Báo cáo nghiên cứu khoa học: "VẤN ĐỀ KHIẾU KIỆN HÀNH CHÍNH TRONG ĐIỀU KIỆN XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN XÃ HỘI CHỦ NGHĨA Ở VIỆT NAM" ppt

Trong phạm vi bài này, chúng tôi xin nêu một số ý kiến về vấn đề khiếu kiện hành chính[1] nhằm bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp chính đáng của công dân, một trong những nguyên tắc cơ

VẤN ĐỀ KHIẾU KIỆN HÀNH CHÍNH TRONG

ĐIỀU KIỆN XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN XÃ HỘI CHỦ

NGHĨA Ở VIỆT NAM

TRƯƠNG ĐẮC LINH

TS Khoa Luật hành ĐH luật TP.HCM

I ĐẶT VẤN ĐỀ

Dự thảo Báo cáo chính trị của Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa VIII trình Đai hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX của Đảng đã xác định một trong năm nhiệm vụ lớn của phương hướng “Đẩy mạnh cải cách

và hoàn thiện Nhà nước, phát huy dân chủ, tăng cường pháp chế” ở nước ta trong giai đoạn hiện nay là: “Xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa dưới sự lãnh đạo của Đảng” để Nhà nước ta

“thực sự là trụ cột của hệ thống chính trị và công cụ chủ yếu để thực hiện quyền làm chủ của nhân dân”

Trong phạm vi bài này, chúng tôi xin nêu một số ý kiến về vấn đề khiếu kiện hành chính[1] nhằm bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp chính đáng của công dân, một trong những nguyên tắc cơ bản của Nhà nước pháp quyền

Khi nói đến Nhà nước pháp quyền người ta thường nói đến tính tối cao của Hiến pháp và sự ngự trị của pháp luật nói chung trong đời sống chính trị – xã hội với ý nghĩa pháp luật là ý chí của nhân dân, có giá trị phổ biến, khách quan, công bằng, tiến bộ Ở đây sự ngự trị của pháp luật, sự ràng buộc bởi pháp luật không phải chỉ đối với các tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế và các cá nhân với tính cách là các thành viên trong xã hội, mà còn đối với cả chính Nhà nước, các

cơ quan Nhà nước và các cán bộ, công chức khi thực thi công quyền

Xây đựng Nhà nước pháp quyền chính là tạo ra mối quan hệ qua lại bình đẳng, đúng đắn giữa Nhà nước

và công dân thông qua các quyền và nghĩa vụ pháp lý của công dân được Hiến pháp và pháp luật qui định

Vì vậy, một trong các nguyên tắc cơ bản cần quán triệt và thực hiện trong thực tiễn xây dựng Nhà nước pháp quyền ở Việt Nam, là vần đề bảo vệ các quyền

và lợi ích hợp pháp chính đáng của công dân

Các quyền và lợi ích hợp pháp chính đáng của công dân có thể bị vi phạm từ nhiều phía: đó có thể là sự vi phạm bởi hành vi trái pháp luật của cơ quan Nhà nước nới chung (cơ quan lập pháp, cơ quan tư pháp,

cơ quan hành chính Nhà nước và các cán bộ công chức của những cơ quan này) cũng như bởi các hành

vi trái pháp luật của các tổ chức xã hội, tổ chức kinh

tế hoặc của công dân khác Nhưng sự vi phạm Hiến pháp và pháp luật của các cơ quan hành chính Nhà nước và các cán bộ, công chức hành chính làm thiệt hạquyền và lợi ích hợp pháp chính đáng của công dân

và vấn đề khiếu kiện hành chính để bảo vệ các quyền,

lợi ích hợp pháp chính đáng đó khỏi sự vi phạm này, theo chúng tôi là một trong những vấn đề có tính cấp thiết, có ý nghĩa quan trọng về mặt lý luận cũng như

về mặt thực tiễn trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền ở Việt Nam hiện nay Điều này là do:

Thứ nhất, mối quan hệ qua lại về quyền và nghĩa vụ pháp lý giữa Nhà nước và công dân được thực hiện trực tiếp, cụ thể, thường xuyên trên thực tế chính là mối quan hệ giữa các cơ quan hành chính Nhà nước với công dân Có những công dân cả đời không có quan hệ gì với Tòa án, Viện kiểm sát (Việt Nam có câu tục ngữ “Vô phúc đáo tụng đình”), nhưng không

có ai lại không trực tiếp phải quan hệ với các cơ quan hành chính để thực hiện các quyền, các nghĩa vụ pháp lý của mình Các quyền tự do dân chủ, cũng như các nghĩa vụ pháp lý của công dân mặc dù đã được Hiến pháp và pháp luật qui định nhưng trong rất nhiều trường hợp muốn thực hiện được chúng trong

thực tế đều phải thông qua các quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính của các cơ quan hành chính Nhà nước và các cán bộ, công chức của những cơ quan này

