Quyền Trình Dự Án Luật Của Đại Biểu Quốc Hội Thực Tiễn Của Vương Quốc Anh Và Cộng Hóa Pháp Và Kinh Nghiệm Cho Việt Nam.pdf

MỤC LỤC

A PHẦN MỞ ĐẦU 4

1 Lý do chọn đề tài nghiên cứu 4

2 Phạm vi nghiên cứu 7

3 Phương pháp nghiên cứu 8

4 Bố cục công trình nghiên cứu 8

B PHẦN NỘI DUNG 8

CHƯƠNG I: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUYỀN TRÌNH DỰ ÁN LUẬT CỦA ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI Ở VƯƠNG QUỐC ANH VÀ CỘNG HÒA PHÁP 8

1.1 Lịch sử hình thành quyền trình dự án luật của đại biểu Quốc hội 8

1.2 Khái niệm, đặc điểm, ý nghĩa của quyền trình dự án luật 13

1.2.1 Khái niệm quyền trình dự án luật của đại biểu Quốc hội 13

1.2.2 Đặc điểm quyền trình dự án luật của đại biểu Quốc hội 15

1.2.3 Ý nghĩa của quyền trình dự án luật của đại biểu Quốc hội 18

1.3 Quyền trình dự án luật của đại biểu Quốc hội một số quốc gia trên thế giới 21

1.3.1 Vương quốc Anh 21

1.3.3.1 Khái quát về quy trình lập pháp ở Vương Quốc Anh 21

1.3.1.2 Quyền trình dự án luật của Nghị sĩ (Đại biểu Quốc hội) của Vương Quốc Anh 24

1.3.2 Cộng hòa Pháp: 31

1.3.3.1 Khái quát về quy trình lập pháp ở Nước Cộng hòa Pháp 31

1.3.3.2 Quyền trình dự án luật của Nghị sĩ (Đại biểu Quốc hội) của nước Cộng hòa Pháp 35

KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 44

CHƯƠNG II: QUYỀN TRÌNH DỰ ÁN LUẬT CỦA ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI TẠI VIỆT NAM VÀ MỘT SỐ KIẾN NGHỊ 47

2.1 Lịch sử hình thành và thực trạng về quyền trình dự án luật của đại biểu Quốc hội trong

pháp luật Việt Nam 47

2.2 Thực tiễn về quyền trình dự án luật của đại biểu Quốc hội ở Việt Nam hiện nay 58

2.3 Kiến nghị về quyền trình dự án luật của đại biểu Quốc hội ở Việt Nam 68

KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 73

C PHẦN KẾT LUẬN 73

D PHẦN PHỤ LỤC 75

A PHẦN MỞ ĐẦU

1 Lý do chọn đề tài nghiên cứu

Trong tổ chức bộ máy nhà nước, chức năng lập pháp được xem là chức năng cơ bản của bất kỳ quốc gia nào Chính vì vậy, việc lập pháp với chất lượng và hiệu quả đã trở nên quan trọng hơn bao giờ hết Xã hội luôn đổi mới, tiến bộ từng ngày vậy nên việc đầu tư, cải thiện quy trình lập pháp là một trong những yếu tố ảnh hưởng đến chất lượng và hiệu quả của hoạt động lập pháp Đối với hoạt động lập pháp thì trình dự án luật, trong đó có trình dự án luật của đại biểu Quốc hội là một trong những hoạt động vô cùng quan trọng trong xã hội dân chủ, văn minh ngày nay ở bất cứ một quốc gia với chế độ chính trị nào không chỉ ở Việt Nam mà còn trên thế giới, nó cũng đã được thể hiện rõ nét trong các bản hiến pháp ở các quốc gia khác nhau

Việc trình dự án luật từ đại biểu Quốc hội ở một số quốc gia là quyền được quy định cụ thể trong pháp luật, trong đó có Việt Nam Việc đặt ra quyền này là nhằm đề cao vai trò, trách nhiệm của đại biểu Quốc hội với tư cách là đại biểu đại diện cho tiếng nói dân chủ, bình đẳng của nhân dân Mỗi một dự án luật được trình trước Nghị viện từ các đại biểu Quốc hội chính là ý chí nguyện vọng của nhân dân trong những vấn đề được đại biểu Quốc hội tiếp thu chọn lọc Hơn nữa, qua việc trình dự án luật của đại biểu Quốc hội, Nghị viện có thể thu nhận thông tin, phân tích, làm rõ những khó khăn, vướng mắc trong công tác điều hành, quản lý nhà nước trong tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội để nhanh chóng có những giải pháp khắc phục, hoàn thiện tốt hơn, góp phần củng cố niềm tin của nhân dân vào chính quyền, vào cơ quan dân cử, tạo ra sự đồng thuận trong xã hội, tạo động lực thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng - an ninh trên toàn lãnh thổ Nhất là ở Việt Nam hiện nay, nơi mà sự dân chủ, công bằng và bình đẳng ngày càng được nâng cao

Tuy nhiên, các quy định về chủ thể có quyền trình dự án luật trong hoạt động lập pháp ở các quốc gia lại có sự khác nhau Ví dụ như: ở Pháp, theo quy định tại Điều 39 của Hiến pháp năm 1958 thì quyền trình dự án luật thuộc về Chính phủ và đại biểu Quốc hội Ở Mỹ, nơi áp dụng triệt để học thuyết tam quyền phân lập thì quyền sáng kiến lập pháp được coi là “đặc quyền” của các đại biểu Quốc hội; quy định như vậy nhằm bảo đảm

quyền lập pháp thực sự thuộc về Quốc hội Ở Nga, tuy quyền sáng kiến lập pháp cũng được trao cho các đại biểu Quốc hội, nhưng để một dự án luật có thể được trình ra trước Quốc hội thì phải có sự ủng hộ của ít nhất 20 hạ đại biểu Quốc hội hoặc của ít nhất 10 thượng đại biểu Quốc hội Ở Anh, cả Chính phủ và các đại biểu Quốc hội đều có quyền trình dự án luật ra trước Nghị viện

Ngoài ra, ở một số nước, quyền sáng kiến lập pháp còn được trao cho nhân dân, gọi là sáng kiến nhân dân (initiative populaire) Đây là phương thức dân chủ trong chế độ dân chủ nửa trực tiếp (démocratie semi-directe) cho phép một dự án luật hay kiến nghị luật được trình ra trước Quốc hội, Nghị viện theo ý kiến của nhân dân và buộc Quốc hội, Nghị viện phải xem xét Chẳng hạn như ở Italia, theo quy định của Hiến pháp thì một đạo luật sẽ được trình ra trước Quốc hội khi có ít nhất 50.000 chữ ký của cử tri Ở đây, chúng ta cần phải có sự phân biệt giữa sáng kiến lập pháp với tư cách là quyền của các chủ thể được pháp luật ghi nhận với các sáng kiến lập pháp do các chủ thể khác đề nghị Cần phải thấy rằng, về nguyên tắc, bất kỳ một cơ quan, tổ chức hay cá nhân nào cũng đều có thể đề nghị việc xây dựng một dự luật Các đề nghị này có thể được đăng tải trên các phương tiện thông tin đại chúng hoặc có thể được gửi tới cơ quan nhà nước, đại biểu Quốc hội Nhưng các sáng kiến lập pháp của các chủ thể không được pháp luật trao cho quyền sáng kiến lập pháp thì không được trình ra trước Quốc hội và cũng không buộc Quốc hội phải xem xét Trái lại, các sáng kiến lập pháp nếu là của các chủ thể có quyền sáng kiến lập pháp thì sẽ được trình ra trước Quốc hội và buộc Quốc hội phải xem xét Tuy nhiên, trên thực tế, việc quyết định soạn thảo một dự luật cũng có thể khởi đầu từ một ý tưởng của chủ thể không được pháp luật trao cho quyền sáng kiến lập pháp; các ý tưởng lập pháp này thông qua kênh thông tin nào đó đến được các chủ thể có quyền sáng kiến lập pháp, những người đó cho là hợp lý và trình ra trước Quốc hội để xem xét, đây có thể coi là một trong những nguồn của dự án Luật được trình

Đối với hệ thống luật pháp Việt Nam, cụ thể là Luật Hiến pháp năm 2013 đã quy định những chủ thể có quyền trình dự án luật trước Quốc hội gồm Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Uỷ ban của Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nước, Ủy ban trung ương Mặt

trận Tổ quốc Việt Nam, cơ quan trung ương của tổ chức thành viên của Mặt trận và Đại biểu Quốc hội Nhưng điều đặc biệt là đại biểu Quốc hội cũng có quyền trình kiến nghị về luật, pháp lệnh và dự án luật, dự án pháp lệnh trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội căn cứ khoản 2 Điều 84 Luật Hiến pháp năm 2013 Điều đó càng nhấn mạnh đại biểu Quốc đội đóng vai trò quan trọng trong việc góp phần xây dựng sáng kiến pháp luật nhằm xây dựng và đồng thời quyết định một dự luật nói riêng, ảnh hưởng đến sự phát triển của công tác lập pháp của Quốc hội nói chung Thế nhưng quyền trình dự án luật chưa được sử dụng phổ biến Theo nghiên cứu sơ lược của nhóm, quyền sửa đổi dựa trên dự luật có sẵn hay được Chính phủ trình sẽ được nhiều đại biểu Quốc hội chú tâm hơn Đơn cử như Đoàn đại biểu Quốc hội tỉnh Bình Định góp ý dự án Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở trong chương trình Kỳ họp thứ 4, Quốc hội khóa XV, chiều 22/10, tại Hội trường Diên Hồng, Nhà Quốc hội, dưới sự chủ trì của Chủ tịch Quốc hội Vương Đình Huệ Phó Chánh án Tòa án nhân dân tỉnh Quảng Ngãi Lương Văn Hùng đã đưa ra nhiều quan điểm nhằm sửa đổi với mong muốn Quốc hội xem xét về một số điểm đáng lưu ý của dự án Luật Thực hiện dân chủ cơ sở Bên cạnh đó theo nhóm tìm hiểu nghiên cứu, thì cho tới năm 2022 hiện tại chỉ mới có 3 dự án Luật đã được báo đài đưa tin là do 2 vị Đại biểu Quốc hội soạn thảo đề trình dựa trên cơ sở điều kiện thực tế, sự góp sức của các Cơ quan có chuyên môn ở địa phương, cụ thể là Dự án Luật hành chính công của nữ Đại biểu Quốc Hội Trần Thị Quốc Khánh nhưng vẫn chưa thể được chấp thuận đề trình Quốc hội xem xét thông qua, hay 2 Dự án Luật Thuế sử dụng đất nông nghiệp và Hoa lợi trên đất của Đại biểu Quốc hội Huỳnh Ngọc Điền, tuy nhiên hai dự án này đã được ông Điền xin rút do có sự đề nghị của Phía Quốc hội Như vậy có thể thấy, có quá nhiều bất cập và nhiều khả năng đã hạn chế và làm cho quyền trình dự án Luật của Đại biểu quốc hội được quy định trong Luật Tổ chức Quốc hội và các bản Hiến pháp qua từng thời kỳ trở nên vô nghĩa và không phổ biến Chính vì sự không phổ biến trong việc thực hiện quyền trình dự án luật trước Quốc hội của đại biểu Quốc hội như đã nêu ở trên đã dẫn đến nhiều bất cập cho hệ thống pháp luật Việt Nam Dựa vào những kinh nghiệm về việc thực hiện quyền trình dự án Luật của đại biểu Quốc hội ở một số quốc gia kể trên, nhóm tác giả sẽ đưa ra những đề xuất để tiếp tục củng cố về cơ sở lý luận và cơ sở thực tiễn, thúc đẩy chất lượng và hiệu quả trong việc thực hiện quyền trình dự án Luật của đại biểu Quốc hội tại Việt Nam, từ đó, các đại biểu

có thể đề ra những chính sách, những dự án Luật cụ thể, phù hợp với tình hình đất nước, phản ánh rõ nguyện vọng của nhân dân, lập pháp của Quốc hội – đòi hỏi sự đổi mới, cải tiến để phù hợp với nhu cầu của xã hội, của người dân Việt Nam Đồng thời, đưa ra những giải pháp để Ủy ban thường vụ Quốc hội chủ trọng đầu tư khuyến khích, tạo điều kiện để các Đại biểu Quốc hội tận dụng quyền này Bước đầu tiên cho quy trình ấy chính là sáng kiến lập pháp (hay còn gọi là sáng kiến pháp luật hoặc sáng quyền lập pháp) Đây là bước đệm quan trọng cho Quốc hội trong việc lập pháp và không thể bỏ qua mà hầu hết các quốc gia đều có quy định trong Hiến pháp hay luật hay các quy chế về Quốc hội Có rất nhiều vấn đề xoay quanh sáng kiến lập pháp, trong đó quyền trình dự án luật là một phần không thể thiếu trong sáng kiến lập pháp

Theo nghiên cứu mở đầu của nhóm thì quyền trình dự án luật (projet de loi) là quyền của các cơ quan, đoàn thể và quan chức…theo luật định trình văn bản ra trước Quốc hội, Nghị viện để xem xét, thông qua thành một đạo luật Tuy đây là công việc thường xuyên được thực hiện và rất quen thuộc nhưng bên cạnh đó thì quyền trình dự án luật vẫn chưa được chú trọng trong luật pháp Việt Nam và Đại biểu quốc hội cũng còn nhiều bất cập, khó khăn Bước đầu tiên cho quy trình ấy chính là sáng kiến lập pháp (hay còn gọi là sáng kiến pháp luật hoặc sáng quyền lập pháp) Đây là bước đệm quan trọng cho Quốc hội trong việc lập pháp và không thể bỏ qua mà hầu hết các quốc gia đều có quy định trong Hiến pháp hay luật hay các quy chế về Quốc hội Có rất nhiều vấn đề xoay quanh sáng kiến lập pháp, trong đó quyền trình dự án luật là một phần không thể thiếu trong sáng kiến lập pháp

Bởi lẽ đó, để hoàn thiện hơn nữa quyền trình dự án luật của đại biểu Quốc hội nhằm phù hợp với bối cảnh của quốc gia và quốc tế Nhóm tác giả sẽ đưa ra những đề xuất để tiếp tục củng cố chuyên sâu về cơ sở lý luận và cơ sở thực tiễn, thúc đẩy chất lượng và hiệu quả quyền trình dự án của đại biểu Quốc hội tại Việt Nam Đó cũng chính là lí do chọn đề tài của nhóm tác giả

