Quyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh trong bối cảnh phân cấp, phân quyền ở Việt Nam hiện nay

Quyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh trong bối cảnh phân cấp, phân quyền ở Việt Nam hiện nayQuyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh trong bối cảnh phân cấp, phân quyền ở Việt Nam hiện nayQuyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh trong bối cảnh phân cấp, phân quyền ở Việt Nam hiện nayQuyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh trong bối cảnh phân cấp, phân quyền ở Việt Nam hiện nayQuyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh trong bối cảnh phân cấp, phân quyền ở Việt Nam hiện nayQuyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh trong bối cảnh phân cấp, phân quyền ở Việt Nam hiện nayQuyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh trong bối cảnh phân cấp, phân quyền ở Việt Nam hiện nayQuyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh trong bối cảnh phân cấp, phân quyền ở Việt Nam hiện nayQuyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh trong bối cảnh phân cấp, phân quyền ở Việt Nam hiện nayQuyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh trong bối cảnh phân cấp, phân quyền ở Việt Nam hiện nayQuyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh trong bối cảnh phân cấp, phân quyền ở Việt Nam hiện nayQuyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh trong bối cảnh phân cấp, phân quyền ở Việt Nam hiện nayQuyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh trong bối cảnh phân cấp, phân quyền ở Việt Nam hiện nayQuyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh trong bối cảnh phân cấp, phân quyền ở Việt Nam hiện nayQuyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh trong bối cảnh phân cấp, phân quyền ở Việt Nam hiện nayQuyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh trong bối cảnh phân cấp, phân quyền ở Việt Nam hiện nayQuyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh trong bối cảnh phân cấp, phân quyền ở Việt Nam hiện nayQuyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh trong bối cảnh phân cấp, phân quyền ở Việt Nam hiện nayQuyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh trong bối cảnh phân cấp, phân quyền ở Việt Nam hiện nayQuyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh trong bối cảnh phân cấp, phân quyền ở Việt Nam hiện nayQuyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh trong bối cảnh phân cấp, phân quyền ở Việt Nam hiện nayQuyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh trong bối cảnh phân cấp, phân quyền ở Việt Nam hiện nayQuyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh trong bối cảnh phân cấp, phân quyền ở Việt Nam hiện nayQuyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh trong bối cảnh phân cấp, phân quyền ở Việt Nam hiện nayQuyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh trong bối cảnh phân cấp, phân quyền ở Việt Nam hiện nayQuyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh trong bối cảnh phân cấp, phân quyền ở Việt Nam hiện nayQuyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh trong bối cảnh phân cấp, phân quyền ở Việt Nam hiện nayQuyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh trong bối cảnh phân cấp, phân quyền ở Việt Nam hiện nayQuyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh trong bối cảnh phân cấp, phân quyền ở Việt Nam hiện nayQuyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh trong bối cảnh phân cấp, phân quyền ở Việt Nam hiện nayQuyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh trong bối cảnh phân cấp, phân quyền ở Việt Nam hiện nay

OÀ ẢO

YỀ Ự Ủ Ủ YỀ ẤP Ỉ

O B Ả P Â ẤP, P Â YỀ

Ở Y

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các số liệu và kết quả nêu trong luận án là trung thực; có nguồn gốc rõ ràng và được trích dẫn đầy đủ theo quy định

ác giả luận án

oàng hị hảo

Ở ĐẦ 1 hương 1: Ổ Ì Ì Ê Ứ L Ê ĐẾ

ĐỀ À L Ậ Á 7 1.1 Các công trình nghiên cứu về quyền tự chủ của chính quyền địa phương 7 1.2 Các công trình nghiên cứu về quyền tự chủ của chính quyền địa

phương ở Việt Nam 17 1.3 Đánh giá tổng quan về các công trình nghiên cứu 33

hương 2: Ơ SỞ LÝ L Ậ Ề YỀ Ự Ủ Ủ YỀ

ẤP Ỉ O B Ả P Â ẤP, P Â YỀ Ở 40 2.1 Cơ sở lý luận về quyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh ở Việt Nam 40 2.2 Các yếu tố ảnh hưởng đến quyền tự chủ của chính quyền cấp

tỉnh trong thực thi quyền lực nhà nước ở Việt Nam 63

hương 3 Ự Ạ YỀ Ự Ủ Ủ YỀ ẤP

Ỉ O B Ả P Â ẤP, P Â YỀ Ở

Y 74 3.1 Thực trạng quyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh trên phương

diện pháp lý 74 3.2 Thực trạng thực hiện quyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh và

những vấn đề đặt ra hiện nay 87

hương 4: Đ ƯỚ À Ả P ÁP BẢO ĐẢ YỀ Ự Ủ

Ủ YỀ ẤP Ỉ O B Ả P Â ẤP, P Â

YỀ Ở ĐOẠ 2021-2030 119 4.1 Một số định hướng bảo đảm quyền tự chủ của chính quyền cấp

tỉnh trong bối cảnh phân cấp, phân quyền ở Việt Nam giai đoạn

2021-2030 119 4.2 Một số giải pháp bảo đảm quyền tự chủ của chính quyền cấp

tỉnh trong bối cảnh phân cấp, phân quyền ở Việt Nam giai đoạn

HĐND : Hội đồng nhân dân NSNN : Ngân sách nhà nước QLNN : Quản lý nhà nước UBND : Uỷ ban nhân dân

Ở ĐẦ

1 ính cấp thiết của đề tài

Nhà nước là thiết chế đặc biệt gắn liền với lãnh thổ mỗi quốc gia Việc phân chia lãnh thổ và thiết lập bộ máy để quản lý là nội dung chủ đạo của quá trình tổ chức và thực thi quyền lực nhà nước Do đó, xây dựng và hoàn thiện

bộ máy chính quyền nhà nước luôn là mục tiêu, nhiệm vụ hàng đầu của các chủ thể cầm quyền Để quản lý nhà nước (QLNN) có hiệu lực, hiệu quả, nhà nước trung ương phải phân quyền cho địa phương Xu hướng đẩy mạnh phân quyền cho địa phương ở nhiều quốc gia trên thế giới xuất phát từ những đòi hỏi về cả kinh tế lẫn chính trị, đặc biệt khi các quốc gia chuyển đổi mô hình kinh tế Chuyển sang kinh tế thị trường buộc các nước phải sắp xếp, điều chỉnh lại vai trò của nhà nước theo hướng phân nhiều quyền hơn cho địa phương Sự điều chỉnh này được kỳ vọng sẽ tạo sự thông thoáng trong quá trình chính sách, tinh gọn thủ tục hành chính, tăng tính chủ động cho các địa phương trong việc giải quyết các vấn đề của chính mình Ở phương diện quản trị quốc gia, xu thế phân cấp ở các nền kinh tế chuyển đổi và đang phát triển còn được thúc đẩy bởi làn sóng toàn cầu hoá và xu thế dân chủ hoá từ cuối thập niên 80 của thế kỷ trước Toàn cầu hoá biến thế giới thành "một ngôi làng toàn cầu" Các quan hệ kinh tế, chính trị dịch chuyển mạnh mẽ trong phạm vi mỗi nước và giữa các quốc gia với nhau Thực tiễn này đòi hỏi nhà nước trung ương phải đẩy mạnh phân quyền cho địa phương để ứng phó với các cơ hội và thách thức nổi lên của toàn cầu Phân tán quyền lực cho địa phương trở thành một đòi hỏi tất yếu trong nền chính trị hiện đại

Trong xu thế chung của thế giới, Việt Nam đã có quá trình chuyển đổi mạnh mẽ từ cơ chế kế hoạch hoá tập trung sang kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế Bối cảnh đó đòi hỏi cách thức tổ chức và thực thi quyền lực nhà nước phải được đổi mới theo hướng trao nhiều quyền chủ động hơn cho các địa phương Tinh thần này được thể hiện rõ trong chủ trương đổi mới của Đảng Cộng sản Việt Nam từ Đại hội VI (năm 1986) Tại Đại hội này, Đảng khẳng định: phải phân cấp theo nguyên tắc tập trung dân chủ Đến Nghị quyết số 27-

NQ/TW năm 2022, Đảng ta tiếp tục nhấn mạnh phải "đẩy mạnh phân cấp, phân quyền khoa học, hợp lý”, “phát huy vai trò chủ động, sáng tạo, tự chịu trách nhiệm của từng địa phương và các bộ" [13, tr.9-10]

Chủ trương phân cấp, phân quyền của Đảng từng bước được thể chế hoá và là một nội dung trọng tâm trong quá trình đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở nước ta Chính sách phân cấp về QLNN giữa Chính phủ và chính quyền cấp tỉnh liên tục được đẩy mạnh, thể hiện ở các nghị quyết quan trọng như Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP, Nghị quyết số 21/2016/NQ-CP, Nghị quyết số 99/NQ-CP và gần đây là Nghị quyết số 04/NQ-CP năm 2022 Nội dung của các Nghị quyết nêu trên đều tập trung vào chính sách phân cấp giữa Chính phủ và các tỉnh, thành phố trong QLNN Ngoài chính sách phân cấp về QLNN, một số địa phương còn được nhà nước

ưu tiên áp dụng một số cơ chế, chính sách đặc thù là Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh, Đà Nẵng, Hải Phòng, Thanh Hoá, Nghệ An, Thừa Thiên Huế và Khánh Hoà Đây được coi là những bước đột phá về mặt chính sách, giúp các địa phương tháo gỡ khó khăn, vướng mắc về mặt thể chế, huy động thêm nhiều nguồn lực để phát triển

Những cải cách về mặt thể chế đã tạo ra sự biến đổi tích cực trong tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở nước ta, đặc biệt là chính quyền cấp tỉnh Việc đẩy mạnh phân cấp, phân quyền đã mang lại cho các địa phương nhiều quyền tự chủ, nguồn lực và không gian chính sách để theo đuổi các mục tiêu phát triển của mình Nhờ tận dụng được các ưu thế về nguồn lực

và các ưu tiên về chính sách, một số địa phương đã trở nên giàu hơn, có nhiều đóng góp quan trọng vào sự phát triển của đất nước, năng lực tự chủ được tăng lên Tuy nhiên, bảo đảm quyền tự chủ cho các địa phương không chỉ xuất phát từ ý chí của trung ương mà còn phải là nhu cầu và năng lực tự chủ thực sự của các địa phương trong quá trình phát triển Phân cấp, phân quyền

đã mang lại cho các địa phương nhiều thẩm quyền, nguồn lực dưới dạng

"tiềm năng" Các địa phương có biến những "tiềm năng" này thành kết quả trong thực tiễn hay không còn tuỳ thuộc vào nhiều yếu tố, trong đó năng lực

tự quản lý, điều hành của địa phương là sẽ là yếu tố quyết định Xét ở góc độ này, quyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh ở Việt Nam mới chỉ được xem xét, đánh giá chủ yếu ở phương diện pháp lý

Trong bối cảnh kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế, các địa phương cần phải chủ động về nguồn lực và không gian chính sách để theo đuổi các mục tiêu phát triển của mình Kết quả của tiến trình phân quyền, phân cấp ở Việt Nam trong hai thập niên đầu thế kỷ 21 cho thấy, những địa phương càng giàu, năng lực tự chủ càng cao thì càng mong muốn được phân cấp, phân quyền mạnh Ngược lại, những tỉnh nghèo, điều kiện phát triển còn khó khăn thì sự phụ thuộc vào nhà nước trung ương càng lớn Thực tiễn này đòi hỏi nhà nước phải căn cứ vào đặc thù và trình độ phát triển của các địa phương để có chính sách phân cấp phù hợp Về mặt thể chế, Việt Nam cần tiếp tục xây dựng, hoàn thiện chính sách phân cấp, phân quyền đồng bộ và hiệu quả, khuyến khích, hỗ trợ và bảo đảm nguồn lực cần thiết để tạo lập năng lực tự chủ cho các địa phương Để đạt được mục tiêu đó, việc nghiên cứu, làm rõ các vấn đề lý luận và thực tiễn về quyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh là yêu cầu cấp thiết Với việc lựa chọn chủ đề này, luận án tập trung trả lời được những câu hỏi chính sau: Quyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh ở Việt Nam hiện nay được xác lập dựa trên cơ sở nào? Trong bối cảnh đẩy mạnh phân cấp, phân quyền cho địa phương trong các lĩnh vực tài chính - ngân sách, cung ứng dịch vụ công, mô hình tổ chức bộ máy và nhân sự, chính quyền cấp tỉnh đã tự chủ được ở mức độ nào? Để bảo đảm quyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh trong thời gian tới cần phải làm gì?

