TỔNG QUAN VỀ ĐÁNH BẮT CÁ BẤT HỢP PHÁP, KHÔNG THÔNG BÁO VÀ KHÔNG THEO QUY ĐỊNH (IUU)
Khái quát về hoạt động đánh bắt cá bất hợp pháp, không thông báo và không theo quy định (IUU)
và không theo quy định (IUU)
Đánh bắt cá IUU là hành vi đánh bắt bất hợp pháp, không được báo cáo và không theo quy định, vi phạm chủ quyền, quyền chủ quyền và quyền tài phán của các quốc gia ven biển Hành vi này gây ra thách thức lớn trong công tác bảo tồn và quản lý nguồn cá, đi ngược lại nỗ lực đánh bắt thủy sản bền vững, gây tổn hại đến nguồn lợi thủy sản và hệ sinh thái biển toàn cầu.
1.1.1 Khái niệm IUU theo một số văn bản quốc tế
Năm 2001, Tổ chức Nông lương Liên hợp quốc (viết tắt là FAO) đã đề cập đến khái niệm IUU trong tài liệu Chương trình hành động quốc tế để ngăn ngừa, chấm dứt và loại bỏ hành vi IUU (viết tắt là IPOA-IUU) là những hoạt động đánh cá của tàu thuyền (bao gồm cả tàu thuyền nước ngoài và tàu thuyền của quốc gia ven biển) mà chưa có sự cho phép hoặc đã cho phép nhưng vi phạm các quy định về đánh cá 1 Theo Mục II, đoạn 3 của IPOA-IUU, IUU được hợp thành bởi ba nhóm hành vi là đánh cả bất hợp pháp (Illegal Fishing), đánh cá không được báo cáo (Unreported Fishing) và đánh bắt cá không theo quy định (Unregulated Fishing) 2 , và ở tài liệu này cũng chỉ rõ và phân tích cụ thể ba nhóm hành vi như sau:
Đánh bắt cá bất hợp pháp (IUU) bao gồm các hành vi đánh bắt vi phạm thẩm quyền, pháp luật hoặc quy định của quốc gia hoặc tổ chức quản lý nghề cá khu vực (RFMO) Những hành vi này gây ra nhiều hậu quả nghiêm trọng, bao gồm: làm suy giảm quần thể cá, phá hủy hệ sinh thái biển, gây thiệt hại kinh tế cho các cộng đồng ven biển và vi phạm quyền chủ quyền của các quốc gia.
1 Ban Tuyên giao trung ương (2020), Tài liệu về công tác chống khai thác hải sản bất hợp pháp, không báo cáo và không theo quy định của Việt Nam thời gian qua, Hà Nội, tr 2
2 Nguyễn Thị Hồng Yến, Mai Ngân Hà, “Đánh bắt cá bất hợp pháp, không báo cáo, không theo quy định và biện pháp hạn chế thương mại của Liên minh châu Âu”, https://iuscogens-vie.org/2020/05/31/192-danh-bat- ca-iuu-va-bien-phap-han-che-thuong-mai-cua-eu/, truy cập ngày 24/5/2023 tồn đã được tổ chức đó thông qua và có giá trị ràng buộc các quốc gia, hoặc các quy định có liên quan có thể áp dụng của pháp luật quốc tế; hoặc được thực hiện bởi tàu vi phạm pháp luật quốc gia hoặc các nghĩa vụ quốc tế, bao gồm cả những cam kết của quốc gia hợp tác với RFMOs có liên quan Có thể thấy tính chất bất hợp pháp của hoạt động đánh bắt cá là do vi phạm quy định pháp lý của pháp luật quốc gia, hoặc và luật quốc tế nói chung hay của RFMOs mà quốc gia mà tàu mang cờ là thành viên 3
Hành vi đánh cá bất hợp pháp có thể xảy ra tại vùng biển thuộc chủ quyền hoặc thuộc quyền tài phán của quốc gia ven biển hoặc trong vùng biển thuộc thẩm quyền quản lý của RFMOs, bao gồm vùng biển thuộc quyền chủ quyền và quyền tài phán của các quốc gia thành viên tổ chức và một phần vùng biển quốc tế, tiếp liền các vùng biển thuộc quyền chủ quyền và quyền tài phán của quốc gia Ngoài ra, hoạt động đánh cá bất hợp pháp của tàu thuyền nước ngoài trong vùng biển của một quốc gia ven biển có thể bao gồm 4 :
Thứ nhất, đánh cá không có giấy phép Trong trường hợp này, tàu cá nước ngoài tham gia gia đình bắt thủy sản trong vùng biển thuộc chủ quyền hoặc quyền chủ quyền của quốc gia ven biển nhưng không có giấy phép đánh bắt do quốc gia đó cấp
Thứ hai, đánh cá sai quy định của giấy phép đánh bắt hoặc quy định của quốc gia ven biển về hoạt động đánh bắt thủy sản: Trong trường hợp này, tàu thuyền nước ngoài đã được quốc gia ven biển cấp giấy phép đánh bắt nhưng việc đánh bắt không tuân thủ các quy định của quốc gia đó, ví dụ như đánh bắt quá mức được quy định trong giấy phép đánh bắt bằng các phương thức bị cấm như sử dụng thuốc nổ hoặc thuốc độc, lưới mắt cá nhỏ và các dụng cụ đánh bắt thủy sản không phù hợp khác
Ngư dân nước ngoài đánh bắt trái phép ở vùng biển không được đánh bắt, tức là quốc gia ven biển đã tuyên bố cấm đánh bắt ở một số khu vực thuộc chủ quyền, quyền chủ quyền của mình Tuy nhiên, tàu cá nước ngoài vẫn cố tình hoạt động đánh bắt thủy sản, bất chấp lệnh cấm của quốc gia ven biển.
“Đánh cá không được báo cáo - Unreported Fishing”: Là những hành vi được thực hiện trong khu vực thuộc thẩm quyền của RFMO nhưng không được báo cáo hoặc đã được báo cáo nhưng không đúng với thủ tục báo cáo của tổ chức; hoặc được thực hiện tại một số quốc gia nhưng chưa được báo cáo, hoặc đã được báo cáo sai,
Trong nghiên cứu "Đánh cá bất hợp pháp, không được báo cáo, không được kiểm soát (IUU Fishing) và những vấn đề đặt ra đối với Việt Nam" (2019), Nguyễn Thị Hồng Yến (chủ nhiệm đề tài) tập trung phân tích vấn đề đánh cá IUU và những tác động tiêu cực của nó đối với Việt Nam Nghiên cứu này cung cấp thông tin sâu sắc về quy mô, bản chất và hậu quả của đánh cá IUU, đồng thời đề xuất các biện pháp đối phó để giải quyết vấn đề nghiêm trọng này.
Trương Đại học Luật Hà Nội, tr 9
4 Nguyễn Thị Hồng Yến (chủ nhiệm đề tài) (2019), tlđd(3), tr 9
5 Nguyễn Hồng Thao (2018), “Luật Thủy sản năm 2017 và việc đấu tranh phòng chống đánh bắt bất hợp pháp, không báo cáo, không theo quy định (IUU)”, Tạp chí Nghiễn cứu lập pháp, số 3+4 (355+356)/2018, tr 56 cho cơ quan có thẩm quyền quốc gia có liên quan, trái với luật pháp và quy định quốc gia 6 Tàu cá sử dụng hai nhật ký khai thác: một nhật ký khai thác chính thức để đưa ra khi có yêu cầu kiểm tra và một nhật ký khai thác "bí mật" chỉ dành cho chủ tàu
Cụm từ "đánh bắt không theo quy định" dùng để chỉ những hoạt động đánh bắt trong vùng biển được quản lý bởi một tổ chức nghề cá khu vực nhưng không phải tàu của tổ chức đó hoặc không tuân thủ các biện pháp bảo tồn; hoặc đánh bắt tại các vùng biển không có quy định về bảo tồn Hoạt động này còn vi phạm nghĩa vụ bảo tồn tài nguyên biển theo luật quốc tế Tuy nhiên, lưu ý rằng không phải hoạt động đánh bắt không theo quy định nào cũng vi phạm luật quốc tế.
Như vậy, rõ ràng IUU là một rào cản lớn trong việc quản lý nghề có một cách hiệu quả ở hầu hết các quốc gia có biển Khó có thể định lượng quy mô chính xác của IUU Tuy nhiên trên thực tế có những bằng chứng cho thấy có ít nhất 20% sản lượng khai thác tự nhiên (11 - 26 triệu tấn cá) 8 là khai thác bất hợp pháp hoặc không báo cáo, hàng năm gây tổn thất tài chính 10-20 tỷ USD Những nước đang phát triển bị ảnh hưởng rất lớn bởi khai thác bất hợp pháp vì những nước này còn hạn chế trong các phương pháp để bảo vệ tài nguyên ven bờ Khai thác IUU làm suy yếu các biện pháp quốc gia và quốc tế bảo tồn và quản lý các nguồn tài nguyên sinh vật biển và dẫn đến cạn kiệt tài nguyên, làm phương hại đến những nỗ lực quản lý nghề cả trên cơ sở hợp lý và bảo tồn đa dạng sinh học biển, dẫn đến sự sụp đổ của ngành thủy sản quy mô nhỏ, vi phạm tiêu chuẩn lao động và làm méo mó hình thái kinh tế thị trường Cùng với đó, mặc dù đề cập đến khái niệm IUU với ba nhóm hành vi như trên nhưng các quy định của FAO không nhằm tách biệt độc lập từng nhóm hành vi này mà luôn đặt nó trong tổng thể chung để điều chỉnh một cách đầy đủ các hoạt động khai thác đánh cá trên biển
Khái niệm IUU của FAO cũng được ghi nhận trong nhiều văn kiện quốc tế khác ở cấp độ khu vực như của Liên minh châu Âu, đặc biệt là Quy định của Hội
Ý nghĩa về hoạt động chống lại đánh bắt cá bất hợp pháp, không thông báo và không theo quy định (IUU)
Hoạt động đánh bắt cá đem lại nguồn thu nhập khổng lồ cho nền kinh tế của các nước, điển hình là Việt Nam với đường bờ biển dài, vùng biển rộng, nguồn lợi hải sản trong vùng biển nước ta có độ phong phú cao Ngoài cá biển là nguồn lợi chính còn có nhiều đặc sản khác có giá trị kinh tế, như: tôm, cua, mực, hải sâm, rong biển… Chỉ tính riêng cá biển, có hơn 2.000 loài khác nhau đã được phát hiện, trong đó khoảng 100 loài có giá trị kinh tế; có 15 bãi cá lớn, phân bố chủ yếu ở vùng ven bờ Theo các số liệu thống kê, trữ lượng cá ở vùng biển nước ta khoảng 5 triệu tấn/năm, trữ lượng cá có thể đánh bắt hằng năm khoảng 2,3 triệu tấn 11 Theo Hiệp hội Chế biến và Xuất khẩu thủy sản Việt Nam (VASEP), lĩnh vực thủy sản đã trở thành ngôi sao sáng khi lần đầu sau 20 năm, kim ngạch xuất khẩu thủy sản 8 tháng đạt kỷ lục 7,557 tỷ USD tỷ USD, tăng 35,5% so với cùng kỳ năm 2021 Trong đó, giá trị xuất khẩu cá tra và tôm chiếm 65% và sản phẩm hải sản khai thác từ biển chiếm 35% tổng giá trị kim ngạch xuất khẩu… 12 , ngoài ra, thuỷ sản nước ta còn xuất khẩu đi nhiều nước trên thế giới Với những lợi ích kinh tế do đánh bắt thủy, hải sản mang lại đã đưa ngành thủy sản trở thành ngành kinh tế trọng tâm của một số nước
Tuy nhiên, tình trạng đánh bắt cá bất hợp pháp, không khai báo và không theo quy định (IUU) đang gây tổn hại nghiêm trọng đến ngành thủy sản, ảnh hưởng đến nền kinh tế Các nỗ lực ngăn chặn và kiểm soát IUU sẽ góp phần giải quyết vấn đề đánh bắt trái phép đang diễn ra, cải thiện tình hình thủy sản và tạo ra triển vọng tích cực hơn cho nền kinh tế.
