cầu người tiêu đùng Kết quả hoạt động của doanh nghiệp tư nhân được đánh giá thông qua hiệu quả nếu không sẽ bị phá sản hay thôn tính trong cạnh tranh Vì vậy, cách thức quản

ly trong KVTN được coi là thước so sánh với cách quản lý trong KVC Các nhà quản lý DNCC cũng phải đối mặt với những thách thức tương tự như DNTN trong

việc thưởng-phạt theo kết quả hoạt động nhất định

Các doanh nghiệp tư nhân hoá phải đối mặt với cạnh tranh bằng cách hạn chế độc quyền hay làm cho thị trường mang tính ganh đua hơn, bằng cách giản điểu tiết (như đề cập ở trên) và tự do hoá thương mại và đâù tư Khi đối mặt với cạnh tranh, các đoanh nghiệp nhà nước phải hành động theo quy luật thị trường Thị trường chỉ chấp nhận những người chơi biết hoạt động hiệu quả

Thành công của tư nhân hoá sẽ đem lại cho nhà nước nhiều ích lợi Tư nhân hoá có thể sửa chữa được những thất bại của doanh nghiệp công về mất hiệu quả kỹ thuật và thâm hút tài chính Ngoài ra, chuyển giao doanh nghiệp công sang tay tư nhân làm giảm gánh nặng ngân sách nhà nước mà phải tài trợ cho doanh nghiệp công Ngược lại, nhà nước còn có thể thu đựơc một số thu nhập thông qua bán cổ

phần để thực hiện cácmục tiêu kinh tế-xã hội cần thiết

Việc xác định phạm vi tư nhân hoá tài sản công là một vấn để xem xét kỹ lưỡng trước khi tái cơ cấu KVC Ở góc độ kinh tế, không phải tất cả tài sản công là đối tượng tư nhân hoá bởi vì không hoàn toàn các tài sản đó có khả năng tạo ra sản

phẩm và dịch vụ có thể giao dịch trên thị trường Hơn nữa, vì lý do chiến lược nên nhiều tài sản công không nằm trong đối tượng tư nhân hoá Với điều kiện như vậy, việc xác định tài sản đối tượng tư nhân hoá là sự cân nhắc không đơn thuần kinh tế

mà có cả chính trị

1.2.2 CHỦ NGHĨA CÔNG QUẦN MỚI

Vào 1980s, nhiều nước tiến tiến trên thế giới từ bỏ mô hình quản trị công truyền thống chuyển sang tiếp cận mới về quản lý KVC Chẳng hạn, các nước OECD thực hiện cải cách quản lý trong nội bộ KVC để hoàn thiện sản xuất và cung

ứng hàng hoá và dịch công Phần này mô tả một số điểm quan trọng như sau:

1 Phản cấp quyên hạn và trách nhiệm quản lý

Các bộ máy thực thi công vụ phải được phân cấp cụ thể về quyền han va trách nhiệm Nhiệm vụ và quyền hạn đó được quy định rõ ràng trong các văn bản chính thức và bị giám sát kiểm tra theo thủ tục hành chính và luật pháp

Phân cấp quản lý có nhiều ưu điểm, như nâng cao hiệu quả trong cung cấp

dịch vụ công, giảm quy mô của bộ máy quan liêu và hạn chế sự quản lý chồng chéo không cần thiết Tệ nạn quan liêu hành chính và sai lệch thông tin trong hệ thống quản lý sẽ được thu hẹp Sự phân cấp quyền và trách nhiệm càng làm tăng thêm hiệu quả và công lực của các “đầu vào” quản lý và gắn chặt trách nhiệm cá nhân với công việc

2 Công khai hoá các tiêu chuẩn và chỉ số đánh giá kết quả

Chủ nghĩa công quản mới nhấn mạnh tới kết quả của từng cá nhân hay từng

tổ chức Các tổ chức phải thiết kế các chỉ số hoạt động để đo lường kết quả thực

hiện các mục tiêu dé ra

Các tiêu chuẩn cho từng chức vụ, vị trí trong bộ máy công phải được quy định rõ ràng và đầy đủ trong văn bản chính quy Đó là cơ sở pháp lý cho đánh giá trách nhiệm và năng lực cán bộ Tuỳ vào yêu cầu nhất định của tổ chức và công việc

để tuyển người cho phù hợp Khi đánh giá hiệu quả hoạt động của từng tổ chức và

cá nhân trong bộ máy đó cân có hệ thống chỉ số đánh giá chính xác và khoa học để bảo đảm sự công bằng Công khai hóa các tiêu chuẩn cán bộ và chỉ số đánh giá kết quả sẽ tạo ra một môi trường làm việc minh bạch, dân chủ và công bằng trong từng

tập thể và toàn xã hội

Các tiêu chí công khai gồm thủ tục hành chính, tiêu chuẩn chất lượng dịch vụ

và chi phí dịch vụ phải trả Việc công khai hoá, một mặt, tạo thuận lợi cho người

tiêu dùng hiểu rõ cái gì cần làm để đạt được cái họ mong muốn với chất lượng như

ý, tức là người tiêu dùng sẽ tiết kiệm thời gian và chỉ phí giao dịch Hay nói cách khác, công khai và minh bạch trong cung cấp dịch vụ công sẽ giảm bớt phiền hà,

như là đối chứng pháp quy trong việc cung cấp dịch vụ công cụ thể, bảo dam rang dịch vụ công được cung cấp theo đúng cam kết và người hưởng dịch vụ đó tin tưởng

là họ đã nhận đúng và đủ dịch vụ này một cách tốt nhất như quy định chung

3 Áp dụng phong cách quản lý của khu vực tư nhân vào khu

vực công

Vận dụng phong cách quản lý của khu vực tư nhân vào khu vực công tức là làm cho khu vực này thêm linh hoạt, thực dụng và hiệu quả hơn trong hoạt động

