Đại cương về chính sách công

Ớ nhiều quốc gia hiện nay, chính sách công được nhà nước sử dụng để: i Khuyến khích các chủ thể trong nền kinh tế tham gia vào quá trìn h sản xuất hàng hóa và cung cấp dịch vụ công theo

PGS.TS N G U Y ỄN HỮU HẢI

ThS LÊ V Ă N H Ò A (Đồng chủ biên)

ĐẠI CƯƠNG VỀ CHÍNH SÁCH CÔNG

(Sách Chuyên khảo)

Biên mục trên xuất bản phẩm của Thư viện Quốc gia Việt Nam

Nguyền Hữu Hái

Đại cương về chính sách công : Sách chuyên khảo / Ch.b.: Nguyễn Hữu Hải, Lê Vãn Hoà - H : Chính trị Quốc gia, 2013 - 376tr.; 2 lem

1 Chính sách công 2 Sách chuyên khảo

320.6 -de 14

CTK0032P-CIP

PGS.TS N G U YỄN HỮU HẢI

Ths LÊ V Ă N H Ò A (Đồng chủ biên)

LỜI NHÀ XUẤT BẢN

Chính sách công là công cụ quản lý vĩ mô quan trọng của nhà nước Thông qua việc ban hàn h và tổ chức thực thi các chính sách công, những mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội được hiện thực hóa Ớ nhiều quốc gia hiện nay, chính sách công được nhà nước sử dụng để: (i) Khuyến khích các chủ thể trong nền kinh tế tham gia vào quá trìn h sản xuất hàng hóa

và cung cấp dịch vụ công theo yêu cầu xã hội; (ii) Điều hòa việc khai thác, sử dụng nguồn lực tự nhiên và xã hội một cách th iết thực, hiệu quả trong các lĩnh vực hoạt động kinh tế, chính trị, văn hóa - xã hội và môi trường cả trong ngắn hạn lẫn dài hạn; (iii) Phối hợp hoạt động giữa nhà nước vối các chủ thể khác trong việc thực hiện mục tiêu phát triển trong mỗi giai đoạn; (iv) Can thiệp vào thị trường để hạn chế những hậu quả do th ị trường gây ra Do những công dụng sắc bén của chính sách công, nên chính phủ các nước đểu rấ t coi trọng việc hoạch định và tổ chức thực thi chính sách trong thực tiễn quản lý Chất lượng của những chính sách công được đưa vào đời sông trở th àn h tiêu chí hàng đầu để đo lường năng lực của chính phủ

Khoa học chính sách hiện là một nội dung còn khá mới

mẻ ở nước ta Vi vậy, việc làm rõ hình thức, nội dung, phương pháp quản lý, điều hành chính sách hiệu quả là hết sức cần thiết về cả phương diện lý luận và thực tiễn Nghiên cứu

chính sách công ở Việt Nam cần được đặt trong bối cảnh đang chuyển sang xây dựng nền kinh tế th ị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, chủ động và tích cực hội nhập khu vực và th ế giới.

Nhằm tran g bị những kiến thức cơ bản về chính sách công, nh ất là đối với sinh viên, học viên thuộc các hệ đào tạo chuyên ngành chính sách công, Nhà xuất bản Chính trị quốc

gia - Sự th ậ t xuất bản cuốn sách Đ ạ i cương v ề chính sá ch

công (Sách chuyên khảo), do PGS.TS Nguyễn Hữu Hải và

ThS Lê Văn Hòa - Học viện Hành chính đồng chủ biên

Nội dung trọng tâm của cuốn sách giới thiệu những kiến thức mang tín h lý luận về chính sách công, các phương pháp tiếp cận chính sách công và những yếu tố ảnh hưởng đến sự

th àn h công hay th ấ t bại của chính phủ trong việc can thiệp vào thị trường bằng chính sách công, V.V

Hy vọng cuốn sách sẽ đáp ứng những yêu cầu giảng dạy

và học tập về chính sách công cho giảng viên, học viên, sinh viên chuyên ngành chính sách công Đồng thòi là tài liệu tham khảo hữu ích cho cán bộ, công chức đang hoạt động thực tiễn trong các cơ quan nhà nưổc, những nhà nghiên cứu

về chính sách công và những ai quan tâm đến lĩnh vực này.Xin giới thiệu cuốn sách với bạn đọc

Tháng 9 năm 2013

NHÀ XUẤT BẨN CHÍNH TRỊ Quốc GIA - sự THẬT

C hương I

KHÁI QUÁT VỂ CHÍNH SÁCH CÔNG

I KHÁI NIỆM, VAI TRÒ VÀ PHÂN LOẠI

CHÍNH SÁCH CÔNG

1 Công cụ chính sách công

Chính sách công là công cụ để nh à nước giải quyết những vấn đề công, hên quan đến lợi ích của các nhóm người khác nh au trong xã hội Theo tiến trìn h lịch sử, những quan tâm đầu tiên về chính sách công đã x u ất hiện

từ chế độ dân chủ ở Hy Lạp

Những năm đầu của th ế kỷ XX, các nhà nưốc tư sản đã dùng chính sách kinh tê để can thiệp vào hoạt động của thị trường nhằm chông lại sự sụp đố của nển kinh tế tự do Theo J.M Keynes (1883-1946), nhà nưốc dùng chính sách

dê khuyến khích khu vực tư nhân đầu tư vào nền kinh tế thông qua các hợp đồng có trợ cấp tài chính và tín dụng của nhà nước, nhằm tạo ra sự ôn định và lợi nhuận cao trong đầu tư của tư nhân; nhà nước sử dụng chính sách th u ế và công trái nhằm tạo ra nguồn tài chính bố’ sung cho ngân sách đê vừa nuôi dưỡng bộ máy quản lý, vừa tăng cường đầu tư cho các lĩnh vực công cộng theo yêu cầu chung của

xã hội; nhà nước dùng chính sách để khuyên khích kinh doanh và tiêu dùng cá nhân nhằm tạo lập cân đôi cung - cầu trong nền kinh tế bằng cách khuyên khích mọi hình thức đầu tư kinh doanh để tạo việc làm dồng thời khuyến khích tiêu dùng của người giàu, tăng cường k h ả năng mua sắm của người nghèo trong xã hội V.V

ĐỐI vói các nền kinh tế tập trung, đại diện là các nhà nước xã hội chủ nghĩa trước đây cũng đã dùng chính sách

đế giải quyết các vấn đề chính trị vấn để kin h tế, vấn để

xã hội V.V Về chính sách củng cố liên m inh công nông

V.I Lênin cho rằng: Giai cấp vô sản với tư cách là giai cấp lãnh dạo, thông trị phải biết hướng chính sách vào việc giải quyết trước tiên vấn để cấp th iết nhất, m ấu chốt nh ất là dùng những biện pháp có thể để phục hồi ngay những lực lượng sản xuất của nền kinh tế nông dân Từ khi giành được chính quyền Đảng Cộng sản và nhà nước Xôviết đã ban hàn h nhiều chính sách để vừa huy động cao n hất nguồn nhân lực, vật lực cho tiền tuyến, vừa củng cô' và phát triển kinh tế hậu phương, n h ấ t là kinh tế nông nghiệp Khi vận động nông dân vào hợp tác xã, V.I Lênin đã viết: Bằng chính sách kinh tế mới, chúng ta đã nhân nhượng đối với người nông dân họ được coi là thương nhân, nh ân nhượng đôì với nguyên tắc thương nghiệp tư nhân Chính sách, do

đó mà có ý nghĩa lớn lao của chế độ hợp tác Tóm lại điều chúng ta cần phải làm dưối chế độ chính sách kinh tế mới

là tập hợp những tần g lớp nông dân Nga khá sâu rộng vào hợp tác xã; vì hiện nay chúng ta đã tìm ra phương sách kết hợp lợi ích tư nhân, lợi ích thương nghiệp tư n h ân với việc nhà nước kiểm soát lợi ích dó

Ớ nước ta, để thực hiện vai trò của một nhà nước dân chủ nhân dân, Đảng và Nhà nước ta đã xác định vai trò của chính sách là: “Chính sách kinh tế của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hoà là không ngừng ph át triển sản x uất để nâng cao mãi đời sông v ật chất và văn hóa của nhân dân”1.