Thứ nhất, bảo vệ hệ sinh thái, tài nguyên biển Hành vi IUU làm giảm khả năng bảo tồn và quản lý nguồn lợi thủy sản của các quốc gia, đồng thời vi phạm các quy tắc về bảo vệ môi trường biển và các nguồn tài nguyên khỏi các tác động có hại
10 Nguyễn Thị Hồng Yến (chủ nhiệm đề tài) (2019), tlđd (3), tr 66
11 Hoàng Văn Khải, “Phát triển kinh tế biển Việt Nam - Tiềm năng và thách thức”, http://tapchimattran.vn/kinh- te/phat-trien-kinh-te-bien-viet-nam-tiem-nang-va-thach-thuc-37566.html, truy cập ngày 01/02/2023
12 Bảo Ngọc, "Xuất khẩu thủy sản sẽ thiết lập kỷ lục mới”, https://vasep.com.vn/san-pham-xuat-khau/tin-tong- hop/xuat-nhap-khau/xuat-khau-thuy-san-se-thiet-lap-ky-luc-moi-25711.html, truy cập ngày 1/2/2023 của hoạt động đánh bắt cá như quản lý nguồn tài nguyên, hạn chế đánh bắt nguồn cá con, đánh bắt cá xa bờ, … IUU tác động đến môi trường, hệ sinh thái biển rất nghiêm trọng khi việc đánh cá không phù hợp với biện pháp về bảo tồn và quản lý tài nguyên nghề cá Như việc sử dụng thuốc nổ để đánh bắt cá gây ra việc cá chết một cách bừa bãi, dẫn đến nguy cơ tuyệt chủng một số loài Ví dụ như một vụ nổ có thể giết cả rạn san hô trong khu vực, tiêu diệt cấu trúc rạn và phá hủy nơi cư trú của một số loài cá và các loài động vật khác có khả năng bảo vệ một rạn san hô khỏe mạnh Về mặt sinh học, các rạn san hô đều có cấu trúc liên kết với nhau Cá con sinh ra trong một rạn san hô sẽ theo dòng nước đi đến một rạn san hô khác để sinh sống Mất đi một rạn san hô đồng nghĩa với việc mất đi một nguồn cá con 13 Việc chống IUU sẽ thắt chặt, ngăn ngừa các hành vi đánh bắt cá như vậy xảy ra nhờ vào các quy định được ban hành Trong Bộ quy tắc ứng xử nghề cá có trách nhiệm của tổ chức FAO năm 1995 tại mục 6 có quy định rõ về việc bảo tồn các tài nguyên thiên nhiên trong vùng biển
Thứ hai, bảo vệ quyền lợi kinh tế của các quốc gia Việc nguồn tài nguyên biển của các nước bị khai thác trái phép sẽ dẫn đến việc mất đi một phần nguồn lợi kinh tế đến từ ngành đánh bắt thủy sản Trong cuộc thảo luận tại Hội nghị Thượng đỉnh Hàng hải Quốc tế năm 2022, các chuyên gia cho biết các nước Nigeria và các quốc gia châu Phi khác mất hàng tỷ đô la hàng năm do nạn đánh bắt cá trộm đến từ tàu thuyền nước ngoài 14 Ngoài ra, khi các quốc gia bị đánh “thẻ vàng” từ EU do các hoạt động khai thác IUU sẽ ảnh hưởng đến vị thế và quyền lợi của ngành thủy sản quốc gia trên trường quốc tế Theo đó, kim ngạch xuất khẩu thủy sản Việt Nam sang
EU trong hai năm 2017-2019 đã giảm hơn 183 triệu USD, tương đương giảm 12%, xuất khẩu hải sản giảm trên 10% kể từ sau khi EC đưa ra cảnh báo thẻ vàng vào năm
2017 Đà giảm này tiếp tục kéo dài trong năm 2020, do tác động kép bởi dịch COVID-
19, thẻ vàng IUU và Brexit Năm 2020, xuất khẩu thủy sản sang thị trường châu Âu chỉ đạt 959 triệu USD, giảm 5,7% so với năm 2019 Từ năm 2019, EU tụt hai bậc xuống vị trí thứ tư trong các thị trường xuất khẩu thủy sản lớn nhất của Việt Nam 15 Áp dụng các biện pháp chống IUU sẽ giúp các quốc gia chủ động khắc phục được những sai phạm trong đánh bắt cá, từ đó hướng đến một nguồn thu nhập lớn hơn từ việc khai thác
Thứ ba, đảm bảo việc thực thi quyền tài phán của các quốc gia trên biển Các
13 Huỳnh Hy, “Ngư dân Trung Quốc khai thác cạn kiệt nguồn cá Biển Đông”, https://soha.vn/ngu-dan-trung- quoc-khai-thac-can-kiet-nguon-ca-bien-dong-20160831192526068.htm, truy cập ngày 01/02/2023
14 Nguyễn Hà, “Nigeria thiệt hại hàng tỷ đô la do hoạt động đánh bắt bất hợp pháp”, https://vasep.com.vn/chong-khai-thac-iuu/tin-tuc-iuu/nigeria-thiet-hai-hang-ty-do-la-do-hoat-dong-danh-bat- bat-hop-phap-25924.html, truy cập ngày 01/02/2023
15 Linh Chi, “Ngành thủy sản có thể thiệt hại nửa tỷ đô mỗi năm nếu bị thẻ đỏ IUU”, https://forbes.vn/nganh- thuy-san-co-the-thiet-hai-nua-ti-do-moi-nam-neu-bi-the-do-iuu, truy cập ngày 05/02/2023 hành vi khai thác IUU có thể làm xâm phạm nghiêm trọng đến quyền tài phán của một quốc gia đối với vùng biển của họ Hành vi IUU phá vỡ trật tự pháp lý quốc tế và các quốc gia liên quan đến quyền đánh bắt cá và khai thác trong các vùng biển, đặc biệt là tại khu vực đặc quyền kinh tế của các quốc gia ven biển Hiện nay, Việt Nam đang có những mâu thuẫn tranh chấp chủ quyền trên biển với các quốc gia khác Để thực thi yêu sách và cụ thể hóa tuyên bố về chủ quyền của quốc gia đối với các vùng biển, nhất là các vùng biển xa bờ, ngư dân đóng một vai trò vô cùng quan trọng Các hoạt động khai thác, đánh bắt của ngư dân Việt Nam trên các vùng biển chính là minh chứng cho hoạt động thực thi yêu sách và góp phần bảo vệ chủ quyền biển đảo quê hương, đảm bảo việc thực hiện các quyền của quốc gia đối với vùng biển của mình Nếu vì hải sản xuất khẩu không được, ngư dân sẽ không vươn khơi đánh bắt nữa, sẽ tác động không tốt tới chiến lược của quốc gia trong vấn đề thực thi chính sách về biển 16
Lịch sử hình thành quy chế pháp lý chống lại đánh bắt cá bất hợp pháp, không thông báo và không theo quy định (IUU)
Khuôn khổ pháp lý quốc tế về quản lý khai thác đánh cá đã phát triển đáng kể từ khi Công ước Liên hợp quốc về Luật biển (UNCLOS) được thông qua vào năm
1982 UNCLOS là một công cụ pháp lý mang tính bước ngoặt khi tạo dựng cơ sở pháp lý quốc tế cho việc bảo vệ và khai thác các nguồn tài nguyên sinh vật, phi sinh vật biển và đại dương; đồng thời cũng là điểm khởi đầu cho các thỏa thuận quốc tế mang tính ràng buộc hoặc tự nguyện liên quan đến bảo tồn tài nguyên sinh vật biển Trên thực tế, Công ước Liên hợp quốc về Luật Biển năm 1982 không có những quy định trực tiếp về IUU, việc điều chỉnh hoạt động này chủ yếu được giải thích thông qua các quy định về quyền khai thác tài nguyên sinh vật của quốc gia ven biển
Tiếp đó, sự ra đời của Hiệp định thúc đẩy tuân thủ các biện pháp quốc tế về bảo tồn và quản lý thực hiện bởi tàu cá tại vùng biển quốc tế của FAO năm 1993 đã hướng đến trách nhiệm của quốc gia tàu mang cờ cũng như thúc đẩy việc trao đổi thông tin về các hoạt động nghề cá tại vùng biển quốc tế Hiệp định này được các quốc gia thành viên của FAO thông qua vào ngày 24/11/1993 và chính thức có hiệu lực kể từ ngày 24/4/2003 17 Trong văn kiện này, các thành viên của Hiệp định đã thống nhất thông qua một loạt các nghĩa vụ mà quốc gia phải thực hiện để quản lý và
16 Lê Khắc Đại, “Những tác động của thẻ vàng IUU đối với Việt Nam và một số kiến nghị giải pháp để gỡ thẻ vàng IUU đối với ngành Thủy sản Việt Nam”, https://tapchicongthuong.vn/bai-viet/nhung-tac-dong-cua-the- vang-iuu-doi-voi-viet-nam-va-mot-so-kien-nghi-giai-phap-de-go-the-vang-iuu-doi-voi-nganh-thuy-san-viet- nam-71949.html, truy cập ngày 05/02/2023
Theo Thỏa thuận về thúc đẩy tuân thủ các biện pháp bảo tồn và quản lý quốc tế của tàu cá trên vùng biển quốc tế (Thỏa thuận 1993), các quốc gia thành viên có trách nhiệm cấp phép, kiểm soát và đảm bảo các tàu cá treo cờ của mình khai thác bền vững trên vùng biển quốc tế, đồng thời trao đổi thông tin về các hoạt động nghề cá Thỏa thuận cũng tập trung vào trách nhiệm của các quốc gia treo cờ trong việc ngăn ngừa tàu cá lẩn tránh sự điều chỉnh bằng cách treo cờ của quốc gia khác nếu quốc gia treo cờ trước đó không thực hiện hiệu quả các biện pháp bảo tồn và quản lý nguồn lợi thủy sản quốc tế.