Để góp phần giải đáp thoả đáng những câu hỏi nêu trên, tác giả đã chọn vấn

đề "Quyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh trong bối cảnh phân cấp, phân quyền ở Việt Nam hiện nay" làm đề tài luận án tiến sĩ ngành Chính trị học

2 ục đích, nhiệm vụ nghiên cứu

2.1 Mục đích nghiên cứu

Trên cơ sở nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn thực hiện quyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh trong bối cảnh phân cấp, phân quyền ở

Việt Nam hiện nay, luận án đề xuất một số định hướng và giải pháp để bảo đảm quyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh trong thực thi quyền lực nhà nước

ở nước ta trong thời gian tới

2.2 Nhiệm vụ nghiên cứu

Để đạt được mục đích nghiên cứu nêu trên, Luận án phải thực hiện các nhiệm vụ sau đây:

- Tổng quan các công trình nghiên cứu về quyền tự chủ của chính quyền địa phương, chính quyền cấp tỉnh trên thế giới và ở Việt Nam

- Hệ thống hoá cơ sở lý luận về quyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh

ở Việt Nam

- Đánh giá thực trạng thực hiện quyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh

ở Việt Nam trên một số lĩnh vực cơ bản: tài chính - ngân sách; cung ứng dịch

vụ công; tổ chức bộ máy và nhân sự

- Đề xuất một số định hướng, giải pháp bảo đảm quyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh trong giai đoạn 2021-2030

3 Đ i tượng, phạm vi nghiên cứu

3.1 Đối tượng nghiên cứu

Luận án nghiên cứu thực trạng và giải pháp bảo đảm quyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh tập trung ở ba lĩnh vực cơ bản là tài chính - ngân sách; cung ứng dịch vụ công, xây dựng, hoàn thiện tổ chức bộ máy và nhân sự

3.2 Phạm vi nghiên cứu

Về không gian: luận án nghiên cứu quyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh tập trung vào một số địa phương đang thực hiện thí điểm một số cơ chế, chính sách đặc thù

Về thời gian: luận án nghiên cứu và đánh giá quyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh từ năm 2013 đến nay

4 ơ ở lý luận và phương pháp nghiên cứu của luận án

- Luận án được thực hiện trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa Mác Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về quyền lực nhà nước; về tổ chức và thực thi quyền lực nhà nước; về

phân quyền, phân cấp trong thực thi quyền lực nhà nước; về xây dựng chính quyền địa phương tự chủ, tự chịu trách nhiệm

- Các phương pháp nghiên cứu cụ thể được sử dụng trong quá trình nghiên cứu luận án bao gồm:

+ Phương pháp phân tích - tổng hợp được sử dụng để phân tích bản chất, nội hàm của các khái niệm; làm rõ cơ sở hình thành và những nội dung cơ bản về quyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh trong thực thi quyền lực nhà nước ở Việt Nam

+ Phương pháp logic-lịch sử được sử dụng để làm rõ quá trình hình thành, phát triển, các yếu tố ảnh hưởng đến tính tự chủ của các địa phương; mức độ tự chủ của chính quyền địa phương cấp tỉnh trong một số lĩnh vực cơ bản qua các thời kỳ

+ Phương pháp so sánh được sử dụng nhằm làm rõ sự tương đồng, khác biệt giữa chính quyền tự quản trên thế giới và chính quyền địa phương ở Việt Nam; rút ra những giá trị tham khảo cho Việt Nam hiện nay

+ Phương pháp phân tích tài liệu được sử dụng để phân tích, đánh giá những kết quả nghiên cứu từ các công trình đã được công bố, các báo cáo của các tổ chức, các cơ quan có thẩm quyền để phục vụ cho việc nghiên cứu của luận án

+ Phương pháp phỏng vấn được thực hiện để khảo sát ý kiến đánh giá của một số chuyên gia, nhà khoa học, nhà lãnh đạo, quản lý về vấn đề quy mô phân cấp và mô hình chính quyền đô thị Phương pháp này được tác giả luận

án tiến hành khi tham dự các hội thảo ở Bình Định (năm 2022) và Đà Nẵng (năm 2023)

+ Phương pháp thống kê được sử dụng để khảo sát, đánh giá các số liệu nhằm cung cấp minh chứng cho các kết quả nghiên cứu được trình bày trong luận án

5 Đóng góp mới về khoa học của luận án

Phân cấp, phân quyền, bảo đảm quyền tự chủ của chính quyền địa phương là một chủ đề khá mới mẻ ở Việt Nam Việc nghiên cứu chủ đề này

sẽ góp phần bổ sung, phát triển cơ sở lý luận và thực tiễn thực hiện quyền tự

chủ của chính quyền cấp tỉnh ở nước ta; tạo lập các căn cứ khoa học để làm rõ

về tính tất yếu, nội dung, hình thức, mức độ phân cấp, phân quyền và các yếu

tố ảnh hưởng đến việc thực hiện quyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh ở Việt Nam hiện nay

Cho đến nay, luận án là một trong những nghiên cứu tiên phong về chủ

đề quyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh trên cả hai phương diện pháp lý và thực tiễn Kết quả nghiên cứu bước đầu của luận án sẽ gợi mở cho những công trình nghiên cứu tiếp theo về chủ đề khá mới mẻ này Phần đánh giá thực trạng quyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh ở Việt Nam trong các lĩnh vực cơ bản là cơ sở để tiếp tục nghiên cứu, đề xuất các giải pháp bảo đảm quyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh trong thực thi quyền lực nhà nước ở địa phương trong thời gian tới

Kết quả nghiên cứu của luận án cung cấp những gợi mở về mặt lý luận

và thực tiễn để các nhà khoa học, các nhà hoạch định chính sách, các chủ thể lãnh đạo, quản lý có thể tham khảo và kế thừa trong quá trình nghiên cứu, hoàn thiện chính sách đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp tỉnh

ở nước ta hiện nay

6 Ý nghĩa của luận án

- Kết quả nghiên cứu của luận án sẽ góp phần bổ sung, hoàn thiện cơ sở

lý luận, thực tiễn về quyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh trong thực thi quyền lực nhà nước ở Việt Nam hiện nay

- Kết quả nghiên cứu trong luận án là tài liệu tham khảo, nghiên cứu, giảng dạy chính trị học, đặc biệt là nghiên cứu, giảng dạy về chính quyền nhà nước; về xây dựng và hoàn thiện cơ cấu tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp tỉnh, bảo đảm hiệu lực, hiệu quả QLNN ở Việt Nam trong giai đoạn mới

7 Kết cấu của luận án

Luận án gồm phần mở đầu, nội dung 4 chương, 9 tiết, kết luận, danh mục các công trình tác giả đã công bố có liên quan đến đề tài luận án, danh mục tài liệu tham khảo

1.1.1 ác công trình bàn về khái niệm phân cấp, phân quyền và cơ

ở hình thành quyền tự chủ của chính quyền địa phương

Phương thức tổ chức, thực thi quyền lực nhà nước là một nội dung quan trọng của mọi nhà nước Tuỳ vào điều kiện lịch sử, văn hoá, truyền thống pháp

lý, chính trị và dân cư mà mỗi quốc gia sẽ lựa chọn cách thức tổ chức phù hợp

Ở thời đại nào, quyền lực nhà nước cũng cần tập trung, thống nhất Tuy nhiên,

để việc tổ chức, thực thi quyền lực nhà nước có hiệu lực, hiệu quả thì cần phân chia lãnh thổ quốc gia và tổ chức bộ máy chính quyền nhà nước tương ứng để quản lý Từ đó, "tập trung để trị" hay "chia để trị" trở thành vấn đề cơ bản của

tổ chức nhà nước "Tập trung" được hiểu là sự tập trung quyền lực và thẩm quyền vào một tổ chức, hình thành nguyên tắc tập quyền Tập quyền là nguyên tắc tổ chức chính quyền nhà nước có nội dung là sự tập trung mọi quyền lực vào tay các cơ quan trung ương [212, tr.26] Trái với tập trung là phi tập trung, theo cách hiểu phổ biến là quá trình mà thông qua đó, “thẩm quyền và trách nhiệm về các chức năng công cộng được chuyển từ trung ương tới địa phương, các tổ chức dân sự và các tổ chức phi chính phủ khác” [201, tr.29] Phi tập trung là “quá trình tái thiết cấu trúc và quy trình quản lý để bảo đảm hiệu quả

và gần gũi hơn với công dân” [201, tr.29] Đây cũng là nguyên tắc định hình mối quan hệ trung ương - địa phương, quyết định đến phương thức thực thi quyền lực nhà nước và "là một phương thức căn bản để hình thành chế độ tự quản địa phương, là một trong những yếu tố quyết định tính chất, mức độ của

tự quản địa phương" [170, tr.26]

Quan niệm trên được nhiều nhà nghiên cứu ở Việt Nam đồng tình, tiêu

biểu như Nguyễn Cửu Việt, Nguyễn Ngọc Chí, Nguyễn Đăng Dung, Phạm

Hồng Thái, Nguyễn Minh Phương, Nguyễn Hoàng Anh, Lê Minh Thông … Các nhà nghiên cứu trên đều đồng tình rằng, phi tập trung hoá được biểu hiện

với nhiều tính chất và mức độ khác nhau Theo đó, phân quyền, tản quyền hay phân cấp quản lý đều là những hình thức khác nhau của phi tập trung "Phân cấp, phân quyền và tự quản địa phương là những mức độ khác nhau từ thấp đến cao, từ chưa đầy đủ, toàn diện đến đầy đủ, toàn diện của quá trình phi tập trung hóa (decentrali ation)" [135, tr.3] Trong các loại hình kể trên, phân quyền là hình thức phi tập trung hoá cao nhất, tản quyền là hình thức kết hợp giữa tập quyền và phi tập trung hoá Tuỳ vào mức độ phi tập trung nhiều hay

ít mà sẽ có kiểu tổ chức chính quyền tương ứng [201, tr.1 -16] Mức độ phi tập trung hóa càng cao, tính tự quản của địa phương càng lớn [201, tr.16] Phân quyền là mức độ phi tập trung hoá cao nhất và là nguyên tắc nền tảng của chế độ tự quản địa phương [201, tr.16]

Trên thế giới, tổ chức bộ máy nhà nước của nhiều quốc gia được xác lập theo nguyên tắc phân quyền Theo đó, nhà nước trung ương sẽ chuyển giao cho địa phương những quyền hạn độc lập và toàn vẹn, trong phạm vi đó, địa phương sẽ thực hiện các thẩm quyền một cách tự chủ và tự chịu trách nhiệm Nhà nước trung ương không có quyền can thiệp vào những công việc

đã được phân quyền cho địa phương Nguyên tắc này là cơ sở hình thành mô hình tự quản địa phương ở các nước phương Tây ngày nay Về cơ sở hình thành và bản chất của tự quản địa phương, các nhà nghiên cứu trên thế giới có

hai hệ thống quan điểm phổ biến Quan điểm thứ nhất cho rằng, phân quyền

là nội dung cốt lõi của phi tập trung hoá và là cơ sở lý luận, nền tảng lý thuyết của tự quản địa phương [252] Các nhà nghiên cứu thuộc trường phái này nhận định: phi tập trung hoá là một loạt cải cách chính trị, hành chính nhằm chuyển giao thẩm quyền, nguồn lực và trách nhiệm trong các lĩnh vực chính trị, hành chính và tài chính từ nhà nước cấp trên xuống cấp dưới để thực hiện Phân quyền là mức độ phi tập trung hoá cao độ, được thực hiện theo luật hoặc hiến pháp Điển hình của quan điểm này là các tác giả như J.M.Cohen,

S.B.Peterson (1999) với công trình Administrative decentralization:

Strategies for Developing Countries (bản dịch tiếng Việt năm 2002 có tên gọi

là Phân cấp quản lý, chiến lược cho các nước đang phát triển); Christian Keulder (2000) với công trình State, society and democracy; Norbert Kersting, Angelika Vetter (2003) với công trình Reforming Local Government in