Chẳng hạn, có thể xét phong cách “kiểu tư nhân” về quản lý nhân sự Việc làm được

ký kết trên cơ sở hợp đồng định kỳ Người nào làm tốt sẽ được thưởng kịp thời, chẳng hạn tăng lương, thăng chức; người nào vi phạm hợp đồng sẽ bị phạt theo quy định Chế độ trả lương và bổ nhiệm theo kết quả và năng lực của người lao động rất linh hoạt, không bị ảnh hưởng của yếu tố chính trị Cạnh tranh là yếu tố quyết định

để lựa chọn lao động có kỹ năng Hiệu quả và năng lực chứ không phải thâm niên công tác là những điều kiện quan trọng nhất cho thăng chức và bổ nhiệm

Nếu khu vực công cũng vận dung đựơc những nguyên tắc như vậy sẽ khuyến khích cho các công chức hoạt động sáng tạo và hiệu quả cao, góp phần nâng cao năng suất lao động xã hội, từ đó tiết kiệm được nguồn ngân sách nhà nước Chế độ biên chế linh hoạt và thưởng phạt đúng lúc khuyến khích được nhiều người lao động giỏi và có tâm huyết với công việc, đồng thời ngăn chặn kịp thời những cá thể biểu hiện vô kỷ luật và kém hiệu quả

4 Tăng cường môi trường cạnh tranh trong khu vực công

Trong khu vực công, sự mở rộng cạnh tranh sẽ làm tăng hiệu quả kinh tế và

sử dụng tối ưu các nguồn lực được cấp phát, đồng thời nhiều hàng hoá và dịch vụ công sẽ được nâng cao về chất lượng và số lượng

Môi trường cạnh tranh được khuyến khích mở rộng theo cả trong và ngoài phạm vi của khu vực công Thứ nhất, môi trường cạnh với bên ngoài, tức là “cánh cửa' khu vực công được mở rộng để cho khu vực tư nhân tham gia cung cấp hàng hoá và dịch vụ công Điều này gắn liền với quan điểm “giản điều tiết” của Chính phủ Ví dụ, tư nhân hoá, hợp đồng và đấu thầu là những giải pháp phổ biến hiện nay trong việc thúc đẩy khu vực công tiến gần lại khu vực tư nhân trong cùng một môi trường cạnh tranh

Thứ hai, môi trường cạnh tranh nội bộ khu vực công cũng được khuyến khích Các doanh nghiệp nhà nước cũng được phép cạnh tranh với nhau và tham gia đấu thầu nội bộ như mọi đối tác trong nền kinh tế Hệ thống tiêu chí đánh giá và kiểm tra chất lượng hợp đồng thầu được xây dựng thống nhất trên cơ sở tham chiếu liên ngành Các cơ sở công cũng có thể thực hiện hoạt động kinh doanh theo

nguyên tắc thị trường khi đã hoàn thành các nhiệm vụ công ích

Như vậy, mô hình quản lý mới trong các nước OECD thể hiện những ý tưởng

chính trong việc tìm cách quản lý các tổ chức công và hoàn thiện công tác vận hành của các tổ chức này cho hiệu quả và hiệu lực Điều này liên quan không chỉ tới việc cải cách cơ chế bên trong của tổ chức công mà còn thay đổi tư duy kinh tế về mối quan hệ giữa KVC và KVTN trong cung ứng dịch vụ và hàng hoá công Đặc biệt quan trong 1a dé cao vi tri của KVTN trong việc cải thiện hiệu quả KVC thông qua

cơ chế cạnh tranh Trong các nước này, Chương trình cải cách KVC theo hướng nâng cao hiệu quả và cạnh tranh, nó bao trùm hai “mặt trận lớn” của KVC như vậy

1.2.3 TIẾP CẬN CỦA NGÂN HÀNG THẾ GIỚI

“Báo cáo phát triển thế giới I1997' của Ngân hàng thế giới đã tập trung xem xết lại vai trò nhà nước và KVC hiện nay Trong Báo cáo này, nội dung tiếp cận mới

về cải cách KVC nhằm nâng cao hiệu quả kinh tế và hiệu lực quản lý nhà nước

được luận giải công phu Hình 1 minh hoạ ba động lực chính cho nâng cao hiệu quả

và hiéu luc KVC: (i) nâng cao hiệu lực các quy tắc và quy định; (i) tăng cường tiếng nói và đối tác của công dân; (1i) mở rộng áp lực cạnh tranh

Van dé trong tam nhấn mạnh là mở rộng cạnh tranh trong cung ứng hàng hoá

và dịch vụ công Trong KVC, hiện tượng độc quyền về cung ứng hàng hoá và dịch công trở thành sự kìm hãm hiệu quả hoạt động của các cơ quan công và doanh nghiệp nhà nước Để nâng cao hiệu quả trong KVC cần tới ba cơ chế: cạnh tranh, cơ chế lên tiếng và cơ chế phục tùng và giám sát