Vì vậy, xét về mặt khách quan, cả về mặt số lượng và đối tượng bị thiệt hại bởi các quyết định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật làm thiệt hại quyền

và lợi ích của công dân so với các quyết định, các bản

án trái pháp luật (nếu có) của cơ quan kiểm sát, của Tòa án là hơn gấp nhiều lần

Hai là, trong rất nhiều trường hợp các quyết định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật chính là nguyên nhân trực tiếp dẫn đến các quyết định, các bản án trái pháp luật của cơ quan kiểm sát, của Tòa

án làm thiệt hại quyền và lợi ích hợp pháp của công dân (như: quyết định xử phạt vi phạm hành chính trái pháp luật, quyết định thu hồi đất, giao đất, quyết định giải quyết khiếu nại có vi phạm pháp luật…trong

nhiều trường hợp là nguyên nhân, tiền đề của các quyết định truy tố trái pháp luật của Viện kiểm sát và các bản án trái pháp luật của Tòa án)

Ba là, khác với sự vi phạm các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân được thực hiện bởi hành vi trái pháp luật của công dân bình thường, của tổ chức kinh

tế, tổ chức xã hội với nhau, các quyết định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật làm thiệt hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân từ phía

cơ quan hành chính Nhà nước và các cán bộ , công chức hành chính là nhân danh quyền lực Nhà nước, thực thi công quyền để đơn phương quyết định, có tính bắt buộc công dân phải phục vụ tùng đã tạo ra sự bất lợi về nhiều mặt đối với công dân

Chính vì vậy nhân dân đánh giá bản chất của Nhà nước trước hết hết và chủ yếu thông qua mối quan hệ trực tiếp, cụ thể, hàng ngày với các cơ quan hành chính Nhà nước, cán bộ, công chức của các cơ quan

này Đây cũng là một trong những lý do giải thích vì sao khi Đảng và Nhà nước ta đề ra chủ trương: phát huy quyền làm chủ của nhân dân, xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và

vì nhân dân, lại xác định nhiệm vụ trọng tâm là cải cách nền hành chính Nhà nước, bao gồm: cải cách thể chế hành chính, cải cách bộ máy hành chính và xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức hành chính

Bốn là, mặc dù Điều 12 Hiến pháp 1992 qui định:

“Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế XHCN”, nhưng trong hoạt động thực tiễn quản lý Nhà nước ở nước ta, vì những lý do khách quan và chủ quan, các cơ quan hành chính nhà nước, cán bộ, công chức của các cơ quan hành chính Nhà nước trong một số trường hợp

đã ban hành các quyết định hành chính và thực hiện các hành vi hành chính trái pháp luật làm thiệt hại quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của công dân

Điều này làm phát sinh một số lượng không nhỏ các khiếu kiện hành chính của công dân Tình trạng đơn thư khiếu nại gia tăng về số lượng, phức tạp về nội dung, tính chất, số đơn thư khiếu nại gửi nhiều nơi, gửi vượt cấp lên Trung ương, khiếu nại nhiều lần, khiếu nại đông người vẫn còn xảy ra ở một số địa phương Mặc khác, nhiều quyết định giải quyết khiếu nại đúng pháp luật nhưng vẫn không được công dân chấp hành vẫn còn xảy ra Cả hai hiện tượng này đều

là không bình thường, trái với nguyên tắc cơ bản của Nhà nước pháp quyền về mối quan hệ qua lại giữa Nhà nước và công dân

Năm là, mục đích của giải quyết các khiếu kiện hành chính của công dân không chỉ nhằm khôi phục, bảo

vệ các quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của công dân bị xâm phạm từ phía các cơ quan hành chình Nhà nước và các cán bộ công chức hành chính,

mà còn góp phần phát hiện những hạn chế, khiếm

khuyết trong hoạt động của các cơ quan hành chính Nhà nước các cấp, những hành vi sai phạm của cán

bộ công chức khi thi hành công vụ Trên cơ sở đó có những biện pháp khắc phục nhằm hoàn thiện tổ chức