Hiến pháp năm 1980 xác định: “Mục đích chính sách

k inh tế của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thoả m ãn ngày càng tốt hơn nhu cầu v ật chất và văn hoá ngày càng tă n g của cả xã hội bằng cách không ngừng p h át triển sản xuất, tăng năng su ất lao động xã hội, trê n cơ sở chế độ làm chủ tập th ể xã hội chủ nghĩa và nền khoa học,

kỹ th u ậ t hiện đại”1 2

Trong H iến pháp năm 1992, N hà nước ta cũng khẳng định hàng loạt vấn đề về chính sách như:

- Chính sách kinh tế: “Mục đích chính sách kinh tế của N hà nước là làm cho dân giàu nước m ạnh, đáp ứng ngày càng tô t hơn nhu cầu vật chất và tin h th ầ n của nhân dân trê n cơ sở p h á t huy mọi năng lực sản xuất, mọi tiềm năng của các th à n h phần kinh tế dưới nhiều hình thức, thúc đẩy xây dựng cơ sở vật chất - kỹ th u ậ t, mở rộng hợp tác km h tế, khoa học, kỹ th u ậ t và giao lưu với th ị trường

Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2002, tr.72

3 Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm

1992 (Đã được sửa đổi, bổ sung năm 2001), Nxb Chính trị quốc gia,

Hà Nội, 2004, tr 19-20

- Chính sách về dân tộc: “N hà nước thực hiện chính sách bình đẳng, đoàn kết, tương trợ giữa các dân tộc, nghiêm cấm mọi hàn h vi kỳ th ị chia rẽ dân tộc

N hà nưốc thực hiện chính sách p h á t triển vể mọi m ặt, từng bước nâng cao đòi sông vật ch ất và tin h th ầ n của đồng bào dân tộc thiểu số'”

- Chính sách đổì ngoại: “Nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam thực hiện chính sách hoà bình, hữu nghị,

mở rộng giao lưu và hợp tác với tấ t cả các nước trê n th ế giới, không phân biệt chế độ chính trị và xã hội khác nhau, trên cơ sở tôn trọng độc lập, chủ quyển và toàn vẹn lãn h th ổ của nhau, không can thiệp vào công việc nội bộ của nhau, bình đẳng và các bên cùng có lợi’’2

2 Khoa học chính sách

Khoa học chính sách là một ngành khoa học tương đôi mới, ra đời ở Bắc Mỹ và châu Âu trong thời kỳ hậu Chiến tra n h th ế giới th ứ hai, khi các n h à nghiên cứu tiến h àn h các nghiên cứu về môi quan hệ giữa nhà nước và công dân Trước đó, các nghiên cứu về đòi sông chính trị hướng tậ p tru n g vào các kh ía cạnh đạo đức hoặc quy phạm của n hà nưốc hoặc về h oạt động của các th iế t chế chính trị cụ thể Các học giả quan tâm đến các khía cạnh này nghiên cứu các chủ đề rộng lốn của triế t lý chính trị phương Tây, nhằm th ấ u hiểu mục đích của n hà nưốc và các h àn h động

mà các nhà nưốc cần thực hiện nhằm m ang lại cho người dân một cuộc sống tốt đẹp N hững chủ để này đòi hỏi phải 1

1, 2 Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt N am năm

1992 (Đã được sửa đổi, bổ sung năm 2001), S đ d , tr.14, 18.

th ảo luận sâu sắc về bản ch ất của xã hội, vai trò của n hà nước, các quyển và trách nhiệm của công dân và nhà nước Tuy nhiên, có một khoảng trống ngày càng hiện rõ giữa lý th u y ết chính trị đương đại và thực tiễn chính trị của các nhà nước hiện đại đã thúc đẩy nhiều học giả đi tìm một phương pháp kiểm tra khoa học chính trị khác,

đó là phương pháp dung hòa giữa lý th u y ết chính trị và thực tế thông qua ph ân tích thực nghiệm đời sống chính trị hiện tại

Tương tự, các học giả quan tâm đến các th iế t chế nhà nưốc nghiên cứu thực nghiệm một cách cặn kẽ các cơ quan lập pháp, các tòa án và bộ máy h àn h chính trong khi đó lại bỏ qua các khía cạnh quy phạm của các th iế t chế này Các nghiên cứu về cơ cấu chính thức của các th iế t chế chính trị này chú trọng vào tín h chi tiế t và th ủ tục, nhưng

p h ần lớn chỉ dừng lại ở việc mô tả, chứ không tạo ra cơ sở cho việc đánh giá những điểm m ạnh, điểm yếu, hoặc mục đích của các th iế t chế đó Trong kỷ nguyên h ậu chiến của

sự phi thực dân hóa, việc tái th iế t của các nh à nước bị chiến tra n h tà n phá, và th iế t lập th iế t chế mới về quản trị quốc tế, các n h à nghiên cứu chính trị đã tìm ra một phương pháp kết hợp các nghiên cứu của họ vối những vấn

đề công lý, công bằng và theo đuổi sự p h át triển chính trị, kin h tế, xã hội1

Trong bối cảnh thay đổi và xem xét lại đó, các phương pháp nghiên cứu hiện tượng chính trị mới đã ra đời Một

sô phương pháp tập tru n g vào cấp vi mô của hành vi con 1

1 Xem Lawrence M Mead: “Policy Studies and Political

Science”, Policy Studies Review, 5 (1985), pp.319-335.

người và tâm lý của công dân, các cử tri, các nh à lãnh đạo Một sô" phương pháp lại tập tru n g vào các đặc điểm

của xã hội và văn hóa dân tộc Một số phương pháp khác

tập tru n g vào bản ch ất của các hệ thông chính trị quôb gia

và toàn cầu H ầu h ết các phương pháp tiếp cận như chủ nghĩa hàn h vi, các nghiên cứu tin h hoa, điểu khiển học chính trị, và các nghiên cứu về văn hóa chính trị, đã được các học giả lần lượt kiểm nghiệm trưốc khi th ấ u hiểu những h ạn chế của nó và từ bỏ nó để tìm kiếm những phương pháp tốt hơn1

Tuy nhiên, có một phương pháp tiếp cận vẫn được giữ lại Phương pháp này không chỉ tập tru n g nhiều vào cơ cấu của n hà nước hoặc h àn h vi của các nhà hoạt động chính trị, hoặc tập tru n g vào những việc nhà nước cần hoặc nên làm, m à còn tập tru n g vào n h ữ ng gì n h à nưốc làm thực sự Đ ây là phương ph áp tậ p tru n g vào các chính sách công và ra chính sách công, được những người sáng lập ra nó gọi là khoa học chính sách Được H arold

D Lassvvell và các học giả khác ở Mỹ và Anh khai phá; khoa học chính sách dần th ay th ế các nghiên cứu chính trị tru y ền thống, hợp n h ấ t nghiên cứu lý th u y ết chính trị và thực tiễn chính trị nhưng không làm giảm đi sự vô ích của các nghiên cứu chính thức, pháp lý1 2 H.D Lassvvell cho rằn g khoa học chính sách có ba đặc điểm riêng biệt làm

1 Xem Alan C Cairns: “Alternative Styles in the Study of

Canatian Politics”, Canadian Journal o f Political Science, 7 (1974),

pp.101-134

2 Xem Harold D Lasswell: The Policy Orientation, The Policy Sciences: Recent Developments in Scope and Method, Stanford

University Press, 1951, pp.3-15

cho nó tách ra khỏi các phương pháp tiếp cận ban đầu, để phân biệt nó với khoa học chính trị, hành chính công, tâm

lý học, lu ậ t học, xã hội học , đó là: định hướng vấn đề, đa ngành và quy chuẩn hay định hướng giá trị

Vê đặc điểm định hướng vấn đê: Theo H.D Lasswell

(năm 1956), khoa học chính sách trìn h bày các vấn đê công hết sức rõ ràng, định hướng vấn đề một cách có ý thức và đưa ra những khuyên nghị để giải quyết chúng, trong khi th ẳ n g th ắ n bác bỏ nghiên cứu về hiện tượng vì mục đích nghiên cứu; các vấn đề chính trị hoặc xã hội luôn

là điểm m ấu chốt trong phương pháp tiếp cận của khoa học chính sách Tương tự như vậy, các vấn đề chính sách

xu ất hiện trong một bôi cảnh cụ thể, một bối cảnh phải được xem xét cẩn th ậ n dưới điều kiện phân tích, phương pháp luận, và đề xu ất các khuyến nghị Do đó, phương pháp tiếp cận chính sách không p h á t triển một nền tảng hoàn toàn lý thuyết Như vậy, khoa học chính sách bám chặt vào tiêu chuẩn về sự thích hợp, định hướng nó tới giải pháp cho các vấn đề th ế giới hiện thực và không phải là học th u ậ t th u ầ n túy và thường tra n h cãi vô ích

Về đặc điếm đa ngành: Khoa học chính sách rõ ràn g là

đa ngành trong phương pháp tiếp cận lý th u y ết và thực tiễn Điểu này là vì hầu h ết các vấn đề xã hội hoặc chính trị có nhiều th à n h tố" hên kết chặt chẽ với các ngành khoa học khác nhau, chúng không thuộc về lĩnh vực duy n h ấ t của b ất kỳ một ngành khoa học nào Do đó, để có được sự đánh giá đầy đủ về một hiện tượng, thì phải sử dụng và kết hợp nhiều hướng thích hợp H.D Lassvvell cho rằng khoa học chính sách cần ly khai ra khỏi sự nghiên cứu hẹp

về các thể chế các cơ cấu chính trị, và cần bao q u á t vấn để

và các p h át hiện trong các lĩnh vực như xã hội học, kinh tê học, lu ậ t và chính trị học.