Quy tắc và quy định

Hình 1: Ba động lực chính năng cao năng lực nhà nước

Để xác định giới hạn cạnh tranh và phương pháp vận dụng thích hợp, các học giả đã phân chia rõ KVC thành hai bộ phận: KVC thuần túy và KVC mở rộng Khả năng vận dụng cơ chế thị trường vào từng bộ phận rất khác nhau bởi lẽ nhiều dịch

vụ công thuần túy mang tính quản lý nhà nước thuần túy mà không có ai làm thay được KVC cốt lõi bao gồm các dịch vụ chủ yếu là hàng hoá và dịch vụ công thuần tuý mà Chính phủ là người duy nhất cung cấp và mọi công dân bắt buộc phải nhận

khi có nhu cầu về chúng KVC mở rộng bao gồm những dịch vụ công chủ yếu hàng

hoá và dịch vụ công không thuần khiết mà người tham gia cung cấp có thể là Nhà

nước và nhiều tổ chức khác (tư nhân, tổ chức xã hội, cộng đồng ) Sự cung cấp

chúng rất linh hoạt tuỳ thuộc vào nhu cầu người tiêu dùng và không mang tính độc quyền Các hoạt động này có thể miễm phí hoặc trả phí Có thể liệt kê một số loại dịch vụ này: y tế, giáo dục, giao thông đô thị, thông tin, cơ sở hạ tầng, xây dựng các

trung tâm cho trẻ mồ côi và người già, dịch vụ hành chính khác

Với cách phân định như vậy, cách thức áp dụng cơ chế thị trường vào từng bộ

phận của KVC sẽ rất khác nhau và mức độ cạnh tranh trong từng bộ phận cũng

không giống nhau Rõ ràng trong KVC cốt lõi, tư nhân không được phép đảm nhận cung cấp những dịch vụ cốt lõi vì thế khả năng cạnh tranh chỉ giới hạn trong cạnh

tranh nội bộ của các cơ quan công mà thôi Ngược lại, KVC mở rộng có nhiều cơ hội mở rộng cạnh tranh và thu hút nhiều đối thủ cả nhà nước lẫn tư nhân Các hình thức khuyến khích cạnh tranh càng phong phú hơn

Chính phủ dựa vào cơ chế thị trường để hoàn thiện cung cấp HH&DVC có

thể cạnh tranh thông qua nhiều biện pháp, ví dụ mở rộng thị trường, hợp đồng thầu, chuyển đổi hình thức sở hữu Mở rộng thị trường trong ngữ cảnh này hàm ý sự đa dang hoá nhà cung cấp và hình thức cung cấp dịch vụ Nhiều đối tượng được tạo thuận lợi tham gia vào cung cấp dịch vụ xã hội, như giáo dục và y tế Những nhà cung cấp dịch vụ phải tuân thủ các tiêu chuẩn của Nhà nước Người hưởng lợi từ các dịch vụ xã hội công được quyền lựa chọn tự do các nhà cung cấp dịch vụ này

Chẳng hạn, nhiều quốc gia phát hành tem trợ cấp theo đầu người (voucher and

Capitation grant) từ ngân sách nhà nước trong lĩnh vực giáo dục xã hội Tất cả đối tượng hưởng dịch vụ này được cấp tem trợ cấp và tự do tham gia bất kỳ trường nào miễm đạt được trình độ theo quy định chung

Hợp đồng với bên ngoài trở thành giải pháp phổ biến hiện nay trong nhiều nước nhằm hoàn thiện cung cấp dịch vụ công Theo truyền thống, các HH&DVC do

các bộ máy nhà nước đảm nhận, thì bấy giờ một số dịch vụ được giao cho khu vực

tư nhân thông qua bỏ thầu cạnh tranh theo quy định chung

Hợp đồng mua sắm công thông qua đấu thầu cạnh tranh sẽ làm cho trách

nhiệm và hiệu quả cao hơn Thứ nhất, hai bên được phân định rõ ràng trách nhiệm

của mình trong việc cung cấp dịch vụ gì và tiêu chuẩn chất lượng dịch vụ đó tới

đâu Theo hợp đồng, bên chủ thầu thiết lập hệ thống tiêu chuẩn-chỉ số kiểm tra,

đánh giá hoạt động và bên thầu phải tuân thủ, chịu sự giám sát Đây là cơ sở quan

trọng để đánh giá kết quả của hợp đồng và lý do để điều chỉnh hợp đồng cho thích hợp với điều kiện Thứ hai, hợp đồng thầu ảnh hưởng tích cực tới hiệu quả và tiết

kiệm chỉ phí Các nhà thầu có quyền tự chủ cao hơn trong hoạt động, hoàn thiện và đơn giản hoá các bộ máy quản lý Từ đó, khả năng nâng cao năng suất lao động được nâng lên Quyền tự chủ cao cho phép các nhà thầu linh hoạt trong việc cung cấp hàng hoá và dịch vụ cho khách hàng