Europe-Closing the Gap between Democracy and efficiency; Jame Katorobo

(2005), Decentralization and local autonomy for participatory democracy; Merilee S Grindle (2007) với công trình Going Local, decentralization

democration, and the promise of good governance; Serdar Yilmaz, Yakup

Beris, Rodrigo Serrano-Berthet (2008) với công trình Local Government

Discretion and Accoutability; Gordon L Clark (2012) với công trình A Theory Local Autonomy; Alper O emen (2014) với công trình Notes to the concept of decentralization; AL - Hosienie CA, Chowdhury MS Islam F (2012) với công

trình Empowering Rural Women in Bangladesh: The Role of Union Parishad

as a Local self -government Body, Fakhrul Islam (201 ) với công trình The role of local self-government institution for deepening democracy at the grass

- root level in Banladesh

Xuất phát từ nhận định phân quyền là hình thức cao nhất của phi tập trung hoá, các nhà nghiên cứu thuộc nhóm này cho rằng, tự quản địa phương

là kết quả tất yếu của phân quyền hay nói cách khác, phân quyền chính là nền tảng lý luận của tự quản địa phương Với cách tiếp cận như vậy, các nhà nghiên cứu thuộc trường phái này khẳng định: Tự quản địa phương mang tính quyền lực nhà nước, là sự tiếp nối công việc QLNN Theo đó, chính quyền tự quản là một đơn vị chính quyền trong một nhà nước có chủ quyền, được người dân bầu ra, có thẩm quyền giải quyết các vấn đề của địa phương và

hoạt động theo luật Trong tác phẩm A Theory Local Autonomy, xuất phát từ hai nguyên tắc quyền lực của Bentham là immunity và initiation, Gordon L

Clark cho rằng, tự quản địa phương thể hiện mối tương quan về quyền lực giữa trung ương và địa phương về hai khía cạnh: quyền đưa ra sáng kiến các độc lập và quyền miễn trừ đối với sự can thiệp của chính quyền trung ương [34] Từ đó, ông khẳng định, nếu địa phương không có đủ hai quyền này thì

sẽ không có tự quản địa phương

Quan điểm thứ hai là quan điểm của các nhà nghiên cứu cho rằng, tự

quản địa phương xuất phát từ học thuyết về quyền tự nhiên của con người Theo đó, tự quản địa phương được hình thành từ quyền chính trị vốn có, bẩm sinh của mỗi công dân, tương tự như quyền vốn có, bẩm sinh của một người đàn ông hoặc một người đàn bà và không thể bị giới hạn bởi bất kỳ lý do nào

Từ quyền tự nhiên của con người hình thành quyền tự nhiên của cộng đồng địa phương Quyền này độc lập hoàn toàn với các quyền của nhà nước Lý thuyết này được hình thành từ giữa thế kỷ XIX bởi các tác giả tiêu biểu như Eduard Meyer (1855-1930), Paul Laband (1838-1918), Rudolf Roessler (1897-19 8) và được tiếp tục phát triển cho đến hiện nay Tiêu biểu cho quan

điểm này là các công trình như Local government law-in a nutshell (section

B, chapter 1) của David J McCathy, Laurie Reynolds (2003); The concept of

the local self-government in Poland in the first years of regaining independence của Edyta Sokalska (201 ); The people’s right of local, community self government của Thomas Lin ey, Daniel E Brannen Jr,

Elizabeth Dunne (2015); A Theoretical Framework of Local Government của

Tasneem Sikander (201 ) Theo quan điểm của các tác giả này, nguồn gốc của tự quản địa phương không phải là từ hiến pháp thành văn, cũng không phải là do nhà nước ban tặng Do đó, tự quản địa phương không mang tính quyền lực nhà nước, không phải là sự tiếp nối của quyền lực nhà nước

Ở Việt Nam, nội hàm khái niệm "phân cấp", "phân quyền" có sự khác biệt so với cách tiếp cận về phân cấp, phân quyền trên thế giới Do đó, vấn đề cần nhận thức như thế nào về "phân cấp", "phân quyền" ở nước ta trở thành một chủ đề được các nhà nghiên cứu quan tâm và bàn luận với nhiều quan điểm phong phú Về mặt khái niệm, phân cấp, phân quyền được bàn đến trong

các bài viết như Khái niệm tập quyền, tản quyền và phân quyền của Nguyễn Cửu Việt (2010), Phân loại tản quyền, phân cấp, phân quyền của Nguyễn Ngọc Chí (2010), Các hình thức phân cấp, phân quyền của Nguyễn Đăng Dung (2011), Phân quyền và phân cấp trong QLNN - Một số khía cạnh lý

luận, thực tiễn và pháp lý của Phạm Hồng Thái (2011), Phân cấp kinh tế ở Việt Nam nhìn từ góc độ thể chế của Vũ Thành Tự Anh (2012), Phân cấp kinh

tế tại Việt Nam: cơ sở lý luận, thực trạng và giải pháp của Lê Xuân Bá

(2012); Phân cấp, phân quyền và vấn đề tự quản địa phương tại Việt Nam của Nguyễn Minh Phương (2013); Về phân định thẩm quyền giữa chính quyền

trung ương và chính quyền địa phương tại Việt Nam hiện nay của Nguyễn

Văn Cương (chủ biên) (201 ); Kinh nghiệm phân định thẩm quyền giữa các

cấp chính quyền địa phương của một số quốc gia trên thế giới của Nguyễn

Hoàng Anh (2019); Bàn về tự quản chính quyền địa phương hiện nay của tác giả Lê Minh Thông (2019); Một số đề xuất giải pháp cho việc phân định thẩm

quyền giữa các cấp chính quyền địa phương của các địa phương ở Việt Nam hiện nay của tác giả Bùi Xuân Đức (2019); Chính quyền địa phương Việt Nam vừa phân quyền vừa không phân quyền/vừa tự quản vừa không tự quản

của Nguyễn Đăng Dung (2019); Chế độ tự quản địa phương trên thế giới và

vấn đề áp dụng trong đổi mới tổ chức chính quyền địa phương Việt Nam, luận

án tiến sĩ của tác giả Nguyễn Thị Thiện Trí (2020)

Các công trình trên tiếp cận về bản chất của "phân cấp", "phân quyền" ở Việt Nam theo hai hướng khác nhau Quan điểm thứ nhất cho rằng, phân cấp, phân quyền ở Việt Nam là một hình thức của phi tập trung hoá nhưng ở mức độ chưa hoàn thiện Đây là quan điểm chung của nhóm tác giả Nguyễn Ngọc Chí, Phạm Hồng Thái, Nguyễn Minh Phương, Bùi Xuân Đức Ngược lại, quan điểm của các tác giả Nguyễn Cửu Việt, Vũ Thành Tự Anh, Nguyễn Văn Cương, Nguyễn Hoàng Anh, Nguyễn Thị Thiện Trí, Nguyễn Đăng Dung, Lê Minh Thông thì cho rằng, phân quyền ở Việt Nam không phải là phân quyền đúng nghĩa và không thuộc về hình thức phi tập trung hoá nào trên thế giới Do đó, khó có thể xếp "phân cấp", "phân quyền" ở Việt Nam vào nhóm nào trong các nguyên tắc hành chính tập quyền, tản quyền và phân quyền [5, tr.37]

Bước sang đầu thế kỷ 21, vấn đề phân cấp, phân quyền ở Việt Nam đã thu hút sự quan tâm nghiên cứu của nhiều học giả Tiêu biểu có các công trình

như Phân cấp QLNN của Phạm Hồng Thái, Nguyễn Đăng Dung, Nguyễn Ngọc Chí (2011); Phân cấp QLNN - Lý luận và thực tiễn của Võ Kim Sơn (2004); Sửa đổi Hiến pháp nhìn từ chiến lược phân cấp quản lý của Phạm

Hồng Thái (2011), Về mặt lý luận, các công trình nghiên cứu kể trên đều tập trung phân tích, diễn giải các khái niệm như phân cấp, phân cấp QLNN, bản chất, mối quan hệ của phân cấp; đồng thời nêu ra nguyên tắc và những nội dung phân cấp trong QLNN; mục đích, ý nghĩa của việc phân cấp giữa trung ương và địa phương; qua đó, kiến nghị, đề xuất các giải pháp đẩy mạnh phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương ở Việt Nam hiện nay Các công trình này đã cung cấp thêm cách nhìn nhận, đánh giá về vai trò, ý nghĩa

của phân quyền, phân cấp trong QLNN Công trình Phân cấp QLNN - Lý luận

và thực tiễn của tác giả Võ Kim Sơn (2004) đã tiếp cận phân cấp, phân quyền

theo cả chiều ngang và chiều dọc Theo đó, tác giả nghiên cứu, hệ thống hoá nhiều cách tiếp cận khác nhau về phân cấp, phân quyền, khái quát các mô hình phân cấp, phân quyền và các hình thức phân cấp QLNN Từ hệ thống hoá cơ sở

lý luận về phân cấp, tác giả đã đánh giá kết quả của tiến trình phân cấp ở Việt Nam trên cả hai phương diện pháp lý và thực tiễn, từ đó đề xuất một số giải pháp đẩy mạnh phân cấp quản lý hành chính nhà nước ở Việt Nam

Công trình Phân quyền và phân cấp trong QLNN - Một số khía cạnh lý

luận - thực tiễn và pháp lý của các tác giả Trương Đắc Linh, Nguyễn Cửu

Việt (2011) đã phân tích về phân quyền, phân cấp ở khía cạnh lý luận, thực tiễn và pháp lý, mối liên hệ giữa hình thức cấu trúc nhà nước với phân quyền

và vấn đề phân cấp ở Việt Nam hiện nay; làm rõ một số khái niệm liên quan đến phân cấp như tập quyền, tản quyền, phân quyền, tự quản địa phương và phân cấp quản lý; phân tích mô hình tổ chức đơn vị hành chính - lãnh thổ và

mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam qua 4 bản Hiến pháp; khái quát mô hình tổ chức đơn vị hành chính - lãnh thổ và mô hình tổ chức chính quyền địa phương trên thế giới; phân tích các đặc điểm chủ yếu và đề xuất phương hướng, giải pháp đổi mới mô hình tổ chức đơn vị hành chính - lãnh thổ và mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay

Mặc dù vẫn còn những quan điểm chưa thống nhất về phân cấp, phân quyền nhưng hầu hết các nhà nghiên cứu ở Việt Nam đều đồng tình rằng, phân cấp, phân quyền là xu hướng tất yếu nhằm phát huy tính năng động, sự

tự chủ chính quyền các cấp Thực tiễn ở nước ta cho thấy, chính sách phân cấp, phân quyền đã được đẩy mạnh trước hết là giữa Chính phủ và chính quyền cấp tỉnh về QLNN

1.1.2 hóm các công trình nghiên cứu về nội dung, phạm vi quyền

tự chủ của chính quyền địa phương

Bàn về nội dung và phạm vi quyền tự chủ của địa phương, nhiều tác giả cho rằng, quyền tự chủ của các địa phương thể hiện ở mức độ và phạm vi tự chủ trong tổ chức, quản lý và điều hành các công việc của địa phương Từ

việc nghiên cứu kinh nghiệm tự quản của Đức, trong tác phẩm Two Centuries

of Local Autonomy Jurgen Geog Backhaus cho rằng, tự quản địa phương được

thể hiện ở ba nội dung chủ yếu: một là, tổ chức bộ máy do dân cư địa phương

bầu ra và chỉ chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương trong khuôn khổ

pháp luật; hai là, địa phương được làm tất cả những gì mà cấp này có thể làm được; ba là, địa phương có quyền thu thuế để phục vụ các sự vụ của địa phương Trong công trình Measuring local autonomy: A decision - making

approach (2006), hai tác giả Frederik Fleurke, Rolf Willemse cho rằng: nội

dung tự quản thể hiện ở ba phương diện: (1) mức độ tự do trong việc quyết định chương trình nghị sự; (2) mức độ tự do trong việc lựa chọn/quyết định chính sách; (3) mức độ độc lập của địa phương về thẩm quyền, tài chính, nhân

sự Còn trong tác phẩm A Theory Local Autonomy (2012), Gordon L Clark

cho rằng: quyền tự chủ của địa phương thể hiện ở hai khía cạnh chủ yếu: quyền nêu sáng kiến các độc lập và quyền miễn trừ đối với sự can thiệp của chính quyền trung ương