2 Phạm vi nghiên cứu

Dựa vào những văn bản luật, tài liệu nghiên cứu có sẵn và các tác phẩm bình luận, phân tích, nhóm tác giả sẽ tiến hành nghiên cứu các quy định trong pháp luật các quốc gia

trên thế giới về cách thức và thực tiễn thực hiện hoạt động trình dự án Luật của đại biểu Quốc hội cụ thể là Vương Quốc Anh, Cộng hòa Pháp và thực tiễn thực hiện quyền trình dự án Luật của đại biểu Quốc hội trong pháp luật Việt Nam

3 Phương pháp nghiên cứu

Dựa vào các phương pháp nghiên cứu thực tiễn, mang tính hiệu quả cao, tổng quát, cụ thể nhưng có chiều sâu như: liệt kê; phân tích; so sánh; đánh giá;…Trong đó phương pháp phân tích và so sánh đóng vai trò quan trọng Với những phương pháp đó, nhóm tác giả sẽ tiến hành phân tích những cơ sở lý luận có liên quan và so sánh giữa pháp luật quốc tế và pháp luật Việt Nam, đối chiếu các quy định và hoạt động thực tiễn về quyền trình dự án luật tại Việt Nam với các quốc gia trên thế giới Dựa trên sự phân tích và so sánh đó, nhóm tác giả sẽ rút ra những bài học kinh nghiệm cho đại biểu Quốc hội tại Việt Nam

4 Bố cục công trình nghiên cứu:

Ngoài phần mở đầu, kết luận và phụ lục, công trình nghiên cứu gồm 2 chương nội dung,cụ thể như sau:

CHƯƠNG I: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUYỀN TRÌNH DỰ ÁN LUẬT CỦA ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI Ở VƯƠNG QUỐC ANH VÀ CỘNG HÒA PHÁP

CHƯƠNG II: QUYỀN TRÌNH DỰ ÁN LUẬT CỦA ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI TẠI VIỆT NAM VÀ MỘT SỐ KIẾN NGHỊ

B PHẦN NỘI DUNG:

CHƯƠNG I

NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUYỀN TRÌNH DỰ ÁN LUẬT CỦA ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI Ở VƯƠNG QUỐC ANH VÀ CỘNG HÒA PHÁP

1.1 Lịch sử hình thành quyền trình dự án luật của đại biểu Quốc hội

Dưới góc độ phân chia quyền lực, quyền lực nhà nước được tạo thành từ ba quyền: lập pháp, hành pháp và tư pháp Trên thế giới, việc phân tách quyền lực nhà nước thành ba quyền nói trên bắt nguồn từ học thuyết “tam quyền phân lập” mà “cha đẻ” của nó là

John Locke Học thuyết của ông sau đó đã được phát triển bởi một nhà xã hội học người Pháp Montesquieu Tuy nhiên, tùy vào điều kiện hoàn cảnh cụ thể thì mỗi nhà nước sẽ có cách thức thực hiện quyền lực nhà nước khác nhau dựa trên ba chức năng đó Thế nhưng xã hội luôn biến đổi không ngừng, các nhà nghiên cứu xã hội đã từng chỉ rõ: Trong đời sống xã hội, pháp luật có một vai trò, vị trí vô cùng quan trọng và mang ý nghĩa rất to lớn Pháp luật là một trong những phương tiện có hiệu quả nhất để Nhà nước quản lý xã hội Tuy nhiên, pháp luật chỉ thực sự phát huy vai trò to lớn của nó khi nó được hiện thực hóa vào đời sống, được cụ thể hóa bằng những hành động của con người, đó chính là thực hiện pháp luật Nhưng để có thể làm được điều đó, Luật pháp phải đi đôi với xã hội Xã hội luôn thay đổi từng ngày, đạo đức xã hội và chuẩn mực pháp luật cũng từ đó thay đổi theo Pháp luật chính là thứ phản ánh, thể hiện rõ nhất trong một xã hội văn minh, trật tự, kỷ cương, nề nếp, đạo đức của con người của một quốc gia hoặc một cộng đồng cụ thể Cuộc sống của con người luôn thay đổi theo thời gian, hiến pháp được ban hành trong quá khứ không thể là vĩnh hằng, áp dụng cứng nhắc cho ngày hôm nay Một nội dung đúng trước đây nhưng lại có thể không đúng cho hiện tại và tương lai Chính vì lẽ đó, mà mỗi giai đoạn ban hành Hiến pháp ở nước ta, như đã khẳng định: đó là từng giai đoạn với những chuyển biến tích cực lẫn tiêu cực cả về mặt khách quan lẫn chủ quan trong tình hình thực tiễn ở nước ta

Sự ra đời của dân chủ và bình đẳng đã có từ rất sớm Từ lâu, tư tưởng về dân chủ đại diện có một lịch sử rất sâu xa và bên cạnh đó, sự thực hình của dân chủ đại chủ đại diện đã và đang bồi đắp thêm những kinh nghiệm cho nhân loại về việc thúc đẩy vai trò của nó Có quan điểm cho rằng dân chủ đại diện Đó là một hình thức chính phủ, trong đó người dân bầu ra những người đại diện có thể bảo vệ, quản lý, thiết lập và thực hiện tất cả các lợi ích cả dân chúng1 Thời kỳ cổ đại với những tư tưởng sơ khai nhưng lại đóng vai trò là nền móng cho sự ra đời của tư tưởng dân chủ đại diện Khi nghiên cứu về lịch sử thế giới cổ đại thông thường người ta chia thế giới thành hai khu vực chính: Phương Đông và phương Tây với những điểm khác biệt nhau về văn hóa, sắc tộc, kinh tế cũng như tư tưởng Khi nói đến dân chủ, không thể không quan tâm tới ý thức của người dân về quyền

1 “Nguồn gốc về tư tưởng dân chủ đại diện” của Ths Đậu Công Hiệp - Khoa Luật hành chính, Trường

Đại học Luật Hà Nội

làm chủ của mình Từ rất sớm, Hêraclit (530 - 470 TCN) đã nhận thức và cho rằng hạnh phúc của con người không phải ở sự thỏa mãn nhu cầu thể xác mà là ở sự tư duy, ở chỗ biết nói sự thật, biết lắng nghe tiếng nói của tự nhiên và biết hành động theo tự nhiên2 Tư tưởng này tiến bộ ở chỗ, nó thúc đẩy sự tự chủ của con người thay vì hưởng thụ những hạnh phúc, tự do được ban phát Hay đối với Đêmôcrít (460 - 370 TCN), bên cạnh tư tưởng triết học duy vật tiến bộ so với thời đại thì ông cũng rất ủng hộ nền dân chủ Theo Đêmôcrít: “Nghèo trong một nước dân chủ còn hơn là giàu có trong một nước độc tài, vì tự do tốt hơn nô lệ”3 Đối với ông, hạnh phúc nằm ở việc được tận hưởng một bầu không khí chính trị dân chủ chứ không nằm ở sự giàu có hay nghèo khổ

Trong lịch sử phương Tây, thành bang Aten được coi là “đỉnh cao của nền dân chủ cổ đại”4 Điều này cho chúng ta thấy, dân chủ không chỉ đơn thuần là một luồng tư tưởng mà thực sự đã trở thành một hình mẫu Sự tồn tại của nền dân chủ Aten là kết quả của sự phát triển, tiến hóa của xã hội với những động lực và đấu tranh nhất định Đỉnh cao này thể hiện ở những đặc điểm như: Công dân Aten được quyền tham gia vào Hội nghị công dân để quyết định các vấn đề quan trọng nhất và bầu ra những cơ quan khác; Nền dân chủ được bảo vệ bằng luật cho phép trục xuất những người độc tài khi có sống đông dân cử bỏ phiếu; Dân cư được quản lý dựa trên các đơn vị hành chính được phân chia rõ ràng nhằm phá bỏ sự tồn tại của chế độ quý tộc Quá trình hình thành nền dân chủ ở Aten thường được mô tả qua ba cuộc cải cách lớn của Xôlông, Clixten và Pêriclét Như vậy, dân chủ phương Tây cổ đại không đơn thuần là một ý niệm, học thuyết mà đã trở thành một hiện thực để nghiên cứu và học hỏi Nền dân chủ Aten tuy có nhiều khuyến khuyết nhưng nó đã khơi lên một cảm hứng cho việc xây dựng chính quyền mà ở đó người dân có nhiều quyền lực hơn trong việc quyết sách các vấn đề quan trọng

Bên cạnh đó, lịch sử La Mã cũng đã tồn tại những mô thức của dân chủ đại diện như bầu cử ra người đại diện quản lý nhà nước, giám sát việc thực hành dân chủ đã tồn tại ở đây Điển hình nhất là trong bộ máy nhà nước La Mã có Viện Nguyên lão đóng vai trò cơ quan quyền lực cao nhất được bầu ra bởi những người quý tộc và Viện Dân biểu được bầu

2 Trần Văn Phòng, Triết học Hy Lạp cổ đại, Nxb Lý luận chính trị, 2006, tr.26

3 Theo N.M Voskresenskaya, N B Davletshina, Chế độ dân chủ - nhà nước và xã hội, Phạm Nguyên

Trường dịch, Nxb Tri thức, Hà Nội, 2009, tr.5

4 Lương Ninh (chủ biên), Lịch sử thế giới cổ đại, Nxb Giáo dục, Hà Nội, 2012, tr 184

ra bởi người dân, cụ thể gồm 300 vị nguyên lão thuộc các gia đình có thế lực và giàu có với tên gọi Viện nguyên lão; Viện nguyên lão có nhiệm vụ ban hành các chính sách5 Họ là các cơ quan và những chủ thể sẽ góp phần đưa ra những phương hướng xây dựng và phát triển đế chế Bên cạnh đó, những quyết sách của Nhà nước được thông qua một bộ máy hình thành do bầu cử và có thể bị xem xét nếu như chúng xâm phạm lợi ích của người dân Như vậy, có thể thấy, cả Aten và La Mã đều để lại những dấu tích của nền dân chủ và là những bài học để tham khảo, nghiên cứu cho quá trình xây dựng một nhà nước dân chủ sau này Bước tiếp đến Châu Âu thời kỳ trung đại ở thế kỷ XVII, XVIII với những thay đổi to lớn về kinh tế, xã hội, kéo theo đó là các cuộc cách mạng về tư tưởng Sự ra đời và lớn mạnh của giai cấp tư sản cùng những mâu thuẫn sâu sắc với thế độ phong kiến cho họ phải liên kết với nông dân và giới bình dân cho cuộc đấu tranh của mình Đó là nguyên nhân sâu xa cho sự ra đời của những dòng tư tưởng cổ vũ dân chủ nói chung và dân chủ đại diện nói riêng John Locke (1632-1704) người đã đặt ra những nền móng hết sức cơ bản cho nền dân chủ đại diện Trước hết, ông khẳng định quy luật cơ bản của nền dân chủ, đó là đa số thắng thiểu số Trong tác phẩm “Khảo luận thứ hai về chính quyền – Chính quyền dân sự”, ông viết: “Họ vì thế cũng đã tạo cho cộng đồng đó một cơ quan có quyền lực để hành động, với tư cách là một cơ thể chung, chỉ theo ý chí và quyết định của đa số”6 Có thể thấy, John Locke đã nhắc đến cả nguyên tắc đa số và việc thiết lập một cơ quan phục vụ ý chí của đa số Và với chính bản chất phục vụ đa số này, chính cơ quan có quyền lực tối cao (cơ quan lập pháp), theo Locke, cũng phải chịu những giới hạn nhất định Theo ông:“Quyền lực đó, ở ranh giới cuối cùng của nó, chịu sự giới hạn vào lợi ích công của xã hội”7 Điều này cũng phản ánh bản chất “đại diện” của cơ quan lập pháp, tức là nó mặc dù có quyền lực rất lớn nhưng không thể làm gì khác ngoài những thứ mà nó đại diện So sánh với các nhà nước chuyên chế, ta có thể thấy Locke đã chỉ ra vai trò cực kỳ quan trọng của nền dân chủ đại diện đó là khả năng giới hạn quyền lực nhà nước Thứ hai, John Locke cũng đề cập đến một vấn đề tối quan trọng mà dân chủ đại diện đem tới, đó là khả năng người dân có quyền dùng lá phiếu để quyết định việc thiết lập một chính

5 Vị trí và vai trò của nghị viện thế giới và của Quốc hội Việt Nam - Tác giả Phạm Thị Ninh

6 John Locke, Khảo luận thứ hai về chính quyền – chính quyền dân sự, Lê Tuấn Huy dịch và giới thiệu,

Nxb Tri thức, Hà Nội, 2005, tr.144 7 John Locke, Sđd, tr.194

quyền, những chủ thể đại diện phù hợp với mình hơn Quyền lực này thuộc về nhân dân và nhân dân là người xứng đáng nhất Theo ông, “Nhân dân sẽ là người phán xét, vì còn ai là người phán xét rằng người được ủy thác hay thay mặt cho mình có hành động xứng đáng và có theo sự ủy thác được đặt vào hay không, ngoài người đã ủy nhiệm cho ông”8 Có thể thấy rằng, tư tưởng của Locke nói chung cũng như lý thuyết của ông về dân chủ đại diện nói riêng nổi lên tinh thần cách mạng trong việc giới hạn quyền lực nhà nước và trao quyền làm chủ cho nhân dân Tư tưởng này đã soi đường, làm sáng tỏ tinh thần của cách mạng tư sản Anh (1688) và gây ảnh hưởng lớn tới cách mạng Mỹ (1774)9

Những tư tưởng về dân chủ đại diện đã hình thành từ rất sớm trong lịch sử Nó xuất phát từ các nền văn minh phương Tây, và tiếp tục được các quốc gia châu Âu nuôi dưỡng trong suốt thời kỳ lịch sử Lịch sử tư tưởng về dân chủ đại diện cho thấy, nó không chỉ ra đời một cách tự nhiên, trong những bối cảnh kinh tế, xã hội nhất định, mà còn trở thành một hệ giá trị mà ngày nay, nhân loại vẫn tìm về tham khảo nhằm hoàn thiện hệ thống chính quyền để bảo vệ tốt hơn quyền con người Bên cạnh đó, dân chủ đại diện còn là kết quả của những cuộc đấu tranh khốc liệt thời kỳ cách mạng tư sản Do đó, nó là sự kết tinh không chỉ của trí tuệ mà còn từ thực tiễn sống động của nhân loại10