Một giải pháp khác trong việc mở rộng cạnh tranh trong khu vực công mở rộng là sự phân quyền và uỷ quyền cho KVTN cung cấp hàng hoá và dịch vụ công

thuật và nhân sự) hoặc cung cấp dịch vụ đó không hiệu quả Các công ty tư nhân hy

vọng sẽ thực hiện các nhiệm vụ đó hiệu quả và năng suất hơn các công ty nhà nước

Trong thực tế, có nhiều quốc gia đã và đang tiến hành mô hình này Ví dụ, Chính phủ Sudan uỷ quyền cho các chính quyền địa phương thực hiện dịch vụ vệ sinh rác

thải ở nông thôn; ở Nêpal, chính quyền thành phố uỷ quyền cho các nhà thầu tư

nhân thu thuế địa phương; ở Tunisia va Sri Lanka các chợ thành phố được khoán

cho các nhà buôn tư nhân quản lý

Việc uỷ quyền cung cấp HH&DVC còn mở rộng cho nhiều nhóm lợi ích trong xã hội mà có khả năng về quản lý hay kỹ thuật để hoàn thành tốt các nhiệm

vụ được giao Các nhóm lợi ích này có thể kể tới hiệp hội nghề nghiệp, các nhóm

cộng đồng, các hợp tác xã, các hội từ thiện, công đoàn, tổ chức của phụ nữ hay

thanh niên, các tổ chức phi chính phủ Chẳng hạn, một số quốc gia uỷ quyền cho

các Hiệp hội nghề nghiệp cấp giấy phép, điều hành và kiểm soát các hội viên của mình

13 KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VỀ TẠO MÔI TRƯỜNG CẠNH TRANH TRONG KHU VỰC CÔNG

1.3.1 KINH NGHIỆM CỦA AUSTRALIA VỀ TẠO SUCANH TRANH TRONG KVC Chính phủ Australia đã thực hiện thành công chương trình cải cách KVC từ những năm 1990s Quá trình được chuẩn bị kỹ càng từ việc xây dựng mục tiêu, cách tiến hành và đánh giá kết quả Vào tháng § năm 1993, theo Báo cáo của Uy ban nghiên cứu do Hilmer đứng đầu đã để xuất 5 dự án chính sách; (1) mở rộng phạm vi của Luật hoạt động thương mại 1974 cho những doanh nghiệp nhà nước thuộc liên

bang và tiểu bang nhằm tạo lập quy tắc cạnh tranh trong doanh nghiệp; (ii) cho

phép các bên thứ ba tiếp cận các kết cấu hạ tầng quan trọng quốc gia; (ii) áp dụng môi trường cạnh tranh trung tính để các doanh nghiệp nhà nước và doanh nghiệp tư nhân có cơ hội công bằng trong cạnh tranh; (iv) cơ cấu lại các doanh cần trở cạnh tranh; (v) mở rộng cơ chế giám sát giá cả đối với các doanh nghiệp nhà nước để đối phó với những tình hình gây bất lợi cho chính sách cạnh tranh

©_ Vào năm 1995, Luật cải cách cạnh tranh có hiệu lực Để giám sát việc thực thi luật này, Chính phủ liên bang thành lập hai cơ quan chuyên

trách: () Uỷ ban cạnh tranh và tiêu dùng Australia (ACCC) trên cơ sở

hợp nhất Uý ban hoạt động thương mại và Cơ quan giám sát giá cả; (ii) H6i déng cạnh tranh quốc gia (NCC)

Vào những năm đầu thập ký 1980s, Australia thực hiện cải cách toàn diện

toàn bộ KVC Nhiều cuộc cải cách được tiến hành trong các lĩnh vực công, nhiều

giải pháp được áp dụng rộng rãi trong tất cả bộ phận Các chương trình cải cách này nhằm thay thế cách thức quản trị truyền thống bằng cách chủ nghĩa công quản mới-

sử dụng những nguyên tắc thị trường vào KVC, đề cao trách nhiệm của các chủ thể

công trong phục vụ nhân dân

Mục tiêu của cải cách toàn dién KVC gồm có: () nâng cao hiệu quả sản xuất

và phân bổ, (ii) tăng cường hiệu lực của các chương trình công, (1i) hoàn thiện trách nhiệm của các tổ chức công và công chức, (iv) giảm chỉ tiêu chính phủ và khu vực công cốt lõi

Bảng 1: Những phương án cải cách trong KVC

Pham vi —— Khu vực công —

` cốt lõi mở rộng

Nội bộ lĩnh vực Cải cách dịch vụ công _ Công ty hóa

Liên lĩnh vực Cải cách liên chính phủ Tư nhân hóa

dụng phổ biến, như thế cơ chế thị trường sẽ được triển khai mạnh mẽ trong KVC để

nâng cao hiệu quả hoạt động Đối với KVC cốt lõi, khả năng cải cách cần phải cân nhắc kỹ hơn để bảo đảm tính hiệu lực quản Lý nhà nước Những hoạt động liên quan tới nhiều bộ ngành, nhiều cấp độ sẽ được thực hiện theo phương án phân cấp phân quyền Nhà nước trung ương sẽ phân quyên cho chính phủ địa phương đảm nhận một số dịch vụ công thích hợp để đáp ứng tốt hơn cho nhân dân địa phương Chắc

chắn rằng, chính phủ địa phương sẽ hiểu nhân dân địa phương cần gì và có nguyện

vọng gì tốt hơn chính phủ trung ương Trong nội bộ từng lĩnh vực công cốt lõi cũng

sẽ thực hiện cải tổ thông qua một số giải pháp như thương mại hóa, hợp đồng hóa, tái cơcấu, cải tổ quản lý nhân lực

Triết lý cho chương trình cải tổ ở Australia là thay thế cách tiếp cận quản trị

truyền thống bằng cách tiếp cận công quản mới Theo đó, khuôn khổ quản lý mới

được áp dụng trong toàn bộ KVC, nó chú trọng tới những nguyên tắc quản lý công mới như phân cấp phân quyền, linh hoạt, trách nhiệm, đầu ra