Về tính quỵ chuẩn hoặc địn h hướng giá trị: Phương

pháp tiếp cận của khoa học chính sách có tín h quy chuẩn hay định hướng giá trị một cách có tính toán Trong nhiều trường hợp, chủ đề định kỳ của khoa học chính sách là bàn về các đặc tín h dân chủ và nh ân phẩm Định hướng giá trị này chủ yếu ph ản ứng trước chủ nghĩa h àn h vi, tức

là “chủ nghĩa khách quan” Các khoa học xã hội th ừ a nhận

rằ n g không có vấn đề xã hội nào mà không có giá trị Theo cách thông thường, để hiểu một vấn đề, chúng ta phải

th ừ a n h ận những th à n h ph ần giá trị của nó Tương tự, không có nhà khoa học chính sách nào lại không có những giá trị cá n h ân của mình H.D Lasswell cho rằn g khoa học chính sách sẽ không đội lốt dưới chiêu bài “khách

qu an khoa học”, mà thừ a nh ận điều không th ể phân tách giữa mục đích và phương tiện, hoặc các giá trị và kỹ th u ậ t, trong nghiên cứu các h àn h động của nhà nước

3 Khái niệm vể chính sách công

“Chính sách” là th u ậ t ngữ được sử dụng phô biến trong các tài liệu và trê n các phương tiện tru y ền thông,

tu y nhiên cho đến nay vẫn khó có th ể đưa ra một định

nghĩa duy nhất Theo T ừ điển tiếng A n h (Oxford English Dictionary), chính sách là một đường lôi hành động được

thông qua và theo đuổi bởi chính quyền, đảng, nhà cai trị, chính khách, V V Theo s ự giải thích này, chính sách không đơn th u ầ n chỉ là một quyết định, mà nó là một đường lối hay phương hướng h à n h động H ugh Heclo (năm 1972) định nghĩa một chính sách có th ể được xem

n hư là một đường lối hành động hoặc không h àn h động

th a y vì những quyết định hoặc các hàn h động cụ thể David Easton (năm 1953) cho rằn g một chính sách bao gồm một chuỗi các quyết định và các h àn h động phân phôi các giá trị Theo Sm ith (năm 1976), khái niệm chính sách bao hàm sự lựa chọn có chủ định h àn h động hoặc không hàn h động, thay vì những tác động của những lực lượng có quan hệ với nhau Sm ith nh ấn m ạnh “không

N hư vậy, khó đưa ra một định nghĩa rõ ràn g và cụ thể

về chính sách Các chính sách đôi khi được nh ận diện dưới hìn h thức các quyết định đơn lẻ, nhưng thực tế nó bao gồm một tập hợp các quyết định hoặc được nhìn n h ận như là một sự định hướng cho những quyết định h àn h động cụ thể N hững nỗ lực đưa ra các định nghĩa cũng hàm ý rằn g khó có th ể xác định những thời điểm cụ thế m à chính sách được b an hành Chính sách thường sẽ liên tục tiến hoá trong cả chu trìn h thực hiện, chứ không chỉ trong giai đoạn hoạch định của chu trìn h chính sách

C hính sách công không chỉ đơn giản là sự nôi ghép từ

“chính sách” vối từ “công”, m à nó có sự th ay đổi đáng kể về ngữ nghĩa bởi vì ỏ đây có sự khác biệt về chủ th ể ban h àn h

1 Michael Hill: The Policy Process in the Modern State, Third

Edition, Prentice Hall, 1977, p.7

chính sách, mục đích của chính sách và tính chất của vấn

đề mà chính sách hướng tới giải quyết Đến nay, có r ấ t nhiều định nghĩa khác nhau về chính sách công, trong đó một sô" định nghĩa r ấ t phức tạp, và một sô" định nghĩa khác thì lại r ấ t đơn giản

Thom as Dye (năm 1972) đưa ra một định nghĩa súc tích về chính sách công như sau: “Chính sách công là b ất

kỳ những gì n hà nước lựa chọn làm hoặc không làm ”1 Định nghĩa này khá đơn giản và không cung cấp cho chúng ta những hiểu biết sâu sắc vê chính sách công vì nó không đưa ra một sự phân định những hoạt động nào của

n h à nước được gọi là chính sách và hoạt động nào không

được gọi là chính sách trong vô số các hoạt động của nhà

nước Tuy nhiên, định nghĩa này cũng đem lại cho chúng

ta những hiểu biết n h ấ t định về chính sách công T h ứ

n h ấ t, chủ thế ban h àn h chính sách công là nhà nước Điều

này có nghĩa là các quyết định kinh doanh của tư nhân, các quyết định của các tổ chức từ thiện, các nhóm lợi ích, các cá nh ân hoặc các nhóm xã hội khác nh au không phải

là chính sách công Khi đề cập đến chính sách công, tức là chúng ta đề cập đến các h àn h động của nhà nước Cho dù trong thực tế, các hoạt động của các tổ chức phi n hà nước

có th ể hoặc chắc chắn ảnh hưởng đến những gì nhà nước làm, nhưng bản th â n những quyết định hoặc những hoạt động của các chủ thể phi nhà nước không tạo nên chính sách công Chính sách công là biện pháp mà nhà nước

1 Michael Howlett and M Ramesh: Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy Subsystems, Oxford University Press,

1995, p.4.

thực hiện trê n thực tế Thứ hai, chính sách công bao gồm

sự lựa chọn cơ bản nhà nước về việc làm hoặc không làm

gì Q uyết định này được các cán bộ, công chức nhà nước và các cơ quan nhà nước ban hành Nói một cách đơn giản

n h ất, chính sách công là một sự lựa chọn của n hà nước đê thực hiện m ột đường lối hành động Khái niệm về “không làm gì” có nghĩa là nhà nước quyết định không tạo ra một chương trìn h mới, hoặc đơn giản là duy trì tìn h trạ n g hiện tại Tuy nhiên, đây là các quyết định có suy tính, ví dụ nhà nước quyết định không tă n g th u ế để tạo ra các quỹ bổ sung dùng cho các hoạt động mở rộng sản x u ất hoặc tăng sức tiêu dùng của xã hội

W illiam Jen k in s (năm 1978) đưa ra định nghĩa vể chính sách công cụ thể hơn Ông định nghĩa “Chính sách công là một tập hợp các quyết định liên quan với nhau được ban h à n h bởi một hoặc một nhóm các nh à hoạt động chính trị liên quan đến lựa chọn các mục tiêu và các phương tiện để đ ạt mục tiêu trong một tìn h huống xác định thuộc phạm vi thẩm quyền’” Như vậy, theo w Jenkins hoạch định chính sách công là một quá trìn h chứ không chỉ đơn giản là một sự lựa chọn; đồng thời, chính sách công là “m ột tập hợp các quyết định có liên quan với

n h a u ” Hiếm khi nhà nước giải quyết một vấn đề công vối một quyết định đơn lẻ, hầu hết các chính sách bao gồm hàng loạt các quyết định Ví dụ, ỏ nưóc ta, một chính sách

y tế thực sự bao gồm hàng loạt các quyết định liên quan đến việc giải quyết vân đề sức khoẻ của n h ân dân Thông

1 M ichael Howlett and M Ramesh: Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy Subsystems, Ibid, p 5.

thường các quyết định này do Chính phủ Thủ tướng Chính phủ và các cơ qu an của Chính phủ như Bộ Y tế, Bộ Tài chính, ban hành Do đó, để hiểu một cách đầy đủ về một chính sách của n hà nước, chúng ta cần phải xem xét

tấ t cả các quyết định của các cá nhân, cơ quan nhà nước liên quan đến vân để công mà chính sách hướng tới giải quyết Hơn nữa, định nghĩa chính sách công của w Jenkins cũng xem quá trìn h chính sách là h àn h vi định hướng mục tiêu về phía nh à nước, nó cung cấp một tiêu chuẩn để đánh giá các chính sách công Trong định nghĩa này, các

ch ín h sách công là các qu y ết đ ịnh do n hà nước ban h à n h

đê xác định mục tiêu và các phương tiệ n (hav giải pháp)