Hai năm sau khi thông qua Thỏa thuận tuân thủ 1993, trên cơ sở Nghị quyết số 4/95 ngày 31/10/1995, FAO đã đưa ra Bộ quy tắc ứng xử về đánh bắt thủy sản có trách nhiệm năm 1995 (viết tắt là Bộ quy tắc 1995 - CCRF) Là một công cụ mang tính đột phá, độc đáo và tự nguyện, Bộ quy tắc ứng xử của FAO năm 1995 có lẽ là công cụ nghề cá toàn cầu được trích dẫn nhiều nhất, nổi tiếng và được phổ biến rộng rãi trên thế giới sau Công ước Liên hợp quốc năm 1982 Mục đích của Bộ quy tắc ứng xử năm 1995 của FAO là thiết lập các tiêu chuẩn hành vi quốc tế đối với các thực hành có trách nhiệm nhằm đảm bảo việc bảo tồn, quản lý và phát triển hiệu quả các nguồn lợi thủy sản sống, với sự tôn trọng thích đáng đối với hệ sinh thái và đa dạng sinh học Các tiêu chuẩn này có thể được thực hiện ở cấp độ quốc gia, tiểu khu vực và khu vực nhằm thúc đẩy các hành vi có trách nhiệm trong lĩnh vực khai thác đánh bắt thuỷ sản 19 Để hoàn thiện các quy định về bảo tồn và quản lý tài nguyên sinh vật biển, Hiệp định thực thi các điều khoản của UNCLOS về bảo tồn và quản lý các đàn cá lưỡng cư và di cư xa cũng đã được Liên hợp quốc thông qua ngày 4/9/1995 và có hiệu lực ngày 11/12/2001 (viết tắt là Hiệp định thực thi 1995 - UN Fish Stocks
19 FAO, “Code of Conduct for Responsible Fisheries”, https://www.fao.org/iuu-fishing/international- framework/code-of-conduct-for-responsible-fisheries/en/, truy cập ngày 12/3/2023
Agreement - UNFSA)” 20 Hiệp định này đặt ra nhiều nghĩa vụ liên quan đến bảo tồn và tài nguyên sinh vật trên biển cả, gồm cả nghĩa vụ về nội dung và cả thể chế Các nghĩa vụ này vừa thúc đẩy các quốc gia thành viên phát triển nghề cá bền vững, nhưng lại cũng có tác động hạn chế việc hưởng quyền tự do đánh bắt cá trên biển cả trong ngắn hạn 21
Việc sử dụng thuật ngữ “đánh bắt cá bất hợp pháp, không báo cáo và không được kiểm soát” được thực hiện đầu tiên bởi Ủy ban Bảo tồn Tài nguyên Sinh vật Biển Nam Cực (CCAMLR) trong một báo cáo năm 1997 ghi nhận việc đánh bắt cá trái phép diễn ra trong Vùng đặc quyền kinh tế của Nam Đại Dương 22 Năm 1999, khi áp lực gia tăng đối với một phản ứng toàn diện với việc đánh bắt cá bất hợp pháp, FAO đã cam kết phát triển một chiến lược toàn cầu mà đỉnh điểm là 2 năm sau đó Chương trình hành động quốc tế để ngăn ngừa, chấm dứt và loại bỏ hoạt động đánh cả bất hợp pháp không báo cáo và không được kiểm soát (IPOA-IUU) đã được COFT thông qua vào ngày 2/3/2001 Đây là văn kiện quốc tế đầu tiên ghi nhận khái niệm và nội hàm của IUU một cách đầy đủ và toàn diện nhất, theo đó, IUU fishing gồm 3 nhóm hành vi “đánh bắt bất hợp pháp”, “đánh bắt không báo cáo” và “đánh bắt không theo quy định” 23 Tuy chỉ là một văn kiện có tính chất tự nguyện nhưng IPOA-IUU là công cụ quốc tế cụ thể đầu tiên được thông qua để chống đánh bắt IUU 24 IPOA- IUU đã xác định, mọi chủ thể của pháp luật về nghề cá quốc tế gồm, quốc gia tàu mang cờ, quốc gia ven biển, quốc gia có cảng, quốc gia là thị trường tiêu thụ và các tổ chức nghề cá khu vực - RFMO, đều phải có trách nhiệm trong việc phòng, chống đánh bắt IUU Việc thực hiện IPOA-IUU hoàn toàn phụ thuộc vào ý chí chính trị của các quốc gia Tuy nhiên, do được thông qua trong khuôn khổ của CCRF năm 1995, văn kiện nghề cá toàn cầu được phổ biến rộng rãi nhất nên IPOA-IUU có ảnh hưởng rất tích cực trong quá trình xem xét, đánh giá các biện pháp thực thi pháp luật của
20 “The United Agreement for the Implementation of the Provisions of the United Nations Convention on the Law of the Sea of 10 December 1982 relating to the Conservation and M Management of Straddling Fish
Stocks and Highly Migratory Fish Stocks”, http://www.fao.org/docrep/meeting/003/x3130m/X3130E00.HTML truy cập ngày 15/3/2023
21 Trần Hữu Duy Minh, “Tác động của việc tham gia hiệp định về đàn cá di cư đến việc ảnh hưởng quyền tự do đánh bắt cá trên biển cả của Việt Nam”, https://sti.vista.gov.vn/tw/Lists/TaiLieuKHCN/Attachments/309698/CVv225S62020075.pdf, truy cập ngày 15/3/2023
22 Mercedes Rosello, “IUU Fishing as a Flag State Accountability Paradigm”, https://drive.google.com/drive/u/0/folders/1CZfNYgtStsP41mTRk0p0NvlQOUej2Eyc, truy cập ngày 15/3/2023
23 “Hội thảo khoa học quốc tế: Khai thác thủy sản bền vững, có trách nhiệm”, https://www.sggp.org.vn/hoi- thao-khoa-hoc-quoc-te-khai-thac-thuy-san-ben-vung-co-trach-nhiem-post643802.html, truy cập ngày 15/3/2023
24 Edeson, W The International Plan of Action on Illegal Unreported and Unregulated Fishing: The Legal
Context of a Non-Legally Binding Instrument Mar Coast Law J, 2001, tr 603–623 quốc gia ven biển đối với hành vi IUU 25
Dấu mốc quan trọng tiếp theo trong sự phát triển các quy định của pháp luật quốc tế về IUU chính là sự ra đời của Hiệp định về các biện pháp của quốc gia có cảng trong việc ngăn ngừa, chấm dứt và loại bỏ hành vi IUU (PSMA) Đây là thỏa thuận quốc tế đầu tiên mang tính ràng buộc về mặt pháp lý hướng mục tiêu cụ thể vào hành vi IUU Hiệp định này được thông qua tại Hội nghị lần thứ 36 của FAO tại Rome vào năm 2009 và chính thức có hiệu lực kể từ ngày 05/6/2016 Hiệp định về các biện pháp của quốc gia có cảng là thỏa thuận quốc tế ràng buộc đầu tiên nhắm mục tiêu cụ thể vào hoạt động khai thác IUU Mục tiêu chính của nó là loại bỏ hoạt động đánh bắt IUU bằng cách ngăn chặn các tàu tham gia khai thác IUU sử dụng cảng và cập bến sản lượng khai thác của họ Theo cách này, Hiệp định làm giảm động cơ khuyến khích các tàu này tiếp tục hoạt động đồng thời ngăn chặn các sản phẩm thủy sản có nguồn gốc từ khai thác IUU tiếp cận thị trường quốc gia và quốc tế Việc thực hiện hiệu quả Hiệp định cuối cùng sẽ góp phần vào việc bảo tồn lâu dài và sử dụng bền vững các nguồn tài nguyên sinh vật biển và các hệ sinh thái biển Các quy định của PSMA áp dụng cho các tàu đánh cá muốn vào một cảng được chỉ định của một quốc gia khác với quốc gia mà họ treo cờ Để thực hiện mục tiêu, Hiệp định đề xuất các quốc gia thành viên có cảng áp dụng các quy định của Hiệp định một cách có hiệu quả đối với tàu cá nước ngoài cập cảng hoặc đang neo đậu tại cảng nước mình, góp phần thống nhất các biện pháp của quốc gia có cảng, đồng thời tăng cường hợp tác khu vực và quốc tế và ngăn ngừa các sản phẩm thủy sản có nguồn gốc từ IUU xâm nhập thị trường nội địa và thị trường quốc tế 26 Bên cạnh đó, Hiệp định khuyến khích các quốc gia (kể cả quốc gia không phải thành viên) nội luật hoá các quy định của Hiệp định trong pháp luật nước mình Hiệp định này cũng quy định trách nhiệm của các tổ chức quản lý nghề cá khu vực (RFMOs) trong việc thúc đẩy hợp tác khu vực về phòng, chống IUU
Ngoài các văn kiện toàn cầu trên đây, các quy định về IUU cũng được đề cập trong các văn kiện của một số thiết chế quốc tế khác như Tổ chức hàng hải quốc tế (IMO), Tổ chức lao động quốc tế (ILO) và một số tổ chức nghề cá khu vực khác Tuy nhiên, các quy định về IUU trong văn kiện của các thiết chế này chỉ quy định về một số vấn đề của IUU, về cơ bản, cũng tương tự như các quy định trong các văn kiện
Thẻ vàng của Ủy ban châu Âu đối với ngành thủy sản Việt Nam đem lại nhiều lợi ích Đầu tiên, thẻ vàng buộc Việt Nam phải tăng cường nỗ lực chống khai thác hải sản bất hợp pháp, không báo cáo và không theo quy định (IUU) Điều này sẽ giúp bảo vệ nguồn lợi thủy sản, đảm bảo sự bền vững của ngành trong tương lai Thứ hai, thẻ vàng thúc đẩy ngành thủy sản Việt Nam chuyển dịch theo hướng bền vững, cải thiện quy trình khai thác, nuôi trồng và chế biến thủy sản theo tiêu chuẩn quốc tế Thứ ba, thẻ vàng nâng cao năng lực quản lý và giám sát của chính phủ Việt Nam đối với ngành thủy sản, tăng cường khả năng truy xuất nguồn gốc sản phẩm thủy sản, góp phần nâng cao uy tín của ngành trên thị trường quốc tế.