Một số công trình khác đi sâu nghiên cứu nội dung tự quản địa phương

trên các lĩnh vực chủ yếu như chính trị, hành chính, tài chính Về tự chủ chính

trị, các công trình tiêu biểu nghiên cứu về nội dung tự chủ chính trị gồm có: Administrative law of European Union, Its member states and the United States của René Seerden, Frits Stroink; Local government law - in a nutshell

của David J McCathy, Laurie Reynolds (2003); Characteristics of Forms of

Autonomy của tác giả Michael Tkacik (2008), Going Local: Decentralization, Democratization and the Promise of Good Governance của Merilee S

Grindle (2009),… Trong các công trình này, các tác giả cho rằng, tự chủ chính trị thể hiện ở quyền tự quyết cao nhất của địa phương đối với các vấn

đề có liên quan đến địa phương như nhân sự, tự chủ trong việc ban hành các quy định có tính luật hoặc các chính sách phát triển của địa phương Tự chủ

về chính trị còn thể hiện ở tư cách pháp nhân độc lập của chính quyền địa phương và khả năng tự quyết định và tự chịu trách nhiệm về các quyết định của mình trước nhân dân địa phương

Mặc dù thừa nhận quyền tự chủ chính trị của các địa phương, các tác giả Akindiyo Oladiran, Imoukhuede Benedict K, Mohammed Siyaka (201 )

trong công trình Imperative of local government and the autonomy question in

Nigieria: Experience 1999 till date cũng nhấn mạnh: không có địa phương

nào có quyền tự chủ hoàn toàn trong một nhà nước có chủ quyền Chính quyền trung ương có quyền can thiệp, tác động đối với tổ chức và hoạt động chính quyền địa phương bằng các biện pháp về pháp lý, tài chính thậm chí là quân sự Khẳng định này được nhiều học giả đồng tình thể hiện trong các

công trình như Local government - Policy and management in local

authorities của Howard Elcock (200 ); Decentralization and local democracy

in the world, A co-publication of the World Bank and United Cities and Local

Goverments (2008); Going Local: Decentralization, Democratization and the

Promise of Good Governance của Merilee S Grindle (2009)

Tự chủ hành chính của địa phương được hiểu là quyền ra quyết định đối với các hoạt động tổ chức, điều hành các công việc, sự vụ có tính chất ở địa phương và diễn ra trong phạm vi của địa phương Đây là một trong những chức năng chủ yếu của bộ máy hành chính Đây cũnh là chủ đề được nhiều

nhà nghiên cứu đề cập, tiêu biểu như: Measuring Administrative autonomy:

Hungry experience của Cristi Iftene (2009); The autonomy of the local government in Turkey: A continous and current discussion của Ipek O kal

Sayan and Baris Ovgun (2014) Nghiên cứu về tự quản địa phương ở các nước châu Âu lục địa - nơi mà các quốc gia muốn gia nhập Liên minh châu

Âu đều phải tuân thủ Hiến chương về tự quản địa phương, công trình của các tác giả nêu trên đã chỉ ra đặc điểm của tự quản địa phương ở các nước châu

Âu (trừ nước Anh): địa phương được quyền giải quyết tất cả các sự vụ có tính chất địa phương, miễn là không trái Hiến pháp và pháp luật Đặc trưng này khác với các nước Anh, Mỹ nơi mà địa phương chỉ được làm những việc trong phạm vi cho phép do chính quyền trung ương (trường hợp nước Anh) hoặc chính quyền bang (trường hợp nước Mỹ) quy định Đặc điểm này đã được chỉ ra trong các công trình nghiên cứu tiêu biểu về tự quản địa phương

của Mỹ và Anh như: State and Local Government, 8th ed của Ann O’M Bowman và Richard C Kearney (2011); Local Government in United

Kingdom 5th ed của tác giả David Wilson và Chris Game (2011)

Về căn cứ để xác định các công việc thuộc thẩm quyền giải quyết của

địa phương, quan điểm có tính chỉ dẫn tiêu biểu như Rodney L Mott trong công trình Home rule for America’s Cites (1949), Salvador Parrado Assigning

competences and functions to local government in four EU member states: A comparative review (200 ) Các tác giả này đều cho rằng: không có một tiêu

chuẩn chung cho việc xác định phạm vi tự quản địa phương cho tất cả các quốc gia Căn cứ để xác định phạm vi tự quản của địa phương sẽ phụ thuộc vào các yếu tố như quan điểm của trung ương (thể hiện mức độ chuyển giao quyền lực đến đâu) và khả năng của địa phương trong việc tiếp nhận những thẩm quyền được trung ương chuyển giao

Tự chủ tài chính là nội dung cơ bản của tự quản địa phương và được

bàn đến trong một số tác phẩm điển hình như: Decentralization and local

democracy in the world của World Bank và United Cities and Local

Goverments (liên kết xuất bản) (2008); Aspects of Local Self- Government:

Tanzania, Kenya, Namibia, South Africa, Swaziland, Ghana của Suvi Kuusi

(2009); Decentralization policies in Asian development của Shinichi Ichimura, Roy Bahl (2009), Local government financial autonomy in Nigeria:

The State Joint Local Government Account của Jude Okafor (2010), ), rule Index for Local Authorities của Andreas Ladner, Nicolas Keuffer and

Self-Harald Baldersheim (2015); Measuring local autonomy: A decision - making

approach của Frederik Fleurke, Rolf Willemse (2006); Hansjörg Blöchliger

and David King (2006): Fiscal Autonomy of Sub-centra Governments và How

Much Local Fiscal Autonomy Do Cities Have? A Comparison of Eight Cities around the world của Enid Slack (2017) Về mặt khái niệm, tự chủ tài chính

được thể hiện trên hai chỉ số thành phần là tỷ lệ nguồn thu ngân sách và tỷ lệ chi ngân sách của địa phương Có một số nhà nghiên cứu khác thì lại cho rằng, các cộng đồng tự quản địa phương có tài sản riêng, có ngân sách riêng

và hạch toán độc lập với chính quyền trung ương Các tác giả tiêu biểu của

quan điểm này là Nico Steytler, The play and role of local government in

federal system; Zhou Gideon& Chilunjika Alouis (2013), The Challenges of Self-Financing in Local Authorities - The Case of Zimbabwe, The World

Bank Eastern Europe and Central Asia (2003), Local Self-Government and

Civic Engagement in Rural Russia

Mô hình tự quản địa phương là kết quả của quá trình phát triển xuất phát từ thực tiễn chính trị, pháp lý ở các quốc gia phương Tây từ nhiều thế kỷ

trước Từ việc quan sát sự vận hành của mô hình này ở các nước trên thế giới, hầu hết các nhà nghiên cứu đều ghi nhận những ưu điểm của mô hình này so với mô hình chính quyền truyền thống ở hai phương diện chính trị và kinh tế

Về phương diện chính trị, mô hình tự quản địa phương được đánh giá là đã bảo vệ và phát huy quyền làm chủ của nhân dân địa phương Về phương diện kinh tế, mô hình tự quản được đánh giá cao ở khả năng cung cấp các dịch vụ công kịp thời và hiệu quả cho cư dân địa phương Các tác giả tiêu biểu của

các đánh giá này là: Norbert Kersting, Angelika Vetter (2003), Reforming

Local Government in Europe_ Closing the Gap between democracy and efficiency; Howard Elcock (2005), Local government - Policy and management in local authorities (chapter 5, section III)

Ghi nhận giá trị của tự quản địa phương, một số tác giả cho rằng, tự quản địa phương là điều kiện đem lại tự do, dân chủ và phúc lợi, thậm chí còn khẳng định: sẽ không có nền dân chủ thực sự nếu không áp dụng chế độ quản địa phương Những nhận định này được đưa ra trong các công trình tiêu biểu

như: The evalution of restructured local government in Turkey within the

context of the European charter on local self government của nhóm tác giả

Bekir Parlak, M Zahid Sobaci, Mustafa Okmen (2008); Building local

government - Lessons of experience from the Polish transition của Jer y

Regulski, Jacek Drozda (2015) Bên cạnh những tác giả đánh giá cao giá trị

của tự quản địa phương, một số công trình cũng đã chỉ ra hạn chế của mô

hình này, tiêu biểu như: Advantages and Disadvantages of local government

decentralization của Keith L Miller (2002); Local government law - in a nutshell của nhóm tác giả David J McCarthy, JR, Laurie Reynolds (2003)

Trong các công trình này, các tác giả đều nhận định: tự quản có thể dẫn đến

sự bất bình đẳng giữa các địa phương, khuyến khích chủ nghĩa địa phương

hoặc có thể tạo ra sự xung đột giữa lợi ích địa phương và lợi ích quốc gia

Ở Việt Nam, vai trò và thực trạng hoạt động của chính quyền địa

phương được bàn đến trong các công trình tiêu biểu như Hoàn thiện bộ máy

chính quyền cấp tỉnh đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của Trịnh Tuấn Thành (201 ); Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương - Nhìn từ mối quan hệ giữa Hội đồng nhân

dân và Ủy ban nhân dân của Nguyễn Trọng Hải (2012), Tự quản địa phương

và vấn đề bảo đảm quyền con người, quyền công dân của Nguyễn Thị Thiện

Trí (2014);… Các công trình trên đã đánh giá vai trò, vị trí của chính quyền địa phương từ nhiều phương diện khác nhau Do đó, tiêu chí và nội dung đánh giá cũng khác nhau Điểm chung của các công trình này là các tác giả đều nhận thấy, trong nền kinh tế thị trường, chính quyền cấp tỉnh cần có nhiều thẩm quyền và nguồn lực để có thể chủ động trong việc điều hành các hoạt động kinh tế - xã hội của địa phương Tuy nhiên, thực tế hiện nay cho thấy, thẩm quyền và nguồn lực của chính quyền cấp tỉnh ở Việt Nam đều chưa được đáp ứng đúng mức Do đó, đẩy mạnh trao quyền và nguồn lực để đáp ứng nhu tự chủ của các địa phương là yêu cầu tất yếu

1.2 Á Ô Ì Ê Ứ Ề YỀ Ự Ủ Ủ

YỀ Đ P ƯƠ Ở

1.2.1 hóm các công trình nghiên cứu địa vị pháp lý của chính quyền địa phương ở iệt am

Ở Việt Nam, bộ máy nhà nước được tổ chức theo nguyên tắc tập quyền

xã hội chủ nghĩa Nền hành chính được tập trung cao độ, quyền lực nhà nước tập trung chủ yếu ở chính quyền trung ương Kể từ khi đổi mới đất nước, Đảng Cộng sản Việt Nam đề ra chủ trương đẩy mạnh phân cấp, phân đối với địa phương Chủ trương của Đảng từng bước được thể chế hoá trong Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 201 và các luật chuyên ngành khác Từ đó, thuật ngữ phân cấp, phân quyền đã từng bước được diễn giải về mặt pháp lý Theo đó, phân cấp là trung ương phân cấp cho chính quyền địa phương hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới một hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn thuộc thẩm quyền của mình Còn phân quyền là phân định thẩm quyền giữa trung ương và địa phương trong đó chính quyền địa phương được tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong phạm vi được phân quyền [145]

Như vậy, nội hàm khái niệm "phân quyền" ở nước ta hoàn toàn khác với nguyên tắc phân quyền hiểu theo kiểu Tây Âu Phân cấp, phân quyền ở Việt Nam “được thực hiện trên cơ sở của nguyên tắc tập trung dân chủ nhằm bảo đảm quyền tự chủ, sáng tạo của các chủ thể quản lý và phát huy quyền

làm chủ của địa phương” [80, tr.50- 7] Do đó, bảo đảm quyền tự chủ là nhu cầu của các địa phương và là một đòi hỏi tất yếu trong tiến trình phát triển của đất nước Phân cấp, phân quyền nhằm bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong việc tổ chức và xây dựng địa phương “là sự tiếp tục tư tưởng của Đảng và Nhà nước về tổ chức chính quyền địa phương được tiến hành từ trước đến nay” [72, tr.113-130] Với quan điểm cho rằng, phân quyền là cơ sở

hình thành quyền tự chủ cho chính quyền địa phương, trong công trình Hoàn

thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương ở Việt Nam, tác giả Nguyễn Thị Hạnh (2017) đưa ra định nghĩa về

quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương là "quyền được tự mình quyết định và tự chịu trách nhiệm đối với các vấn đề của địa phương trong giới hạn luật định và chịu trách nhiệm về việc thực hiện các nhiệm vụ của địa phương trên cơ sở phân cấp, uỷ quyền của chính quyền cấp trên" [81, tr.37] Như vậy, so với mô hình tự quản địa phương kiểu Tây Âu,

về bản chất, "phân quyền" ở Việt Nam được thực hiện trên cơ sở của nguyên tắc tập trung dân chủ Theo đó, chính quyền địa phương vẫn là một bộ phận không tách rời của bộ máy nhà nước thống nhất, thực hiện chức năng QLNN