để đ ạ t mục tiê u đó Điểm này cung cấp một sô" cách thứ c cho việc đ án h giá các ch ín h sách công, như sự thích đáng của mục tiêu và sự p h ù hợp của mục tiêu và phương tiện, và tro n g một mức độ nào đó các phương tiệ n cuối cùng bảo đảm th à n h công hoặc không đ ạ t được mục tiêu ban đầu

Jam es A nderson (năm 1984) lại đưa ra định nghĩa về chính sách công chung hơn: “Chính sách công là một đường lối hành động có mục đích được ban hành bởi một hoặc một tập hợp các n h à hoạt động để giải quyết một vấn

đề p h á t sinh hoặc vấn đê quan tâ m ”1 Định nghĩa này của Jam es Anderson bố’ sung thêm hai th à n h tô’ cho các định nghĩa của w Jen k in s và T Dye T hứ n h ấ t, định nghĩa

này đã chỉ ra rằn g các quyết định chính sách thường được ban hàn h bởi một tập hợp các nh à hoạt động, thay vì một

1 Michael Howlett and M Ramesh: Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy Subsystems, Ibid, p.6.

nhóm hoặc một nhà hoạt động duy nhất, trong bộ máy

n hà nước Thông thường các chính sách là kết quả không chỉ của nhiều quyết định, mà còn là kết quả của nhiều quyết định được nhiều chủ th ể ở các cấp và các bộ phận

khác nhau trong bộ máy nhà nước ban hành T hứ hai,

định nghĩa này cũng làm sáng tỏ môì liên hệ giữa hành động của n hà nước và sự nh ận thức, hiện thực và lý thuyết, của sự tồn tại một vấn đề p h át sinh hoặc môi quan tâm đòi hỏi phải h àn h động

B Guy Peter định nghĩa (năm 1990): “Chính sách công

là toàn bộ các hoạt động của nhà nước có ảnh hưởng một cách trực tiếp hay gián tiếp đến cuộc sống của mọi người dân”1 Q uan niệm này của B.G Peter đã bố sung thêm một điểm quan trọng của chính sách công là nhấn m ạnh tác động của chính sách công đến đòi sống của nhân dân hay cộng đồng xã hội, thay vì tác động lên một cá nhân hoặc một tổ chức cụ thể Nói cách khác, chính sách công hướng tới giải quyết vân đề công và việc giải quyết vấn đề này sẽ ảnh hưởng đến một hoặc nhiều nhóm dân số trong xã hội Điều này cũng đưa ra gỢi ý về tiêu chuẩn đánh giá chính sách công là đánh giá tác động của nó đến xã hội

Theo T ừ điển Bách khoa Việt N am , “Chính sách là

những chuẩn tắc cụ th ể để thực hiện đường lối, nhiệm vụ Chính sách được thực hiện trong một thời gian n h ấ t định, trên những lĩnh vực cụ thể nào đó Bản chất, nội dung và phương hướng của chính sách tùy thuộc vào tín h chất của

trình chinh sách, Nxb Đại học quốc gia Thành phố Hồ Chí Minh,

2001, tr 41

đường lối, nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn h ó a ”1 Hoặc theo TS Nguyễn Hữu Hải “Chính sách công là những

h àn h động ứng xử của N hà nước với các vấn đề p h á t sinh trong đời sống cộng đồng, được th ể hiện bằng nhiều hình thức khác nhau, nhằm thúc đẩy xã hội p h á t triể n ”1 2 Theo hai quan niệm này, mục đích của chính sách công là thúc đẩy xã hội p h á t triển theo định hướng, chứ không đơn giản chỉ dừng lại ở việc giải quyết vấn để công Nói cách khác, chính sách công là công cụ để thực hiện mục tiêu chính trị của nh à nước Ớ nước ta, chính sách công là công

cụ để hiện thực hoá đường lối, chủ trương của Đ ảng nhằm xây dựng xã hội xã hội chủ nghĩa vối mục tiêu “Dân giàu, nước m ạnh, dân chủ, công bằng, văn m inh”3 Trong quá trìn h xây dựng chủ nghĩa xã hội, x u ất hiện nhiều vấn để

mà N hà nước cần phải giải quyết bằng chính sách Tuy nhiên, các chính sách công được ban h àn h phải bảo đảm phù hợp với định hướng chính trị đã được Đảng xác định

N hư vậy, cho dù có nhiều quan niệm khác n h au về chính sách công, nhưng chúng ta có th ể rú t ra những

điểm cơ b ản về chính sách công như sau: T h ứ nhất, chính

sách công b ắ t nguồn từ các quyết định do nhà nước ban

h à n h và bao hàm các quyết định của nhà nước T h ứ h a i

chính sách công bao gồm một tập hợp các quyết định diễn

1 Từ điên Bách khoa Việt Nam Nxb Khoa học xã hội, Hà Nội,

ra qua một giai đoạn dài và kéo dài vượt ra ngoài quá trìn h hoạch định chính sách ban đầu ơ cấp hoạch định,

ch ín h sách công luôn không được th ê hiện rõ rà n g trong

m ột quyết định đơn lẻ, mà có xu hướng được xác định dưới dạng một chuỗi các quyết định gắn liền với nhau,

giúp chúng ta n h ận thức được chính sách là gì T h ứ ha,

ch ín h sách công hướng tới giải quyết vấn đề công và việc giải quyết vấn đề này sẽ ản h hưởng đến một hoặc nhiêu

nhóm dân sô" trong xã hội T h ứ tư chính sách công hướng

tới việc th ay đổi hàn h vi của đối tượng và thúc đẩy xã hội

p h á t triển theo định hướng T h ứ n ă m , chính sách công

bao gồm hai bộ ph ận cấu th à n h là mục tiêu và giải pháp

ch ín h sách T h ứ sáu, các chính sách công luôn th a y đổi

th eo thòi gian, vì những quyết định sau có th ể có những điều chỉnh tă n g dần so với các quyết định trước đó, hoặc

do có những th ay đổi tro n g định hướng chính sách ban đầu Đồng thòi, kinh nghiệm thực th i chính sách công có

th ể được p h ản hồi vào quá trìn h ra quyết định Điều này không có nghĩa là các chính sách công luôn th ay đổi, mà

do quá trin h chính sách n ăn g động chứ không cô' định, và địn h nghĩa vê các vấn đề chính sách cũng th ay đổi theo thòi gian Cuối cùng, về cơ bản, chính sách công được xem là đầu ra của quá trìn h quản lý n h à nước, là sản phẩm trí tu ệ của đội ngũ cán bộ, công chức n h à nước,

đê giải quyết m ột vấn đề công nhằm thúc đẩy xã hội phát triển theo đ ịn h hướng nhất định.

4 Cấu trúc của chính sách công

Từ khái niệm vể chính sách công nêu trên cho thấy cấu trú c của chính sách công bao gồm hai bộ phận là mục tiêu chính sách và giải pháp chính sách

T h ứ nhất, m ục tiêu ch ín h sách Mục tiêu chính sách

là n h ữ n g giá trị hoặc k ế t quả mà n h à nước mong muốn

đ ạ t được thô n g qua thực h iện các giải pháp ch ín h sách Mục tiêu chính sách th ể hiện ý chí của nh à nước trong việc giải qu y ết một vấn đề công N ếu n h à nước muôn duy trì hiện trạ n g của v ấn đề th ì n h à nước sẽ không đề

ra m ột chương trìn h h à n h động mới và quyết định không làm gì, ngược lại n ếu n h à nước muốn th a y đổi

h iện trạ n g vấn đề th ì n h à nước p h ải để ra các giải pháp

để giải quyết vấn đề đó Mục tiêu chính sách cũng phản

á n h th á i độ của n h à nưóc trưốc m ột vấn để công, th á i độ

đó có th ể tích cực hoặc tiê u cực Ví dụ, một tro n g những mục tiê u của chính sách giáo dục hiện nay là nân g cao

d ân trí, đào tạo nguồn n h â n lực, bồi dưỡng và p h á t triển

n h â n tài Mục tiêu này hoàn to àn trá i ngược với nhà nước của chế độ thực dân Pháp trước đây là “ch ín h sách ngu d â n ” để dễ bể cai trị, bóc lột Hơn nữa, tro n g các xã hội dân chủ, mục tiêu ch ín h sách ph ải th ể hiện được ý chí và nguyện vọng của n h â n dân tro n g việc giải quyết vấn đề công Điểm qu an trọ n g nữa là mục tiê u chính sách p hải ph ù hợp với mục tiêu p h á t triể n chung của