26 Fabio Hazin, “Port State Control: FAO Agreement on Port State Measures to Prevent, Deter and Eliminate Illegal, Unreported and Unregulated Fishing, The Fourth Global Fisheries Enforcement Training Workshop”, http://www.imcsnet.org/wp-content/uploads/2014/10/Fabio-Hazin_Presentation.pd, truy cập ngày 12/3/2018 của Liên Hợp Quốc và FAO chứ chưa có sự phát triển mới về nội dung
Nội dung về đánh bắt cá bất hợp pháp, không thông báo và không theo quy định (IUU) trong một số văn kiện pháp luật quốc tế
Trong quá trình hình thành, phát triển và bổ sung của khái niệm IUU, nội dung về đánh bắt cá bất hợp pháp, không thông báo và không theo quy định được thể hiện trong các văn kiện quốc tế, và được cụ thể hóa hơn tại các thỏa thuận mang tính khu vực Thêm vào đó, với ý nghĩa là chất liệu để xây dựng pháp luật, các ý kiến tư vấn và phán quyết của các cơ quan tài phán quốc tế liên quan đến IUU đã được phát triển nội dung này ở nhiều khía cạnh khác nhau Theo đó, lần lượt nội dung về đánh bắt cá bất hợp pháp, không thông báo và không theo quy định sẽ được làm rõ tại văn kiện pháp luật quốc tế, một số thỏa thuận quốc tế, khu vực và ý kiến tư vấn và phán quyết của các cơ quan tài phán quốc tế liên quan đến IUU
1.4.1 Nội dung về phòng, chống IUU trong một số văn kiện pháp luật quốc tế
Các điều ước quốc tế, văn kiện quốc tế được các quốc gia tham gia ký kết, phê chuẩn được coi là một loại nguồn nội dung của pháp luật hiện đại mà sau khi ký kết hoặc phê chuẩn, các quốc gia thành viên phải thực thi nội luật hóa để tương thích với các điều, khoản mà mình đã cam kết, bảo đảm cho các cam kết quốc tế được thực hiện trên thực tế Chính việc xác định vị trí, vai trò quan trọng của nguồn luật thành văn này, đặc biệt đối với vấn đề IUU, khi xây dựng hệ thống pháp luật liên quan đến các vùng biển, hoạt động hàng hải và đánh bắt cá, các quốc gia thành viên phải dựa vào các văn kiện quốc tế thể hiện nội dung IUU làm cơ sở để xác định các quyền và nghĩa vụ pháp lý cho các chủ thể trong lĩnh vực này
Nội dung về IUU trong các văn kiện pháp luật quốc tế sẽ được phân tích rõ theo tiến trình hình thành, phát triển và hoàn thiện của khái niệm này nhằm tiếp cận một cách toàn diện nhất Đầu tiên, ta sẽ tiếp cận những quy định IUU chung tại khung pháp lý được khái quát từ UNCLOS 1982 Sau đó, các nội dung về IUU lần lượt được làm rõ tại các Hiệp định: Hiệp định thúc đẩy việc tuân thủ các biện pháp quốc tế về bảo tồn và quản lý thực hiện bởi tàu cá tại vùng biển quốc tế của FAO năm 1993; Hiệp định thực thi các điều khoản của Công ước UNCLOS năm 1982 về bảo tồn và quản lý các đàn cá lưỡng cư và di cư xa của Liên hợp quốc năm 1955 (Hiệp định năm 1955); Chương trình hành động quốc tế để ngăn ngừa, chấm dứt và loại bỏ hoạt động đánh cá bất hợp pháp, không báo cáo và không được kiểm soát (IPOA-IUU), cuối cùng là Hiệp định về biện pháp của các quốc gia có cảng nhằm phòng ngừa, ngăn chặn và xóa bỏ IUUF
Công ước Liên hợp quốc về Luật biển 1982 (UNCLOS 1982)
Là văn kiện pháp lý quốc tế toàn cầu quan trọng thứ hai sau Hiến chương Liên Hợp Quốc do các quốc gia xây dựng sau Chiến tranh thế giới thứ 2 và được đông đảo các quốc gia tham gia, Công ước Liên hiệp quốc về Luật Biển năm 1982 (UNCLOS
Công ước Liên hợp quốc về Luật Biển (UNCLOS) năm 1982 là khuôn khổ pháp lý toàn diện cho các đại dương, giải quyết các vấn đề then chốt về chế độ pháp lý của biển như an ninh, bảo vệ, khai thác tài nguyên, vận tải, nghiên cứu khoa học và công nghệ UNCLOS áp dụng cho cả vùng biển trong phạm vi thẩm quyền quốc gia và vùng biển nằm ngoài phạm vi này.
Ngay tại Lời nói đầu của UNCLOS, các quốc gia đã khẳng định mong muốn
“giải quyết mọi vấn đề liên quan đến luật biển” và “thiết lập một trật tự pháp lý trên biển” Công ước thể hiện sự cố gắng lớn của cộng đồng quốc tế để điều chỉnh tất cả các khía cạnh liên quan đến biển, tài nguyên biển và việc sử dụng biển, tạo nên một trật tự thế giới mới cho việc quản lý và sử dụng biển UNCLOS có ý nghĩa lịch sử đối với cả nhân loại, đánh dấu cột mốc quan trọng trong việc sử dụng đại dương một cách trật tự và bền vững Một trong các nội dung quan trọng được quy định để thực thi hóa ý nghĩa lịch sử trên chính là việc sử dụng và quản lý tài nguyên biển bao gồm tài nguyên sinh vật và phi sinh vật Với sự ra đời của Công ước, cộng đồng quốc tế đã có nhận thức sâu sắc hơn về những hoạt động đánh bắt, khai thác bất hợp pháp khi trái với các quy định của Công ước
Tuy nhiên trên thực tế, Công ước này không có những quy định trực tiếp về các hành vi IUU mà chỉ xác định nhiệm vụ cơ bản của các quốc gia là cùng hợp tác trong việc bảo tồn và quản lý các nguồn lợi thủy sản nói chung Việc điều chỉnh hoạt động này chủ yếu được giải thích thông qua các quy định về quyền khai thác tài nguyên sinh vật của quốc gia ven biển UNCLOS đã chỉ rõ quyền của các quốc gia ven biển đối với vùng biển thông qua việc phân chia thành các khu vực Theo đó tại nội thủy, lãnh hải, tiếp giáp lãnh hải, đặc quyền kinh tế và thềm lục địa, các quốc gia ven biển có chủ quyền và quyền chủ quyền đối với các vùng biển này Ở đây các quốc gia có quyền khai thác tài nguyên thiên nhiên, trong đó có nguồn tài nguyên cá, là một trong những nội dung của chủ quyền và quyền chủ quyền của quốc gia ven biển Với mỗi vùng biển khác biệt, UNCLOS đã tạo ra những khung pháp lý chuyên biệt cho từng vùng nhằm tối ưu hóa quyền lợi của các quốc gia ven biển, đồng thời xây dựng một hành lang pháp lý vững chắc để bảo vệ nguồn tài nguyên sinh vật biển, đặc biệt là cá Đầu tiên, quy định liên quan đến khai thác, quản lý, bảo tồn nguồn tài nguyên cá tại nội thủy và lãnh hải thuộc thẩm quyền của quốc gia ven biển, nguyên nhân cốt lõi xuất phát từ chủ quyền của các quốc gia này Tàu thuyền nước ngoài được quyền
“đi qua không gây hại” trong lãnh hải của quốc gia ven biển và không được tiến hành một số hoạt động làm phương hại đến hòa bình, trật tự hay an ninh của quốc gia ven biển, trong đó có đánh bắt hải sản 27 Đồng thời, quốc gia ven biển có thể ban hành các quy định về bảo tồn tài nguyên sinh vật biển; ngăn ngừa sự vi phạm các luật và quy định của quốc gia ven biển liên quan đến việc đánh bắt; giữ gìn môi trường của quốc gia ven biển và ngăn ngừa, hạn chế, chế ngự ô nhiễm môi trường 28 Theo quy định của UNCLOS, do nội thủy và lãnh hải là những vùng biển thuộc chủ quyền của quốc gia ven biển, chính vì vậy, hoạt động khai thác, quản lý và bảo tồn tài nguyên sinh vật biển trong các vùng biển này sẽ thuộc chủ quyền của quốc gia ven biển, hoạt động đánh bắt của tàu thuyền nước ngoài chỉ được coi là hợp pháp khi có sự chấp thuận của quốc gia ven biển
Thứ hai, tại vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa, quy chế liên quan đến quyền và nghĩa vụ khai thác tài nguyên sinh vật biển được xây dựng khá cụ thể Bởi lẽ, tài nguyên sinh vật nói chung và tài nguyên cá nói riêng tại vùng đặc quyền kinh tế đa dạng và phong phú Cho nên, UNCLOS rất tập trung xây dựng quy chế pháp lý cụ thể trong bảo tồn, khai thác, quản lý tài nguyên sinh vật biển UNCLOS đề cập nhiều đến quyền và nghĩa vụ của các quốc gia ven biển tại vùng đặc quyền kinh tế (tổng cộng 20 Điều, từ Điều 55 đến Điều 75) Vấn đề khai thác tài nguyên cá chủ yếu
Điều 21 UNCLOS 1982 quy định về quyền chủ quyền của quốc gia ven biển đối với vùng đặc quyền kinh tế, bao gồm quyền thăm dò, khai thác, bảo tồn và quản lý tài nguyên thiên nhiên trong vùng biển này Đặc biệt, Điều 56 UNCLOS 1982 khẳng định nguồn tài nguyên cá là nguồn tài nguyên sinh vật mà các quốc gia ven biển có quyền chủ quyền.