Một trong những yếu nâng cao khả năng cạnh tranh của KVC là chất lượng hàng hóa và dịch vụ đáp ứng nhu cầu công dân Những nhân tố quyết định chất lượng là: (1) hoàn thiện cach tiép cn dich vu; (ii) cam kết với những hiến chương khách hàng; (iii) đối tác gần gủi giữa các cơ quan lập chính sách với cơ quan cung ting dich vu; (iv) thu hút các tổ chức phi chính phủ tham gia cung cấp; (iv) thoả mãn

nhu cầu của khách hàng

e _ Mục tiêu trọng tâm trong cải cách kinh tế vĩ mô của nhà nước là nâng cao hiệu quả của các doanh nghiệp kinh doanh nhà nước thông qua cạnh tranh bình

đẳng Nhà nước chuyển dân các doanh nghiệp của mình sang mô hình của KVTN

Hình thức công ty được lựa chọn tiến hành cho một số đơn vị Những trước tiên, nhà

nước thiên về hướng khôi phục chúng trong KVC nhưng xúc tiến mỏrộng cạnh tranh

Australia triển khai chương trình tư nhân hoá rất lớn trong các nước OECD,

đứng thứ hai sau Anh về giá trị tài sản tư nhân hoá Chương trình này bắt đầu từ những năm cuối thập kỷ 1980s và tiếp tục cho tới cuối thập kỷ 1990s.Vào những năm cuối của thập kỷ 1980s, Chính phủ dang Lao động tiến hành bán loạt doanh nghiệp của mình vì lý do thâm hụt ngân sách Chính phủ Australia thực hiện tư nhân hoá không chỉ những tổ chức cung ứng dịch vụ cho khách hàng bên ngoài mà

cả những tổ chức hay cơ quan cung cấp dịch vụ trong nội bộ bộ máy nhà nước Những dịch vụ này gồm dịch vụ in ấn cho bộ máy chính phủ, dịch vụ vận tải đi lại, dịch vụ căng tin, sữa chữa thiết bị văn phòng Hiện nay, chính phủ thực hiện mua các dịch vụ này từ khu vực tư nhân khi cần thiết trên cơ sở đấu thầu cạnh tranh vì

hiệu quả tối ưu

Chính sách cạnh tranh quốc gia đã tạo ra động lực cạnh tranh cả lĩnh vực công và tư nhân Cải cách cơ cấu các độc quyền nhà nước, tạo môi trường cạnh tranh giữa KVC và KVTN là những bước đi cần thiết thức đẩy cạnh tranh lành mạnh và rộng rãi trong nền kinh tế Cơ hội cung cấp dịch vụ công được giao cho nhiều thành phần và khu vực kinh tế trong đó có tư nhân và khu vực tự nguyện và cộng đồng địa phương

° Phạm vi và đối tượng áp dụng đấu thầu cạnh tranh bao gồm nhiều lĩnh

vực hoạt động như cơ sở hạ tầng công ích, dịch vụ xã hội (y tế, giáo dục, an sinh

xã hội ), dịch vụ bảo đảm cho hoạt động của bộ máy hành chính Hoạt động đầu thầu cạnh tranh được áp dụng trong các cấp độ quản lý nhà nước từ những hoạt động phục vụ nhà nước liên bang cho tới chính quyền tiểu bang và địa hạt hành

chính lãnh thổ

Thực tế ở Australia chứng minh rằng quá trình đấu thầu và ký kết hợp đồng

trên cơ sở cạnh tranh đã đem lại nhiều ích lợi cho nền kinh tế, như năng động hơn

trong cung ứng dịch vụ, trách nhiệm cao hơn, nhiều giải pháp sáng tạo hơn trong

việc đáp ứng nhu cầu khách hàng và tiết kiệm chi phí

Hợp đồng và đấu thầu cạnh tranh trong khu vực công sẽ làm cho trách nhiệm

và hiệu quả cao các chương trình mua sắm công Các bên liên quan được phân định

rõ ràng trách nhiệm của mình về tiêu chuẩn chất lượng dịch vụ, cách thức cung ứng

và thời điểm thực hiện Các bên đều có ràng buộc pháp lý trong việc thực thi hợp đồng, cơ chế gíam sát chất lượng và tiến độ được xây dựng một cách hệ thống và chặt chẽ Đây là cơ sở quan trọng để đánh giá kết quả của hợp đồng và lý do để điều chỉnh hợp đồng cho thích hợp với điều kiện

Nhiều công trình điều tra kết quả thực hiện đấu thầu cạnh tranh mua sắm công thể hiện rằng hoạt động này tạo ra những tác động tích cực trong việc cung ứng hàng hoá và dịch vụ công cho công dân Australia trong thời gian qua Nhiều trường hợp thành công của một số cơ quan phục vụ công ở các Bang New South

Wales, Victoria va ACT

Điều quan trọng cần nhấn mạnh nữa là đấu thầu cạnh tranh góp phần nâng

cao hiệu quả và tiết kiệm chỉ phí cho ngân sách nhà nước Nhà nước tiết kiệm được nguồn ngân sách Các nhà thầu có quyển tự chủ cao hơn trong hoạt động, hoàn thiện và đơn giản hoá các bộ máy quản lý Từ đó, khả năng nâng cao năng suất lao động được nâng lên Đấu thầu cạnh tranh trong cung ứng dịch vụ và hàng hoá công