đ ấ t nưóc Ví dụ, xã hội xã hội chủ nghĩa mà Đ ảng và

n h â n d ân ta đan g xây dựng là: D ân giàu, nưốc mạnh,

d ân chủ, công bằng, văn m inh; và mọi chính sách của

N hà nước phải phù hợp với mục tiê u định hướng này.Mục tiêu chính sách được th ể hiện ở nhiều câp độ khác nhau, từ mục tiêu chung đến mục tiêu cụ thể, từ định tính đến định lượng Thông thường, mục tiêu chính sách ban đầu hay còn gọi là mục tiêu chung m ang yếu tố định tính, tức là nó được th ể hiện dưới dạng ngôn từ thay vì được th ể hiện dưới dạng các con số’ N hưng mục tiêu chung này lại được cụ th ể hoá th àn h các mục tiêu ở cấp độ cụ th ể hơn hay còn gọi là chỉ tiêu Các mục tiêu cụ thể này phản ánh những k hía cạnh cụ thể của mục tiêu chung cho một giai đoạn thời gian n h ấ t định, phù hợp vối điểu kiện thực th i

cụ thể Các mục tiêu cụ thê này cung cấp cơ sở cho việc giám sát, đo lường và đánh giá mức độ đ ạt mục tiêu chung của chính sách Ví dụ, một trong những mục tiêu chung của chính sách dân tộc hiện nay là giảm nghèo N hững mục tiêu chung này lại được cụ th ể hóa th à n h các mục

tiêu cụ th ể cho từng năm (chẳng hạn, hằn g năm giảm 2%

hộ nghèo) và cụ th ể cho từng địa phương

T hứ hai, các giải pháp giải quyết vấn đê công Giải

pháp là cách thức đê giải quyết vấn đề nhằm đ ạt được mục tiêu chính sách Trên cơ sở mục tiêu chính sách, nhà nước xác định các giải pháp thích hợp để đ ạt được các mục tiêu đó Nói cách khác, giải pháp chính sách phải thích hợp vối mục tiêu chính sách Mục tiêu nào thì giải pháp đó - đây chính là mối quan hệ giữa mục tiêu và phương tiện Tuy nhiên, mục tiêu chính sách được th ể hiện ở nhiều cấp

độ khác nh au từ mục tiêu chung đến mục tiêu cụ thể Vì vậy, các giải pháp cũng đi từ giải pháp chung đến giải pháp cụ thể Các giải pháp chung có tín h định hướng về

cách thức giải quyết vấn đề, và giải pháp cụ th ể chứa đựng cách thức cụ th ể để đ ạt mục tiêu cụ thể N hững giải pháp cụ th ể phải chỉ định được những công cụ được sử dụng để thực thi chính sách, các nguồn lực cần th iế t (tài chính, v ật chất, n h ân lực), dự kiến tổ chức thực hiện Nói một cách đơn giản, cơ quan n hà nước các cấp chịu trách nhiệm thực thi chính sách phải xây dựng các quy định,

th ủ tục, th à n h lập các tô chức, th iế t k ế các chương trình,

đề án, dự án cụ thể Ví dụ, một mục tiêu chung của chính sách dân tộc hiện nay là giảm nghèo Mục tiêu này m ang tín h trừ u tượng và định tính N hà nước không th ể xác định được thời gian cần th iế t để hoàn th à n h mục tiêu tổng

q u át này, vì vấn đề nghèo sẽ th ay đổi theo thời gian Vì vậy, mục tiêu tổng q uát này được cụ thê hoá th àn h các mục tiêu cụ thể cho từng giai đoạn th ể hiện dưới dạng các chỉ tiêu như giảm tỷ lệ hộ nghèo từ 16% năm 2011 xuống còn 14% năm 2012, hoặc giảm tỷ lệ hộ nghèo bình quân 2%/năm - mục tiêu này vừa cụ th ể vừa có th ể định lượng được Để đ ạt được các mục tiêu cụ th ể này, N hà nước có

th ể xác định các giải pháp cụ thể như tạo việc làm, đào tạo nghề, hỗ trợ vốn cho người nghèo, và các giải pháp này được thực hiện thông qua các th ủ tục và chương trìn h cụ

th ể như: chương trìn h tạo việc làm cho người nghèo, chương trìn h đào tạo nghề cho người nghèo, chương trìn h cho người nghèo vay vốn để p h á t triển sản xuất vối lãi

s u ấ t ưu đãi Mỗi chương trìn h cụ th ể này phải xác định cụ

th ể mục tiêu của chương trìn h , đối tượng th ụ hưởng, đối tượng mục tiêu, các hoạt động của chương trình, ngân sách chương trình, th ủ tục thực hiện, thời gian, địa bàn, các cơ quan chịu trách nhiệm thực hiện

N hư vậy, có th ể thấy cấu trúc của một chính sách bao gồm hai bộ phận hợp th àn h và thông n h ấ t với nhau ]à mục tiêu và giải pháp chính sách: môi quan hệ giữa chúng

là môi quan hệ lôgíc giữa mục đích và phương tiện, môi

qu an hệ giữa nguyên nhân và kết quả

5 Vai trò của chính sách công

Trong quản lý nhà nước, nhà nước sử dụng chính sách công làm công cụ chủ vếu để giải quyết những vấn đề công nhằm thúc đẩy xã hội p h át triển theo định hướng n h ấ t định Vai trò của chính sách công được th ể hiện ở những

k hía cạnh dưối đây:

5.1 Vai trò địn h hướng

Một trong những vai trò quan trọng của chính sách công là định hướng cho các hoạt động của các thực th ể kinh tế - xã hội Mục tiêu chính sách thể hiện th ái độ ứng

xử của nhà nước trước một vấn đề công, nên nó thể hiện rõ

xu hướng tác động của nhà nước lên các thực thể xã hội đê chúng vận động phù hợp với những giá trị tương lai mà nhà nước theo đuổi Các giá trị dó phản án h ý chí của nhà nước nhằm đáp ứng các nhu cầu cơ bản của đời sống xã hội Nếu các thực thể xã hội tiến h àn h các hoạt động phù hợp với mục tiêu chính sách thì cũng có nghĩa là đ ạt được mục tiêu p h á t triển chung và sẽ nh ận được những trợ giúp

từ phía nhà nước Hơn nữa, bản th â n các giải pháp chính sách cũng có vai trò định hưống cho các thực thể kinh tế -

xã hội trong việc đê ra các biện pháp

5.2 Vai trò khuyên khích và hỗ trợ

Để đạt được mục tiêu chính sách, Nhà nước ban hành nhiều giải pháp, trong đó có các giải pháp mang tính khuyến khích và hỗ trợ vê tài chính như miễn, giảm thuế, hỗ trợ lãi suất, cho vav vốn lãi su ất thấp hoặc không lãi suất, về trợ giá trợ cấp và các biện pháp kỹ th u ật như đơn giản hoá thủ tục hành chính, hỗ trợ kỹ th u ậ t để tạo th u ận lợi cho các thực thê kinh tế - xã hội tham gia Các biện pháp này không mang tính bắt buộc, nó tạo ra cơ chê khuyến khích sự tham gia tự nguyện của các thực thê kinh tế - xã hội - nghĩa là khuyến khích các thực thể kinh tế - xã hội tiên hành những hoạt động mà nhà nước mong muôn Ví dụ, chính sách khuyến khích đầu tư trong nước, chính sách thu hút vốn đầu

tư trực tiếp nước ngoài, nhà nước ban hành nhiều giải pháp nhằm khuyến khích các nhà đầu tư bỏ vốn đầu tư xây dựng nhà máy để tiến hành hoạt động kinh doanh như miễn, giảm tiền thuê đất, đơn giản hoá th ủ tục hành chính, hỗ trợ giải phóng m ặt bằng.v.v Hoặc trong chính sách tam nông, nhà nưóc ban hành các giải pháp khuyến nông như hỗ trợ về giông, hưống dẫn kỹ th u ậ t cho nông dân, thu mua lương thực với giá bảo đảm cho người nông dân có một mức lợi nhuận n hất định, cho vay vốn lãi suất thấp V.V

5.3 Vai trò tao lập

Thông qua các chính sách công, Nhà nước đưa ra những điều kiện cần th iế t nhằm tạo ra môi trường th u ận lợi cho các thực th ể kinh tế - xã hội tiến hàn h các hoạt động Ví dụ, chính sách p h á t triển thị trường lao dộng, thị trường vốn, thị trường khoa học - công nghệ, thị

trường chứng khoán, th ị trư ờng b ấ t động sản, th ị trường dịch vụ.