(i) Bảo tồn nguồn tài nguyên sinh vật (Điều 61): UNCLOS quy định quốc gia ven biển phải xác định nguồn lợi thủy sản và tổng khối lượng có thể đánh bắt trong vùng đặc quyền kinh tế của mình Đồng thời, quốc gia ven biển cũng phải thực hiện các biện pháp bảo tồn và quản lý phù hợp, trên cơ sở các thông tin và kết quả nghiên cứu khoa học để đảm bảo là tài nguyên sinh vật trong vùng đặc quyền kinh tế của mình không bị khai thác một cách quá mức Quốc gia ven biển có quyền ấn định khối lượng đánh bắt có thể chấp nhận được đối với các tài nguyên sinh vật ở trong vùng đặc quyền về kinh tế của mình Các quốc gia ven biển có nghĩa vụ phải đảm bảo việc bảo tồn, quản lý hợp lý để các tài nguyên sinh vật đang sinh sống trong vùng đặc quyền kinh tế của họ được duy trì và không bị đe dọa bởi sự đánh bắt quá mức thông qua việc thi hành các biện pháp thích hợp để bảo tồn và quản lý nhằm làm cho việc duy trì các nguồn lợi sinh vật trong vùng đặc quyền kinh tế của mình tránh bị ảnh hưởng do khai thác quá mức Quốc gia ven biển và các tổ chức quốc tế có thẩm quyền, các tổ chức phân khu vực, khu vực hay thế giới hợp tác với nhau nhằm bảo tồn và quản lý các tài nguyên sống Không chỉ các quốc gia ven biển mà các quốc gia khác đều có quyền và nghĩa vụ trong việc bảo tồn các loài sinh vật biển cụ thể như các loài cá di cư xa, các loài thú có vú ở biển, các đàn cá vào sông sinh sản, các loài cá ra biển sinh sản, các loài định cư…
(ii) Khai thác nguồn tài nguyên sinh vật (Điều 62): Quốc gia ven biển xác định mục tiêu tạo điều kiện thuận lợi cho việc khai thác tối ưu các tài nguyên sinh vật của vùng đặc quyền kinh tế mà không phương hại đến việc bảo tồn tài nguyên sinh vật Quốc gia ven biển xác định khả năng của mình trong việc khai thác các tài nguyên sinh vật trong vùng đặc quyền kinh tế Nếu khả năng khai thác đó thấp hơn tổng khối lượng đánh bắt có thể chấp nhận được thì quốc gia ven biển cho phép các quốc gia khác khai thác số dư của khối lượng cho phép đánh bắt Trong trường hợp quốc gia ven biển không có khả năng khai thác toàn bộ khối lượng đánh bắt được phép nêu trên, theo Điều 62(2) của UNCLOS, quốc gia ven biển sẽ, thông qua thỏa thuận, cho phép các quốc gia khác khai thác số dư của khối lượng cho phép đánh bắt nếu như quốc gia ven biển không có khả năng khai thác toàn bộ khối lượng cho phép này
Quốc gia khác khi tiến hành đánh bắt trong vùng đặc quyền kinh tế phải tuân thủ theo các biện pháp bảo tồn và các thể thức, điều kiện khác được đề ra trong các luật và quy định của quốc gia ven biển Các luật và quy định đó phải phù hợp với Công ước và đặc biệt có thể đề cập các vấn đề sau đây: Giấy phép khai thác; chủng loại cho phép đánh bắt; số lượng đánh bắt trong một khoảng thời gian nhất định; mùa vụ và các khu vực đánh bắt; kiểu, cỡ và số lượng các phương tiện đánh bắt, tàu thuyền đánh bắt; ấn định tuổi, cỡ cá và các sinh vật khác có thể được đánh bắt; các thông tin mà tàu thuyền đánh bắt phải báo cáo, đặc biệt là những số liệu thống kê liên quan đến việc đánh bắt và thông báo vị trí của các tàu thuyền;…Quốc gia ven biển cũng có nghĩa vụ hợp tác với các quốc gia khác trong việc bảo tồn các đàn cá lưỡng cư (Điều
63), các loài cá di cư xa (Điều 64), các loài động vật có vú (Điều 65), các đàn cá vào sông sinh sản (Điều 66), và các đàn cá ra biển sinh sản (Điều 67)
Theo Điều 73 Công ước Luật biển 1982, quốc gia ven biển có quyền thực thi luật lệ và quy định để đảm bảo việc tôn trọng chủ quyền khai thác, bảo tồn và quản lý nguồn lợi thủy sản trong vùng đặc quyền kinh tế (EEZ) Các biện pháp cứng rắn như tịch thu tàu hoặc sử dụng vũ lực có thể được áp dụng để bảo vệ quyền này; tuy nhiên, UNCLOS cấm áp dụng hình phạt tù trừ khi có thỏa thuận khác giữa các nước liên quan và cấm mọi hình phạt thân thể khác Do đó, các quốc gia được khuyến khích sử dụng các biện pháp hành chính hoặc dân sự thay vì hình sự hóa đánh bắt bất hợp pháp, không báo cáo và không theo quy định (IUU).
PHÁP LUẬT VỀ ĐẤU TRANH CHỐNG LẠI ĐÁNH BẮT CÁ BẤT HỢP PHÁP, KHÔNG THÔNG BÁO VÀ KHÔNG THEO QUY ĐỊNH (IUU) CỦA MỘT SỐ QUỐC GIA VÀ TỔ CHỨC QUỐC TẾ TRÊN THẾ GIỚI
Pháp luật về đấu tranh chống lại đánh bắt cá bất hợp pháp, không thông báo và không theo quy định (IUU) tại Liên minh Châu Âu (EU)
Theo báo cáo từ EU cho biết, khai thác IUU là mối đe dọa lớn nhất đối với việc duy trì và bảo vệ nguồn lợi thủy sản và đa dạng sinh học biển, với những tác động nghiêm trọng về môi trường và kinh tế đối với nền kinh tế và xã hội thế giới
Liên minh châu Âu (EU) là thị trường lớn nhất và sinh lợi nhất đối với cá trên thế giới Trong khi sản lượng cá trong khu vực đang ở trong tình trạng nghèo nàn (với 88% hiện đang bị đánh bắt quá mức), tuy nhiên mức tiêu thụ cá trên khắp châu Âu vẫn còn cao EU đã duy trì và mở rộng mức tiêu thụ của mình bằng cách tìm nguồn cung ứng và nhập khẩu cá từ các khu vực khác trên toàn cầu Quy mô của thị trường
EU và lịch sử đàm phán các hiệp định thương mại quốc tế đã khiến nó trở thành một trong những khối thương mại hải sản lớn mạnh nhất trên thế giới Với EU hiện là một nhà nhập khẩu hải sản thô, điều cấp thiết vì lợi ích an ninh lương thực của EU là duy trì sự hiện diện trên thị trường toàn cầu Do đó, Ủy ban châu Âu EC đã sớm có những quy định khung pháp lý của EU về IUU nhằm đảm đảm các quốc gia trong khu vực khai thác và tiêu thụ cá một cách có kiểm soát và hiệu quả Đó cũng là việc thể hiện trách nhiệm của EU đối với cộng đồng quốc tế trong các nỗ lực ngăn chặn hoạt động đánh bắt cá IUU
2.1.1 Quy định của EU chống IUU đối với các quốc gia trong EU Để phòng chống các hành vi IUU, EU thiết lập một hệ thống các thủ tục nhằm truy xuất nguồn gốc thủy sản và áp dụng các biện pháp hạn chế tiếp cận thị trường đối với các sản phẩm có nguồn gốc từ các hành vi IUU và các quốc gia bị đánh giá là thiếu tích cực trong việc phòng chống IUU Hiện nay, thông qua những văn bản sau đây, EC đặt ra những quy định khắt khe trong việc phòng chống IUU:
+ Quy định của Hội đồng (EC) 1005/2008 ngày 29/9/2008 thiết lập Hệ thống quản lý trong cộng đồng châu Âu về ngăn ngừa và xóa bỏ các hoạt động IUU
+ Quy định của Uỷ ban châu Âu (EC) 1010/2009 ngày 22/10/2009 quy định chi tiết thực hiện Quy định (EC)1005/2008
+ Quy định của Uỷ ban (EC) 86/2010 sửa đổi Phụ lục 1 Quy định của Hội đồng (EC) 1005/2008
Nhìn chung dù được sửa đổi cho phù hợp với từng giai đoạn nhưng những quy định IUU của EU đều hướng tới việc hạn chế tiếp cận thị trường EU đối với các sản phẩm thủy sản khai thác, yêu cầu phải được chứng nhận về việc tuân thủ theo luật thủy sản và các biện pháp bảo tồn, và yêu cầu xử phạt đối với bất kỳ tổ chức nào của
EU tham gia vào hoạt động buôn bán trái phép thủy sản
Theo đó đối với Quy định IUU của Hội đồng (EC) gồm ba phần chính:
+ Chương trình chứng nhận khai thác;
+ Quá trình ban hành thẻ cho nước thứ ba;
+ Hình phạt đối với các nước EU 40
The EU’s Common Fisheries Policy (viết tắt là CFP), Chính sách nghề cá chung của Liên minh Châu Âu (EU), được ban hành lần đầu tiên năm 1970, là văn bản pháp lý chính quy định về lĩnh vực thủy sản và nghề đánh bắt đối với các quốc gia thành viên EU Sau này, vấn đề bảo tồn được nhìn nhận và xem trọng hơn song song với mục tiêu khai thác bền vững, vì vậy EU đã bổ sung vào CFP năm 1983, theo đó việc bảo tồn nguồn lợi thủy sản hoạt động bằng ba điểm chính:
(i) EU ban hành Quy định số 1006/2008 về việc cấp phép cho hoạt động của tàu cá châu Âu đánh bắt ngoài vùng biển khu vực và tàu cá quốc gia thứ ba đánh bắt trong vùng biển châu Âu Tuy nhiên, đến 2017, Ủy ban châu Âu đã thúc đẩy Nghị viện châu Âu thông qua một khuôn khổ pháp lý mới – Quy định số 2017/2403 về quản lý bên vững tàu cả hoạt động ngoài vùng biển Châu Âu (SMEFF), thay thế Quy định của Hội đồng châu Âu số 1006/2008 41 Nguyên tắc cốt lõi của Quy định này là bất kỳ tàu nào của EU đánh bắt cá bên ngoài vùng biển của EU phải được Quốc gia Thành viên treo cờ cho phép và được giám sát phù hợp, bất kể nó hoạt động ở đâu và khuôn khổ theo đó nó hoạt động như thế nào Việc cấp giấy phép phải phụ thuộc vào một bộ tiêu chí cơ bản về tính đủ điều kiện chung được đáp ứng Thông tin do các Quốc gia Thành viên thu thập và cung cấp cho Ủy ban sẽ cho phép Ủy ban can thiệp vào việc giám sát hoạt động đánh bắt của tất cả các tàu đánh cá của Liên minh tại bất kỳ khu vực nhất định nào bên ngoài vùng biển của Liên minh vào bất kỳ lúc nào 42
(ii) Quy định (EU) số 1380/2013 (Regulation 1380/2013) của Nghị viện và của Hội đồng Châu Âu về Chính sách nghề cá chung, còn được gọi là Quy định cơ bản về nghề cá Ngoài quy định cơ bản, các quy định khác của EU đã tạo nên chuỗi quy định pháp lý quản lý nghề cá của Liên minh Châu Âu, chúng điều chỉnh đa dạng
40 “Tổng quan về quy định IUU của EU”, https://vasep.com.vn/chong-khai-thac-iuu/quy-dinh-cua-eu/tong-quan-ve-quy- dinh-iuu-cua-eu-4724.html, truy cập ngày 8/6/2023
41 Nguyễn Thị Hồng Yến (chủ nhiệm đề tài) (2019), Đánh cá bất hợp pháp, không được báo cáo, không được kiểm soát (IUU Fishing) và những vấn đề đặt ra đối với Việt Nam, Đề tài Nghiên cứu khoa học cấp trường,
Trương Đại học Luật Hà Nội, tr 34.
42 Document 32017R2403, Regulation (EU) 2017/2403 of the European Parliament and of the Council of 12 December
2017 on the sustainable management of external fishing fleets, and repealing Council Regulation (EC) No 1006/2008, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uriEX%3A32017R2403, truy cập ngày 8/6/2023 các khía cạnh của hoạt động nghề cá lồng ghép vấn đề bảo tồn nguồn lợi thủy sản 43 Mục tiêu chính của việc cải cách CFP là hướng tới khai thác bền vững Theo chính sách cải cách, bốn mục tiêu chính được xác định: chấm dứt đánh bắt quá mức; chấm dứt việc loại bỏ cá; chấm dứt tăng cường khu vực hóa trong chính sách; tiêu chuẩn bền vững cho nghề cá của EU
(iii) Các công dân EU không được phép tham gia hoặc hỗ trợ khai thác IUU và các quốc gia thành viên EU phải hợp tác với các nước thứ ba có liên quan để xác định những công dân tham gia và hỗ trợ hoạt động này cũng như thực hiện các biện pháp đối phó Nếu những tàu này bị phát hiện đã vi phạm Bộ quy tắc ứng xử IUU, các quốc gia ven biển có quyền áp dụng các biện pháp trừng phạt theo pháp luật Đối với các tàu treo cờ EU tham gia vào các hoạt động IUU, các tàu không treo cờ
EU nhưng có thể truy xuất nguồn gốc từ các công dân EU thuộc sở hữu của EU hoặc có lợi ích kinh tế đối với các sản phẩm thủy sản IUU Quy định IUU của Ủy ban châu Âu quy định mức phạt ít nhất gấp 5 lần giá trị sản phẩm thủy sản thu được do hành vi IUU, nếu vi phạm trong vòng 5 năm thì phạt gấp 8 lần Các biện pháp trừng phạt của EU cũng tính đến những tác động tiêu cực đến nguồn lợi thủy sản và môi trường biển 44
2.1.2 Quy định của EU về chống IUU đối với các quốc gia ngoài EU
Tổ chức EC yêu cầu các quốc gia ngoài EU (quốc gia thứ ba) xuất khẩu thủy sản vào thị trường này phải tuân thủ các quy định về quản lý khai thác thủy sản khắt khe Quy định đối với quốc gia thứ ba bao gồm hai biện pháp: (i) Thiết lập cơ chế chứng nhận đánh bắt thủy sản và (ii) Quy trình áp dụng các biện pháp thương mại đối với quốc gia thứ ba không hợp tác trong phòng, chống đánh bắt bất hợp pháp, không báo cáo và không theo quy định (IUU).