đưa lại lợi ích đáng kể vẻ chỉ tiêu ngân sách của chính phủ liên bang, chính phủ tiểu

bang và địa phương Chẳng hạn, Bộ Quốc phòng tiết kiệm 102 tr USD (33% chỉ phí trước đó) trong đấu thầu nội bộ, trong đó 52 tr USD (36% chi phí trước đó) trong các hoạt động theo Chương trình trợ giúp thương mại

e _ Thu hút nhiều nguồn lực vào KVC Tài trợ tư nhân là một trong những

chính sách của Chính phủ liên bang Australia nhằm thu hút thêm nguồn vốn đầu tư vào KVC hay cung ứng hàng hoá và dịch vụ công cho cộng đồng Bộ tài chính liên bang đã đề ra nguyên tác khung chính sách liên bang về tài trợ tư nhân Trên cơ sở

đó, các chính quyền tiểu bang và lãnh thổ xây dựng chính sách riêng cho từng vùng

Từ năm 2000, hình thức này được áp dụng trong toàn thể các tiểu bang ở Australia tạo ra môi trường đối tác công-tư chặt chẽ tạo thuận lợi cho chính phủ bảo đảm hàng hoá và dịch cụ công hiệu quả hơn Khu vực tư nhân có thể đầu tư toàn bộ hay một phần vốn vào đầu tư cơ sở hạ tầng hay thiết bị phục vụ cung ứng những hàng hoá và dịch công

Một trong nhiều ví dụ tài trợ tư nhân là dự án xây dựng toà án địa hạt ở Bang Victoria Vào tháng 6 năm 2000, chính phủ tiểu bang đã ký kết hợp đồng với tập đoàn tư nhân để xây dựng công sở toà án địa hạt với gía trị 140 triệu A$ ngay tại trung tâm thành phố Melbourne Tập đoàn tư nhân này sở hữu toà nhà này và đảm nhân cung ứng những dịch vụ cần thiết yếu nhất liên quan tới vận hành hiệu quả toà nhà như an ninh, bảo đưỡng và thiết bị công nghệ thông tin Chính phủ cung cấp tất

cả những dịch vụ liên quan tới hoạt động pháp lý như hoạt động xử án trong cơ ngơi

này Thêm một ví dụ khác ở Bang New South Wales Vào tháng 11 nam 2001,

Chính phủ bang này đã ký kết hợp đồng BOT với các doanh nghiệp tư nhân với trị giá 5,5 tỷ A$ để thực hiện 20 dự án kết cấu hạ tầng Một trong các dự án nổi tiếng d6 1a duéng ham chui qua cang bién Sydney (Sydney Harbour Tunnel)

1.3.2 KINH NGHIEM CUA NEW ZEALAND: CHIEN LƯỢC TONG THE

Từ những năm đầu của thập kỷ 1990s, Chính phủ New Zealand bất đầu công cuộc cải cách KVC theo hướng mở rộng môi trường cạnh tranh và hạn chế bớt những áp lực điểu tiết từ trung tâm Trong quá trình thực hiện cải cách hệ thống KVC, New Zealand đã thực hiện những nguyên tắc cơ bản và chính sách cụ thể sau:

1 Các hoạt động mà KVTN và tổ chức phi chính phủ (NGOs) thực hiện tốt hơn thì không nên giữ lại trong KVC

2 Bất kể hoạt động thương mại nào còn lại trong KVC thì phải tổ chức lại

như các công ty trong KVTN

3 Các mục tiêu của tất cả các loại hình tổ chức nhà nước nên công bố công khai

4 Phan dinh trach nhiệm rõ ràng trong các lĩnh vực mà có xung đột lợi ích (chẳng hạn, chức năng thương mại và phi thương mại), trong các lĩnh vực có vai

trò khác biệt (như bộ trưởng, giám đốc điều hành của các ban ngành) và trong những lĩnh có chức năng khác nhau (ví dụ, nhà cung cấp và người mua, tư vấn chính sách và điều tiết)

5 Các dịch vụ công nên thực hiện theonguyên tắc cạnh tranh và đấu thầu cạnh tranh

6 Tổ chức quản lý nhà nước bảo đảm tối thiểu hóa chỉ phí giao dịch và hoạt động

Chuyển đổi sở hữu nhà nước

Luật đoanh nghiệp sở hữu nhà nước 1986 thiết lập khuôn khổ pháp lý cho việc công ty hóa những bộ phận sở hữu nhà nước Luật này cũng quy định mục tiêu

và động lực, môi trường hoạt động mới cho các doanh nghiệp nhà nước Nhiều cơ quan nhà nước và hoạt động thương mại chuyển thành doanh nghiệp Các doanh nghiệp thể hiện kết quả thông qua chỉ số hiệu quả và lợi nhuận Như vậy, mục đích cuối cùng của quá trình này là làm cho khu vực kinh tế nhà nước hoạt động hiệu quả thông qua việc mở rộng môi trường cạnh tranh và áp dụng phong cách kinh doanh của doanh nghiệp tư nhân vào thực hiện các chức năng phục vụ công ích