Để kinh tế - xã hội đ ấ t nước p h á t triển một cách bình thường, ổn định, n h à nước ban hành nhiều chính sách để bảo đảm các cân đốì vĩ mô chính yếu như: cân đôi giữa cung - cầu, hàng - tiền, x u ấ t - nhập khẩu, đầu tư - tiêu dùng, tiế t kiệm - tiêu dùng,

5.4 Vai trò điều tiết

N hà nước cũng sử dụng các chính sách để điều tiết th u nhập giữa các cá n h â n và doanh nghiệp trong xã hội, điều tiế t các thị trường lao động, vốn, như th u ế th u nhập cá

nhân, th u ế th u nh ập doanh nghiệp, quy định giá cả một số

hàng hoá th iế t yếu, bình ổn giá trê n th ị trường, chính sách tiền lương, chính sách lãi suất, chính sách tỷ giá,

N hà nước dùng các chính sách để bảo đảm sự p h át triển đồng đều giữa các vùng, miền thông qua việc phân

bổ và tái ph ân bổ các nguồn lực của xã hội

5.5 Vai trò hiệu chinh những th ấ t bai của thị trường

Trong kinh tế thị trường, quy luật cạnh tranh, quy luật cung - cầu, quy lu ật giá cả và các quy luật thị trường khác khuyến khích các thực thể kinh tế - xã hội đầu tư vốn, trí tuệ vào các hoạt động kinh doanh, nghiên cứu và phát triển, không ngừng đổi mới công nghệ, nâng cao năng su ất lao động, nâng cao chất lượng và hạ giá th àn h hàng hoá, dịch vụ cung cấp cho xã hội Nhờ đó các cá nhân, tổ chức trong xã hội được hưởng lợi như hàng hoá và dịch vụ nhiểu về số lượng, phong phú về chủng loại, chất lượng ngày càng tăng lên với giá ngày càng rẻ Ớ góc độ toàn xã hội, kinh tế thị trường góp

phần vào việc phân bổ có hiệu quả các nguồn lực của xã hội

và gia tăng phúc lợi xã hội tạo động lực thúc đẩy kinh tế - xã hội phát triển Tuy nhiên, bản thân kính tế thị trường cũng

có nhiều khiếm khuyết mà các nhà kinh tế học gọi là th ấ t bại của thị trường như độc quyền tự nhiên, cung cấp không đầy đủ hàng hoá công cộng, ngoại ứng không đôi xứng thông tin, sử dụng quá mức các tài nguyên sỏ hữu chung, bất ổn kinh tế vĩ mô, gia tăng b ất bình đẳng những vấn đề đó ảnh hưởng không tốt lên xã hội và các thành viên của xã hội

Vì vậy nhà nước phải ban hành các chính sách để hiệu chỉnh những th ấ t bại của thị trường như chính sách tạo môi trường cạnh tran h và chống độc quyền; cung ứng dịch vụ công thông qua thành lập các doanh nghiệp nhà nước và tổ chức dịch vụ công; điểu tiết những tác động tích cực và tiêu cực của ngoại ứng; bảo vệ và sử dụng có hiệu quả các nguồn tài nguyên sở hữu chung; loại bỏ sự bất đôi xứng thông tin giữa những người sản xuất và người tiêu dùng hàng hoá và dịch vụ; duy trì sự ổn định của nền kinh tế; bảo dảm sự công bằng xã hội

6 Phân loại chính sách công

Việc phân loại chính sách công không chỉ có ý nghĩa quan trọng cho việc nghiên cứu chính sách, mà còn có ý nghĩa đôi với việc hoạch định và thực thi chính sách công Các chính sách công được phân loại theo nhiều tiêu chí khác nhau, dưới đây là một số tiêu chí phân loại phố’ biến

6.1 P h ân loai theo chủ thê ban hành

Theo tiêu chí phân loại này có:

- Chính sách của tru n g ương;

- Chính sách của địa phướng.

Cách phân loại này giúp xác định được thấm quyền ban h à n h chính sách và phạm vi tác động của chính sách

6.2 P h ân loai theo hình thức thê hiện

Một chính sách công có th ể được th ể hiện dưới các hìn h thức văn bản dưới đây:

- Dưới hình thức một đạo luật;

- Chính sách phân phối lại: th a y đôi sự phân bổ tài sản hoặc th u nhập giữa các nhóm

6.5 P h ả n loại theo thời g ia n tồn ta i

Theo thời gian tồn tại, các chính sách công được phân loại th à n h chính sách dài hạn, chính sách tru n g hạn và chính sách ngắn hạn Thời gian tồn tại của một chính sách chí ít cũng phải đủ để thực hiện được mục tiêu ban đầu của chính sách (ngoại trừ đó là những chính sách sai), vì vậy thời gian tồn tại của một chính sách thường không ngắn Tuy nhiên, thời gian của một chính sách lại liên quan đến sự tồn tại của vấn để chính sách Chang hạn chính sách phổ cập giáo dục tiểu học nhằm xoá nạn mù chữ chỉ tồn tại đến khi hết người mù chữ Nghĩa là vdi một khoảng thời gian n h ấ t định (khoảng 20 năm) từ năm 1960 đến năm 1980 N hưng đến nay sô' người tái mù lại tăng lên vì vậy chính sách xoá mù chữ vẫn còn tác dụng

6.6 P h â n loai theo p h a m vi qu an hệ

Theo cách phân loại này, có các loại chính sách đôi nội

và chính sách đô'i ngoại Chính sách đối nội là những chính sách được áp dụng trong lãnh thổ quốc gia để giải quyết các vấn đề đối nội Chính sách đôi ngoại là những chính sách được ban hành để giải quyết vấn đề đối ngoại Tuy nhiên, giữa chính sách đối nội và chính sách đối ngoại vẫn có sự liên hệ và tác động qua lại lẫn nhau

6.7 P h â n loai theo tính ch ấ t ứng p h ó

Theo cách phân loại này, có chính sách chủ động và chính sách th ụ động Chính sách chủ động là chính sách được nh à nước ban hành để giải quyết những vấn đề sẽ

p h á t sinh trong tương lai nhưng cần phải tạo lập các điều

kiện trước hoặc cần phải xây dựng kịch bản trước Còn chính sách thụ động là chính sách được ban h àn h để giải quyết một vấn đề đã p h át sinh.

II CÁC PHƯƠNG PHÁP TIẾP CẬN

CHÍNH SÁCH CÔNG

1 Phân loại phương pháp tiếp cận chính sách công

N hư P eter Deleon' đã chỉ ra: Nghiên cứu chính sách 1

1 Xem Peter Deleon: “Reinventing the Policy Sciences: Three

Steps Back to the Future”, Policy Sciences 27, 1994, pp 77 - 95.

có một lịch sử lâu dài và có một quá khứ ngắn; nghĩa là các chính sách của nhà nước đã là môi quan tâm của rấ t nhiều cuộc nghiên cứu trong những thiên n iên ký qua cho

dù sự kiểm tra có hệ thông của chúng chỉ mới được thực

hiện trong một số thập kỷ T h ật vậy, một tro n g những khó

k h ăn liên quan đến việc nghiên cứu quá trìn h chính sách công là có rấ t nhiều phương pháp tiếp cận khác nhau, bắt nguồn từ rấ t nhiều trường phái tư duy khoa học khác nhau Trong phần này, chúng tôi chỉ trìn h bày khái quát những phương pháp tiếp cận chính trị và kin h tế chủ yếu

vối hai tiêu chí: Thứ nhất, có các loại lý th u y ế t khác nhau,

do đó chúng ta chỉ so sánh các loại có th ể so sán h - quả táo

với quả táo thay vì quả táo với quả cam T h ứ h a i, chỉ hạn

chế vào những so sánh VỐI một vài m ẫu đại diện, được lựa chọn trên cơ sở đơn vị phân tích cơ bản đặc trư n g và phương pháp tiếp cận xây dựng lý th u y ết chung

Theo các tiêu chí này, có sáu loại lý thuyết Các lý

th u y ết này khác nh au ở phương pháp tiếp cận quy nạp hay diễn dịch, và ở việc tập tru n g sự quan tâm vào cá nhân, nhóm hay tổ chức Các lý th u y ết diễn dịch bắt đầu

từ một số lượng tương đối nhỏ các giả định hoặc các nguyên lý cơ bản (định đề) phù hợp với tìn h trạ n g phố biến và sau đó áp dụng các giả định này vào nghiên cứu một hiện tượng cụ thể Các lý th u y ết quy nạp b ắt đầu vối

những quan sá t về một hiện tượng cụ thể và cố gắng tìm

ra những điều khái q u át hóa từ các quan s á t này để có thể

k ết hợp th à n h lý th u y ết chung Các lý th u y ế t tập tru n g vào các cá nh ân giải thích tấ t cả các hiện tượng chính trị dựa trê n cơ sở lợi ích và h àn h động của các cá nhân Các lý

th u y ết nhóm giải thích tấ t cả các hiện tượng chính trị dựa

trê n cơ sở h àn h động tương tác tro n g và giữa các nhóm

xã hội Cuối cùng, các lý th u y ế t tập tru n g vào các tố’ chức hoặc th iế t chế để giải thích vể hiện tượng chính trị