Thiết lập một cơ chế chứng nhận đánh bắt thủy sản 45
Chương trình chứng nhận khai thác: Chỉ các sản phẩm hải sản được nước mà tàu khai thác mang quốc tịch phê chuẩn mới có thể nhập khẩu vào hoặc xuất khẩu từ
Pháp luật về đấu tranh chống lại đánh bắt cá bất hợp pháp, không thông báo và không theo quy định (IUU) tại Thái Lan
2.2.1 Sơ lược về pháp luật về đấu tranh chống lại IUU tại Thái Lan
Ngành Thủy sản đóng góp một vai trò lớn trong kinh tế Thái Lan, mang lại thu nhập lớn cho người dân tại các vùng ven biển, theo báo cáo tại Kế hoạch quản lý nghề cá biển của Thái Lan 2020-2022 thì năm 2019, tổng sản lượng đánh bắt từ đội tàu này là 1,5 triệu tấn ở vùng biển Thái Lan, trị giá khoảng 59.000 triệu baht Sản lượng đánh bắt của Thái Lan đứng thứ 12 trên thế giới Số lượng đánh bắt này hỗ trợ sinh kế, thu nhập và việc làm của khoảng 180.000 công nhân trên tàu và hơn 500.000 công nhân, chủ yếu là nữ, làm việc trong các ngành công nghiệp tiếp tục trong ngành thủy sản, ví dụ: công nghiệp chế biến cá, nhà máy đóng hộp và đông lạnh cá, nhà máy thức ăn chăn nuôi và ngành công nghiệp đóng tàu Ở các vùng nông thôn của Thái Lan, đặc biệt là 2.500 làng chài thủ công nằm dọc theo bờ biển, cá là nguồn protein rẻ tiền, giá cả phải chăng cho tất cả mọi người và quan trọng đối với sức khỏe, an ninh lương thực 48
Sau khi bị Ủy ban châu Âu (EC) áp đặt "thẻ vàng" do các hoạt động đánh bắt cá bất hợp pháp, không có báo cáo và không được quản lý (IUU) tháng 4/2015, Thái Lan đã bắt đầu một cuộc cải cách cơ bản ngành thủy sản, coi đó là cơ hội để xây dựng lại hình ảnh với nhiều luật, chính sách và chương trình mới
Từ năm 2011, EC đã tiến hành hàng loạt các cuộc đối thoại với cơ quan chức năng Thái Lan Tuy nhiên, việc giám sát, kiểm soát và trừng phạt hoạt động khai thác IUU của EC đối với tàu cá Thái Lan còn nhiều điểm không thoả đáng Theo điều tra của Tổng cục Thống kê thuộc Ủy ban châu Âu, năm 2015, hơn một nửa đội tàu đánh cá Thái Lan không được đăng ký và nằm ngoài sự kiểm soát của Chính phủ, một số tàu đã đăng ký cũng thường ra khơi mà không có tài liệu đánh bắt và chứng chỉ hoạt động Về vấn đề này, vào tháng 4 năm 2015, Liên minh châu Âu tuyên bố rằng Thái Lan đã vi phạm quy định đánh bắt cá bất hợp pháp, không báo cáo và không theo quy định (IUU) bằng cách thực hiện các hoạt động đánh bắt cá không phù hợp Theo FAO, Thái Lan đã đánh bắt cá bất hợp pháp trong hơn một thập kỷ, điều này đã gây ra những tác động tiêu cực đến tài nguyên biển và môi trường 49 Ví dụ, tổng sản lượng thủy sản của Thái Lan đã giảm khoảng 39% trong 10 năm do các thiết bị đánh bắt không đạt tiêu chuẩn được sử dụng và đánh bắt quá mức hoặc đánh bắt bất hợp pháp mà không bảo quản cá để cung cấp thực phẩm trong tương lai 50 Quy định IUU của
Liên minh Châu Âu (EU) nhấn mạnh tầm quan trọng của sự phối hợp toàn cầu nhằm ngăn chặn khai thác thủy sản bất hợp pháp, không báo cáo và không theo quy định (IUU) để đảm bảo tính bền vững lâu dài của nguồn lợi thủy sản.
Là đối tác thương mại thủy sản lớn thứ 5 của EU với giá trị thương mại 426
48 Department of Fisheries Ministry of Agriculture and Cooperatives (2015), Marine Fisheries Management
Plan of Thailand- A National Policy for Marine Fisheries Management 2020-2022, Bangkok, tr 6
49 Food and Agricultural Organization of the United Nations (FAO), “Illegal, Unreported and Unregulated (IUU) Fishing”, https://www.fao.org/iuu-fishing/en/, truy cập ngày 13/02/2023
Năm 2015, Thái Lan bị EU cảnh báo bằng "thẻ vàng" vì hoạt động đánh bắt cá bất hợp pháp, không báo cáo và không được kiểm soát (IUU) Để đáp lại, Thái Lan đã tiến hành cải cách sâu rộng trong ngành thủy sản, triển khai các chính sách và luật pháp mới để đảm bảo tính bền vững, đạo đức và thân thiện với môi trường Sau 4 năm nỗ lực, EC đã gỡ "thẻ vàng" vào năm 2019, công nhận những tiến bộ đáng kể của Thái Lan trong việc giải quyết tình trạng IUU.
Sau khi nhận được thẻ vàng IUU của EU vào tháng 4 năm 2015, Thái Lan đã
Để thúc đẩy "đại tu" và hiện đại hóa ngành khai thác và đánh bắt thủy sản, đồng thời đảm bảo sự bền vững và đạo đức, Chính phủ Thái Lan đã thực hiện nhiều biện pháp Trong giai đoạn từ tháng 5 năm 2015 đến tháng 9 năm 2018, họ đã phân bổ tới 87 triệu euro để chống khai thác IUU, củng cố khung pháp lý và chính sách, xây dựng ngành công nghiệp thân thiện hơn với môi trường và có trách nhiệm xã hội hơn.
Thái Lan đã sửa đổi khung pháp lý nghề cá để đáp ứng các tiêu chuẩn quốc tế nhằm phòng tránh, ngăn chặn và loại bỏ IUU Thái Lan đã tuân thủ một số công ước quốc tế liên quan đến khai thác IUU như Công ước Liên hợp quốc về Luật Biển (the United Nations Convention on the Law of the Sea – UNCLOS), Hiệp định về đàn cá di cư (UN Fish Stocks Agreement - UNFSA), Hiệp định của các quốc gia có cảng (Port State Measures Agreement - PSMA), Hồ sơ toàn cầu của FAO (FAO Global Record), Các biện pháp bảo tồn và quản lý (Conservation and Management Measures
- CMM) của Tổ chức quản lý nghề cá khu vực (Regional Fisheries Management Organization - RFMO) 53
Giới hạn các vùng khai thác, đưa ra luật nghề cá mới cùng với việc thực thi nghiêm túc, cải cách quản lý nghề cá, kiểm soát (MCS), truy xuất nguồn gốc các sản phẩm thủy sản, tái cơ cấu và tăng nhân lực của Tổng cục Thủy sản Thái Lan (DOF)
51 Ngọc Quang, “Khắc phục "thẻ vàng" IUU: Thái Lan xây dựng tương lai mới cho ngành thủy sản”, https://bnews.vn/khac-phuc-the-vang-iuu-thai-lan-xay-dung-tuong-lai-moi-cho-nganh-thuy-san/213169.html , truy cập ngày 12/03/2023
52 “IUU free ThaiLan, Department of Fishing”, https://www4.fisheries.go.th/dof_en/view_message/232 , truy cập ngày 13/03/2023
53 Ngọc Thúy, “Thủy sản Thái Lan thành công trong việc chống khai thác IUU, thực thi chính sách lao động hướng tới sự phát triển bền vững - Phần 1”, https://tongcucthuysan.gov.vn/vi-vn/tin-t%E1%BB%A9c/- ngh%E1%BB%81-c%C3%A1-th%E1%BA%BF-gi%E1%BB%9Bi/doc-tin/018010/2022-10-07/thuy-san- thai-lan-thanh-cong-trong-viec-chong-khai-thac-iuu-thuc-thi-chinh-sach-lao-dong-huong-toi-su-phat-trien- ben-vung-phan-1, truy cập ngày 13/03/2023
Theo khuôn khổ luật biển mới, Thái Lan đã triển khai hệ thống điện tử quản lý tàu cá, cấp phép khai thác, theo dõi tàu thuyền và hoạt động đánh bắt, truy xuất nguồn gốc sản phẩm thủy sản Đồng thời, siết chặt thực thi pháp luật và xử phạt nghiêm ngặt Đáng chú ý, Thái Lan đã chuyển từ đánh bắt tự do sang "đánh bắt có kiểm soát" mediante hạn chế cấp phép khai thác dựaa trên sản lượng khai thác bền vững tối đa (MSY) Ngay từ năm 2016, Chính phủ Thái Lan đã tiến hành các biện pháp cần thiết để kiểm soát hoạt động đánh bắt, nhằm ngăn chặn đánh bắt quá mức.