ở địa phương Phân quyền thuộc thẩm quyền của Quốc hội, được thực hiện bằng việc ban hành luật và được diễn giải bằng cụm từ "trong phạm vi phân quyền theo luật định"; còn phân cấp thuộc thẩm quyền của Chính phủ và được diễn đạt bằng cụm từ "trong phạm vi thẩm quyền được phân cấp" Như vậy, nội dung và nguyên tắc phân quyền, phân cấp ở Việt Nam mang tính đặc thù, phù hợp với bối cảnh chính trị, pháp lý của nước ta Do đó, về bản chất, chính quyền cấp tỉnh tự chủ, tự chịu trách nhiệm ở Việt Nam không phải là tự quản địa phương mà là kết quả của việc phân định thẩm quyền giữa trung ương và địa phương trong thực thi quyền lực nhà nước

Chính quyền địa phương ở Việt Nam được xây dựng và phát triển từ những tiền đề lịch sử, kinh tế, chính trị, văn hoá, pháp lý đặc thù Mặc dù nhà nước trong lịch sử vốn có truyền thống tập quyền nhưng trong quá trình phát triển, nước ta đã từng hình thành các hình thức tự trị có ý nghĩa gắn kết và bảo vệ lợi ích cho các cộng đồng nhỏ Nhờ đó, dù bất kỳ hoàn cảnh nào, nước

ta vẫn luôn duy trì và gìn giữ được ý thức về cội nguồn dân tộc và không

ngừng đấu tranh để bảo vệ lợi ích của các cộng đồng nhỏ trong cộng đồng dân tộc Việt Nam Hình thức tự trị làng xã trong lịch sử đã được bàn đến ở trong

nhiều công trình, tiêu biểu như Kinh nghiệm xây dựng và quản lý chính quyền

các cấp trong lịch sử của Văn Tạo (2000); Thể chế chính trị Việt Nam dưới góc nhìn hiện đại của Lưu Văn An (2008); Chế độ xã thôn tự trị Việt Nam thời phong kiến và kinh nghiệm cho việc đổi mới chính quyền địa phương Việt Nam của Nguyễn Thị Thiện Trí (201 ) Những công trình của các tác giả nêu

trên đã khái quát đặc trưng của tự trị làng xã và ghi nhận những giá trị của chế

độ tự trị làng xã trong thời kỳ phong kiến; ghi nhận những nỗ lực của chính quyền phong kiến trong việc kết hợp hài hoà giữa các yếu tố tự trị và hành chính, luật pháp (phép vua) và tục lệ (lệ làng), chính trị và xã hội để tạo nên hiệu quả trong tổ chức, quản lý xã hội Những yếu tố tự trị làng xã đã làm nên sức mạnh nội sinh của dân tộc để trong những tình thế nguy nan nhất, dù có mất nước nhưng không mất nhà, mất làng, vì còn làng nên còn nước Cho đến nay, những giá trị ấy vẫn được tôn trọng, kế thừa và phát huy trong quá trình phát triển đất nước, là một trong những kinh nghiệm thực tiễn có thể kế thừa

và phát triển trong giai đoạn hiện nay

Những vấn đề lý luận và thực tiễn về chính quyền địa phương ở nước ta

được phân tích, hệ thống hoá trong những công trình nghiên cứu như Những

vấn đề lý luận và thực tiễn về chính quyền địa phương của Nguyễn Như Phát,

Lê Minh Thông (2002); Tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ Việt Nam (2013)

và Quản trị địa phương từ lý thuyết tới thực tiễn (2018) của tác giả Nguyễn Thị Phượng (chủ biên) Phân công quyền lực giữa chính quyền trung ương và

chính quyền địa phương tại Việt Nam - Lịch sử, lý luận và thực tiễn (2014)

của Viện Khoa học pháp lý chủ trì Kết quả nghiên cứu của các công trình nêu trên đã làm sáng tỏ thêm những cơ sở lý luận và cơ sở thực tiễn để tiếp tục đổi mới tổ chức, hoạt động, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phướng ở Việt Nam hiện nay

Tiếp tục chủ đề đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa

phương, chuyên khảo Tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở Việt

Nam hiện nay do tác giả Trương Thị Hồng Hà chủ biên (2017) đã hệ thống hoá

cơ sở lý luận về chính quyền địa phương, từ đó đánh giá thực trạng, chỉ ra những

kết quả, hạn chế để làm cơ sở đề xuất hai nhóm giải pháp chủ yếu nhằm tiếp tục xây dựng và hoàn thiện tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở Việt Nam trong thời gian tới đó là: (1) hoàn thiện pháp luật và (2) hoàn thiện mô hình chính quyền địa phương

1.2.2 hóm các công trình nghiên cứu về thực trạng m i quan hệ giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương trên cơ ở phân cấp, phân quyền

Khi bàn về các nguyên tắc cơ bản chi phối mối quan hệ giữa trung ương

và địa phương trong tổ chức bộ máy hành chính nhà nước, hầu hết các nhà nghiên cứu đều chỉ ra ba nguyên tắc cơ bản là tập quyền, tản quyền và phân quyền Trong đó, phân quyền là hình thức mà ở đó, nhà nước trung ương chuyển giao cho địa phương những quyền hạn độc lập và toàn vẹn và bảo đảm các quyền đó bằng hiến pháp và luật để địa phương thực hiện các thẩm quyền của mình một cách chủ động, độc lập và tự chịu trách nhiệm Do đó, các nhà nghiên cứu đều thống nhất rằng: phân quyền là điều kiện để hình thành quyền

tự chủ cho các địa phương

Nghiên cứu về chính sách phân cấp, phân quyền ở Việt Nam, công trình

Thực trạng phân cấp, phân quyền và vấn đề tự quản địa phương tại Việt Nam

của tác giả Nguyễn Minh Phương (2013) đã đánh giá cả thành tựu và hạn chế của chính sách phân cấp giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương Về thành tựu, theo tác giả, chính sách phân cấp đã được thể chế hoá trong hệ thống luật chuyên ngành, được thực hiện tương đối thống nhất và có hiệu quả Nhờ đó tính chủ động trong quản lý, sử dụng các nguồn lực của các địa phương được nâng cao, góp phần phục vụ tốt hơn các yêu cầu của tổ chức

và nhân dân Về hạn chế, tác giả đánh giá: các giải pháp phân cấp còn thiếu đồng bộ, chưa rõ ràng; chính quyền địa phương chưa có đủ thẩm quyền và các điều kiện cần thiết để thực hiện có hiệu quả các nhiệm vụ được phân cấp; tình trạng 63 tỉnh, thành là 63 "nền kinh tế", đầu tư công dàn trải và kém hiệu quả, tình trạng "vượt rào" của một số địa phương

Cùng bàn về chủ đề phân cấp quản lý hành chính có hai công trình

Phân cấp quản lý nhân sự hành chính nhà nước ở Việt Nam của Hoàng Mai

(2011) và Phân cấp quản lý và địa vị pháp lý của chính quyền địa phương

trong quá trình cải cách bộ máy nhà nước ở Việt Nam của Trần Thị Diệu

Oanh (2012) Trên cơ sở hệ thống hoá các vấn đề lý luận và thực tiễn về phân cấp quản lý, luận án của tác giả Hoàng Mai đã khảo sát thực trạng phân cấp quản lý nhân sự hành chính nhà nước ở Việt Nam trong khoảng 10 năm từ

1998 đến 2008, nhận xét những ưu điểm, hạn chế và chỉ ra nguyên nhân hạn chế của phân cấp về nhân sự hành chính trong thời gian 10 năm từ khi áp dụng Pháp lệnh cán bộ, công chức năm 1998; trên cơ sở đó, tác giả đề xuất các giải pháp về nhận thức, pháp lý và đảm bảo các điều kiện để phân cấp quản lý nhân sự hành chính nhà nước nhà nước và đưa ra đề xuất mô hình

"phân cấp trọn gói" theo bốn tiêu chí nêu trên Còn tác giả Trần Thị Diệu Oanh lại xem xét và đánh giá về phân cấp hành chính và địa vị pháp lý của chính quyền địa phương ở Việt Nam Qua đó, tác giả đã đề xuất các giải pháp

để tăng cường hiệu quả của quá trình phân cấp quản lý trong bối cảnh kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế

Về nội dung đẩy mạnh phân cấp, phân quyền, bảo đảm quyền tự chủ của

chính quyền địa phương, trong công trình Phân cấp, phân quyền và thực tiễn

triển khai theo Hiến pháp năm 2013, tác giả Nguyễn Hoàng Anh khẳng định:

Hiến pháp đã đặt nền móng cơ bản cho chính sách phân cấp, phân quyền đối với chính quyền địa phương ở nước ta Từ việc phân tích và chỉ ra tinh thần phân cấp, phân quyền trong Hiến pháp năm 2013, tác giả cũng chỉ ra thực tiễn thực thi chính sách phân cấp trên phương diện lập quy Đánh giá về kết quả triển khai chính sách phân cấp, phân quyền, tác giả nhận định: trải qua năm triển khai Hiến pháp năm 2013 (tính đến năm 2018 - thời điểm công trình này được công bố), tinh thần phân cấp, phân quyền đã bước đầu được thể chế hoá trong một số đạo luật cũng như trong thực tiễn thực thi Tuy nhiên, việc phân cấp, phân quyền mới chỉ diễn ra trong một vài lĩnh vực và chưa đi kèm với những phương tiện, nguồn lực tương ứng để thực hiện Từ đó, tác giả khẳng định, trong tương lai, phân cấp, phân quyền sẽ cần tiếp tục được thúc đẩy, nhưng đồng thời phải có các phương tiện giám sát thích hợp

Đều tiếp cận chính sách phân cấp từ góc độ kinh tế, các công trình

Chính sách phân cấp của Việt Nam nhìn từ góc độ thể chế của tác giả Vũ

Thành Tự Anh và Phân cấp kinh tế tại Việt Nam: cơ sở lý luận, thực trạng và

giải pháp của tác giả Lê Xuân Bá đều cho rằng, chính sách phân cấp ở Việt

Nam là phù hợp với xu thế chung của thế giới và đáp ứng yêu cầu phát triển của Việt Nam Đánh giá chi tiết hơn về thực trạng phân cấp kinh tế ở Việt Nam trong thập niên đầu thế kỷ XXI, bên cạnh việc ghi nhận những kết quả đạt được, tác giả Vũ Thành Tự Anh cũng chỉ ra những hạn chế của chính sách phân cấp như thiếu minh bạch thông tin, trách nhiệm giải trình thấp, nguồn lực của các địa phương hạn chế và quy mô của các địa phương nhận phân cấp tương đối nhỏ Ngoài ra, hạn chế của chính sách phân cấp còn là do chính sách phân cấp đồng loạt, đại trà, không cân đối, thiếu cơ chế giám sát và phối hợp của trung ương Những đánh giá này được tác giả khẳng định một lần nữa trong công trình

Vietnam Decentralization Amidst Fragmentation (2016) Trong công trình này,

tác giả đánh giá chính sách phân cấp ở Việt Nam từ sau đổi mới đất nước mới chỉ giới hạn trong lĩnh vực tài chính và hành chính, phân cấp chính trị rất hạn chế Chính sách phân cấp mặc dù đã đạt một số kết quả nhất định nhưng từ quan điểm của trung ương, phân cấp đã làm suy yếu tính đồng bộ của các chính sách quốc gia và khuyến khích sự cạnh tranh không lành mạnh giữa các địa phương Đối với các địa phương, thiếu tự chủ về chính sách và nguồn lực tài chính đã dẫn đến những hạn chế, yếu kém trong quá trình thực hiện Từ

đó, tác giả kết luận, chính sách phân cấp thời gian qua ở Việt Nam đã không hiệu quả Theo tác giả, trong bối cảnh nền kinh tế - chính trị Việt Nam hiện nay, ưu tiên hàng đầu trong thiết kế chính sách phân cấp là phải khắc phục sự phân tán về thể chế và bảo đảm các điều kiện tiên quyết để phân cấp có hiệu quả Muốn vậy, cần phân quyền một cách toàn diện hơn và chấp nhận sự thay đổi vai trò của nhà nước