Một nhà nước dân chủ là đại diện cho bình đẳng, trong đó toàn bộ quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, do dân thực hiện trực tiếp hoặc thông qua đại diện do dân bầu ra Để có thể thực thi quyền lực của dân, mỗi quốc gia sẽ được bầu ra một cơ quan đại diện, trong đó có những chủ thể quan trọng được nhân dân bầu ra để đại diện cho tiếng nói của dân Đó là đại biểu Quốc hội hay còn gọi là Nghị sĩ Đại biểu Quốc hội là một phần quan trọng trong quá trình lập pháp Đại biểu Quốc hội hay Nghị sĩ là những thuật ngữ được sử dụng rộng rãi trong thời kỳ trung đại thế giới Thuật ngữ Nghị sĩ xuất hiện cùng Nghị viện bắt nguồn từ Anh Quốc, là từ hội nghị thứ bậc mang tính chất phong kiến mà diễn biến tới nay Năm 1266, quý tộc Montfort lấy danh nghĩa nhiếp chính để triệu tập mở hội nghị do quý tộc, tăng lữ, kỵ sĩ và cư dân thành phố tham gia Về sau được biết là điểm mở đầu của Nghị sĩ và Nghị viện Anh Quốc, sau năm 1688, nghị viện thông qua “Dự luật Quyền lợi”

8 John Locke, Sđd, tr.323

9 A R M Murray, An introduction to political philosophy, Routledge Revivals, 2010

10 Nguồn gốc về tư tưởng dân chủ đại diện - ThS Đậu Công Hiệp - Khoa pháp luật Hành chính Nhà nước,

Trường Đại học Luật Hà Nội

và “Luật kế thừa ngôi vua” lần lượt vào năm 1689 và 1701, cấp cho nghị sĩ các phương diện quyền lực như tham gia xây dựng chế định luật pháp, quyết định dự toán tài chính công, quyết định kế thừa ngôi vua và giám sát việc quản lý hành chính, từ đó nghĩ sĩ biến thành một chủ thể quan trọng trong Nghị viện Góp phần xây dựng và phát triển đất nước, thể hiện “tiếng nói” của mình thông qua những văn bản pháp luật cụ thể

1.2 Khái niệm, đặc điểm, ý nghĩa của quyền trình dự án luật 1.2.1 Khái niệm quyền trình dự án luật của đại biểu Quốc hội

Theo từ điển Pháp - Việt Luật Hành chính11 thì quyền trình dự án luật (tiếng pháp là Projet de loi) là quyền của các cơ quan, đoàn thể và quan chức, theo luật định trình văn bản luật ra trước Quốc hội, Nghị viện để xem xét, từ đó để thông qua một đạo luật Một dự án luật trình ra trước Quốc hội phải gồm có những thủ tục như sau: Bản thuyết minh của cơ quan về trình những lý do, sự cần thiết phải ban hành, mục đích nội dung chủ yếu của đạo luật và dự kiến những biện pháp thi hành khi đạo luật được thông qua; Bản dự luật và các dự kiến về các văn bản hướng dẫn thi hành; Bản phúc trình của cơ quan có thẩm quyền (thường là các Ủy ban của Quốc hội, Nghị viện) để xem xét, kiểm tra trước về tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự luật trong hệ thống pháp luật để Quốc hội xem xét12 Từ khái niệm có thể nhận thấy, đây là quyền của các chủ thể giữ vai trò quan trọng trong hoạt động lập pháp ở Quốc hội, Nghị viện, tùy theo mỗi quốc gia với thể chế chính trị khác nhau mà chủ thể được giao quyền này sẽ khác nhau Bên cạnh quyền trình dự án luật thì trong từ điển này cũng có định nghĩa cụ thể về quyền trình kiến nghị về luật (tiếng pháp là proposition de), đây là quyền của các cơ quan, đoàn thể, đại biểu Quốc hội và công dân đề nghị việc xem xét một dự án soạn thảo văn bản luật, bộ luật ra trước Quốc hội, Nghị viên Quyền trình kiến nghị về luật đơn giản chỉ là việc đề nghị Quốc hội xem xét để quyết định soạn thảo một dự luật mà không bao gồm việc soạn thảo và trình dự án luật đó ra trước Quốc hội Như vậy, quyền trình kiến nghị về luật là một hoạt động nằm trong chuỗi lập pháp

11 Từ điển Pháp – Việt Luật Hành chính, Nxb Thế giới 1992

12 Sáng kiến lập pháp - Tác giả Nguyễn Trung Thành - Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 9/2002

Có thể thấy, trình dự án luật, sáng kiến lập pháp, kiến nghị về luật là ba hoạt động cơ bản trong quá trình lập pháp của Quốc hội, được xem là hoạt động đầu tiên trong quy trình làm luật, có ảnh hưởng mạnh mẽ đến hiệu quả và kết quả của hoạt động lập pháp Khái niệm của các hoạt động này là khác nhau nhưng có sự liên kết và không thể tách rời Trong đó, trình dự án luật, kiến nghị về luật đều là những nội dung thể hiện quyền sáng kiến lập pháp, là hai hoạt động mang tính chất khởi đầu để hình thành nên những vấn đề, nội dung cần phải giải quyết trong thực tiễn Ở Việt Nam, dưới góc độ pháp lý, đây là hai hoạt động được quy định cụ thể trong các văn bản quy phạm pháp luật, cụ thể như Hiến Pháp, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Luật Tổ chức Quốc hội Trong đó, nội dung của các văn bản trên đã khái quát cụ thể những chủ thể được trao cho hoạt động này và trở thành một quyền không thể thiếu cho các chủ thể này ở một quốc gia dân chủ, độc lập

Hiến pháp 2013 Điều 84 quy định: “Đại biểu Quốc hội có quyền trình dự án luật trước Quốc hội và có quyền trình kiến nghị về luật” Như vậy, dưới góc độ quy định của

Hiến pháp thì quyền trình dự án luật và quyền kiến nghị về luật là hai quyền độc lập Tiếp đến, Luật Tổ chức Quốc hội 2014 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2020) cũng đề cập đến

hai quyền này tại Điều 29: “Đại biểu Quốc hội có quyền trình dự án luật, pháp lệnh, kiến nghị về luật, pháp lệnh trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội theo trình tự và thủ tục do pháp luật quy định”13 Hơn thế, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015

(đã được sửa đổi, bổ sung năm 2020) thể hiện rõ hơn sự phân biệt này ở Điều 32 và Điều

33 Điều 32 Luật này quy định: “Đại biểu Quốc hội có quyền trình dự án luật trước Quốc hội, trình dự án pháp lệnh trước Ủy ban thường vụ Quốc hội thì có quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh”14; còn Điều 33 đề cập thêm quyền “kiến nghị về luật, pháp luật của đại biểu Quốc hội bên cạnh quyền “đề nghị” như các chủ thể khác ở Điều 32 Như vậy, đại biểu Quốc hội có quyền trình dự án luật với hoạt động trước hết để thực hiện quyền này là “đề nghị” xây dựng luật, pháp lệnh; và bên cạnh quyền “đề nghị” để thực hiện quyền trình dự án luật, đại biểu Quốc hội còn có quyền “kiến nghị” Đối với quyền trình dự án luật, Luật này quy định, đại biểu Quốc hội sau khi thực hiện quyền trình dự án luật

13 Điều 29 Luật Tổ chức Quốc hội 2014 (đã sửa đổi, bổ sung năm 2020), Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội

14 Điều 32 Khoản 1, 2 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội

bằng cách trình văn bản đề nghị xây dựng dự án luật, tiếp đến, các điều khoản của Luật đề cập đến các công đoạn cần phải thực hiện để các đại biểu Quốc hội tiến hành quá trình soạn thảo văn bản dự án luật của chính họ, cụ thể là quá trình từ Điều 72 đến Điều 76 Luật này Sau đó phải trải qua một quá trình nhiều bước khác nhau để có thể đưa ra một dự luật hoàn chỉnh đúng với trình tự, thủ tục mà luật quy định ra Trong khi quyền kiến nghị được đề cập ở Điều 33 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, và sẽ kết thúc ở công đoạn đầu tiên của quá trình xây dựng luật pháp luật là công đoạn trình văn bản xây dựng chương trình luật hoặc pháp lệnh (tại mục 1 Chương 3) Như vậy, đứng từ góc độ thuật ngữ pháp lý luật học cho đến quy định của các văn bản pháp luật, có thể khẳng định quyền trình và kiến nghị là hai hoạt động khác nhau Quyền kiến nghị về luật là đơn giản kết thúc ngay giai đoạn ở sáng kiến lập pháp Còn quyền trình dự án luật là một hoạt động của sáng kiến lập pháp, nhưng cần thực hiện nhiều công đoạn khác nhau để có thể đưa ra một sáng kiến lập pháp hoàn chỉnh

1.2.2 Đặc điểm quyền trình dự án luật của đại biểu Quốc hội:

Đại biểu Quốc hội là người đại diện cho ý chí, nguyện vọng của Nhân dân ở đơn vị bầu cử ra mình và của Nhân dân cả nước; là người thay mặt Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước trong Quốc hội Đại biểu Quốc hội chịu trách nhiệm trước cử tri và trước Quốc hội về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đại biểu của mình Đại biểu Quốc hội bình đẳng trong thảo luận và quyết định các vấn đề thuộc nhiệm vụ và quyền hạn của Quốc hội15 Với tư cách là người đại diện cho dân, và được quyền tham gia vào quá trình lập pháp của Quốc hội, đại biểu quốc hội có quyền quan trọng là đưa ra kiến nghị, xây dựng pháp luật và trình những dự án luật trước Quốc hội Việc trình dự án luật được xem là một trong những quyền quan trọng đối với một đại biểu của Dân Quyền trình dự án luật của Đại biểu Quốc hội bao gồm những đặc điểm cơ bản sau đây:

Thứ nhất, quyền trình dự án luật của đại biểu Quốc hội là quyền để thực hiện hoạt

động lập pháp do đại biểu Quốc hội thực hiện Hoạt động lập pháp là hoạt động ban hành ra pháp luật, ở các quốc gia hiện đại và dân chủ sẽ trao quyền này về cho Quốc hội, Nghị viện nắm giữ Hoạt động này bao gồm nhiều công đoạn khác nhau và quyền trình dự án

15 Điều 79, 80, 81, 82 Hiến pháp 2013

luật là một công đoạn cần phải tiến hành Đối với quyền trình dự án luật, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 (đã sửa đổi, bổ sung năm 2020) quy định: “Đại biểu Quốc hội có quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh được lập theo quy định tại khoản 2 Điều 32 của Luật này” và “Đại biểu Quốc hội có quyền tự mình hoặc đề nghị Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội, Viện nghiên cứu lập pháp hỗ trợ trong việc lập văn bản kiến nghị về luật, pháp lệnh, hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh theo quy định tại Điều 37 của Luật này” Như vậy, để thực hiện việc làm luật cho chính mình đệ trình, đại biểu Quốc hội phải thực hiện thủ tục đề nghị xây dựng văn bản luật mà họ muốn quy định tại chương III mục 1 theo các điều như trên Đây được xem là bước đầu tiên trước khi tiến đến nội dung lập pháp Nếu đề nghị xây dựng luật, pháp luật được đưa vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, đại biểu Quốc hội sẽ tiến hành các công đoạn tiếp theo của quá trình soạn thảo văn bản dự án luật của chính họ và làm ra một chương trình cụ thể để đưa ra Quốc hội xem xét trong các kỳ họp Cụ thể những quy trình này được quy định ở Mục 5 từ Điều 73 đến Điều 76 của Luật Như vậy, những quy đinh trên của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2020) là một phần thúc đẩy hiệu quả để đại biểu Quốc hội thực hiện quyền luật pháp của mình thông qua quyền trình dự án luật

Thứ hai, quyền trình dự án luật của đại biểu Quốc hội là quyền hiến định Hiến

pháp được xem là văn kiện có giá trị pháp lý cao nhất của một quốc gia Việc được ghi nhận trong hiến pháp thể hiện tầm quan trọng của nó đối với quá trình thực thi pháp luật trong đời sống xã hội Và quyền trình dự án luật cũng đã được Hiến pháp 2013 ghi nhận, càng quan tâm hơn khi nó được ghi nhận đại biểu Quốc hội là chủ thể có thẩm quyền làm điều này Việc ghi nhận quyền trình dự án luật của đại biểu Quốc hội trong Hiến pháp đã phần nào đề cao vai trò, vị trí của họ trong hoạt động lập pháp, có ảnh hưởng quyết định đế hiệu quả và kết quả của Quốc hội Bên cạnh đó, việc được Hiến pháp ghi nhận còn tạo cơ sở pháp lý vững chắc, khuyến khích đại biểu Quốc hội cất lên tiếng nói của mình, tạo nên những dự án luật có chất lượng mang đậm dấu ấn của một xã hội dân chủ

Thứ ba, quyền trình dự án Luật là một quyền dặc trưng, cơ bản và cần thiết dành

cho Đại biểu Quốc hội Bởi lẽ, họ là những chủ thể có vai trò cực kỳ quan trọng trong quá trình làm luật Xuất phát từ hoạt động lập pháp của Quốc hội, việc tham giaTùy theo quy