Luật thủy sản mới được đánh giá là khung pháp lý toàn diện giúp phòng tránh, ngăn chặn khai thác IUU cũng như quản lý và bảo tồn tài nguyên biển Hiện tại, Thái Lan vẫn đang tiếp tục thực thi nghiêm Luật Thủy sản - Sắc lệnh Hoàng gia về Thủy sản 2015 (Royal Ordinance on Fisheries 2015), đồng thời ban hành thêm các phần sửa đổi, bổ sung vào năm 2017 và các luật liên quan của Cục Hàng hải - Sắc lệnh Hoàng gia về Tàu Thái Lan B.E 2018 (Royal Ordinance on Thai Vessels B.E 2018) và Đạo luật về Hàng hải (the Navigation in Thai Waters Act) Để xây dựng chính sách quản lý nghề cá cũng như thiết lập cơ chế giám sát quản lý nghề cá thông qua việc thúc đẩy sự tham gia của tất cả các chủ thể liên quan trong quá trình khai thác, bảo tồn và quản lý nguồn tài nguyên thủy sản và thiết lập hệ thống quản trị và bảo đảm nguồn tài nguyên này, Thái Lan đã xây dựng một hệ thống quản lý chặt chẽ từ Trung ương đến địa phương thông qua việc thành lập Uỷ ban nghề các quốc gia (cấp quốc gia) và Uỷ ban nghề cá tỉnh (cấp địa phương) Uỷ ban nghề cá quốc gia bao gồm Thủ tướng Chính phủ làm Chủ tịch, Bộ trưởng Bộ Nông nghiệp và Hợp tác xã làm Phó Chủ tịch, Thư ký thường trực Bộ Ngoại giao, Thư ký thường trực Bộ Nông nghiệp và Hợp tác xã, Thư ký thường trực Bộ Giao thông vận tải, Thư ký thường trực Bộ Tài nguyên và Môi trường, Thư ký thường trực của Bộ Lao động, Tổng tư lệnh Hải quân Hoàng gia Thái Lan, Tổng ủy viên Cảnh sát Hoàng gia Thái Lan, Tổng giám đốc Cục Quản lý tỉnh, Chủ tịch Hội đồng Nông dân Quốc gia, Chủ tịch Phòng Thương mại Thái Lan, Chủ tịch Liên đoàn Công nghiệp Thái Lan làm thành viên ủy ban và không quá mười chuyên gia do Bộ trưởng bổ
54 Ngọc Thúy, Thủy sản Thái Lan thành công trong việc chống khai thác IUU, thực thi chính sách lao động hướng tới sự phát triển bền vững - Phần 1, https://tongcucthuysan.gov.vn/vi-vn/tin-t%E1%BB%A9c/- ngh%E1%BB%81-c%C3%A1-th%E1%BA%BF-gi%E1%BB%9Bi/doc-tin/018010/2022-10-07/thuy-san- thai-lan-thanh-cong-trong-viec-chong-khai-thac-iuu-thuc-thi-chinh-sach-lao-dong-huong-toi-su-phat-trien- ben-vung-phan-1, truy cập ngày 13/03/2023 nhiệm làm thành viên ủy ban 55 Về thẩm quyền của Uỷ ban nghề cá quốc gia sẽ quyết định chính sách nghề cá và quản lý nghề cá trong phạm vi toàn quốc, bao gồm cả việc việc đánh bắt cá trong và ngoài vùng biển Thái Lan Còn Uỷ ban nghề cá ở tỉnh (cấp địa phương) phân chia gồm mỗi tỉnh sẽ có một Ủy ban Thủy sản cấp tỉnh do Bộ trưởng quy định Bất kỳ ủy ban thủy sản cấp tỉnh nào như vậy sẽ bao gồm: Thống đốc tỉnh làm Chủ tịch, đại diện Bộ Tài nguyên và Môi trường, đại diện Cục Hàng hải, Trưởng Công tố viên trưởng tỉnh với tư cách là Trưởng Văn phòng Chánh Văn phòng Biện lý tỉnh, Cán bộ Thương mại tỉnh, Trưởng huyện nơi hoạt động nghề cá, Trưởng ban Tổ chức hành chính cấp tỉnh, Chủ tịch Hội đồng Nông dân tỉnh là ủy viên chính thức, không quá mười ba chuyên gia do Thống đốc tỉnh bổ nhiệm làm thành viên ủy ban Cán bộ Thủy sản tỉnh làm thành viên ban và thư ký Ở bất kỳ tỉnh nào có khu vực tiếp giáp với vùng biển hoặc sông Mekong, một đại diện của Hải quân Hoàng gia Thái Lan sẽ được thêm vào làm thành viên chính thức 56 Về nhiệm vụ của Ủy ban nghề cá ở tỉnh là biên soạn các khuyến nghị và đề xuất các phương pháp thúc đẩy nghề đánh bắt, quản lý, duy trì, bảo tồn, phục hồi và sử dụng bền vững nguồn lợi động vật thủy sản của các tổ chức cộng đồng ngư dân địa phương thuộc thẩm quyền của mình và trình Ủy ban thảo luận trong việc chuẩn bị các chính sách; thảo luận và đưa ra các đề xuất liên quan đến cách tiếp cận để phát triển hoặc giải quyết các vấn đề liên quan đến nghề cá, hoặc quản lý, duy trì, bảo tồn, phục hồi và sử dụng bền vững các ngư trường thuộc thẩm quyền của mình cho Bộ trưởng, Ủy ban hoặc Tổng giám đốc 57
2.2.2 Vấn đề chống IUU được đặt ra trong hệ thống pháp luật Thái Lan 2.2.2.1 Đối với hoạt động đánh bắt cá trong vùng biển Thái Lan:
Trước năm 2015, quy trình cấp phép tàu cá và khai thác thủy sản không đồng bộ với mục tiêu quản lý nỗ lực đánh bắt Thực trạng quản lý lỏng lẻo khiến việc cấp phép đăng ký tàu thuyền và khai thác thủy sản trở nên dễ dàng, dẫn đến tình trạng đánh bắt không bền vững và cạn kiệt nguồn lợi thủy sản ở vùng biển Thái Lan.
Thái Lan đã thay đổi việc bảo tồn và quản lý các nguồn tài nguyên sinh vật dưới nước: bao gồm thủy sản nước ngọt và thủy sản nước mặn của Thái Lan từ một hệ thống “tiếp cận mở” sang một hệ thống được kiểm soát theo chế độ cấp phép Bất kỳ người nào muốn khai thác thủy sản nước ngọt thuộc phạm vi công cộng của Nhà nước, bằng cách sử dụng ngư cụ do Tổng giám đốc quy định phải có giấy phép do
55 Section 13, Royal Ordinance on Fisheries B.E.2558 (2015)
56 Section 26, Royal Ordinance on Fisheries B.E.2558 (2015)
Pháp luật về đấu tranh chống lại đánh bắt cá bất hợp pháp, không thông báo và không theo quy định (IUU) tại Philippines
2.3.1 Sơ lược về tình hình đấu tranh chống lại IUU tại Philippines
Bên cạnh Thái Lan, Philippines cũng là một quốc gia mang nét tương đồng về dân cư, văn hóa, kinh tế trong khu vực Đông Nam Á, đồng thời cũng bị EC cảnh cáo
“thẻ vàng” với ngành thuỷ sản khi tham gia khai thác IUU vào tháng 6/2014 và là quốc gia thứ 2 tại khu vực Đông Nam Á (sau Campuchia) bị EC áp dụng quy định này Tuy nhiên, đối mặt với thực tiễn đó, Philippines đã nhanh chóng gỡ được "thẻ vàng" chỉ 10 tháng sau đó vào tháng 4/2015 nhờ vào những nỗ lực rất cao của toàn bộ hệ thống chính trị, đây có thể là những kinh nghiệm quý báu để Việt Nam tham khảo, học hỏi từ quốc gia quần đảo này
2.3.1.1 Tổng quan về nội dung IUU trong pháp luật thủy sản Philippines trước khi phạt thẻ vàng từ EC:
Ngành thủy sản Philippines trực thuộc Bộ Nông nghiệp với Cục Nghề cá - Nguồn lợi Thủy sản (BFAR) và Hội đồng Quản lý Nghề cá - Nguồn lợi Thủy sản (NFARMC) trực tiếp quản lý theo quy định của Chương III Bộ luật thủy sản 1998 Trong đó BFAR có chức năng tư vấn chính sách và thực thi chính sách quốc gia, còn NFARMC hỗ trợ xây dựng chính sách quốc gia và chính sách địa phương tương ứng
Trước khi thẻ vàng đối với ngành thủy sản Philippines được ban hành, nghề cá tại quốc gia này hoạt động trong khuôn khổ pháp lý tại Bộ luật Thủy sản 1998 Đạo luật này đã đưa ra các điều khoản về việc đánh bắt và nuôi trồng thủy sản tại quốc gia này, đồng thời xây dựng các quy định về quản lý và bảo tồn nguồn lợi thủy sản, khôi phục hoặc thành lập các tổ chức nghề cá ở cả cấp quốc gia và địa phương Tuy nhiên đạo luật cũng đồng thời bộc lộ những hạn chế, bất cập trong việc quản lý, khai thác nghề cá Do đó, tồn tại một thực trạng tàu cá quốc tịch Philippines và tàu cá nước ngoài vẫn thường xuyên khai thác trên vùng biển thuộc quyền quản lý của Philippines https://vov.vn/the-gioi/thai-lan-ho-tro-tai-chinh-de-cat-giam-tau-ca-phong-chong-khai-thac-bat-hop-phap- post1017120.vov, truy cập ngày 30/07/2023
Pháp luật thủy sản Philippines phân định rõ những quy định khác nhau về đánh bắt của nghề cá thành phố 79 và nghề cá thương mại 80 tại chương II Bộ luật thủy sản
1998 Vì được quy định khác nhau, nên có sự khác biệt nhất định trong thi hành chống IUU tại hai khu vực đánh bắt này
Nghề cá thành phố hoạt động trong vùng nước thành phố 81 Tại khu vực đánh bắt cá thành phố, những hợp tác xã, tổ chức đại diện cho ngư dân đã đăng ký hợp lệ sẽ được ưu tiên trong việc cấp các quyền đánh cá của Hội đồng Thành phố theo Điều 149 của
Theo Bộ luật Chính quyền Địa phương, việc quy định những đặc quyền cho nghề cá thành phố góp phần vào việc ngăn ngừa đánh bắt cá bất hợp pháp, không báo cáo và không theo quy định (IUU) Ngoài ra, yêu cầu nghiêm ngặt đối với người đánh bắt cá trong vùng nước thành phố, bao gồm 4 điều kiện, nhằm xây dựng lực lượng lao động có đủ trình độ, đảm bảo tuân thủ các tiêu chuẩn khai thác và hạn chế nguy cơ xảy ra IUU.