Bàn về chủ đề đổi mới chính sách phân cấp, phân quyền trong thực thi quyền lực nhà nước ở địa phương, tác giả Chu Văn Hưởng đã có một số công

trình tiêu biểu như Phân cấp, phân quyền trong thực thi quyền lực nhà nước ở địa

phương Việt Nam hiện nay -vấn đề và giải pháp (2012); Đổi mới nhận thức về phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương, giữa chính quyền địa phương các cấp ở nước ta hiện nay (2012)… Trong các công trình nêu trên, tác

giả đã khẳng định sự cần thiết của chính sách phân cấp, phân quyền, xác định những tiêu chí đánh giá một chính quyền vững mạnh dựa trên kinh nghiệm của

các nước Đánh giá thực trạng phân cấp, phân quyền ở Việt Nam từ khi Đổi mới cho đến hết thập niên đầu của thế kỷ 21, tác giả đã chỉ ra những giá trị, hạn chế và vấn đề đặt ra trong quá trình thực thi quyền lực nhà nước ở địa phương Từ thực trạng, tác giả đã đề xuất hệ thống quan điểm và các giải pháp về thể chế để tiếp tục phân cấp, phân quyền có hiệu quả cho địa phương trong thời gian tiếp theo

Về phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và địa phương

ở Việt Nam, trong một công trình cùng tên năm 2015, tác giả Nguyễn Văn Cương đã đánh giá thực trạng về phân định thẩm quyền giữa trung ương và địa phương, chỉ ra những kết quả, hạn chế và chỉ ra các nguyên nhân của hạn chế Từ đó, tác giả đã đề xuất một số giải pháp hoàn thiện cơ chế phân định thẩm quyền giữa chính quyền và địa phương Kết quả nghiên cứu của công trình này đã góp phần cung cấp các cứ liệu cho quá trình xây dựng và hoàn thiện cơ sở pháp lý về phân định thẩm quyền giữa trung ương và địa phương, hướng tới xây dựng chính quyền địa phương tự chủ, tự chịu trách nhiệm

Cùng với mục tiêu nghiên cứu là góp phần hoàn thiện cơ sở pháp lý bảo đảm quyền tự chủ của chính quyền địa phương ở Việt Nam, công trình

Hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương của tác giả Nguyễn Thị Hạnh (2017) đã hệ thống hoá những vấn

đề lý luận cơ bản về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương; xác định các tiêu chí đánh giá về mức độ hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương; Từ cơ sở lý luận này, công trình đã khảo cứu lịch sử hình thành và phát triển của pháp luật

về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương ở Việt Nam; đánh giá thực trạng pháp lý qua 4 nội dung: về nhiệm vụ; về ngân sách, tài chính; về tổ chức bộ máy, nhân sự; về ban hành quy phạm pháp luật Từ đánh giá về thực trạng, tác giả đã đề xuất hệ thống giải pháp để hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương ở Việt Nam trong thời gian tiếp theo

1.2.3 ác công trình bàn về thực trạng quyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh ở iệt am

Theo quy định tại khoản 2, Điều 113 của Hiến pháp năm 2013, cấp chính quyền địa phương ở nước ta gồm có Hội đồng nhân dân (HĐND) và Uỷ

ban nhân dân (UBND) được tổ chức ở các đơn vị hành chính - lãnh thổ Theo

đó, chất lượng hoạt động của chính quyền địa phương các cấp sẽ được quyết định bởi hiệu lực, hiệu quả hoạt động của HĐND và UBND ở mỗi cấp Đây cũng là chủ đề được tác giả Nguyễn Trọng Hải quan tâm nghiên cứu Cụ thể,

trong luận án Đổi mới tổ chức và hoạt động của UBND các cấp ở Việt Nam

hiện nay (2016), tác giả Nguyễn Trọng Hải đã nghiên cứu, đánh giá thực

trạng hoạt động của UBND ở các cấp, chỉ ra những kết quả, hạn chế trong tổ chức và hoạt động của thiết chế này trong hệ thống chính quyền địa phương

Từ đó, tác giả đã đề xuất những quan điểm, giải pháp để nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của UBND các cấp trong bộ máy chính quyền địa phương

ở nước ta

Hội đồng nhân dân vừa là cơ quan quyền lực nhà nước, vừa là cơ quan đại diện cho quyền và lợi ích hợp pháp của nhân dân địa phương Do đó, nâng cao chất lượng hoạt động của HĐND là một trong những yêu cầu của nhà nước pháp quyền hiện nay Vấn đề này được các tác giả như Nguyễn Đăng

Dung và Nguyễn Nam Hà bàn đến trong công trình Hội đồng nhân dân trong

nhà nước pháp quyền (2009); Chất lượng hoạt động của HĐND cấp tỉnh theo yêu cầu của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa (2011) Trong các công

trình này, các tác giả đã làm rõ địa vị pháp lý của HĐND, phân tích, đánh giá thành tựu, hạn chế của HĐND cấp tỉnh trên các phương diện như tổ chức, chất lượng các kỳ họp, chất lượng hoạt động của Thường trực, các ban và đại biểu HĐND Từ đó, các tác giả đã chỉ ra nguyên nhân của những hạn chế, yếu kém và đề xuất một số giải pháp để nâng cao chất lượng của HĐND cấp tỉnh

ở Việt Nam

Vai trò và thực trạng hoạt động của chính quyền địa phương trên các

lĩnh vực cụ thể được bàn đến trong các công trình tiêu biểu như Hoàn thiện

bộ máy chính quyền cấp tỉnh đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của Trịnh Tuấn Thành (201 ); Tự quản địa phương và vấn đề bảo đảm quyền con người, quyền công dân của

Nguyễn Thị Thiện Trí (2014); Mối quan hệ giữa thể chế quốc gia và chính

sách địa phương trong thu hút đầu tư trực tiếp nước ngoài ở Việt Nam của

Nguyễn Thường Lạng (2019);… Trong các công trình này, các tác giả đã

đánh giá vai trò, vị trí của chính quyền địa phương từ nhiều phương diện khác nhau Do đó, tiêu chí và nội dung đánh giá về vai trò và thực trạng hoạt động của chính quyền địa phương cũng khác nhau Điểm chung là các tác giả đều nhận thấy, trong nền kinh tế thị trường, chính quyền cấp tỉnh cần nhiều có nhiều thẩm quyền và nguồn lực để điều hành hoạt động kinh

tế - xã hội của địa phương Tuy nhiên, trong thực tế, nguồn lực và quyền chủ động của các địa phương đều bị hạn chế Do đó, các tác giả khẳng định cần phải tăng cường trao quyền và các nguồn lực cần thiết cho các địa phương trong QLNN

Quyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh ở Việt Nam là chủ đề khá mới

mẻ Các nghiên cứu về chủ đề này ở Việt Nam còn khá hạn chế Sự ra đời của Luật Tổ chức chính quyền địa phương đã tạo tiền đề pháp lý để đa dạng hoá

mô hình tổ chức và tăng tính tự chủ của chính quyền địa phương trong thực thi quyền lực nhà nước ở Việt Nam Đánh giá về mức độ tự chủ của chính quyền cấp tỉnh nhìn từ thực tiễn thực thi chính sách phân cấp từ khi đổi mới

(từ năm 1986), trong công trình Vietnam Decentralization Amidst

Fragmentation (2016), tác giả Vũ Thành Tự Anh cho rằng, chính sách phân

cấp đã mang lại cho các địa phương nhiều quyền tự chủ và không gian chính sách để theo đuổi các mục tiêu phát triển của mình Nhờ đẩy mạnh phân cấp, nhiều tỉnh đã trở nên giàu hơn, có nhiều nguồn lực hơn để phát triển Đặc biệt, chính sách phân cấp đã mang lại cho chính quyền cấp tỉnh quyền tự chủ gần như hoàn toàn trong việc cấp phép đầu tư FDI Trong lĩnh vực cung cấp dịch

vụ công như y tế và giáo dục (phân cấp hành chính), về nguyên tắc, các tỉnh được tự chủ hoàn toàn về thu chi HĐND cấp tỉnh đã được trao quyền điều phối, phân bổ ngân sách và hoàn thiện các kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội cho các cấp bên dưới Về nội dung phân cấp, tác giả đánh giá, thành tựu phân cấp đạt được chủ yếu là về tài chính và hành chính; riêng lĩnh vực chính trị, kết quả phân cấp rất hạn chế

Dưới góc độ pháp lý, nghiên cứu, đánh giá mức độ hoàn thiện pháp luật

về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương ở Việt Nam trên bốn phương diện cơ bản: (1) về nhiệm vụ, (2) về ngân sách, tài chính, (3)

về tổ chức bộ máy, nhân sự và (4) về ban hành các văn bản quy phạm pháp

luật, tác giả Nguyễn Thị Hạnh nhận định: các quy định của pháp luật hiện hành về các nội dung trên còn nhiều bất cập Theo tác giả, đây chính là nguyên nhân dẫn đến hiện tượng "xé rào" của các địa phương trong suốt thời gian qua Từ thực trạng đó, tác giả kiến nghị phải tiếp tục hoàn thiện pháp luật

về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương bằng hệ thống giải pháp tương ứng với từng lĩnh vực Mặc dù công trình này mới chỉ tập trung nghiên cứu ở phương diện pháp lý nhưng có thể khẳng định, cho đến nay, đây là công trình duy nhất nghiên cứu chủ đề hoàn thiện pháp luật về quyền

tự chủ của chính quyền địa phương ở Việt Nam Hướng tiếp cận và những kết quả nghiên cứu từ công trình này cung cấp một số cơ sở lý luận, pháp lý và thực tiễn để tác giả luận án tiếp tục nghiên cứu sâu hơn về quyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh ở Việt Nam hiện nay

Trong lĩnh vực tài chính, nghiên cứu trường hợp Thành phố Hồ Chí Minh, nhóm tác giả Vương Đức Hoàng Quân và Nguyễn Anh Phong đã công

bố công trình Đánh giá mức độ tự chủ tài chính của chính quyền địa phương:

Trường hợp tại Thành phố Hồ Chí Minh (2020) Từ hệ thống hoá khái niệm

và cách đo lường tự chủ tài chính ngân sách địa phương, hai tác giả đã bước đầu xác định thang đo và đo mức độ tự chủ tài chính của chính quyền Thành phố bằng hai tiêu chí cơ bản là tự chủ thu và tự chủ chi tiêu kể từ khi Thành phố được hưởng cơ chế đặc thù từ Nghị quyết số 4/2017/QH14 của Quốc hội Theo đó, nhóm tác giả khẳng định, trước khi được hưởng cơ chế đặc thù, mức độ tự chủ tài chính của Thành phố chỉ ở mức thấp Việc áp dụng cơ chế đặc thù đã cho phép Thành phố nới lỏng hạng mục thu và chi Do vậy, mức

độ tự chủ tài chính của Thành phố đã tăng từ mức thấp lên trung bình Từ đánh giá bước đầu, nhóm tác giả đã đề xuất một số kiến nghị đối với cả trung ương và chính quyền Thành phố để tiếp tục nâng cao năng lực tự chủ tài chính cho địa phương

Bàn về khả năng tự chủ của Thành phố Hồ Chí Minh nhìn từ Nghị

quyết số 4, trong công trình Khả năng tự chủ của Thành phố Hồ Chí Minh từ

cơ chế đặc thù của Nghị quyết 54 (2018), tác giả Nguyễn Thị Thiện Trí nhận

định: mặc dù Nghị quyết 4 đã mang lại cho Thành phố một số ưu đãi về cơ chế, chính sách nhưng các cơ chế đặc thù này chỉ là sự phân chia lại cho địa

phương một số đầu việc nhất định vốn thuộc thẩm quyền của trung ương Các

cơ chế, chính sách đặc thù này có tác dụng giải quyết điểm nghẽn trước mắt về mặt thể chế nhưng không giải quyết được nhu cầu phát triển lâu dài của địa phương Không những vậy, cơ chế đặc thù còn dễ dẫn đến sự bất bình đẳng giữa các địa phương hoặc tạo tiền lệ hình thành cơ chế "xin - cho" Từ đó, tác giả khẳng định phải tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương theo hướng tự chủ Những đề xuất này được tác giả tái khẳng định trong luận án tiến sĩ năm 2020