B ảng 1.1 mô tả sự phân loại các phương pháp tiếp cận chính sách công phố biến1

Bảng 1.1: P hân loại các phương pháp tiếp cận

để hiểu quá trìn h chính sách công, có ba phương pháp cụ thể, đó là: lựa chọn công, học th u y ết giai cấp, và chủ nghĩa

th iế t chế mới

2.1 Lý thuyết lưa chon công

Lý thuyết lựa chọn công là phương pháp tiếp cận chính sách công lấy cá nhân làm đơn vị phân tích cơ sở Lý thuyết

1 Xem Michael Howlett and M Rames: Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy Subsystems Ibid, p.19.

này được đặt tên theo Viện Nghiên cứu về sự lựa chọn công ỏ Trường Đại học Bách khoa V irginia1 và từ khi ra dời nó đã nhận được nhiều sự quan tâm của các học giả Lý thuyết này

ra đời trên cơ sở áp dụng các nguyên tắc của kinh tế học tân

cổ điển vào nghiên cứu hành vi chính trị Giả định chủ yếu của lý thuyết nấy là các nhà hoạt động chính trị và các nhà hoạt động kinh tế hành động một cách hợp lý để tối đa hóa

sự thỏa mãn của họ và nhà hoạt động chính trị chỉ được xem xét với tư cách cá nhân Jam es Buchanan, một trong những

người sáng lập ra lý thuyết này và là người đầu tiên trong số

các nhà sáng lập giành được giải Nobel về kinh tế, chỉ ra:

“Trong sự nhìn nhận nào đó, tấ t cả sự lựa chọn công hoặc lý thuyết kinh tê về chính trị có thể được tóm tắ t là một sự

“nhận ra ” hoặc “tái nhận ra ” rằng con người cần được coi như những người tối đa hóa độ thỏa dụng hợp lý, bằng tấ t cả các năng lực hành vi của mình”1 2

Phương pháp lựa chọn công giả định rằ n g cá nh ân các

n hà hoạt động chính trị (là n h ữ n g người hoạch định chính sách hoặc các cử tri) bị định hướng bởi lợi ích của bản thân trong việc lựa chọn đường lối h à n h động n h ằm đem lại lợi ích tôt nhâ't cho mình Giả định này dựa trên cơ sở vê

h àn h vi của con người đã thúc đẩy các n h à lý th u y ế t lựa chọn công sử dụng hàng loạt n hữ ng địn h đề liên qu an để giải thích các khía cạnh chính trị khác n h a u và quá trìn h

1 Xem John S Dryzek: “How F ar is it from Virginia and

Rochester to Frankfurt? Public Choice as Global Theory” British Journal of Political Science 22, April, 1992, pp 397-418.

2 Jam es M Buchanan et al: The Economics o f Politics,

London, Institute of Economic Affairs 1978, p.17

chính sách công Nó được áp dụng cho các nghiên cứu về hàn h vi bầu cử, môi quan hệ giữa hệ thông kinh tế và chính trị, bản ch ất của hàn h vi ra quyết định cá nhân và tập thể; và nghiên cứu câu trúc và các th iế t chế của nhà nước, bao gồm các cơ quan hành chính, các cơ quan lập pháp, các đảng chính trị và hiến pháp.

Khi bỏ phiếu, các cử tri cho rằn g họ sẽ bỏ phiếu cho những đảng chính trị và ứng cử viên nào phục vụ lợi ích của m ình tố t n h ất Các nh à chính trị lại xem sự ganh đua liên tục trong bầu cử để đẩy m ạnh các lợi ích của họ về thu nhập, quyền lực, và th an h th ế có được từ việc nắm giữ chức vụ, và đề x u ấ t các chính sách sẽ giành được sự ủng

hộ của cử tri Các đảng chính trị thường hành động giống nhau, như các n hà chính trị đưa ra các gói chính sách sẽ thu h ú t cử tri Lợi ích bản thân định hướng các nh à hành chính tối đa hóa ngân sách của cơ quan họ vì ngân sách lớn hơn thì m ột nguồn quyền lực, th a n h thế, các đặc quyền, và tiền lương cao hơn Phần lớn các n hà hành chính th à n h công tro n g việc th u được lợi ích vì họ cung cấp độc quyền các h àn g hóa và dịch vụ không định giá không phải đôi m ặt với cạnh tranh, và vì thực tế các công dân và các qu an chức được bầu thiếu chuyên môn để giám sát các h à n h động của họ P eter Self tóm tắ t ngắn gọn lý

th u y ết này n h ư sau: “Theo phương pháp tiếp cận này, các

cử tri có thê được ví như những người tiêu dùng; các nhóm

áp lực được xem n h ư các hiệp hội tiêu dùng chính trị hoặc đôi khi là những hợp tác xã; các đảng chính trị trở th àn h những doanh n h â n đưa ra các gói dịch vụ và th u ế cạnh tra n h để trao đối với cử tri; sự tuyên tru y ền chính trị tương đương VỚI qu ản g cáo thương mại; và các cơ quan

chính phủ là các công ty công dựa vào việc nhận dược hoặc quảng cáo rùm bong sự ủng hộ chính trị đầy dù đê che dậy các chi phí của m ình”1.

Khái niệm lựa chọn công vê vai trò của cử tri các đảng phái, các nhà chính trị và các nhà hành chính dưa đến kết luận là các cử tri luôn tìm kiếm nhiều chương trình hơn từ nhà nước và thiếu nhiệt tình trong nộp thuê: các nhà chính trị các đảng phái, và các nhà hành chính nhiệt tình cung cấp các chương trình vì lợi ích về quyền lực thanh thế và sự mến mộ Kết quả là mức độ can thiệp của nhà nưỏe vào nền kinh tế và xã hội ngày càng tăng, thường dưới hình thức

“chu kỳ kinh doanh chính trị” Nghĩa là, các nhà nước dân chủ hoạt động dưối hình thức chiến dịch bầu cử liên tục và theo đó các loại quyết định mà nhà nước ban hành và thực hiện sẽ thay đối theo thời gian của chu kỳ bầu cử với các quyết định vì nhân dân được thực hiện trước bầu cử và các quyết định không vì nhân dân thực hiện sau bầu cứ

Vì vậy, theo quan điểm này quá trình chính sách công là một quá trình mở rộng dần dần việc nhà nước cung cấp các hàng hóa và dịch vụ cho nhân dân Kết luận chung mà các nhà lý thuyết lựa chọn công rú t ra từ những phân tích của mình là có nhu cầu phát triển các th iết chế nhằm kiểm chế

sự tôi đa hóa độ thỏa dụng phục vụ lợi ích của các cá nhân cụ thế nhưng bị ảnh hưởng bất lợi đôi với toàn xã hội Nhân dân có xu hướng tôì đa hóa lợi ích của chính mình, nên các thiết chê phải được thiết kê sao cho hành vi cá nhân sẽ đâv mạnh lợi ích của nhóm nhỏ hoặc lớn địa phương hoặc quổc

1 Peter Self: Political Theories o f Modern Government: Its Role and Reform, London: Allen and Unwin 1985, p.51.

gia Sự can thiệp của nhà nước vào các công việc của xã hộ] cần được hạn chế bằng việc bắt buộc và tạo ra các quyền sỏ

hữu ở những nời các quyển này yếu hoặc không tồn tại sao

cho các lực lượng thị trường có thê vận hành và phân bô nguồn lực theo cách thức có lợi cho toàn xã hội

Trong khi các nhà lý th u y ết lựa chọn công kháng định các phân tích của họ là “tích cực” và “nhiều giá tr ị”, thì lý thuvêt này còn là một tiêu chuẩn và cô gắng thúc dây tầm nhìn cụ thế vỗ chủ nghĩa tự do chính thông (còn được gọi

là chủ nghĩa tự do mới hoặc chủ nghĩa bảo th ủ mới), theo

đó sẽ thúc đẩy các thị trường ở b ất kỳ nơi nào có thể và

hạn chế mạnh mẽ phạm vi hoạt dộng của chính quyển

2.2 Học thuyết g ia i cấp

Các lý thuyết giai cấp về cơ bản là lý thuyết nhóm, chúng châp nhận tính ưu việt của các cơ quan được bầu cử trong các phân tích, nhưng không giông như lý thuyết nhóm quv nạp các lý thuyết này hướng tới xác định các đơn

vị phân tích dưới phương diện “mục tiêu” Nghĩa là, lý thuyết giai cấp gán cho tư cách th àn h viên nhóm trên cơ sở các đặc điểm của các cá nhân có thể quan sát được nhất định, dù cho các cá nhân liên quan có nhận thây mình có các đặc điểm đó hay không Tư cách th àn h viên giai cấp luôn được xác định bằng sự có hoặc thiếu vắng những đặc diêm nhất định, luôn liên quan đến tính kinh tế Theo Stanislaw Ossowski “giai cấp” liên quan đến: “Các nhóm được phân biệt theo các cách khác nhau trong phạm vi rộng lớn hơn chang hạn như các nhóm xã hội có các lợi ích kinh

tế chung, hoặc các nhóm trong dó các th àn h viên có chung các điểu kiện kinh tế đồng n h ất theo một khía cạnh n h ất