định của mỗi nước và chế độ nhà nước khác nhau mà việc quy định về quyền công dân cũng khác nhau, trong đó có cả quyền tham gia quá trình làm luật Chế độ chính trị quy định quyền của chủ thể đại diện tham gia vào quá trình lập pháp có sự khác nhau Nhưng trong đó, Nghị sĩ của Nghị viện hay đại biểu Quốc hội đóng vai trò quan trọng trong quá trình lập pháp và được pháp luật trao cho quyền này Đại biểu Quốc hội là những công dân tiêu biểu trong các lĩnh vực hoạt động của nhà nước và xã hội được nhân dân tín nhiệm bầu ra thông qua tổng tuyển cử tự do - hình thức bầu cử được đánh giá có tính phổ biến, hiện đại và dân chủ nhất trong các hình thức bầu cử Hoạt động của đại biểu Quốc hội để biểu hiện quyền lực tối cao của nhân dân trong nhà nước của mình Theo Lênin, các đại biểu Quốc hội là những người “Tự mình công tác, tự mình áp dụng những luật pháp của mình, tự mình kiểm tra lấy những tác dụng của luật pháp ấy, tự mình chịu trách nhiệm trước cử tri của mình”1617 Theo Hiến pháp 2013 của Việt Nam, họ là người đại diện cho ý chí, nguyện vọng của Nhân dân ở đơn vị bầu cử ra mình và của Nhân dân cả nước, có trách nhiệm liên hệ chặt chẽ với cử tri, chịu sự giám sát của cử tri, thường xuyên tiếp xúc với cử tri, tìm hiểu tâm tư, nguyện vọng của cử tri; thu thập và phản ánh trung thực ý kiến, kiến nghị của cử tri với Quốc hội, các cơ quan, tổ chức hữu quan; phổ biến và vận động Nhân dân thực hiện Hiến pháp và pháp luật Đại biểu Quốc hội có trách nhiệm tiếp công dân, tiếp nhận và xử lý khiếu nại, tố cáo, kiến nghị của công dân theo quy định của pháp luật Họ có đầy đủ quyền và nghĩa vụ được đề ra trong Hiến Pháp năm 2013, Luật tổ chức Quốc hội và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật Vì thế, đại biểu Quốc hội có vai trò cực kỳ quan trọng Xuất phát từ hoạt động lập pháp của Quốc hội, đại biểu Quốc hội phải là những chủ thể ưu tú và thiên chức của một người đại biểu được sinh ra để lập pháp, cho nên việc quy định quyền trình dự án luật là một quyền đặc trưng và cần thiết của đại biểu Quốc hội là hoàn toàn phù hợp

Thứ tư, quyền trình dự án luật của đại biểu Quốc hội là quyền được thực hiện theo

trình tự và thủ tục của hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, do pháp luật quy định Ở Việt Nam, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2020) đã quy định cụ thể về thủ tục, trình tự để đại biểu Quốc

16 Giáo trình Luật Hiến pháp Việt Nam, Nxb Công an nhân dân, H.2009, tr.375

17 Vai trò và đặc điểm hoạt động của đại biểu Quốc hội - Tạp chí Tổ chức nhà nước - ThS Nguyễn Thị

Hoàn - Trường Đại học Nội vụ Hà Nội

hội thực hiện và sử dụng quyền này Bởi vì, quá trình để đưa ra một dự luật hoàn chỉnh cần mất rất nhiều thời gian và công đoạn Cho nên, việc định ra một quy trình định rõ là cần thiết, đảm bảo tuân thủ các chế định Hiến pháp về ban hành văn bản pháp luật

Thứ năm, quyền trình dự án luật của đại biểu Quốc hội mang tính chất của một xã

hội dân chủ: Thực hiện dân chủ nhân dân là yêu cầu nhất quán của nước ta và Đảng Cộng sản Việt Nam Từ ngày thành lập tới nay, Đảng Cộng sản Việt Nam luôn nhấn mạnh quyền làm chủ của nhân dân Chủ tịch Hồ Chí Minh khẳng định, dân chủ có nghĩa “dân là chủ” và “người dân làm chủ”, cách mạng là sự nghiệp của quần chúng, quần chúng là động lực của cách mạng Chính quần chúng nhân dân là lực lượng cách mạng đông đảo nhất trực tiếp thực hiện đường lối cách mạng, biến đường lối cách mạng của Đảng thành hiện thực Người nói, trong bầu trời không có gì quý bằng nhân dân, “Nước ta là nước dân chủ, địa vị cao nhất là dân, vì dân là chủ”18 Trong những văn kiện đại hội Đảng từng nhiệm kỳ, Trung ương Đảng luôn nhấn mạnh Quyền trình dự án luật cho thấy xu hướng phát triển của đất nước trong từng giai đoạn đổi mới Trong đó đặc biệt nhấn mạnh vai trò của đại biểu Quốc hội trong hoạt động lập pháp, nắm bắt kịp thời tình hình tư tưởng nhân dân

1.2.3 Ý nghĩa của quyền trình dự án luật của đại biểu Quốc hội

Với vai trò là vị trí trung tâm, hạt nhân trong tổ chức là hoạt động của Quốc hội, tại những năm nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIII, XIV, đặc biệt là đầu nhiệm kỳ Quốc hội khóa XV, các vị Đại biểu Quốc hội đã phát huy tinh thần, trách nhiệm cao, thảo luận sôi nổi, đóng góp nhiều ý kiến sâu sắc, tâm huyết, trách nhiệm, có chất lượng vào những nội dung, quyết sách tại các kỳ họp Quốc Hội Vì thế, quyền trình dự án luật giao cho đại biểu Quốc hội đã trở thành một trong những chủ thể tiên quyết trong trình, soạn, các dự thảo luật là hoàn toàn phù hợp Không chỉ thể hiện rõ nét vị trí, vai trò Kỳ họp Quốc hội, các đại biểu Quốc hội còn tham gia hoạt động khác do Quốc Hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, kiến nghị của cử tri…Đồng thời tạo điều kiện để cử tri thực hiện các quyền giám sát, quyền tham gia hoạt động quản lý nhà nước thông qua cơ quan đại diện Qua đó, đại biểu Quốc hội có thể nắm bắt được những vấn đề cấp thiết

18 Hồ Chí Minh: Toàn tập, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 1995, t 6, tr 515

trong cuộc sống là gì cũng như những sai sót trong quá trình lập pháp, cũng như những lỗ hổng pháp luật chưa hoàn thiện để đệ trình những ý kiến cũng như những dự án luật trong thẩm quyền cho phép về những vấn đề cấp bách, cần thiết Qua những thực tiễn đó, ta có thể rút ra những vai trò quan trọng của quyền trình dự án luật của đại biểu Quốc hội, cụ thể như sau:

Thứ nhất, quyền trình dự án luật của đại biểu Quốc hội là quyền góp phần nâng cao

trách nhiệm, nhiệm vụ của Đại biểu quốc hội, tập trung hết mình vào sự nghiệp xây dựng pháp luật Quyền trình dự án luật nên dành cho đại biểu Quốc hội vì đại biểu Quốc hội là đại biểu của dân, được bầu ra từ số phiếu của dân, nên họ sẽ làm hết mình để cống hiến và tập trung trong quá trình lập pháp và xây dựng các quy phạm pháp luật phù hợp với nhu cầu, thực tiễn và đời sống xã hội của người dân Hội nghị lần thứ 6 Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII yêu cầu tập trung thực hiện một số chủ trương, nhiệm vụ quan trọng để tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, trong đó nhấn mạnh phải tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của Quốc hội Đại biểu quốc hội không chỉ là đại biểu cho dân, mà còn là trung tâm của Quốc hội19 Hoạt động của đại biểu Quốc hội góp phần quan trọng quyết định hiệu lực, hiệu quả hoạt động của Quốc hội Theo quy định của Hiến pháp 2013, Luật tổ chức Quốc hội, đại biểu quốc hội có địa vị pháp lý bình đẳng trong thảo luận và quyết định các vấn đề thuộc nhiệm vụ và quyền hạn của mình và Quốc hội Hoạt động nhiệm vụ của đại biểu Quốc hội có phạm vi rất rộng, không chỉ về các vấn đề của cử tri, người dân khu vực bầu cử, mà còn liên quan đến lợi ích của quốc gia, nhân dân cả nước, mọi mặt của đời sống xã hội và sự phát triển của đất nước Để thực hiện nhiệm vụ, Đại biểu quốc hội tham gia hoạt động lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước, giám sát tối cao, giữ mối liên hệ với cử tri, công tác dân nguyện, đối ngoại và các hoạt động khác theo quy định của pháp luật Trong đó, quyền trình dự án luật, pháp lệnh, quyền chất vấn, kiến nghị là quan trọng hơn cả

Thứ hai, đây là cơ sở để bảo đảm hiệu quả cho sự thể hiện ý chí, nguyện vọng của

nhân dân vào quá trình tham gia hoạt động xây dựng pháp luật Theo Điều 79 Hiến pháp

19 Đại biểu Quốc hội là trung tâm, nhân tố quan trọng góp phần quyết định hiệu lực, hiệu quả hoạt động của Quốc hội – Cổng thông tin điện tử Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam – Tác giả Lan

Anh

2013, Đại biểu quốc hội là người đại diện cho ý chí, nguyện vọng của Nhân dân ở đơn vị bầu cử ra mình và của Nhân dân cả nước, có trách nhiệm liên hệ chặt chẽ với cử tri, chịu sự giám sát của cử tri, thường xuyên tiếp xúc với cử tri, tìm hiểu tâm tư, nguyện vọng của cử tri; thu thập và phản ánh trung thực ý kiến, kiến nghị của cử tri với Quốc hội, các cơ quan, tổ chức hữu quan; phổ biến và vận động Nhân dân thực hiện Hiến pháp và pháp luật Đại biểu Quốc hội có trách nhiệm tiếp công dân, tiếp nhận và xử lý khiếu nại, tố cáo, kiến nghị của công dân theo quy định của pháp luật Đại biểu quốc hội có vai trò quan trọng trong việc thực hiện bình đẳng dân chủ trong đời sống xã hội Họ đại diện cho tiếng nói của dân, trình những nguyện vọng của dân lên trước quốc hội và thay mặt Quốc hội trình bày giải thích rõ ràng về chủ trương, pháp luật cho người dân ở địa phương hiểu rõ Đại biểu Quốc hội chính là cầu nối giữa nhân dân với nhà nước Qua những buổi tiếp xúc cử tri, nhân dân ở khắp các địa phương có thể bày tỏ quan niệm của mình về những vấn đề còn bất cập, chưa hoàn thiện trong đời sống xã hội cũng như hệ thống pháp luật Từ đó, thông qua những ý kiến đó, đại biểu Quốc hội là những người nắm bắt thông tin, đầy đủ nhất và thể hiện những điều đó trong các dự án luật của mình Điều đó cho thấy tầm quan trọng của đại biểu Quốc hội trong việc góp phần nâng cao trách nhiệm và tiếng nói của người dân trong hoạt động xây dựng pháp luật

Thứ ba, quyền trình dự án luật của đại biểu Quốc hội cho thấy xu hướng phát triển

và theo kịp những thay đổi trong đời sống xã hội của một quốc gia Pháp luật là một hệ thống các quy tắc xử sự do Nhà nước đặt ra (hoặc thừa nhận) có tính quy phạm phổ biến, tính xác định chặt chẽ về mặt hình thức và tính bắt buộc chung thể hiện ý chí của giai cấp nắm quyền lực Nhà nước và được Nhà nước đảm bảo thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội Hệ thống pháp luật là một hệ thống dựa theo các nguyên tắc và mối quan hệ xã hội và Pháp luật cũng được xem là một hiện tượng xã hội, một bộ phận của xã hội, vận hành trong bối cảnh xã hội chung và để giải quyết các vấn đề của xã hội Vì thế việc kịp thời nắm bắt những thay đổi, nhu cầu trong đời sống xã hội là một điều quan trọng Đại biểu quốc hội là chủ thể có đầy đủ thẩm quyền để có thể đảm nhận vai trò như một “con mắt thứ ba” của xã hội Đặc biệt, đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách là chủ thể quan trọng trong quá trình tiếp cận, nhanh chóng nắm bắt mong muốn của người dân, dành toàn bộ thời gian để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của đại biểu tại cơ quan của

Quốc hội hoặc tại đoàn đại biểu Quốc hội địa phương Chính đại biểu quốc hội sẽ có thời gian và những kỳ tiếp xúc với người dân địa phương để lắng nghe, tiếp thu những vấn đề còn đang khiến họ gặp khó khăn, ảnh hưởng đến cuộc sống Cho nên họ nắm bắt rất chắc thực tiễn của xã hội, nắm bắt rõ ràng những diễn biến xã hội, và họ sẽ chuyển hóa những diễ biến đó vào dự án luật của xã hội Bên cạnh đó, đại biểu Quốc hội còn thường xuyên đi khảo sát đời sống của người dân để nhanh chóng nắm bắt kịp thời, trình báo lên Quốc hội để đưa ra những giải pháp khắc phục, cải thiện hiệu quả

Thứ tư, thừa nhận quyền trình dự án luật của đại biểu Quốc hội sẽ góp phần nâng

cao hiệu quả chất lượng của hoạt động lập pháp của Quốc hội Đại biểu Quốc hội được chọn lựa rất kĩ càng, họ là những gương mặt ưu tú của xã hội, thường xuyên tiếp xúc với cử tri Đảm bảo điều kiện cho đại biểu Quốc hội thì họ đưa ra các dự luật chất lượng.Vì thế, vai trò và ý nghĩa của quyền trình dự án luật của đại biểu Quốc hội là vô cùng quan trọng Là một phần của Quốc hội - cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân; cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, khi đại biểu Quốc hội được giao quyền trình dự án luật, điều này sẽ không ngừng tăng cường chất lượng, nâng cao năng lực hoạt động để đáp ứng yêu cầu phát triển đất nước và kỳ vọng của Nhân dân trong hoạt động lập pháp

1.3 Quyền trình dự án luật của đại biểu Quốc hội một số quốc gia trên thế giới 1.3.1 Vương quốc Anh

1.3.3.1 Khái quát về quy trình lập pháp ở Vương Quốc Anh

Vương quốc Anh là một quốc gia quân chủ lập hiến và dân chủ nghị viện Ở Anh, có thể nói pháp luật được quan niệm là một công cụ quan trọng để duy trì trật tự xã hội Pháp luật được coi là một công cụ để kiểm soát các hoạt động trong xã hội20 và cũng được xem là một hiện tượng xã hội, một bộ phận của xã hội, vận hành trong bối cảnh xã hội chung và để giải quyết các vấn đề của xã hội21 Có quan niệm cho rằng: Quyền trình lập pháp ở Anh tiến hành theo quy định trong pháp luật nước Anh, hầu hết các đạo luật do Quốc hội (Nghị viện) ban hành là dựa trên đề xuất của Chính phủ Mục đích của các đề xuất này là

20Gary Slapper and David Kelly, The English Legal System, 11th ed (London: Routledge, 2010) at 2.

21Gary Slapper and David Kelly, The English Legal System, 11th ed (London: Routledge, 2010) at 16.

để giải quyết các vấn đề nhất định của xã hội, đáp ứng nhu cầu phát triển Những vấn đề xã hội mà Chính phủ phải giải quyết này thường được ghi nhận trong chương trình nghị sự của Chính phủ và chương trình này thường phần nào thể hiện qua các cương lĩnh tranh cử của các đảng phái chính trị Trong quá trình bàn bạc, tìm hiểu về các vấn đề cần cụ thể hóa thành lập pháp, khi nhận diện được vấn đề cần giải quyết, Bộ trưởng quản lý ngành sẽ quyết định việc liệu mình có chính thức đề xuất các giải pháp để giải quyết vấn đề hay không Nếu Bộ trưởng quản lý ngành quyết định đề xuất các giải pháp để giải quyết vấn đề, Bộ trưởng sẽ có trách nhiệm thúc đẩy đề xuất ấy để trở thành đề xuất lập pháp, đưa vào chương trình làm việc của Chính phủ và sau đó là Nghị viện22.