Cùng chủ đề đánh giá mức độ tự chủ của chính quyền địa phương ở

Việt Nam, trong công trình Chính quyền địa phương Việt Nam vừa phân

quyền vừa không phân quyền/ vừa tự quản vừa không tự quản (2019), tác giả

Nguyễn Đăng Dung đã nhận định: chính quyền địa phương ở Việt Nam vừa

tự quản vừa không tự quản, vừa phân quyền, vừa không phân quyền Theo tác giả, Việt Nam hiện nay vẫn chưa thừa nhận tính tự quản của chính quyền địa phương Tuy nhiên, giữa chính quyền tự quản của phương Tây và chính quyền địa phương không tự quản ở Việt Nam không khác nhau quá nhiều Tác giả cho rằng, chính quyền nào cũng đều phải giải quyết tất cả các vấn đề

có tính chất địa phương So sánh điểm khác nhau giữa hai mô hình, tác giả chỉ ra: ở Việt Nam, các quyết định quan trọng của địa phương nhất là vấn đề nhân

sự phải có sự đồng ý phê chuẩn của chính quyền cấp trên Về điểm này, tác giả nhận định: chính quyền địa phương của Việt Nam có nhiều điểm tương đồng với mô hình của Trung Quốc, vừa tự quản vừa không tự quản, thậm chí

là phân quyền nhiều hơn các quốc gia tư sản

1.2.4 ác công trình bàn về kinh nghiệm, phương thức đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở iệt am hiện nay

Phân cấp, phân quyền là xu thế tất yếu của các quốc gia trên thế giới Ở Việt Nam, đẩy mạnh phân cấp, phân quyền, nâng cao hiệu lực, hiệu quả QLNN của chính quyền địa phương các cấp cũng đang được đặt ra một cách tất yếu Do đó, việc nghiên cứu, tham khảo kinh nghiệm của các quốc gia trên thế giới là điều rất cần thiết Xuất phát từ nhận thức đó, nhiều tác giả đã trong nước đã nghiên cứu kinh nghiệm thế giới về chủ đề này và rút ra những hàm ý

chính sách cho Việt Nam Các công trình tiêu biểu có thể kể đến như Chính

quyền địa phương tự quản trong pháp luật một số quốc gia của tác giả

Nguyễn Hoàng Anh (2014); Mô hình tổ chức chính quyền địa phương một số

nước trên thế giới của Tô Thị Hoài Ân và Đinh Ngọc Thắng (201 ); … Trong

nghiên cứu của mình, tác giả Nguyễn Hoàng Anh đã chỉ ra các đặc điểm của chính quyền tự quản: địa phương được quản lý bởi một cơ quan dân cử, có những thẩm quyền riêng biệt và được tự quyết trong phạm vi được phân quyền, có phương tiện để thực hiện tự quản và quyền này được pháp luật bảo

vệ Từ việc nghiên cứu, so sánh các đặc điểm của chính quyền tự quản trong pháp luật một số quốc gia trên thế giới, tác giả đã rút ra một số hàm ý đối với Việt Nam trong điều kiện Hiến pháp đã ghi nhận tinh thần và nguyên tắc phân

cấp, phân quyền cho địa phương Còn trong công trình của Tô Thị Hoài Ân và

Đinh Ngọc Thắng, các tác giả đã phân loại và hệ thống hoá các đặc điểm nổi bật của mô hình chính quyền địa phương của một số nước tiêu biểu như Anh,

Mỹ, Pháp, Đức và từ đó nêu ra một số khuyến nghị cho Việt Nam Về chủ đề

quản trị địa phương, có công trình Mô hình quản trị địa phương của Trung

Quốc - một số gợi mở đối với Việt Nam của tác giả Nguyễn Thị Ngọc Mai

(2018); Quản trị địa phương (sách chuyên khảo) của tác giả Ngô Sỹ Trung

(2019) Từ việc làm rõ một số vấn đề lý luận về quản trị địa phương, các tác giả đã đánh giá về những thành công trong quản trị địa phương của một số quốc gia và những giá trị tham khảo cho Việt Nam

Một chủ đề khá phổ biến trong các nghiên cứu gần đây ở Việt Nam đó

là mô hình tự quản địa phương trên thế giới và kinh nghiệm tham khảo đối

với Việt Nam Chủ đề nghiên cứu này có các công trình tiêu biểu như Tự

quản thành phố trên thế giới và kinh nghiệm cho Việt Nam của Nguyễn Thị

Thiện Trí (2016); Tự quản địa phương ở một số quốc gia châu Âu: Góc nhìn

lịch sử, lý luận và tham chiếu với Việt Nam của tác giả Đào Bảo Ngọc; Kinh nghiệm quốc tế về tự quản địa phương và khả năng áp dụng tại Việt Nam của

tác giả Nguyễn Văn Cương (2017); Chế độ tự quản địa phương trên thế giới

và vấn đề áp dụng trong đổi mới tổ chức chính quyền địa phương Việt Nam

luận án tiến sĩ Luật học của tác giả Nguyễn Thị Thiện Trí (2020)

Điểm chung của các công trình nêu trên là các tác giả đều cho rằng, tự

quản địa phương là một xu hướng phổ biến và đã mang lại hiệu quả cao trong quản trị địa phương ở các quốc gia, đặc biệt là các nước châu Âu như Anh, Pháp, Đức Do đó, việc nghiên cứu và rút ra những kinh nghiệm tham khảo cho Việt Nam là rất cần thiết Từ cách tiếp cận như vậy, các công trình này đều bàn đến những ưu điểm, hạn chế đồng thời chỉ ra yêu cầu phải đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay Về mặt giải pháp, các tác giả đều đề xuất việc đổi mới phải nghiên cứu và tiếp thu những yếu tố hợp lý của mô hình tự quản địa phương trên thế giới phù hợp với thực tiễn của Việt Nam

Về phương hướng đổi mới, hầu hết các công trình đều tập trung vào hai nội dung là đổi mới mô hình tổ chức và tăng cường trao quyền cho địa phương

Về mô hình tổ chức, các nghiên cứu gần đây tập trung bàn về yêu cầu tổ chức

chính quyền đô thị ở nước ta Trong công trình như Xây dựng chính quyền địa

phương theo Hiến pháp năm 2013 của Trần Ngọc Đường (2021), tác giả khẳng

định, chính quyền địa phương là một định chế pháp lý quan trọng trong Hiến pháp Hiến pháp chính là cơ sở pháp lý cao nhất để tiến hành đổi mới tổ chức

và hoạt động của chính quyền địa phương Do đó, việc đổi mới sẽ mất phương hướng và vi hiến nếu xa rời các quy định của Hiến pháp Từ đó, tác giả đã chỉ

ra những quan điểm, định hướng cần quán triệt khi xây dựng và hoàn thiện chính quyền địa phương hiện nay như: chính quyền địa phương là một thể thống nhất, không thể tác rời giữa HĐND và UBND Cần đổi mới mô hình chính quyền địa phương phù hợp với đặc điểm của từng địa bàn nông thôn, đô thị Việc đẩy mạnh phân cấp, phân quyền đối với chính quyền địa phương phải tiến hành đồng thời với việc kiểm soát quyền lực nhà nước

Để chứng minh sự cần thiết phải tổ chức mô hình chính quyền đô thị tại các thành phố trực thuộc trung ương, nhóm tác giả của Trường Đại học Kinh

tế - Luật Thành phố Hồ Chí Minh phối hợp với Quỹ Châu Á đã tiến hành

nghiên cứu chủ đề Chính quyền đô thị tại Việt Nam: Nghiên cứu tình huống từ

Thành phố Hồ Chí Minh và Đà Nẵng (2013) Xuất phát từ các câu hỏi nghiên

cứu như vai trò của các đô thị trong sự phát triển kinh tế - xã hội Việt Nam như thế nào? Những đề xuất của hai thành phố này trong 10 năm (2001-2010)

về thay đổi cấu trúc tổ chức chính quyền là gì? Tính hiệu lực, hiệu quả quản

lý của chính quyền đô thị các cấp hiện nay như thế nào? Cần thay đổi điều gì? Rào cản hay ràng buộc có thể gặp phải khi thực hiện những thay đổi đó? Những điều kiện nào cần cho những thay đổi trong tổ chức chính quyền đô thị

và những bước đi/biện pháp nào để việc thay đổi mô hình chính quyền đô thị

có hiệu quả cao? Từ những câu hỏi nêu trên, nhóm tác giả đã nghiên cứu và khẳng định: các đô thị lớn ở nước ta đều là các trung tâm kinh tế, văn hoá, khoa học kỹ thuật… của mỗi vùng và cả nước, thể hiện qua mức độ đóng góp GDP, thu ngân sách, thu hút FDI, số trường đại học, số sinh viên theo học… nhưng trong quá trình phát triển, các đô thị đang phải đối mặt với nhiều rào cản nhất là

về pháp lý Từ việc chỉ ra các rào cản về mặt pháp lý đối với sự phát triển của các đô thị, nhóm tác giả khẳng định: cả hai thành phố đều có nhu cầu tổ chức chính quyền đô thị để phát triển theo hướng văn minh, hiện đại, đảm bảo hiệu lực, hiệu quả quản lý đô thị và góp phần thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước Do đó, Việt Nam phải đẩy mạnh cải cách thể chế để đáp ứng yêu cầu này

Bàn về yêu cầu và giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở Việt Nam, tác giả Nguyễn Minh Phương có các công

trình tiêu biểu như Thực trạng phân cấp, phân quyền và vấn đề tự quản địa

phương tại Việt Nam (2013) và Đổi mới mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay (2021), Tiếp tục đẩy mạnh phân quyền, phân cấp quản lý giữa Trung ương - địa phương ở nước ta hiện nay

(Nguyễn Minh Phương, Nguyễn Ánh Nguyệt, 2022) Các nhóm giải pháp đổi mới chính quyền địa phương ở Việt Nam được tác giả đề xuất trong các công trình nêu trên gồm: tổ chức hợp lý đơn vị hành chính, xác định cụ thể và rõ ràng vai trò và chức năng, nhiệm vụ của chính quyền mỗi cấp để thực hiện phân cấp, phân quyền hợp lý, xây dựng mô hình chính quyền phù hợp với mỗi loại hình, chức năng đô thị, đảm bảo thực quyền; nâng cao hiệu quả hoạt động của HĐND các cấp, tăng thẩm quyền và trách nhiệm của người đứng đầu…

Trong công trình Tiếp tục đẩy mạnh phân quyền, phân cấp quản lý

giữa Trung ương - địa phương ở nước ta hiện nay (2022), hai tác giả Nguyễn

Minh Phương, Nguyễn Ánh Nguyệt khẳng định: đẩy mạnh phân quyền, phân cấp quản lý đang là một nhiệm vụ quan trọng trong quá trình cải cách hành

chính nhà nước ở Việt Nam hiện nay Từ việc chỉ ra cơ sở chính trị - pháp lý

về đẩy mạnh phân quyền, phân cấp quản lý nhà nước ở nước ta, các tác giả đã

đề xuất sáu quan điểm và chín giải pháp để đẩy mạnh phân quyền, phân cấp giữa Trung ương và địa phương ở nước ta Trong số các giải pháp được đề xuất, các tác giả khẳng định: phân quyền, phân cấp ở nước ta hiện nay phải gắn với việc trao quyền quyết định, đề cao vai trò chủ động, tinh thần trách nhiệm của các địa phương trong QLNN

Từ việc nghiên cứu kinh nghiệm của các quốc gia trên thế giới, tác giả Nguyễn Hoàng Anh đã chỉ ra những hạn chế trong chính sách phân cấp, phân quyền ở Việt Nam từ phương diện thể chế Để khắc phục những hạn chế đó, tác giả kiến nghị: Việt Nam cần phân định rõ các đơn vị hành chính tự nhiên

và nhân tạo để tổ chức chính quyền phù hợp Những địa phương khác nhau về quy mô dân số, trình độ phát triển cần có những cách thức tổ chức chính quyền đặc thù Bên cạnh mô hình chung, cần thừa nhận những địa phương có quy chế đặc biệt Khi xác định các địa phương có thể tự chủ thì cần quy định

rõ các thẩm quyền của địa phương Phải đã định rõ những thẩm quyền này bằng luật, khi đó, địa phương được quyền quyết định trong phạm vi được phân cấp Đối với địa phương tự quản, luật cần đổi mới cơ chế giám sát hoạt động của địa phương Tác giả cho rằng, toà án chính là cơ quan độc lập, khách quan và chuyên nghiệp nhất để đánh giá tính hợp pháp trong hoạt động của chính quyền địa phương ở những lĩnh vực đã được phân cấp, phân quyền Bên cạnh đó, nên giảm bớt tối đa việc giám sát hành chính của cơ quan cấp trên vì sự can thiệp hành chính trực tiếp là đi ngược lại với quyền tự chủ của địa phương