và hoạt động bộ máy quản lý Nhà nước,xử lý kịp thời

và loại ra khỏi bộ máy Nhà nước những cán bộ, công chức mất phẩm chất đạo đức, quan liêu, tham nhũng, thiếu trách nhiệm Ví dụ: Kết quả giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1999 đã trả lại lợi ích chính đáng cho công dân 13.906,8 triệu đồng; 3.580,5 chỉ vàng; 1.196,81 ha đất; 13,98 tấn lúa… đã

xử lý kỷ luật hành chính 2.780 cán bộ, công chức vi phạm pháp luật nghiêm trọng[2] Đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính đúng pháp luật thì việc giải quyết khiếu kiện hành chính trong trường hợp này vẫn thuộc trách nhiệm của các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền để thông qua đó giải thích cho công dân hiểu rõ và thực hiện đúng các nghĩa vụ pháp lý của mình có như vậy mới xây dựng một xã

hội đồng trách nhiệm giữa Nhà nước và công dân – một trong những nguyên tác rất quan trọng của Nhà nước pháp quyền

II KHÁI QUÁT VỀ SỰ PHÁT TRIỂN CỦA PHÁP LUẬT VỀ KHIẾU KIỆN HÀNH CHÍNH Ở NƯỚC

TA TỪ SAU CÁCH MẠNG THÁNG TÁM NĂM

1945 ĐẾN NAY

Cách mạng tháng Tám năm 1945 thắng lợi, cùng với bản tuyên ngôn độc lập do Chủ tịch Hồ Chí Minh đọc ngày 02.9.1945 đã đánh dấu bước ngoặt vĩ đại trong lịch sử Nhà nước và pháp luật ở Việt Nam Đó là sự

ra đời của Nhà nước dân chủ nhân dân, là sự thay thế

xã hội thần dân, với chế độ thuộc địa nữa phong kiến sang xã hội công dân, đưa người dân từ địa vị nô lệ trở thành những công dân của một Nhà nước độc lập,

có chủ quyền Đó là những “chủ nhân ông” của đất nước, những người quyết định vận mệnh của nước nhà

55 năm qua, cùng với việc xây dựng và pháp triển Nhà nước của nhân dân, Đảng và Nhà nước ta đặc biệt quan tâm vấn đề bảo đảm các quyền tự do, dân chủ của công dân, xây dựng mối quan hệ pháp lý qua lại giữa Nhà nước và công dân thông qua chế định quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân từ Hiến pháp đầu tiên năm 1946 đến các Hiến pháp 1959, Hiến pháp 1980 cũng như Hiến pháp 1992 hiện hành

Ngay từ những ngày đầu xây dựng chính quyền dân chủ nhân dân, để bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký ban hành Sắc lệnh số 64/SL ngày 23.11.1945 về Ban Thanh tra đặc biệt có nhiệm vụ giám sát tất cả các công việc và các nhân viên của các Ủy ban hành chính và các cơ quan của chính phủ, nhận và giải quyết các đơn khiếu nại của nhân dân Tiếp theo ngày 18.12.1949 Hồ Chủ tịch ký tiếp sắc lệnh số 138B-SL

về việc thành lập Ban Thanh tra của Chính phủ, Sắc

lệnh 261/SL ngày 28.3.1956 về thành lập Ủy ban Thanh tra trung ương; Thu tướng Chính phủ ban hành Thông tư số 436/TT-TTg qui định một số vấn

đề giải quyết khiếu nại của công dân

Các bản Hiến pháp 1959 (Điều 29), Hiến pháp 1980 (Điều 73), Hiến pháp 1992 hiện hành (Điều 74) đều qui định quyền khiếu nại, tố cáo của công dân đối với các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của các cơ quan Nhà nước, nhân viên Nhà nước làm thiệt hại các quyền, lợi ích hợp pháp của công dân Việc các bản Hiến pháp qui định quyền khiếu nại của công dân không chỉ là sự bổ sung quyền cơ bản của công dân mà còn hoàn thiện

cơ chế bảo vệ các quyền tự do dân chủ của công dân, thể hiện rõ mối quan hệ qua lại giữa Nhà nước và công dân

Để cụ thể hóa các qui định của Hiến pháp về quyền khiếu nại, tố cáo của công dân đối với các quyết định

hành chính, hành vi hành chính của các cơ quan hành chính Nhà nước và các cán bộ công chức của những

cơ quan này, những năm gần đây Nhà nước ta đã ban hành các văn bản pháp luật như: Pháp lệnh khiếu nại,

tố cáo năm 1981; Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo năm

1991 để thay thế pháp lệnh năm 1981 và Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 hiện hành