Trong quá trình hình thành các đề xuất về dự luật như vậy, Bộ trưởng (thuộc Nội các Chính phủ) thường phải tiến hành các công việc tham vấn những đối tượng quan trọng như: các chuyên gia, các nhóm lợi ích và các đối tượng dự kiến chịu sự tác động bởi chính sách dự kiến đề xuất, trong đó có các nghị viện và hạ viện mà cụ thể là nghị sĩ thuộc các viện đó Văn bản đề xuất để tham vấn ý kiến các đối tượng có liên quan này thường được gọi là “sách xanh” (a green paper) với ý nghĩa là văn bản thể hiện ý định hình thành chính sách của Bộ trưởng nhưng chưa thực sự chắc chắn Trong những trường hợp nhất định, Bộ trưởng có thể đề nghị Nội các cho phép công bố “sách trắng” (a white paper) để thể hiện một cam kết chắc chắn hơn về sự theo đuổi chính sách giải quyết một vấn đề xã hội nào đó23.

Sau khi đã thực hiện công việc tham vấn chính sách ấy, nếu tiếp tục quyết định theo đuổi việc đề xuất chính sách, Bộ trưởng phải có các động thái để thuyết phục các bộ trưởng khác trong nội các ủng hộ đề xuất chính sách của mình Trong giai đoạn này, Bộ trưởng bảo trợ đề xuất chính sách phải thuyết minh được các mặt lợi/hại của chính sách

<http://www.historylearningsite.co.uk/how_laws_are_made_in

dự kiến đề xuất và trình cho các ủy ban của Nội các24 để thảo luận, quyết định Sau đó, Ủy ban lập pháp của Nội các (the Legislation Committee) sẽ quyết định xem liệu đề xuất lập pháp này có nên được đệ trình cho Nghị viện hay không

Khi đã được Ủy ban lập pháp chấp thuận, Bộ trưởng quản lý ngành có trách nhiệm phải soạn thảo “bản hướng dẫn soạn thảo dự án luật” (Instructions), trong đó nêu rõ nội dung chính sách dự kiến đưa vào dự án luật như: các vấn đề cần giải quyết, các phương án giải quyết vấn đề, mục tiêu giải quyết vấn đề, các công cụ giải quyết vấn đề Trên cơ sở bản “Hướng dẫn soạn thảo dự án luật” này, các nhà soạn thảo luật chuyên nghiệp (gọi là “luật sư nghị viện” – parliamentary counsel) sẽ có trách nhiệm “dịch” những nội dung, định hướng mang tính nguyên tắc (ngôn ngữ của chính sách) thành các quy phạm, tức là thực hiện việc “quy phạm hóa” chính sách, các điều luật cụ thể trong một dự thảo luật

Tên của các dự thảo luật này sẽ được thông báo cho Nghị viện ngay trong bài phát biểu khai mạc Nghị viện của Nữ hoàng hàng năm (thường là vào tháng 11 hàng năm) Dự thảo luật này sau đó sẽ trải qua công đoạn Nghị viện, theo đó, dự án luật phải được cả Hạ viện và Thượng viện chấp nhận mới có thể trở thành đạo luật, mặc dù dự luật có thể được trình trước ở Hạ viện rồi mới đến thượng viện hoặc trình ở thượng viện trước rồi mới chuyển qua Hạ viện25.

Ở cả Thượng viện và Hạ viện, Dự luật đều phải trải qua 5 bước gồm: lần đọc đầu tiên (first reading) chỉ thuần túy mang tính chất giới thiệu rằng có dự luật được trình ra Nghị viện; lần đọc thứ hai (second reading) để cho các nghị sĩ thảo luận về những nội dung chính (các nguyên tắc chung) của dự luật26 xem xét bởi ủy ban của nghị viện27(committee stage) Đặc biệt, sau lần đọc thứ hai, một ủy ban gồm các nghị sĩ sẽ được chọn để xem xét kỹ lưỡng Dự luật Tư cách thành viên của Ủy ban sẽ phản ánh trạng thái của các đảng trong Hạ viện, điều đó có nghĩa là sẽ luôn có đa số ủng hộ đảng

24Các ủy ban (hội đồng) này thường gồm 1 nhóm các bộ trưởng và do một bộ trưởng đóng vai trò làm chủ tọa các phiên thảo luận.

25Tuy nhiên, cần lưu ý rằng, dự luật về tài chính luôn được trình tại Hạ viện.

26Tại lần đọc thứ 2 này, ở Hạ viện, nếu như nội dung cơ bản của dự luật có nhiều tranh cãi thì Hạ viện có thể tiến hành bỏ phiếu để quyết định nội dung còn có nhiều ý kiến khác nhau Tuy nhiên, cũng ở lần đọc thứ 2 này ở Thượng viện, việc bỏ phiếu như vậy không được thực hiện

27Trong Hạ viện, ủy ban thường gồm khoảng 20 hạ nghị sỹ, còn ở thượng viện, trong giai đoạn ủy ban, thường toàn thể thượng viện được coi là 1 ủy ban.

cầm quyền Trong giai đoạn này, các nghị sĩ sẽ xem xét Dự luật để xem xét từng điều khoản và từng dòng trong các điều khoản Nếu họ muốn, họ có thể đề xuất sửa đổi các khía cạnh cụ thể Các sửa đổi trái ngược nhau giữa phần đưa ra và đã được đưa ra khó có thể thành công do thành phần của ủy ban Chính phủ đôi khi có thể đề xuất sửa đổi nếu họ cho rằng Dự luật cần được cải thiện28 Tiếp đến là giai đoạn báo cáo trước nghị viện (report stage), và lần đọc thứ ba (third reading) đây là giai đoạn các nghị sỹ thảo luận và bỏ phiếu thông qua dự luật ở phiên bản cuối cùng29.Trong thực tế, để có sự đồng thuận của cả 2 viện, dự luật thường phải trải qua một quá trình tranh luận sôi nổi (Pingpong) để cuối cùng dự luật phản ánh ý chí chung của cả 2 viện Sau khi được cả 2 viện thông qua, dự luật được gửi cho Văn phòng hoàng gia và Nữ hoàng sẽ chuẩn thuận (Royal Assent) và chính thức trở thành luật của quốc gia.

1.3.1.2 Quyền trình dự án luật của Nghị sĩ (Đại biểu Quốc hội) của Vương Quốc Anh

Có thể khẳng định rằng, ở Vương Quốc Anh có nhiều chủ thể có thẩm quyền trình dự án luật và kiến nghị luật theo quy định của pháp luật nước này, trong đó có Nghị sĩ hay còn gọi là đại biểu Quốc hội Anh Theo quy định của Vương Quốc Anh, hầu hết các đạo luật do Quốc hội (Nghị viện) ban hành là dựa trên đề xuất của Chính phủ Mục đích của các đề xuất này là để giải quyết các vấn đề nhất định của xã hội, đáp ứng nhu cầu phát triển Tuy nhiên, quyền trình dự án luật không chỉ thuộc về Chính phủ mà bản thân các thành viên Nghị viện cũng có quyền đệ trình dự án luật (khi đó người ta gọi những dự luật này là dự luật củacá nhân Nghị sĩ30) Bất kỳ Nghị sĩ nào cũng được phép đưa ra dự luật do mình soạn thảo, sau khi đã thông báo trước cho Văn phòng Dự luật31 Các dự luật trình bày được chính thức “xuất trình” trong phiên họp thứ Sáu trước Nghị viện Dự luật của các thành viên nghị viện là dự luật công khai được giới thiệu bởi các nghị sĩ và người đứng đầu các cơ quan quan trọng không phải là Bộ trưởng Chính phủ Cũng như các dự

28 Stages of a Parliamentary Bill - https://www.disabilityrightsuk.org/resources/stages-parliamentary-bill 29Ở Hạ viện, trong giai đoạn này, các hạ nghị sĩ không còn được quyền đề xuất sửa đổi nội dung dự thảo trước khi bỏ phiếu biểu quyết Tuy nhiên, ở thượng viện, kể cả ở giai đoạn này, các thượng nghị sĩ vẫn được quyền đề nghị sửa đổi, bổ sung dự luật.

30 Cá nhân nghị sỹ – private members’ bills

31 Sắc lệnh Thường trực Số 57 Cộng hòa Pháp

luật khác, mục đích của chúng là thay đổi luật áp dụng cho dân chúng nói chung Một số ít các dự luật của thành viên nghị viện đã trở thành luật, nhưng bằng cách tạo ra sự công khai xung quanh một vấn đề, chúng có thể ảnh hưởng gián tiếp đến luật pháp của một quốc gia.

Giống như các dự luật công khác, dự luật của các thành viên Nghị viện có thể được giới thiệu ở cả hai Viện và phải trải qua các giai đoạn đã định giống nhau Tuy nhiên, vì thời gian dành cho các dự luật này ít hơn nên ít có khả năng chúng sẽ trải qua tất cả các giai đoạn và thủ tục để thông qua Hướng dẫn thông qua dự luật là một đề xuất cho luật mới hoặc đề xuất thay đổi luật hiện hành, được trình bày để tranh luận trước Nghị viện, tức là có một văn bản riêng hướng dẫn về quy trình trình dự án luật của Nghị sỹ Dự luật có thể bắt đầu ở bất cứ một phòng ban nào và phải được cả hai Viện chấp thuận theo cùng một hình thức trước khi trở thành Đạo luật (luật) Hướng dẫn này trình bày việc Quốc hội thông qua Dự luật và cung cấp thêm thông tin về từng giai đoạn của quy trình Như vậy, quy trình xây dựng luật ở Anh có sự liên quan chặt chẽ của Chính phủ (Nội các) (mà trực tiếp là Bộ trưởng quản lý ngành) và Nghị viện (Hạ viện và thượng viện) Tuy nhiên, vai trò của cá nhân nghị sĩ cũng được coi trọng khi dự luật được trình khá nhiều ở họ Dự luật của các thành viên Nghị sĩ (Private members bill) là những văn bản dự thảo luật do các nghị sĩ và nhóm nghiên cứu của họ mà không phải là Bộ trưởng trong Chính phủ đưa ra trước Nghị viện Về mặt quy định và thủ tục trong luật pháp nước Anh, chúng có thể được thông qua và trở thành luật được áp dụng trong đời sống vì các dự luật đều tuân thủ đúng các điều này, nhưng hầu hết rất ít được thông qua vì nhiều lý do như nội dung mang tính vĩ mô quá mức, khó có thể tiếp cận dưới góc độ là dự luật chỉ được trình bởi một cá nhân Nghị sỹ.Vì thế, các nghị sĩ khi muốn trình dự án Luật, họ thường nhắm đến nghiên cứu chuyên sâu một vấn đề nhất định, đồng thời thu thập và kêu gọi sự ủng hộ từ các thành viên khác trong Thượng viện, Hạ viện và tác động đến luật pháp của Chính phủ

Ở Vương Quốc Anh, có ba cách để giới thiệu dự luật của các thành viên N viện ra trước cuộc họp nghị sự, cụ thể là: Lá phiếu (Ballot), Quy tắc Mười phút (Ten minute Rule) và Trình bày nội dung (Presentation) Đây là các quy tắc được quy định và sử dụng

một cách rộng rãi, phổ biến trong luật pháp Anh Quốc32 Chính những quy tắc này có những nội dung tiến bộ góp phần nâng cao bảo vệ quyền và tạo điều kiện để các nghị sĩ trình dự luật mà chính họ làm ra một cách thuận lợi, đảm bảo thực hiện đúng khẩu hiệu của hoàng gia Anh “Chúa và quyền của tôi33

Trong quy tắc lá phiếu (Ballot), các nghị sĩ nếu muốn đưa ra một dự luật thì sẽ ghi tên của họ và bỏ vào một thùng phiếu, sau đó thùng phiếu này sẽ được rút ra từ ngày thứ Năm của kỳ họp Quốc hội lần thứ hai Ví dụ, một buổi bốc thăm bỏ phiếu cho phiên họp Quốc hội 2021-2022 đã diễn ra vào Thứ Năm ngày 29 tháng 5 năm 2021 và đã được trực tiếp thông qua các phương tiện truyền thông công khai các dự luật “may mắn” được chọn34 Sau đó, các thành viên được bốc thăm sẽ có cơ hội đọc dự luật lần đầu tiên, các thành viên của Nghị viện bỏ phiếu thành công sẽ có cơ hội để thấy dự luật của họ được thông qua, vì thời gian của Nghị viện dành cho quy tắc lá phiếu nhiều hơn so với các phương thức thông qua quy tắc khác, chẳng hạn như quy tắc mười phút (Ten minute Rule), đối với quy tắc lá phiếu, việc bảy dự luật được chọn lựa để tranh luận chỉ trong một ngày là chuyện bình thường35 Dự luật của các thành viên Nghị viện thường được giới thiệu thông qua một cuộc bỏ phiếu được tổ chức hai ngày sau khi khai mạc phiên họp mới của Quốc hội Để bỏ phiếu, các thành viên phải gửi 2 bản tóm tắt và chi tiết của dự luật của họ cho Văn phòng Pháp chế, 25 dự luật được chọn từ lá phiếu Lá phiếu sắp xếp theo cách mà 25 dự luật này nhận được Lần đọc đầu tiên tại Hạ viện nhưng tất cả các cuộc tranh luận lập pháp tiếp theo đều do một phòng ban của Chính phủ lên lịch36 Các dự luật không được chọn trong lá phiếu có thể được giới thiệu sau khi tất cả các dự luật bỏ phiếu đã được giới thiệu, nhưng các thành viên cần gửi lại dự luật của họ cho Văn phòng Pháp chế Một ngày thứ Sáu mỗi tháng thường được dành cho việc tranh luận về các dự luật của Nghị sĩ Tuy nhiên trong quy tắc lá phiếu cũng có sự may rủi đối với các dự luật thật sự cần thiết so với các dự luật không quá cần thiết, vì khả năng để được trình bày là chỉ “bốc thăm” với một số lượng dự luật giới hạn trong số rất nhiều dự luật mà các Nghị sĩ đã