Với công trình Một số đề xuất giải pháp việc phân định thẩm quyền

giữa các cấp chính quyền địa phương của các địa phương ở Việt Nam hiện nay (2019), tác giả Bùi Xuân Đức nhận định: phân cấp, phân quyền là quy

luật phát triển tất yếu nhằm phát huy tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ của các địa phương Theo tác giả, những quy định của pháp luật về thẩm quyền của địa phương ở nước ta mới chỉ mang tính nguyên tắc Tác giả cho rằng, luật phải quy định cụ thể hơn những quyền hạn mà trung ương phân cấp cho địa phương chứ không nên để các văn bản dưới luật quy định như vẫn làm trước

đây Theo tác giả, tư tưởng và nguyên tắc phân quyền cần phải được quy định trong Hiến pháp, là nhiệm vụ của Hiến pháp Luật cần quy định cụ thể nội dung phân quyền, không chỉ dừng lại ở các nguyên tắc chung như hiện nay Tác giả cũng nhấn mạnh, việc phân quyền không áp dụng cho tất cả các địa phương mà chỉ áp dụng đối với những cộng đồng lãnh thổ có nhu cầu, khả năng và điều kiện để thực thi các quyền được phân cấp Luật cần quy định rõ các nội dung như loại lãnh thổ được phân quyền; quyền tự chủ trên lĩnh vực tài chính; thẩm quyền riêng và mức độ được tham gia thẩm quyền chung; xây dựng chính quyền kiểu tự quản; cơ chế kiểm soát của trung ương đối với địa phương… Tác giả cho rằng, để tạo cơ sở pháp lý đầy đủ về phân quyền thì nhất thiết phải có luật tự quản địa phương Việc phân quyền phải đi kèm với hoạt động kiểm tra, thanh tra, giám sát của trung ương đối với địa phương

Từ thực trạng phân cấp, phân quyền ở Việt Nam hiện nay, trong công

trình Một số vấn đề đặt ra trong phân cấp, phân quyền giữa trung ương và

địa phương trong điều kiện hiện nay (2021), tác giả Nguyễn Đăng Quế cho

rằng, với những kết quả, hạn chế từ chính sách phân cấp như hiện nay, về giải pháp, Việt Nam cần tiếp tục hoàn thiện hệ thống phân cấp; xây dựng, hoàn thiện bộ máy theo hướng tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả; phân định rõ công việc, trách nhiệm, hướng dẫn kiểm tra, giám sát của trung ương

Từ góc độ pháp lý, tác giả Trần Thị Diệu Oanh đã đề xuất một số giải pháp hoàn thiện thể chế phân cấp, phân quyền ở Việt Nam, tiêu biểu như: cần xác định nguyên tắc khi phân quyền, phân cấp giữa trung ương và địa phương; phân định rõ thẩm quyền giữa các cấp chính quyền địa phương; xác định rõ chủ thể, nội dung, phạm vi, đối tượng, quyền hạn và trách nhiệm của chủ thể được phân cấp, mỗi một đầu việc không quá hai cấp hành chính quản lý; phân cấp phải phát huy tính năng động, sáng tạo nhưng đồng thời phải tính đến các yếu tố đặc thù của các địa phương Tiếp tục xây dựng, hoàn thiện các văn bản pháp luật về phân cấp, phân quyền Những đề xuất này được tác giả

nêu ra trong công trình Hoàn thiện quy định pháp luật về phân quyền, phân

cấp giữa trung ương và địa phương ở Việt Nam hiện nay (2021)

Ở góc độ phân cấp quản lý hành chính, tác giả Nguyễn Hữu Hải cho rằng, để đẩy mạnh phân cấp hành chính đạt hiệu quả thì cần xây dựng hệ

thống thể chế và tổ chức bộ máy phù hợp với điều kiện thực tiễn địa phương; phân định rõ phạm vi, trách nhiệm của từng cấp Theo đó, chính quyền trung ương sẽ cung cấp các dịch vụ công mang tính quốc gia như an ninh, hải quan, đường sắt, hàng không dân dụng… Chính quyền địa phương cung cấp các dịch vụ như giao thông đô thị, cung cấp điện nước, xử lý rác thải… Những dịch vụ công có tính liên khu vực như xoá đói giảm nghèo, ứng cứu thiên tai, giao thông liên vùng… sẽ do chính quyền trung ương và địa phương phối hợp

giải quyết Đề xuất này được tác giả đưa ra trong công trình Đẩy mạnh phân

cấp quản lý hành chính ở Việt Nam (2021) Cùng chủ đề này, tác giả Nguyễn

Minh Sản đề xuất: thực hiện phân cấp trên cơ sở phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của từng cấp, phát huy tính tự chủ của các địa phương; phân cấp, phân quyền phù hợp với khả năng tự cân đối ngân sách, điều kiện phát triển của địa phương; tiếp tục hoàn thiện bộ máy theo hướng tinh gọn, hiệu quả; hoàn thiện cơ chế thanh tra, kiểm tra giữa các cơ quan trung ương và địa phương

Về tổ chức bộ máy và nhân sự, trong công trình Tổ chức và nhân sự

chính quyền địa phương trong bối cảnh hiện nay ở Việt Nam đáp ứng yêu cầu mới về quản trị nhà nước (2021), tác giả Ngô Thành Can đã chỉ ra những ưu

điểm và hạn chế về tổ chức và nhân sự của chính quyền địa phương hiện nay

Về giải pháp, tác giả khẳng định: cần tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện cơ sở khoa học về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương, từng bước thống nhất một đầu mối quản lý về thiết kế, xây dựng, tổ chức thực hiện đối với hệ thống tổ chức bộ máy và cán bộ; hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về chính quyền địa phương Đối với công tác nhân sự, cần chú trọng công tác tạo nguồn cán bộ trẻ, chú ý các khâu tuyển dụng, sử dụng, đào tạo, bồi dưỡng, bổ nhiệm, đánh giá cán bộ… theo đúng quy định của pháp luật và địa phương; có chính sách thu hút, sử dụng nhân tài hợp lý

1.3 ĐÁ Á ỔNG QUAN VỀ Á Ô Ì Ê ỨU 1.3.1 Những nội dung liên quan đến chủ đề quyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh đ được làm rõ trong các công trình nghiên cứu trên thế giới và ở Việt Nam

Cũng như nhiều quốc gia Đông Á có chế độ phong kiến tồn tại kéo dài

với ý thức hệ Nho giáo, cấu trúc nhà nước của Việt Nam trong lịch sử chủ yếu

là tập quyền Trong suốt thế kỷ XX, do đặc thù đất nước vừa kháng chiến, vừa kiến quốc nên cần phải tập trung quyền lực cao độ ở trung ương Từ khi tiến hành công cuộc Đổi mới đất nước, Đảng đã đề ra chủ trương phải phân cấp quản lý theo nguyên tắc tập trung dân chủ Đây là kết quả của một quá trình nghiên cứu, đánh giá, cân nhắc, lựa chọn của Đảng xuất phát từ những yêu cầu, đòi hỏi của thực tiễn xây dựng và phát triển đất nước Để có được những bước phát triển ấy, ngoài sự chủ động của chủ thể cầm quyền thì còn

có sự đóng góp không nhỏ của các nhà khoa học, các nhà nghiên cứu bởi họ chính là người đã dày công nghiên cứu, kiến giải và đề xuất các giải pháp đổi mới về mặt thể chế trong quá trình xây dựng đường lối, chính sách phát triển đất nước qua từng thời kỳ

Từ việc khảo sát các công trình nghiên cứu ở nước ngoài có liên quan đến chủ đề quyền tự chủ của chính quyền địa phương, tác giả luận án nhận thấy các công trình kể trên đã làm rõ được những nội dung cơ bản sau đây:

Một là, các công trình nghiên cứu đã làm rõ cơ sở lý luận về mô hình

tự quản địa phương như: nội hàm khái niệm tự quản địa phương, cơ sở hình thành chế độ tự quản địa phương, các nội dung cơ bản của tự quản địa phương, các điều kiện bảo đảm tự quản địa phương, ưu điểm và hạn chế của mô hình này Đây là nguồn tài liệu quan trọng để tác giả có thể kế thừa, phân tích và hệ thống hoá các nội dung về tự quản địa phương, làm cơ sở

để so sánh những điểm tương đồng và khác biệt giữa mô hình tự quản địa phương trên thế giới và chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay Từ kết quả nghiên cứu về mô hình tự quản địa phương cho thấy, việc lựa chọn

mô hình chính quyền địa phương cần phải được luận giải một cách khoa học từ cơ sở hình thành, nội dung, điều kiện thực thi, ưu điểm và hạn chế của mỗi mô hình Các nghiên cứu về lý luận của mô hình chính quyền tự quản trên thế giới đã cho thấy rõ tầm quan trọng của việc xây dựng, hoàn thiện cơ sở lý luận làm nền tảng cho việc lựa chọn và kiến tạo mô hình chính quyền Đây chính là điều mà Việt Nam cần phải chú trọng trong quá trình xây dựng và hoàn thiện mô hình chính quyền địa phương nói chung, chính quyền cấp tỉnh nói riêng ở nước ta

Hai là, nghiên cứu cơ sở lý luận hình thành mô hình tự quản địa

phương cũng để phân biệt sự khác nhau về mặt bản chất giữa mô hình tự quản địa phương và việc xây dựng chính quyền địa phương tự chủ ở Việt Nam, tránh sự nhầm lẫn về bản chất giữa hai mô hình này Điều này có hai ý

nghĩa quan trọng: một là, về mặt nguyên tắc, mô hình tự quản địa phương

được xác lập trên cơ sở nguyên tắc phân quyền Quyền tự chủ của chính quyền địa phương ở Việt Nam được xác lập trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa trung ương và địa phương theo phương thức phân cấp QLNN, không

phải là phân quyền trong chế độ tự quản địa phương; hai là, mô hình tự quản

địa phương trên thế giới có những ưu điểm nổi bật, đặc biệt là ở phương diện bảo đảm dân chủ và quyền tự quyết của địa phương Đây cũng là những giá trị mà Việt Nam đang hướng đến trong quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Do đó, việc nghiên cứu mô hình tự quản địa phương

sẽ góp phần đúc kết những giá trị tham khảo đối với việc xây dựng và hoàn thiện chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay

Ở Việt Nam, các công trình nghiên cứu về chính quyền địa phương đã làm sáng tỏ cơ sở hình thành, những ưu điểm, hạn chế trong tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương qua các thời kỳ lịch sử và rút ra những bài học kinh nghiệm đối với việc xây dựng chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay Nội dung được nhiều tác giả quan tâm bàn đến là ưu điểm, hạn chế trong tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở nhiều phương diện, qua các thời kỳ khác nhau Với nhiều góc độ tiếp cận như kinh tế học, luật học, hành chính học, chính sách công, chính trị học, … thành tựu và hạn chế của chính quyền địa phương ở nước ta đã được làm sáng tỏ trên nhiều phương diện như tổ chức bộ máy, nhân sự, tài chính – ngân sách; lập quy hoạch, lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quản lý đất đai, cung cấp các dịch vụ công…

Từ nghiên cứu thực trạng, các tác giả đã chỉ ra nguyên nhân của các hạn chế, yếu kém và đề xuất nhiều giải pháp để đổi mới chính quyền địa phương ở nhiều phương diện khác nhau Đây là một nguồn tư liệu rất quan trọng để tác giả luận

án kế thừa khi nghiên cứu về thực trạng quyền tự chủ của chính quyền cấp tỉnh trong các lĩnh vực cơ bản, qua các thời kỳ phát triển khác nhau Các công trình nghiên cứu ở Việt Nam kể từ sau đổi mới đã khẳng định, phân cấp, phân