Quá trình công ty hóa sẽ đưa các doanh nghiệp nhà nước vào môi trường tương tác các nhân tố: (i) môi trường cạnh tranh, (ii) môi trường pháp lý và chính trị, (ii) các cơ chế quản lý nhà nước khác Xin phân tích sâu hơn về đặc điểm nổi bật của quá trình công ty hóa ở New Zcaland, đó là đặt các doanh nghiệp sở hữu nhà nước mới này vào môi trường cạnh tranh trung tính, tức là không hề có lợi thế hay bất lợi về pháp lý/chính trị hay cơ chế điều tiết Mục tiêu của nỗ lực này là buộc các doanh nghiệp này hoạt động trong sự cạnh tranh như động lực nâng cao hiệu quả, cải thiện năng suất và hạn chế lãng phí

Mở rộng phạm vi có thể để các doanh nghiệp nhà nước (SOEs) cạnh tranh với đối thủ tư nhân trong điều kiện ngang bằng SOEs phải thực hiện cùng mức thuế

như các công ty tư nhân, các khoản nợ được nhà nước bảo lãnh, lãi suất về các khoản vay nợ phải trả giống như công ty tư nhân Để bảo đảm chi phí vốn (thực tế

và tiểm tàng) của từng SOEs giống như của doanh nghiệp tư nhân, quy trình đánh giá tài sản và cơ cấu tài chính được thiết kế như của các công ty tư nhân hoạt động

Việc chuẩn bị chuyển đổi các cơ quan hay/và bộ phận sở hữu nhà nước sang

quy chế công ty cần tính tới những điều kiện trong Hộp 1 quá trình cải cách này

không chỉ liên quan tới công việc chuẩn bị thực hiện chuyển đổi là đủ mà cần tính

tới những bước tiếp theo sau khi chuyển đổi như môi trường cạnh tranh, môi trường chính trị và pháp lý và cơ chế điều tiết như đã nêu ở trên

Hộp 1: Những điều kiện cần tính tới trong công ty hóa chủ thể

sở hữu nhà nước Những điều kiện trước chuyển đổi: tính tới những khía cạnh liên quan tới thực trạng của

tổ chức như là mạng lưới khách hàng, điều kiện thị trường hiện tại, phạm vi hoạt động, cơ cấu

tổ chức, mục tiêu

« Cơ chế chuẩn bị: Đó là những quy trình chuẩn bị cho việc công ty hóa, như các ủy ban

kế hoạch hóa, chỉ đạo hay tư vấn để xem xét các vấn đề về cơ cấu ngành, hình thức tái cơ cấu, hay các đơn vị trù bị để đánh gía tài sản, nợ nần mà các tổ chức đó có trước khi công ty hóa

° Môi trường cạnh tranh: Đây là đặc điểm rất quan trọng của quá trình công ty hóa ở New

Zealand Quá trình này nhằm mở rộng thị trường và bắt buộc KVC phải đương đầu với cơ chế

thị trường, hình thành một sân chơi bình đẳng cho mọi doanh nghiệp Sự thay đổi môi trường

cạnh tranh này thúc đẩy sự bai bỏ những rào cản pháp lý nhập ngành

° Môi trường pháp lý và chính trị: Những nhân tố này định hình môi trường cạnh tranh và thể chế theo đó các doanh nghiệp sơ hữu nhà nước vận hành theo Nó bao gồm luật thương mại điều chỉnh hoạt giao dịch của tất cả các công ty nhà nước, các quy định hay luật lệ ngành

xác định môi trường cạnh tranh trong ngành

e Các cơ chế quản lý nhà nước: Đó là những công cụ, chính sách, quy định thiết lập quy cách quản lý và giám sát nhà nước đối với các doanh nghiệp sở hữu nhà nước

Thay đổi trong nội bộ doanh nghiệp: Đánh gía tài sản và cơ cấu tài chính, xác định chiến lược kinh doanh, phạm vi hoạt động, xây dựng chỉ số đánh giá hoạt động gồm chỉ số tài chính

và phi tài chinh

Nguồn: Spicer, B., Emmanuel, D and Powell, M., "Transforming government enterprises: maanaging radical organisational change in deregulated environment" 1996 tr.23-50 _Ì

Công ty hoá nhằm chuyển DNNN thành cơ cấu tổ chức tương tự như công ty

tư nhân trong đó nhà nước vẫn nắm giữ sở hữu Nhiều đơn vị nhà nước chuyển đổi thành công ty kinh doanh chính quyền địa phương (LATE), trong d6 chinh quyền địa phương vẫn là cổ đông chính, tư nhân chỉ nấm giữ tới 48% mà thôi Các LATE tách biệt hoàn toàn với cơ cấu tổ chức của chính quyền, họ phải vay tiền trên thị trường, chứ chính quyền địa phương không thể cho vay Từng LATE có hội đồng giám đốc chịu trách nhiệm về lợi nhuận cho cổ đông của mình Chính quyền địa

phương không bảo lãnh cho LATE khi chúng thua lỗ hay mất hợp đồng kinh doanh

Công ty hoá có nhiều ưu thế từ góc độ nhà nước như người chủ sở hữu và người mua dịch vụ Ở góc độ người mua, công ty hóa bảo đảm mức độ minh bạch lớn nhất giữa cơ quan cung ứng nội bộ và đơn vị hợp đồng Ở góc độ sở hữu, công ty hoá tạo

ra mức độ độc lập nhất định cho các nhà cung cấp nội bộ-cần phải trang trải chi phi, vay tiền trong thị trường thương mại, thu lợi nhuận thích hợp