32 The parliament of United Kingdom: https://www.parliament.uk/about/how/laws/bills/private-members/ 33 Theo Wikipedia: tên tiếng Anh “God and my right” nghĩa là “Chúa và quyền của tôi” - Đây là khẩu hiệu của Quốc Vương Vương Quốc Anh

34https://parliamentlive.tv/Event/Index/2922d325-d9fe-446a-b511-a17840fe8ac3 35https://www.parliament.uk/about/how/laws/bills/private-members/

36 Private Members' Bills in the Lords - https://www.parliament.uk/about/how/laws/bills/private-members/

đệ trình Tuy nhiên, họ có thể đặt cược may mắn của mình vào quy tắc này hoặc sử dụng một quy tắc khác

Quy tắc Mười phút là một loại dự luật dành cho Thành viên nghị viện, trong đó các nghị sĩ có cơ hội phát biểu mười phút về một đạo luật mà họ muốn thông qua Nghị viện trước khi đưa vào quá trình đọc lần đầu Sau khi một Nghị sĩ phát biểu mười phút, một Nghị sĩ khác sẽ có cơ hội phát biểu phản đối trước khi Hạ viện quyết định có nên đưa ra dự luật hay không, và sự phát biểu này cũng không được kéo dài quá mười phút Hạ viện sau khi dựa vào sự tranh luận sẽ quyết định liệu dự luật có nên được đọc lần đầu hay không Giống như các dự luật khác của các thành viên Nghị viện, các dự luật thuộc quy tắc mười phút được tranh luận vào ngày thứ sáu trong phiện họp Nghị viện Và chỉ có một dự luật duy nhất được phép giới thiệu vào những ngày này Thế nhưng, rất hiếm khi dự luật Quy tắc mười phút được thông qua thành luật Kể từ năm 1945 đến năm 2022, chỉ có 60 dự luật quy tắc mười phút của các nghị sĩ được thông qua thành luật37 Cụ thể hơn theotrang parallel parliament, giai đoạn 2022-2023 đã có 78 dự luật quy tắc mười phút đã vượt qua cuộc tranh luận nội dung đầu tiên về dự thảo ban đầu của Dự luật (tại lần đọc thứ hai) và hiện đang trong quá trình xem xét và sửa đổi nội dung dự luật bởi Ủy ban dự luật38 Đối với Hạ viện, Ủy ban dự luật được thành lập với khoảng 20 Nghị sĩ, còn Thượng viện thì thành lập Ủy ban toàn viện Đối với quyền trình dự luật của các thành viên Nghị sĩ, trở ngại khó khăn nhất là phải vượt qua lần đọc thứ hai Kể từ năm 1986, mọi dự luật của Chính phủ đều được thông qua lần đọc này so với các dự luật của Nghị sĩ Mặc dù vậy, các Nghị sĩ vẫn sử dụng quy tắc mười phút này vì nhiều lý do Quy tắc này có thể được sử dụng để giúp tạo động lực cho một vấn đề mà sau đó có thể dẫn đến việc Chính phủ phụ trách áp dụng về vấn đề đó Nó cũng có thể nâng cao sự tín nhiệm của các Nghị sĩ đối với các cá nhân Nghị sĩ khác và cử tri của họ Vì những lý do này mà dự luật quy tắc mười phút (Ten minute Rule) vẫn rất cần thiết trong việc tạo cơ hội để các thành viên Nghị viện thể hiện “tiếng nói” của họ trong quá trình lập pháp

Tiếp đến là quy tắc trình bày dự luật (Presentation) của các thành viên Nghị viện Trong quy tắc này, một thành viên có thể giới thiệu tiêu đề và nội dung khái quát của dự luật nhưng không được phép tranh luận về nó Một ví dụ về bài thuyết trình sẽ là: Dự luật yêu cầu Lãnh đạo Hạ viện sửa đổi và kiến nghị cấm các Thành viên Nghị viện có những hoạt động trái ngành được hưởng tài chính trong lĩnh vực đó Các dự luật của các thành viên Nghị viện được tranh luận vào ngày thứ sáu trong mỗi phiên họp quốc hội Các dự luật của thành viên Nghị viện được ưu tiên hơn các dự luật của chính phủ vào những ngày thứ Sáu này theo Lệnh thường trực 1439, nhưng với rất nhiều dự luật, mỗi phiên họp Quốc hội không có đủ thời gian để nhiều dự luật riêng lẻ trải qua các giai đoạn cần thiết để trở thành luật Thư viện thuộc hai viện sẽ có một bản tóm tắt về nội dung các dự luật của nghị sĩ một cách tốt nhất Dự luật khi trình bày có thể được sử dụng để giải quyết các vấn đề chính sách rời rạc, không gây tranh cãi và để giải quyết các bất thường trong luật Chúng cũng có thể là một phương tiện hữu ích để giữ một vấn đề trước Hạ viện mà có lẽ đã được đưa ra trước đó theo một thủ tục lập pháp khác Tuy nhiên đối với quy tắc này, các Nghị viện sẽ thoải mái trình bày nội dung của dự luật và không có bài phát biểu hoặc tranh luận nào kèm theo, điều đó cho thấy quy tắc trình bày hữu ích hơn đối với các Nghị sĩ so với quy tắc Lá phiếu hoặc Quy tắc Mười phút, tạo cơ hội để các bên lắng nghe, thấu hiểu, “dĩ hòa vi quý” và sẽ thảo luận trong các phiên họp khác Quy tắc này giúp làm giảm sự phản đối của bất cứ ai cả Chính phủ về nội dung dự luật mà Nghị sĩ trình bày40 Dự luật Trình bày hiếm khi trở thành luật, mặc dù các trường hợp ngoại lệ gần đây là Đạo luật Rút tiền của Liên minh Châu Âu 2019 (trước đây là Dự luật Rút tiền - Số 5 của Liên minh Châu Âu) được tài trợ bởi Yvette Cooper MP và Lord Rooker; và Đạo luật Rút tiền - Số 241

năm 2019 của Liên minh Châu Âu (trước đây là dự luật Rút tiền - Số 6 của Liên minh Châu Âu) được tài trợ bởi Hilary Benn MP và một lần nữa bởi Lord Rooker trong House of Lords Cả hai Dự luật đều được bảo đảm sau khi các nghị sĩ giành quyền kiểm soát Giấy đặt hàng từ chính phủ một cách gây tranh cãi như một phần của chiến lược lập pháp nhằm tránh (hoặc trì hoãn) việc rời khỏi Liên minh châu Âu “không có thỏa thuận” trong

trường hợp không có sự hỗ trợ cần thiết của quốc hội để phê chuẩn dự thảo “Thỏa thuận rút tiền”42

Đây là ba quy tắc thường được các nghị sĩ sử dụng rất nhiều để nâng cao quyền hạn và nhiệm vụ của mình tham gia vào quá trình lập pháp của Nghị viện, mà cụ thể là trình các dự luật Theo cập nhật ở trang parallel parliament43 hệ thống pháp luật Anh Quốc, đến năm 2023, đã có tổng cộng 282 dự luật của các thành viên Nghị viện và cả Chính phủ xem xét và được thông qua cuối cùng bởi Hoàng gia, trở thành một phương tiện áp dụng vào đời sống thực tiễn Tuy nhiên, với các dự luật riêng cá nhân Nghị sỹ, khả năng được thông qua là rất hiếm nhất là nếu như dự luật bị Chính phủ phản đối Thế nhưng, tên của các Nghị sĩ đã đăng ký bỏ vào thùng phiếu kín vẫn có cơ hội để đưa ra dự luật qua mỗi phiên họp, và nhiều Nghị sĩ đã cố gắng rất nhiều, đầu tư để đưa ra các dự luật phù hợp nhất cần thiết phải thực hiện trước Nghị viện và mong muốn được thông qua bởi Hoàng gia

Trong mỗi thời gian được đệ trình, nếu dự luật của các thành viên Nghị viện yêu cầu bất kỳ chi tiêu nào, một giải pháp về tài chính cần hỗ trợ trong hoạt động nghiên cứu để lập dự luật phải được Hạ viện đồng ý trước khi nó (hoặc các điều khoản làm phát sinh chi tiêu trong đó) có thể được xem xét trong ủy ban Bên cạnh đó, những vấn đề này được đưa ra Hạ viện để thống nhất ngay sau khi Dự luật được thông qua lần đọc thứ hai tại các cuộc họp Việc trình và đề xuất hỗ trợ tài chính luôn được thông qua một cách dễ dàng nếu đáp ứng đủ các tiêu chính phù hợp với đặc quyền tài chính.Việc xác định xem một dự luật có bất kỳ hàm ý nào về thuế hoặc chi tiêu “thu hút” đặc quyền tài chính hay không là tùy thuộc vào một cơ quan thư ký thuộc Nghị viện sẽ kiểm tra Nếu một dự luật hoặc một phần của dự luật có “đặc quyền tài chính” thì Hạ viện có thể phản đối các sửa đổi của các Thượng nghị viện đối với những phần đó vì nó có “quyền ưu tiên đối với các vấn đề về thuế và chi tiêu”

42 What is a Presentation Bill? (2) - presentation-bill (truy cập ngày cuối 16/8/2023)

https://www.hansardsociety.org.uk/publications/guides/what-is-a-43https://www.parallelparliament.co.uk/

Mặc dù vậy, trên thực tế, cũng đã có một số dự luật này được ban hành liên quan tới xóa bỏ án tử hình, phá thai và bình đẳng về đồng tính, xóa bỏ kiểm duyệt đối với các vở kịch sân khấu Một số đạo luật như Luật về ghi hình video năm 1984 (The Video Recordings Act), Luật về cơ quan kiểm toán quốc gia năm 1983 (the National Audit Act), Luật về bố trí nơi ở cho người vô gia cư (the Housing (Homeless Persons) Act 1977), Luật về hành vi cung ứng hàng hóa và dịch vụ không được yêu cầu trước (the Unsolicited Goods and Services (Amendment) Act 1975) đã được thông qua bởi các cá nhân Nghị sỹ Những dự luật này thực tế khi được ban hành cũng đã phải trải qua cả một quá trình dài cùng sự “chiến đấu” của các Nghị sĩ trong hoạt động lập pháp Đây là một trong những bước đột phá trong quá trình nâng cao vai trò của Nghị sĩ khi tham gia vào quá trình lập pháp thông qua sử dụng quyền trình dự án luật ở Vương Quốc Anh

Kết luận:

Vương Quốc Anh được xem là khởi đầu của các thiết chế dân chủ, thực tế lịch sử chứng minh thuật ngữ Nghị sĩ xuất hiện cùng Nghị viện bắt nguồn từ Anh Quốc Năm 1266, quý tộc Montfort lấy danh nghĩa nhiếp chính để triệu tập mở hội nghị do quý tộc, tăng lữ, kỵ sĩ và cư dân thành phố tham gia Về sau được biết là điểm mở đầu của Nghị sĩ và Nghị viện Anh Quốc, sau năm 1688, nghị viện thông qua “Dự luật Quyền lợi” và “Luật kế thừa ngôi vua” lần lượt vào năm 1689 và 1701, cấp cho nghị sĩ các phương diện quyền lực như tham gia xây dựng chế định luật pháp, quyết định dự toán tài chính công, quyết định kế thừa ngôi vua và giám sát việc quản lý hành chính, từ đó nghĩ sĩ biến thành một chủ thể quan trọng trong Nghị viện Góp phần xây dựng và phát triển đất nước, cất lên tiếng nói của mình thông qua những văn bản pháp luật cụ thể Cho nên, phương pháp nâng cao quyền làm luật của Nghị sỹ Nghị viện ở đây đã trở thành cơ sở, nguồn tham khảo cho rất nhiều các quốc gia trên thế giới, trong đó có Việt Nam

Qua việc phân tích quyền trình dự luật của Nghị sỹ Vương Quốc Anh, có thể rút ra một số ưu điểm như sau: (1) Hệ thống pháp luật của Anh quy định cụ thể về thủ tục để đảm bảo quyền trình dự án luật của Nghị sỹ diễn ra rất suông sẻ; (2) Quy tắc về quyền trình dự án luật của nghị sỹ tại Anh có nhiều sự lựa chọn để họ thực hiện nhiệm vụ lập pháp của mình với tư cách là một người làm luật như: Quy tắc mười phút, quy tắc lá

phiếu, quy tắc trình bày; (3) Tài chính hỗ trợ nghị sỹ lập pháp được mở rộng, khuyến khích cá nhân Nghị sỹ có động lực để thực hiện quyền này; (4) Các Nghị sỹ có quyền can thiệp và phản đối các dự luật khác ảnh hưởng đến nội dung và quyền lợi trong dự luật mà họ đệ trình; (5) Các dự luật của cá nhân Nghị sỹ khi được đưa ra bàn bạc, thảo luận ở các kỳ họp Nghị viện, Chính phủ chỉ có thể góp ý chứ không được phản đối về các dự luật này; (6) Chương trình thảo luận về dự luật cá nhân Nghị sĩ Vương Quốc Anh được thống nhất một ngày riêng biệt trong các kỳ họp chỉ để bàn bạc về các dự luật này Như vậy, những đúc kết này được xem là sự tiến bộ trong quá trình thực hiện quyền làm luật của Nghị sỹ ở Vương Quốc Anh, nơi được xem là cái nôi của thiết chế dân chủ và quyền trình dự án luật Điều này chính là cơ sở, nền tảng rất cần thiết trong quá trình tham khảo để cải thiện, nâng cao quyền này ở các nước trên thế giới, trong đó có Việt Nam

1.3.2 Cộng hòa Pháp:

1.3.3.1 Khái quát về quy trình lập pháp ở Nước Cộng hòa Pháp

Pháp là quốc gia theo chế độ cộng hòa lưỡng tính (semi-presidential system) Theo Hiến pháp năm 1958 của Pháp, cả Tổng thống và Quốc hội (Nghị viện) đều do nhân dân bầu trực tiếp Mô hình chế độ cộng hòa Pháp có sự khác biệt so với các mô hình của các nước khác trên thế giới, tổng thống Pháp tuy là người đứng đầu hành pháp, nhưng lại phải lập Nội các (Hội đồng bộ trưởng) do Thủ tướng điều hành, Thủ tướng là người được Tổng thống bổ nhiệm44 Tổng thống có quyền chủ trì các phiên họp của Hội đồng bộ trưởng (Nội các)45.Tổng thống được bầu với nhiệm kỳ 5 năm theo nguyên tắc phổ thông, trực tiếp Không ai có thể nắm giữ chức vụ Tổng thống quá hai nhiệm kỳ liên tiếp46 Đặc biệt, Quốc hội Pháp là Quốc hội lưỡng viện, trong đó Hạ viện (gồm 577 đại biểu) và Thượng viện (hiện có 343 đại biểu) Hạ viện (National Assembly) có nhiệm kỳ 5 năm, tuy nhiên, Tổng thống có thể giải tán Hạ viện trước hạn47 Hiến pháp của Pháp quy định rõ vai trò của Chính phủ là “xây dựng và thực hiện chính sách quốc gia” (Điều 20), trong khi đó vai trò của Quốc hội là “thông qua luật, giám sát hoạt động của Chính phủ và quyết

44 Điều 21 Hiến pháp năm 1958 của Pháp 45 Điều 8 và 9 Hiến pháp năm 1958 của Pháp.