định”1 Cho dù có một sô" phân tích giai câp nhưng ở đây chúng ta chỉ tập tru n g vào sự phân loại của chủ nghĩa Mác, được xem là nối tiếng n hât và là lý thuyết p hát triển nhất.Các tác phẩm khác nhau của c Mác trong một chừng mực n h ấ t định dã đưa ra những khái niệm khác nhau về

giai cấp Tuy nhiên, tác phẩm Tuyên ngôn của Đảng Cộng sản là nổi tiếng nhất Trong tác phẩm này c Mác đã lập luận rằng mỗi xã hội có một cơ cấu giai cấp phân đôi

th à n h hai giai câp tra n h giành quyền lực kinh tế và chính trị Trong khái niệm v ật chât vê lịch sử của c Mác xã hội loài người đã trả i qua các giai đoạn n h ấ t định - phương thức sản xuất, mỗi phương thức sản x uất có một tập hợp

n h ấ t định các điều kiện công nghệ của sản x u ất (phương tiện sản xuâ't - lực lượng sản xuất) và cách thức nh ất định trong đó các nhà hoạt động khác nhau liên hệ với nhau trong quá trìn h sản xuất (cơ cấu giai câp hoặc quan hệ sản xuất) Mỗi phương thức sản xuất đòi hỏi một hệ thống giai cấp cụ thể, mà cuối cùng được quyết định bởi chủ sơ hữu (hoặc vô sản) về tư liệu sản xuất

Theo lôgíc của mô hình này, mỗi phương thức sản xuất

p h á t triển một hệ thông giai cấp phân đôi bao gồm những người có tư liệu sản xuất và những người lao động làm việc cho giới chủ và quan hệ giữa hai nhóm người này vốn

m âu th u ẫn với nhau N hững người nô lệ đâu tra n h với chủ

nô trong xã hội nô lệ; những người nông nô đấu tra n h với địa chủ trong xã hội phong kiến, và những người công

n h ân đấu tra n h với tư sản trong xã hội tư bản Tuy nhiên, theo dự đoán của c Mác một hệ thống giai câp phân đôi

] Stanislaw Ossowski: Class Structure in the Social Consciousness

New York Free Press of Glencoe 1963 p.71

sẽ nảy sinh Irong giai đoạn cuốỉ với tư cách là giai đoạn cuối của một phường thức sản xuất, cho dù có thê được nhận th ấy sự tiến hóa dần dần của nó theo thòi gian với tư cách là một phương thức sản x uất đã chín muồi và p h át triên ơ giai đoạn sau, các phương thức sản xuất sẽ có cơ cấu giai câp phức tạp hơn và các giai cấp đan xen sẽ tồn tại T h u ật ngữ thường được sử dụng để nắm b ắt tín h phức tạp của cơ câu giai cấp đan xen hiện tại được thê hiện trong thực tiễn là hình thái xã hội.

Lý th u y ết giai cấp giải thích chính sách công trong xã hội tư bản là sự phản ánh lợi ích của giai cấp tư sản Địa

vị thông trị nền tảng của các nhà tư sản là kinh tế - nó giúp họ kiểm soát nhà nước và những gì nhà nước làm

Q uả vậy, theo c Mác, nhà nước chỉ là một công cụ trong tay của các nhà tư sản, được sử dụng vì mục đích duy trì

hệ thông tư sản và gia tăn g lợi n h u ận (giá trị th ặn g dư) do hao phí về lao động tạo ra M ang bản chất diễn dịch, các phân tích chính sách công x u ất p h át từ chủ nghĩa Mác luôn sử dụng hình thức chứng m inh một chính sách cụ thể phục vụ lợi ích của tư bản - cơ sở đê giai cấp tư sản sử dụng n hà nước để tăng thêm lợi ích của mình

Đe giải thích việc đ ặt ra các chính sách của nhà nước

tư sản bị giai cấp tư sản phản đôi, vào đầu nhũng năm

1970, Nicos Poulantzas' lập luận rằng các mâu th u ẫn giữa các bộ phận nhỏ khác nhau của giai cấp tư sản, kết hợp với

sự tồn tại của bộ máy hàn h chính do các cá nhân vận hành được chọn ra từ các giai cấp phi tư sản, cho phép nhà nước

có một mức độ tự quản n h â t định so với giai cấp tư bản 1

London New Left Books 1973

Den lddt minh, sd td quan nay cho phep nha nddc thong qua cac bien phap co ldi cho cac giai cap dddi neu viec do dddc cho la khong the tra n h khoi ve chinh tri hoac n h at thiet phai thuc day cac ldi ich dai han cua giai cap td san vi

sd on dinh xa hoi Trong khi nhdng bien phap n h a the co the co tac dong b at ldi len ldi ich cua giai cap td san, va co the bi cac nha td san chorig doi kich liet, nhdng chung luon

vi ldi ich dai han cua giai cap td san Sd di nh d vay la vi de ton tai, cd cau chu nghia td ban doi hoi nha nddc thdc hien cac chdc nang cd ban n hat dinh Cac chdc nang nay bao gom: buoc ton trong quyen sd hdu, duy tri tra t td va hoa binh, va thuc day cac dieu kien cd ldi cho sd tich tu ldi nhuan lien tuc Theo quan diem nay, qua trin h chinh sach cong van dddc xem la phuc vu ldi ich cua giai cap td san

2.3 Chu ngh ia thiet ch em d i

Phddng phap dien dich th d ba la chu nghia thiet che mdi Ly thuyet nay thda nhan nhdng han che cua ly thuyet lay ca nhan va nhom lam cd sd de giai thich hien tddng chinh tri De phan biet vdi cac nghien cdu lich sii phap ly trddc day, chu yeu la mo ta cac th iet che chinh tri, phddng phap nay dddc goi la “chu nghia th iet che mdi” Chu nghia

th iet che mdi trdc tiep b at nguon td nhdng quan tarn ve kha nang cua cac ly thuyet dien dich hien cd de tra ldi cau hoi tai sao cac thiet che chinh tri kinh te, va xa hoi nh d chinh phu, cac cong ty, hoac cac nha thd lai ton ta i1 1

1 Xem Paul Cammack: ‘The new Institutionalism: Predatory

Rule Institutional Persistence, and Macro-Social Change", Economy and Society 21 4 (1992).

Chủ nghĩa th iế t chế mới (còn gọi là kinh tế học mới về

tô chức) th ừ a n h ận vai trò quan trọng của các th iết chế tro n g đòi sống chính trị, và cho rằn g các th iết chế này tồn tại trong xã hội nhằm khắc phục những trỏ ngại của thông tin và trao đổi trong các tố chức xã hội Đơn vị phân tích

cơ sỏ trong ph ân tích này liên quan đến “giao dịch” giữa các cá n h â n trong phạm vi giới hạn của một th iế t chế Trong chừng mực nào đó các loại th iế t chế khác nh au làm tăn g hoặc giảm các chi phí giao dịch Theo phương pháp này, bản th â n các th iế t chế là các sản phẩm th iết k ế của con người, là kết quả đầu ra của các hoạt động có mục đích bơi các cá nh ân định hướng công cụ

Theo phương pháp th iế t chê mới, hai loại tổ chức xã hội có hiệu lực trong việc tối thiểu hóa chi phí giao dịch là thị trường và hệ thống thứ bậc hay bộ máy thư lại Dưới hình thức thị trường, các chi phí của việc khắc phục nhu cầu thông tin và các nhu cầu khác được ngoại hóa rộng rãi với tư cách là những nhà sản xuất và người tiêu dùng chia

sẻ các chi phí của việc th u thập, phố biến thông tin, các hàng hóa và dịch vụ khác Trong một hệ thông thứ bậc, các chi phí này bị nội hóa, x uất hiện trong hầu h ết các tập đoàn và bộ máy hàn h chính ngày nay

Trong lĩnh vực chính trị, theo phương pháp th iết chế mối, các tổ chức rấ t quan trọng bởi vì chúng th iết lập, hợp pháp hóa các nhà hoạt động chính trị và cung cấp cho họ các quy tắc hành vi phù hợp, ý niệm vể tính xác thực, các tiêu chuẩn đánh giá, những sự ràng buộc cảm xúc, sự công

hiên, và có liên quan tới khcả năng thực hiện hành động có

mục đích Trong khi phương pháp thiết chế mới thừa nhận vai trò của các cá nhân và các nhóm trong quá trình chính