Công ty hóa là bước hướng tới tư nhân hóa tài sản công Lý đo chính dẫn tới cải cách như vậy là tính hiệu quả và gánh nặng tài chính Kết quả công ty hóa và tư nhân hóa đã làm cho năng suất của DNNN tăng lên, số công nhân viên giảm đáng

kể, khoản công nợ giảm rõ rệt Trong giai đoạn 1988-1994, New Zealand đã thực hiện tư nhân hóa rộng rãi trong nhiều ngành như dịch vụ hàng không, điện thoại,

vận tải biển, tài chính-ngân hàng

Điểm lưu ý trong quá trình tư nhân hod 6 New Zealand là Chính phủ trung ương vẫn duy trì sở hữu những bộ phần kết cấu hạ tầng quan trọng cho dù chương trình này bao trùm nhiều lĩnh vực của nền kinh tế quốc dân Chẳng hạn, nhà nước vẫn nắm giữ hệ thống phát điện và tải điện chính; những cảng lớn; cơ sở bưu chính viễn thông (New Zealand Post) sở hữu nhà nước đảm nhận phần lớn dịch vụ bưu chính toàn quốc; mạng lưới đường giao thông quốc gia thuộc sở hữu nhà nước, còn các đường giao thông khác thuộc quyển kiểm soát của các hội đồng địa phương; nhà nước chỉ sở hữu dịch vụ chăm sóc y tế cơ sở, còn các dịch vụ khác do tư nhân

hay các tổ chức lợi nhuận cung cấp

1.3.3 KINH NGHIỆM CỦA ANH: CẠNH TRANH VÀ THỊ TRƯỜNG

Trong những năm 1980s và 1990s, Chính phủ Anh thực hiện loạt các chính

sách cải cách như:

- Cất giảm các chức năng của nhà nước

- Tư nhân hoá nhiều cơ sở công cộng

- Cơ cấu lại KVC về phương diện quản lý, tạo môi trường cạnh tranh lành mạnh và hiệu quả

Chính phủ của Margaret Thatcher tin rằng vận hành của thị trường tự do sẽ bảo đảm việc sử dụng tối ưu các nguồn lực Tư nhân hóa là cách thức nâng cao hiệu quả thông qua cạnh tranh Giản điều tiết các dịch vụ như vận tải đường bộ quốc gia, giao bán hàng loạt ngành kết cấu hạ tầng sở hữu nhà nước cho tư nhân vào 1980s là những ví dụ cụ thể minh hoạ cho hành động của Chính phủ này Song song với đó, Chính phủ còn cải cách trong nội bộ bộ máy quan liêu nhằm bất buộc bộ máy này

phạt theo kết quả hoạt động Tất cả điều đó muốn đạt tới đích cuối cùng là chuyển

dịch KVC gần tới mức có thể với quan hệ cung-cầu trên thị trường tự do

Thiết lập các thị trường và bán thị trường

Sau khi giành thắng lợi trong tổng tuyển của vào 1987, Chính phủ thuộc Dang Bảo thủ công bố Báo cáo “Hoàn thiện quản lý trong bộ máy nhà nước: những

bước tiếp theo Đó chính là chương trình cải cách các tổ chức nhà nước trong cung ứng hàng hoá và dịch vụ công Hệ thống các hàng hoá và dịch vụ công được chia

nhỏ thành từng nhóm và giao cho từng cơ quan cụ thể để thực hiện Chính phủ Anh

đã thực hiện nhiều bước phi tập trung trong hệ thống quản lý nhà nước:

© Nhiều ngành và cơ quan địch vụ công chuyển ra khỏi khu vực công và đối mặt với nguyên tắc thị trường tư nhân thông qua chương trình tư nhân hoá rộng rãi

® Tăng cường sử dụng khu vực tự nguyện trong việc cung ứng dịch vụ công, chẳng hạn đặc biệt trong lĩnh vực chăm sóc xã hội và y tế cho người già

® Uỷ nhiệm cho nhiều cơ sở thực hiện cung cấp những dịch vụ công quan

trọng cho công dân như giáo dục, y tế

e Phân cấp trách nhiệm cho chính phủ địa phương thông qua áp dụng nguyên tắc thị trường trong cung cấp dịch vụ địa phương

Chính phủ Anh đã thực hiện quá trình phi tập trung hoạt động tác nghiệp và cung ứng dịch vụ công Theo đó, các đơn vị cung ứng trở nên độc lập và tự chủ trong việc thực hiện chức năng của mình dựa trên những giá trị chuyên môn của mình Trong lĩnh vực y tế, Luật chăm sóc cộng đồng và dịch vụ y tế quốc gia 1990 cho phép phát triển những đơn vị tự quản và tự chủ trong cung ứng dịch vụ bảo vệ sức khỏe cộng đồng Lnật giáo dục 1988 cho phép các trường tự quản lý ngân sách của mình Nói như vậy không có nghĩa là nhà nước trung ương không còn trách nhiệm trong quản lý nhà nước Ngược lại, Chính phủ Anh vẫn duy trì quyền lực

trung ương rất mạnh bằng việc kiểm soát kiểm soát việc phân bổ nguồn lực và thiết lập những chuẩn mực hoạt động

Theo tiến trình cải cách, KVC đặt vào trong áp lực cạnh tranh Điều này có nghĩa là tạo ra nhiều đối tác cung ứng dịch vụ công càng nhiều càng tốt Chính phủ muốn tạo ra nhiều thị trường hay cơ cấu gần giống thị trường để thu hút nguồn lực