46 Điều 6 Hiến pháp năm 1958 của Pháp

47 Điều 12 Hiến pháp năm 1958 của Pháp

định các chính sách công” (Điều 24) Quốc hội Pháp họp thường kỳ từ ngày làm việc đầu tiên của tháng Mười và kết thúc vào ngày làm việc cuối cùng của tháng Sáu năm tiếp theo (Điều 28)

Điều 24 chương IV về Nghị viện trong Hiến pháp năm 1958 của Pháp có quy định “Nghị viện là cơ quan lập pháp, thông qua luật, giám sát hoạt động của Chính phủ và quyết định các chính sách công Nghị viện bao gồm Hạ viện và Thượng viện” Mọi dự thảo luật (dù do Chính phủ trình hay do Nghị sĩ trình) nếu muốn trở thành luật thì đều phải được sự chấp thuận của cả hai viện là Hạ viện và Thượng viện Giống như vai trò của Tổng thống trong chính thể tổng thống (presidential system), Tổng thống Pháp cũng có quyền phủ quyết đối với các đạo luật đã được Quốc hội thông qua Theo quy định tại Điều 39 Hiến pháp của Pháp, cả Thủ tướng và các Nghị sĩ đều có quyền đưa ra sáng kiến ban hành luật Riêng với loại dự án luật do Thủ tướng trình, theo Điều 39 Hiến pháp của Pháp, các dự luật này sẽ được thảo luận tại Hội đồng bộ trưởng Tuy nhiên, trước khi được đưa ra thảo luận tại Hội đồng bộ trưởng, dự án luật này phải có ý kiến của Tham chính viện (Tòa hành chính tối cao) Sau đó, dự luật sẽ được trình lên Thường vụ Hạ viện hoặc Thường vụ Thượng viện Tuy nhiên, đối với một số loại dự luật nhất định, Hiến pháp quy định rõ dự luật nào phải được trình Hạ viện trước hoặc Thượng viện trước Chẳng hạn, với các dự luật về tài chính và luật về nguồn tài chính cho bảo hiểm xã hội thì Hạ viện sẽ là cơ quan mà dự án luật loại này phải trình đầu tiên Đối với dự luật về đơn vị hành chính lãnh thổ thì Thượng viện sẽ là nơi mà dự án luật được trình trước tiên Đối với các loại dự án luật khác, chủ thể trình dự án luật có thể chọn Hạ viện hoặc Thượng viện là nơi trình dự án luật đầu tiên

Dự thảo luật do Chính phủ trình được gọi là “dự án luật” (a project de loi), còn dự thảo luật do nghị sĩ trình được gọi là “kiến nghị luật” (a proposition de loi) và cả “dự án luật” (a project de loi) Việc trình dự thảo luật có thể bắt đầu từ một trong hai viện:

Thượng viện và Hạ Viện Mỗi dự án đều phải trải qua 2 lần đọc trước mỗi Viện trước khi bỏ phiếu thông qua hoặc không thông qua dự thảo luật Kể từ năm 2009, mọi dự án luật khi đệ trình đều phải kèm theo báo cáo đánh giá tác động của dự luật từ các khía cạnh như: sự tương thích của dự án luật với Luật của cộng đồng châu Âu, các hệ quả kinh tế, xã hội, tài chính và môi trường của dự án luật

Theo quy định tại Điều 42 Hiến pháp của Pháp, việc thảo luận các dự án luật tại phiên họp toàn thể sẽ được tiến hành trên cơ sở dự thảo đã được Ủy ban của Quốc hội mà dự án luật được chuyển đến theo quy định tại Điều 43 Tuy nhiên, các dự án luật về tài chính, dự án luật về nguồn tài chính của quỹ bảo hiểm xã hội tại phiên họp toàn thể phải được tiến hành trên cơ sở dự thảo do Chính phủ trình trong lần đọc đầu tiên tại Viện mà dự án đó được trình trước Các phiên thảo luận toàn thể tại lần đọc thứ nhất đối với dự án luật ở một Viện chỉ có thể được tiến hành sau thời hạn 6 tuần kể từ thời điểm dự án đó được trình lên trong trường hợp Viện đó là Viện thứ nhất mà dự án luật đệ trình Trong trường hợp là dự án luật được chuyển từ Viện khác sang, lần đọc thứ nhất tại Viện này chỉ được tiến hành sau thời hạn 4 tuần kể từ thời điểm dự luật được Viện ký chuyển sang Tuy nhiên, quy định tại đoạn trên không áp dụng đối với trường hợp áp dụng quy trình rút gọn theo các điều kiện được quy định tại Điều 45 cũng như đối với các đạo luật về tài chính, các đạo luật về nguồn tài chính cho các quỹ bảo hiểm xã hội hoặc các đạo luật có liên quan tới tình trạng khẩn cấp

Về việc xem xét dự án luật tại các Ủy ban của Quốc hội, Điều 43 Hiến pháp của Pháp quy định, các dự án luật phải được chuyển cho một trong các ủy ban thường trực của Quốc hội để xem xét Số lượng ủy ban thường trực ở mỗi Viện là không quá 8 ủy ban Tuy nhiên, nếu Chính phủ có yêu cầu thì Quốc hội có thể lập ủy ban lâm thời để xem xét dự án luật

Theo quy định tại Điều 44 Hiến pháp của Pháp, thành viên Quốc hội và Chính phủ có quyền đưa ra các sửa đổi, bổ sung đối với dự án luật được trình trước Quốc hội Quyền này có thể được thực hiện tại phiên họp toàn thể hoặc tại ủy ban theo các quy định tại Nội quy của các Viện, phù hợp với khuôn khổ do một đạo luật về tổ chức quy định Khi cuộc tranh luận bắt đầu, Chính phủ có quyền phản đối việc xem xét các sửa đổi, bổ sung mà trước đó chưa được chuyển đến xem xét tại Uỷ ban của Quốc hội có liên quan

Điều 45 Hiến pháp của Pháp tiếp tục quy định về việc dự án luật được lần lượt đưa ra xem xét, thảo luận tại 2 Viện của Quốc hội để thông qua một văn bản thống nhất Tuy nhiên, đối với dự án luật do Chính phủ trình, nếu sau 2 lần đọc ở mỗi Viện mà quan điểm của hai Viện vẫn khác nhau về dự thảo luật thì Thủ tướng Chính phủ có thể đề nghị lập

Ủy ban hỗn hợp chung của hai Viện (a commission mixte paritaire) Đây là một ủy ban đặc biệt với số lượng thành viên đến từ hai viện ngang bằng nhau Chức năng chính của Ủy ban này là tìm kiếm phương án về dự án luật mà có thể chấp nhận được đối với cả hai viện Tuy nhiên, phương án thỏa hiệp này đều phải được Chính phủ chấp thuận Nếu như ngay cả cách lập Ủy ban này vẫn không đưa tới giải pháp mang tính chấp nhận được đối với cả hai Viện, thì sau khi văn bản đã được Hạ viện và Thượng viện xem xét, thảo luận một lần nữa, Chính phủ sẽ đề nghị Hạ viện có tiếng nói cuối cùng Việc biểu quyết thông qua và sửa đổi, bổ sung các đạo luật có tính chất là luật về tổ chức được thực hiện theo những quy định sau đây: (1) Viện đầu tiên nhận được dự án luật chỉ được tiến hành thảo luận và biểu quyết sau khi hết thời hạn 6 tuần kể từ ngày dự án được trình lên Trong trường hợp quy trình rút gọn được áp dụng thì Viện đầu tiên chỉ thảo luận sau khi hết thời hạn 15 ngày kể từ ngày dự án luật được đệ trình; (2) Trường hợp dự án luật không đạt được thỏa thuận như quy định tại Điều 45 của Hiến pháp, thì Hạ viện chỉ thực hiện việc thông qua lần cuối văn bản được đệ trình nếu đạt được đa số tổng số thành viên của Hạ viện nhất trí thông qua; (3) Các đạo luật về tổ chức liên quan tới Thượng viện phải được cả hai Viện thống nhất thông qua; (4) Các đạo luật về tổ chức chỉ được ban hành sau khi có tuyên bố của Hội đồng Hiến pháp về tính phù hợp với Hiến pháp của các đạo luật đó48

Điều 47 Hiến pháp quy định Quốc hội biểu quyết về các dự án luật về tài chính theo các điều kiện quy định trong một đạo luật về tổ chức Nếu Hạ viện không đưa ra ý kiến lần đầu trong thời hạn 40 ngày kể từ ngày dự án luật được trình lên, thì Chính phủ có quyền đưa dự án ra trước Thượng viện xem xét và cho ý kiến trong thời hạn 15 ngày Các bước tiếp theo tiến hành theo các điều kiện quy định tại Điều 45 Nếu Quốc hội không đưa ra ý kiến trong thời hạn 70 ngày, thì các quy định của dự án luật có thể được ban hành dưới hình thức Pháp lệnh Nếu đạo luật về tài chính quy định các khoản thu chi trong năm tài chính không được trình trong thời hạn cần thiết để có thể được ban hành trước khi bắt đầu năm tài chính đó, thì trong thời hạn sớm nhất, Chính phủ phải yêu cầu

48 Điều 46 Hiến pháp 1959 Cộng hòa Pháp

Quốc hội cho phép thu các loại thuế và thực hiện các khoản chi (dưới hình thức ban hành Nghị định) có liên quan đến các hoạt động đã được biểu quyết thông qua49

Tiến đến,Quốc hội có thể biểu quyết về các dự án luật về tạo vốn cho Quỹ bảo hiểm xã hội theo các điều kiện quy định tại một đạo luật về tổ chức Nếu Hạ viện không có ý kiến lần đầu trong thời hạn 20 ngày kể từ ngày trình dự án, thì Chính phủ có quyền trình dự án lên Thượng viện xem xét và cho ý kiến trong thời hạn 15 ngày Các bước tiếp theo được tiến hành theo các điều kiện quy định tại Điều 45 Nếu Quốc hội không cho ý kiến trong thời hạn 50 ngày, các quy định tại dự án luật có thể được ban hành dưới hình thức Pháp lệnh5051

Trước khi dự luật chính thức trở thành đạo luật, Tổng thống phải công bố dự luật trong vòng 15 ngày Theo quy định tại Điều 10 của Hiến pháp, trước khi công bố dự luật, Tổng thống có quyền đề nghị Quốc hội xem xét lại Tổng thống cũng có quyền tự mình đề nghị Hội đồng Hiến pháp (Conseil Constitutionnel) xem xét tính hợp hiến của dự luật Quyền đề nghị xem xét lại tính hợp hiến của Dự luật đã được Quốc hội thông qua này, theo quy định tại Điều 61 của Hiến pháp, cũng được trao cho Thủ tướng, Chủ tịch Hạ viện, Chủ tịch Thượng viện, và nhóm 60 nghị sỹ của một trong hai Viện

1.3.3.2 Quyền trình dự án luật của Nghị sĩ (Đại biểu Quốc hội) của nước Cộng hòa Pháp

Cộng hòa Pháp có nhiều chủ thể có thẩm quyền trình dự án luật và kiến nghị luật.Theo quy định tại Điều 39 Hiến pháp Pháp năm 1958, cả Thủ tướng và các Nghị sĩ đều có quyền đưa ra sáng kiến ban hành luật Mọi dự thảo luật (dù do Chính phủ trình hay do Nghị sĩ trình) nếu muốn trở thành luật thì đều phải được sự chấp thuận của cả hai viện là Hạ viện và Thượng viện

Trong quá trình lập pháp ở Pháp, quyền sáng kiến được chia làm hai hình thức: Trình bày thành một văn bản hoàn chỉnh (một dự luật nếu nó đến từ Chính phủ, một dự

49Nguyễn Đăng Dung, et.al, (chủ biên), Tuyển tập Hiến pháp của một số quốc gia (Hà Nội: NXB Hồng

luật riêng nếu nó đến từ một Nghị sĩ) hoặc lập ra một bảng sửa đổi, tức là một đề xuất sửa đổi một điều khoản của dự luật hoặc dự luật của thành viên Ngị viện Hai hình thức sáng kiến này được sử dụng như nhau giữa Chính phủ và các thành viên của hội đồng, nhưng sáng kiến của cá nhân nghị sĩ phải tuân theo những hạn chế cụ thể do Hiến pháp quy định Sự cân bằng giữa sáng kiến của Chính phủ và sáng kiến của Quốc hội, liên quan đến việc lập bảng các văn bản, cho thấy sự mất cân bằng trong hoạt động này, từ đó ảnh hưởng đến mối liên hệ trong việc thực thi pháp luật.Tuy nhiên, việc thực hiện chương trình nghị sự chung đã chứng minh nhận xét này, tỷ lệ các văn bản có nguồn gốc từ Nghị viện trong tổng số các văn bản được thông qua đã không ngừng tăng lên kể từ cơ quan lập pháp lần thứ XIII

Theo Điều 39, đoạn 1 của Hiến pháp quy định rằng:“Sáng kiến xây dựng luật đồng thời thuộc về Thủ tướng và các thành viên của Quốc hội” Hiến pháp dựa trên nguyên tắc bình đẳng giữa quyền sáng kiến của Chính phủ và quyền sáng kiến của thành viên Quốc hội, ngay cả khi các điều khoản khác của Hiến pháp đưa ra những hạn chế áp dụng cho các văn bản Luật có nguồn gốc từ Nghị viện nhưng vẫn không thể ngăn cản những dự án luật của Nghị sĩ đệ trình ngày càng nhiều hơn Thủ tục thực hiện quyền trình dự án luật của Quốc hội và sự can thiệp của Đại biểu Quốc hội (Nghị sĩ) tham gia vào quá trình đệ trình xây dựng dự án luật riêng thể hiện đầy đủ trong các hoạt động sau đây:

Thứ nhất, về hình thức cấu thành của văn bản đưa ra dự án luật mà Đại biểu Quốc

hội cần phải làm: Luật Tổ chức Nghị viện Pháp đã quy định cụ thể về hình thức trình dự án luật của cả Nghị sĩ và Chính phủ Đầu tiên là một văn bản đưa ra dự án luật bao gồm hai phần chính: Phần thứ nhất là “Tuyên bố lý do” để phát triển các lập luận của nghị sỹ để hỗ trợ sửa đổi pháp luật hoặc nêu ra các quy định mới, cần thiết mà chính họ đề xuất Tiếp theo là phần quy phạm, được gọi là “bố cục”, phải được soạn thảo dưới dạng công trình nghiên cứu Nội dung của các đề xuất, tương ứng với “lĩnh vực lập pháp”, tức là lĩnh vực các vấn đề pháp lý cần có sự can thiệp của pháp luật cần cụ thể hóa Điều 34 của Hiến pháp cũng liệt kê các vấn đề thuộc thẩm quyền này, nhưng một số điều khoản Hiến pháp khác quy định về sự can thiệp của luật (đặc biệt là những điều khoản đề cập đến luật

cơ bản) hoặc ngụ ý nó (bằng cách đặt ra các nguyên tắc có giá trị Hiến pháp mà việc thực hiện là trách nhiệm của nhà lập pháp)

Thứ hai, về điều kiện hỗ trợ để thực hiện quyền trình dự án luật của đại biểu Quốc

hội: Mặc dù khả năng chấp nhận về mặt tài chính của các đề xuất lập pháp được kiểm tra, xem xét tại thời điểm đề xuất, nhưng về nguyên tắc, chúng không được đệ trình lên Hội đồng Nhà nước để xem xét hỗ trợ Tuy nhiên, bản sửa đổi hiến pháp ngày 23 tháng 7 năm 2008 quy định rằng: “Chủ tịch Quốc hội (có thể) đệ trình ý kiến lên Hội đồng Nhà nước, trước khi xem xét tại ủy ban, hỗ trợ tài chính cho một dự luật do một trong các thành viên của Quốc hội này đệ trình, trừ khi các đối tượng thứ hai52” (Điều 39 của Hiến pháp) Những ý kiến như vậy đã được đưa ra bảy lần trong Cơ quan lập pháp lần thứ XIII và sáu

lần trong Cơ quan lập pháp lần thứ XIV Hơn nữa, sáng kiến lập pháp của quốc hội thuộc

về từng thành viên của Nghị viện Đó là một đặc quyền được phép thực hiện bởi các cá nhân, trong hội đồng tương ứng của họ, bởi mỗi đại biểu và mỗi thượng nghị sĩ Tuy nhiên, không có gì ngăn cản một số đại biểu - hoặc một số Thượng nghị sĩ - hoặc thậm chí tất cả các thành viên của một nhóm hoặc một số nhóm trong Nghị viện làm việc cùng nhau để đưa ra một dự án luật duy nhất Họ có thể hỗ trợ nhau về mọi mặt để nghiên cứu, tìm hiểu chuyên sâu chỉ về một vấn đề duy nhất và sau đó cho ra một dự luật phù hợp với đất nước, cần thiết phải có để áp dụng vào cuộc sống Đây có thể nói là một trong những điều đặc biệt nhất ở quyền trình dự án luật ở Cộng hòa Pháp khi đề cao tinh thần tập thể của Đại biểu Quốc Hội, đề cao đúng với tinh thần “tự do, bình đẳng, bác ái” không chỉ trong đời sống nhân dân mà còn trong quá trình lập pháp

Thứ ba, kiến nghị giải quyết các vấn đề ảnh hưởng đến sáng kiến lập pháp của đại

biểu Quốc hội đệ trình Các nghị quyết là các hành vi phi lập pháp được thông qua bởi một hội đồng nghị viện duy nhất Mỗi một nghị quyết được ban hành cho khả năng đi đến những thay đổi nhất định trong các văn bản luật đã ban hành trước đó, hay những thay đổi với những mục đích khác nhau Ở Pháp có bảy loại nghị quyết thường được sử dụng, bao gồm: (1) Nghị quyết sửa đổi Quy định; (2) Các nghị quyết hướng tới việc thành lập ủy

52 Đối tượng thứ nhất trong điều luật đề cập tới: Thành viên Nghị viện; Đối tượng thứ hai trong điều luật đề cập tới: Chính Phủ

ban điều tra; (3) Nghị quyết đình chỉ tố tụng hoặc đình chỉ tạm giam đại biểu Quốc hội theo quy định tại Điều 26 của Hiến pháp; (4) Các nghị quyết có xu hướng chuyển Tổng thống Cộng hòa lên Tòa án Tối cao theo Điều 67 và 68 của Hiến pháp (đây là những kiến nghị nghị quyết duy nhất phải được hai hội đồng thông qua trong cùng một điều khoản), (5) các nghị quyết của liên minh Châu Âu liên quan đến dự thảo hoặc các đạo luật được đề xuất của Cộng đồng và Liên minh Châu Âu được đệ trình theo Điều 88-4 của Hiến pháp hoặc theo một quy định cụ thể trong các văn bản quốc tế có hiệu lực khác của Liên minh Châu Âu; (6) Các nghị quyết của Châu Âu được đệ trình theo Điều 88-6 của Hiến pháp nhằm đảm bảo các thể chế Châu Âu tuân thủ nguyên tắc bổ trợ; (7) Cuối cùng là các nghị quyết, được đệ trình theo Điều 34-1 của Hiến pháp, theo đó đề nghị Quốc hội đưa ra ý kiến về một vấn đề cụ thể, một thủ tục mới được đưa vào Hiến pháp trong lần sửa đổi ngày 23 tháng 7 năm 2008 Như vậy, Đại biểu Quốc hội Pháp được giao quyền có ý kiến, kiến nghị với các nghị quyết có ảnh hưởng tới dự luật mà mình đệ trình hoặc những thay đổi nhất định đối với các nhiệm vụ, dự án mà mình đang phụ trách Đặc biệt, đại biểu Quốc hội tại Pháp cũng được quyền kiến nghị đến các nghị quyết của Hội đồng Nhà nước thông qua có liên quan tới liên minh Châu Âu

Với những phân tích trên, có thể khẳng định, quyền trình dự án luật của Nghị Viện và Chính Phủ là như nhau, nhưng vẫn có sự chênh lệch khá lớn so với thực tế Thực tiễn ở

Pháp cho thấy, thủ tục lập pháp thường do sáng kiến của Chính phủ khởi xướng hơn là

sáng kiến của Quốc hội, ngay cả khi sáng kiến thứ hai đã trở nên thường xuyên hơn do sự ra đời, từ tháng 10 năm 1995, các phiên họp hàng tháng được ưu tiên dành cho một chương trình nghị sự về lập pháp do các thành viên Quốc hội đề ra, và trên hết, từ năm 2009, một chương trình nghị sự được chia sẻ giữa hai viện trong Quốc hội và quyền hành pháp Theo khảo sát thực tế, đã 80% dự luật của cả Chính phủ và các thành viên Nghị viện được thông qua, ngoại trừ các công ước quốc tế, có nguồn gốc từ một dự luật, do đó phản ánh ưu thế của hành pháp trong quy trình lập pháp và ảnh hưởng tới liên minh giữa các quốc gia trong EU Với việc thực hiện chương trình nghị sự chung, dưới tác động của việc sửa đổi Hiến pháp ngày 23 tháng 7 năm 2008, tỷ lệ các đề xuất trong các văn bản được thông qua dứt khoát bên ngoài các công ước đã tiếp tục tăng, cụ thể tăng từ 30%

trong nhiệm kỳ khóa XIII lên đến 40% trong nhiệm kỳ khóa XIV Hơn nữa, ngay cả khi phần lớn các luật vẫn có nguồn gốc từ Chính phủ, thì văn bản của chúng có thể là đối tượng của những sửa đổi ít nhiều quan trọng dựa trên các sáng kiến của các thành viên Quốc hội Quyền sửa đổi đó đã khôi phục lại một sự cân bằng nhất định giữa sáng kiến lập pháp giữa hai cơ quan trong quốc gia Hơn nữa, kể từ tháng 3 năm 2009, cuộc thảo luận về các dự luật đã tập trung, ngoại trừ các dự luật sửa đổi Hiến pháp, dự luật tài chính và dự luật tài trợ an sinh xã hội, trên văn bản được ủy ban thông qua Điều này đã xảy ra đối với các đề xuất lập pháp từ năm 1958 và điều khoản như vậy không thể phủ nhận làm tăng ảnh hưởng của sáng kiến Nghị viện đối với nội dung luật do Nghị viện thông qua

Thứ tư, đại biểu Quốc hội có thêm quyền sửa đổi hoặc đưa ra sáng kiến góp ý dự án Luật khi mà chính họ đệ trình Ở đây có thể hiểu rằng, quyền sửa đổi, tức là quyền trình

bày những sửa đổi đối với phần hiệu lực của các dự án luật và dự án luật do chính họ đệ trình, cũng được công nhận như nhau đối với các Nghị sĩ và Chính phủ Trên thực tế, Điều 44, khoản 1 của Hiến pháp quy định rằng “Các thành viên của Quốc hội và Chính phủ có quyền sửa đổi”, như vậy nó không chỉ bao gồm khả năng đề xuất về việc lược bỏ toàn bộ hoặc một phần, hoặc sửa đổi, một phần hoặc hoàn toàn, hoặc cụ thể các điều khoản của một dự thảo hoặc một đề xuất, mà còn cả khả năng bổ sung văn bản với các điều khoản mới dưới hình thức sửa đổi có chứa các điều khoản bổ sung Bên cạnh đó, Luật tổ chức Nghị viện Pháp ban hành ngày 15 tháng 4 năm 2009 liên quan đến việc áp dụng các Điều 34-1, 39 và 44 của Hiến pháp Pháp 1958 và các Sắc lệnh của Quốc hội cũng đã quy định cụ thể các điều kiện để thực hiện quyền sửa đổi dự luật của các đại biểu Quốc hội: (1) Các sửa đổi phải được trình bày bằng văn bản và được chứng minh một cách tóm tắt và chỉ có thể liên quan đến một bài viết duy nhất; (2) Chúng phải tuân theo thời hạn nộp (nói chung, chúng phải được nộp cho văn phòng Phiên họp không muộn hơn 5 giờ chiều vào ngày làm việc thứ ba trước khi thảo luận về văn bản); (3) Chúng có thể là đối tượng được đánh giá trước bởi ủy ban đánh giá và kiểm soát các chính sách công theo yêu cầu của tác giả và với sự đồng ý của ủy ban chịu trách nhiệm; (4) Trong lần đọc đầu tiên, họ được chấp nhận nếu họ đưa ra một liên kết, thậm chí là gián tiếp, với văn bản đang được thảo luận, sự tồn tại của liên kết này được Chủ tịch đánh giá; (5) Sau lần đọc

đầu tiên, quy tắc “phễu” được áp dụng: các sửa đổi phải liên quan trực tiếp đến một điều khoản vẫn đang được thảo luận, các ngoại lệ duy nhất liên quan đến các sửa đổi nhằm đảm bảo tuân thủ Hiến pháp, để thực hiện phối hợp với các văn bản đang được xem xét hoặc để sửa chữa một lỗi văn thư

Tuy nhiên, bên cạnh những quyền lợi trong quá trình thực hiện cho đại biểu Quốc hội và nghị viện phát triển, đáp ứng với xu hướng và yêu cầu của thời đại thì đâu đó vẫn còn những hạn chế chung đối với sáng kiến nghị viện của đại biểu Quốc hội tại Pháp, ảnh hưởng đến việc góp phần thúc đẩy việc trình dự án Luật của họ diễn ra thường xuyên hơn:

Thứ nhất, do các đề xuất và sửa đổi do các thành viên Nghị viện đưa ra phải tuân

theo một hạn chế chung Đó là không được chấp nhận suông sẻ về hỗ trợ tài chính nếu như đại biểu Quốc hội không dự trù một bản tài chính cụ thể (Điều 40 của Hiến pháp Pháp) hoặc tuân thủ theo các quy tắc tài chính ảnh hưởng tới sự cạn kiệt, tiêu hao nguồn cung cấp an sinh xã hội Theo Điều 40 của Hiến pháp, các sáng kiến của quốc hội “không được chấp nhận khi việc áp dụng chúng sẽ dẫn đến hoặc làm giảm nguồn lực công, hoặc tạo ra hoặc làm trầm trọng thêm gánh nặng công” Tuy nhiên, các điều kiện áp dụng các quy định này trong thủ tục lập pháp khác nhau đáng kể Hơn nữa, đoạn cuối của điều 47 Luật cơ bản ngày 1 tháng 8 năm 2001 (LOLF) còn quy định, việc không chấp nhận hỗ trợ tài chính áp dụng cho tất cả các sửa đổi, dự luật dù bất kể chúng có liên quan đến văn bản luật quan trọng nào nếu nó không tuân thủ tất cả các quy tắc cơ bản liên quan đến tài chính pháp luật, đặc biệt là những điều khoản quy định trong Luật tài chính để điều chỉnh các vấn đề liên quan tới nội dung dự án luật Tương tự, Điều L.O 111-7-1 của Bộ Luật An sinh Xã hội Pháp quy định về việc không thể chấp nhận các sửa đổi trái với các quy định hữu cơ liên quan đến luật về tài trợ cho an sinh xã hội Các sáng kiến do các nghị sĩ trình bày, tại thời điểm đề xuất, chính họ sẽ chủ động kiểm soát về khả năng chấp nhận tài chính sẽ nhận được từ dự luật của mình nếu được thông qua, tức họ cũng sẽ tự lập bảng tài chính để trình lên Nghị viện kèm với dự luật của họ Các dự luật được gửi, theo Điều 89 của Pháp lệnh thường trực Pháp, sẽ được gửi tới một phái đoàn từ Văn phòng Quốc hội, phái đoàn này sẽ kiểm tra khả năng chấp nhận của chúng Đối với các văn bản sửa đổi, bổ sung trong dự luật của họ cũng vậy Tuy nhiên, đối với các sửa đổi, cần phân biệt giữa các sửa đổi được lập trong ủy ban và các sửa đổi được lập trong phiên họp