Trên cơ sở Luật khiếu nại, tố cáo, Chính phủ cũng đã ban hành Nghị định số 67/1999/NĐ-CP ngày 7 - 8 -

1999 để qui định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998, tạo ra cơ sở pháp lý đầy

đủ hơn, cụ thể hơn cho công dân thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo của mình và các cơ quan Nhà nước

có thẩm quyền, có trách nhiệm hơn trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân

Việc ban hành Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 là một bước tiến quan trọng thể chế hóa quyền khiếu nại, tố cáo, một trong những quyền cơ bản của công

dân đã được Hiến pháp ghi nhận, thể hiện quan điểm, đường lối của Đảng và Nhà nước ta về xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN, phát huy quyền dân chủ của nhân dân, đáp ứng những đòi hỏi bức thiết về công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo trong thời kỳ mới

Tuy nhiên, pháp luật về khiếu nại, tố cáo nói trên mới chỉ tạo cơ sở pháp lý cho công dân quyền khiếu nại các quyết định hành chính, hành vi hành chính bị cho

là trái pháp luật, làm thiệt hại quyền, lợi ích hợp pháp của công dân Việc giải quyết khiếu nại này chỉ theo cấp hành chính, do chính các cơ quan hành chính thực hiện “trong phòng kín” và vẫn theo nguyên tác đơn phương quyết định của chính cơ quan hành chính Nhà nước Cơ quan hành chính Nhà nước trong trường hợp như thế đã vừa là “người bị kiện” lại vừa

là “người phán quyết”, nên việc giải quyết khiếu nại chưa mang tính khách quan, công bằng và dân chủ

Vì vậy, ngày 28.10.1995, tại Kỳ họp thứ 8 Quốc hội khóa IX, Quốc hội đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật tổ chức ToaAND, Quốc hội đã quyết định thành lập Tòa hành chính trong cơ cấu tổ chức của TAND cấp tỉnh và TANDTC, trao cho TAND các cấp có thẩm quyền xét xử các vụ án hành chính, hành vi hành chính

Tiếp theo, ngày 21.5.1996, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã thông qua Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ

án hành chính (PLTTGQCVAHC) có hiệu lực thi hành từ ngày 01.7.1996 và được sủa đổi, bổ sung ngày 25.12.1998, trong đó qui định cho cơ quan, tổ chức và cá nhân có quyền kiện ra Tòa án đối vớicác quyết định hành chính cá biệt và hành vi hành chính (thuộc 9 loại vụ việc) bị cho là trái pháp luật, làm thiệt hại quyền và lợi ích hợp pháp của mình (Điều

11 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính)

Ngoài ra, Bộ luật dân sự năm 1995 của nước ta lần đầu tiên đã qui định trách nhiệm “Cơ quan Nhà nước phải bồi thường thiệt hại do công chức, viên chức của mình gây ra trong khi thi hành công vụ Cơ quan Nhà nước có trách nhiệm yêu cầu công chức, viên chức phải hoàn trả khoản tiền mà mình đã bồi thường cho người bị thiệt hại theo qui định của pháp luật, nếu công chức, viên chức có lỗi trong khi thi hành công vụ” (Điều 623 BLDS)

Ngày 03.5.1997, Chính phủ cũng đã ban hành Nghị định số 47/NĐ-CP để qui định chi tiết và hướng dẫn thực hiện Điều 623 nói trên của BLDS

Như vậy, Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 và Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (sửa đổi năm 1998) đã qui định cho công dân có quyền khiếu nại các quyết định hành chính, các hành vi hành chính của các cơ quan Nhà nước, cán bộ công chức Nhà nước, và sau khi có quyết định giải quyết khiếu

nại lần đầu nếu không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại này, hoặc quá thời hạn giải quyết khiếu nại theo luật định mà cơ quan, người có trách nhiệm giải quyết khiếu nại không giải quyết, công dân có quyền lựa chọn hoặc khiếu nại tiếp lên cơ quan hành chính cấp trên hoặc kiện ra Tòa án có thẩm quyền

Có thể nói, cùng với Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998

và các văn bản của Chính phủ qui định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật này, cũng như PLTTGQCVAHC được sửa đổi, bổ sung năm 1998

đã đánh dấu bước phát triển lớn của pháp luật về vấn

đề khiếu kiện hành chính ở nước ta, khẳng định quyết tâm của Đảng và Nhà nước ta trong việc thực hiện chủ trương xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở Việt Nam Đây cũng là cơ sở pháp lý quan trọng góp phần phát huy quyền làm chủ của nhân dân, nâng cao trách nhiệm của các cơ quan hành chính Nhà nước,