Sổ đăng ký ngư dân thành phố là một hình thức được LGU duy trì để hạn chế xâm nhập vào vùng nước đô thị và giám sát các hoạt động đánh bắt cá Sổ đăng ký đó sẽ được cập nhật hàng năm hoặc khi cần thiết, và được niêm yết tại các hội trường barangay 83 hoặc các địa điểm chiến lược khác, nơi sẽ mở cửa cho công chúng kiểm tra, nhằm mục đích xác nhận tính chính xác và đầy đủ của danh sách Nếu bất kỳ người nào không có tên trong sổ đăng ký ngư dân thành phố tham gia vào hoạt động đánh bắt cá thương mại trong vùng nước của thành phố sẽ được xem là khai thác cá bất hợp pháp Sau khi kết luận tóm tắt về trách nhiệm pháp lý hành chính, người vi phạm điều khoản này sẽ bị phạt hành chính tương đương với gấp đôi giá trị sản lượng đánh bắt hoặc P5.000, tùy theo mức nào cao hơn, đồng thời bị tịch thu sản phẩm đánh bắt và ngư cụ; nếu người phạm tội không trả tiền phạt, anh ta sẽ thực hiện nghĩa vụ cộng đồng Ngoài ra, bất cứ khi nào các LGU và Bộ xác định rằng tại vùng nước thành phố nào đang bị cạn kiệt dựa trên dữ liệu hoặc thông tin có sẵn hoặc có nguy cơ bị cạn kiệt, và cần phải tái tạo tài nguyên thủy sản trong vùng nước đó, LGU sẽ
79 Municipal fishing, được quy định tại Tiểu mục I của chương II, Bộ luật thủy sản Philippines 1998
80 Commercial fishing, được quy định tạ Tiểu mục II của chương II, Bộ luật thủy sản Philippines 1998
81 Khoản 58 Điều 4, Bộ luật thủy sản Philippines 1998
82 Điều 18, Bộ luật thủy sản Philippines 1998 quy định gồm 4 điều kiện:
(1) không có hành vi đánh bắt cá thương mại trong vùng nước đô thị với độ sâu ít hơn bảy (7) sải như được chứng nhận bởi cơ quan thích hợp;
(2) đánh bắt cá các hoạt động sử dụng các phương pháp và công cụ được xác định là nhất quán với quốc gia các chính sách do Bộ đề ra;
(3) đã tiến hành tham vấn trước, thông qua phiên điều trần công khai, với M/CFARMC;
(4) tàu nộp đơn cũng như chủ tàu, người sử dụng lao động, thuyền trưởng và thuyền viên có đã được chứng nhận bởi cơ quan thích hợp là không vi phạm Quy tắc này, luật môi trường và các luật liên quan
83 đơn vị hành chính nhỏ nhất của Philippines, tương đương với cấp xã cấm hoặc hạn chế ngành hoạt động đánh bắt trong vùng nước nói trên Rõ ràng, quy định này nhằm tạo ra một khung pháp lý để bảo vệ nguồn thủy sản đồng thời thể hiện rõ sự kiểm soát của Chính phủ Philippines với các vùng nước này, việc thực thi phòng chống IUU trở nên dễ dàng hơn Hiện nay, pháp luật thủy sản Philippines cũng quy định rõ cấm việc tàu đánh cá thương mại đánh cá trong vùng nước của thành phố, đây được xem là một trong những hành vi illegal fishing - đánh bắt cá bất hợp pháp
Song song với khu vực nghề cá thành phố, pháp luật Philippines còn đề ra một khu vực với diện tích rộng lớn hơn, khó kiểm soát hơn và nội dung phòng chống IUU cần thực thi ngày tại khu vực này Yêu cầu báo cáo hàng tháng về điểm cập bến, số lượng, giá trị cá đánh bắt … được quy định thực hiện tại Điều 38 khi tham gia đánh bắt cá thương mại Khác với đánh cá thành phố, khai thác thủy sản thương mại được đề ra những điều kiện cụ thể hơn về giấy phép, đăng ký … để nhà nước có thể quản lý nhằm tránh tình trạng khai thác quá mức Tuy nhiên, bất cập dễ dàng nhận thấy, các quy định về đánh bắt thủy sản trái phép, không khai báo và không theo quy định tại khu vực đánh cá, đặc biệt là đánh cá thương mại chưa thực sự được đề cập rõ mà pháp luật nước này chỉ tập trung vào khai thác cá quá mức và chưa theo dõi được xuất xứ, nguồn gốc của sản phẩm Đây là nguyên nhân trực tiếp dẫn đến tình trạng khai thác IUU
2.3.1.2 Nguyên nhân EC phạt thẻ vàng đối với ngành thủy sản Philippines
EU là thị trường tiêu thụ thủy sản quan trọng nhất của Philippines, tuy nhiên, thị trường này đặc biệt coi trọng xuất xứ và kiên quyết tẩy chay hàng thủy sản khai thác trái phép Ước tính giá trị toàn cầu của hoạt động khai thác IUU là khoảng 10 tỷ euro mỗi năm và được cho là chiếm 19% giá trị sản lượng khai thác được báo cáo, từ
11 đến 26 triệu tấn cá bị đánh bắt bất hợp pháp mỗi năm, tương ứng với ít nhất 15% sản lượng đánh bắt trên thế giới 84 , trị giá từ 8 - 19 tỷ EURO Là nhà nhập khẩu cá lớn nhất thế giới, EU đặt mục tiêu đóng cửa thị trường đối với cá đánh bắt bất hợp pháp
Pháp luật về đấu tranh chống lại đánh bắt cá bất hợp pháp, không thông báo và không theo quy định (IUU) tại Sri Lanka
2.4.1 Tổng quan về tình hình IUU tại Sri Lanka:
Sri Lanka có đường bờ biển kéo dài hơn 1.700 km, được bao phủ bởi nhiều hệ sinh thái ven biển và biển Các hoạt động kinh tế chính dựa trên tài nguyên biển và ven biển bao gồm đánh bắt và nuôi trồng thủy sản, du lịch, cảng và vận tải biển
Khoảng 560.000 người dân kiếm sống từ ngành thủy sản 92 Nghề cá biển ở Sri Lanka có hai thành phần chính, đó là đánh bắt ven bờ và đánh bắt xa bờ/biển sâu Đánh bắt cá ở các vùng nước nội địa chỉ đóng góp một phần nhỏ trong tổng nguồn cung cấp cá Nghề cá quy mô nhỏ nổi bật ở vùng ven biển và ngư dân sử dụng động cơ gắn ngoài trên thuyền sợi thủy tinh dài 6 mét và thuyền gỗ truyền thống để đánh bắt cá Gần 90% sản lượng được dành riêng cho tiêu dùng nội địa Năm 2016, khai thác ven bờ đóng góp 51% tổng sản lượng 93 Năm 2017, thủy sản chiếm 2,2% tổng kim ngạch xuất khẩu hàng hóa của Sri Lanka Các loài cá có vây lớn được đánh bắt ngoài khơi là sản phẩm xuất khẩu chính của Sri Lanka
Liên minh Châu Âu là đối tác xuất khẩu thủy sản lớn nhất của Sri Lanka, với nhu cầu cao về cá vây lớn Sri Lanka là nhà cung cấp cá kiếm và cá ngừ tươi và ướp lạnh lớn thứ hai cho EU vào năm 2013 Do đó, lệnh cấm nhập khẩu của EU có thể tác động nghiêm trọng đến ngành đánh bắt xa bờ hơn là đánh bắt ven biển Vì vậy, nghiên cứu này tập trung vào ngư dân đánh bắt xa bờ để đánh giá tác động của lệnh cấm.
2.4.2 Lệnh cấm nhập khẩu cá - “thẻ đỏ” của Liên minh Châu Âu đối với Sri Lanka
Liên minh Châu Âu đại diện cho thị trường cá và các sản phẩm thủy sản lớn nhất trên thế giới, tiếp theo là Hoa Kỳ và Nhật Bản 94 28 quốc gia thuộc Liên minh Châu Âu cùng nhau ghi nhận 27,5 tỷ đô la nhập khẩu vào năm 2016 95 Khai thác IUU được ước tính là từ 11 đến 26 triệu tấn mỗi năm, trị giá từ 10 đến 23 tỷ USD Trong một số trường hợp, các chuyên gia thủy sản báo cáo rằng đánh bắt IUU chiếm tới 40% tổng sản lượng đánh bắt hàng năm 96 Để chống đánh bắt IUU và đảm bảo sử dụng bền vững tài nguyên biển, năm 2008, Liên minh Châu Âu đã ban hành một trong những cơ chế pháp lý nghiêm ngặt nhất trên thế giới để ngăn chặn sự xâm nhập thị trường của cá đánh bắt bất hợp pháp Trong số các luật được thi hành để giảm thiểu IUU, TBT được coi là cách tiếp cận chính sách hiệu quả nhất Để tuân thủ TBT, quốc gia xuất khẩu phải cấp Giấy chứng nhận/Chứng nhận đánh bắt (CC), để các nhà sản xuất có thể chứng minh họ được phép đánh bắt Để tăng cường thực hiện TBT, Liên
92 Thống kê bởi Bộ Thủy sản và Phát triển Nguồn lợi Thủy sản, 2018
93 Thống kê bởi Bộ Thủy sản và Phát triển Nguồn lợi Thủy sản, 2018
96 Agnew và những cộng sự khác, 2009 minh Châu Âu đã thiết lập một khung kiểm tra chặt chẽ thông qua mạng lưới nguồn nhân lực và tận dụng công nghệ tại các sân bay, bến cảng và tất cả các điểm nhập cảnh khác Ủy ban Châu Âu đã hiểu rằng một số nhà xuất khẩu đang thiếu khung pháp lý hợp lý để chống đánh bắt IUU, cải thiện các hành động kiểm soát và giám sát hoặc thiếu vai trò chủ động trong việc tuân thủ các quy tắc quốc tế như Công ước Liên Hợp Quốc về Luật Biển hoặc Hiệp định Nguồn cá của Liên Hợp Quốc Nếu các nhà xuất khẩu không gửi CC hợp lệ liên tục, họ có thể bị 'thẻ', điều đó có nghĩa là cuối cùng họ có thể phải đối mặt với các biện pháp trừng phạt để xuất khẩu cá của mình sang thị trường Liên minh Châu Âu Kể từ khi luật đánh bắt cá bất hợp pháp của Liên minh châu Âu có hiệu lực vào năm 2010, một loạt quốc gia đã bị cảnh cáo – cái gọi là thẻ vàng – vì không cải thiện được công tác quản lý nghề cá của họ Phần lớn các quốc gia này đã tiến hành cải cách mạnh mẽ và sau đó đã gỡ bỏ các thẻ vàng Những cộng sự khác đã không tuân thủ và sau đó bị rút thẻ đỏ, dẫn đến các biện pháp trừng phạt 97 Kể từ năm 2012, Liên minh Châu Âu đã xác định trước hoạt động khai thác IUU tại 25 quốc gia xuất khẩu, trong đó có 6 quốc gia đã bị xử phạt và 3 trong số 6 quốc gia này có thể được rút thẻ đỏ, bao gồm cả Sri Lanka Sri Lanka được Ủy ban Châu Âu đánh giá là một quốc gia chưa làm đủ để chống đánh bắt cá bất hợp pháp Bắt đầu từ năm 2010, Liên minh Châu Âu đã đề xuất các hành động khắc phục để giải quyết những thiếu sót như thiếu đối thoại hoặc thiếu hành động để giải quyết những thiếu sót trong giám sát, kiểm soát và giám sát nghề cá Do Chính phủ Sri Lanka không đạt được những cải thiện đáng kể nên Sri Lanka, cũng như bảy quốc gia khác, đã bị phạt thẻ vàng vào ngày 15 tháng 11 năm 2012 98 Liên minh châu Âu đã đưa ra một thời gian hợp lý để phản hồi và thực hiện các biện pháp khắc phục tình hình Quyết định năm 2012 không kéo theo bất kỳ biện pháp nào ảnh hưởng đến thương mại giữa Sri Lanka và Liên minh châu Âu Sau 3 năm, theo đánh giá của Ủy ban châu Âu, Sri Lanka vẫn chưa giải quyết triệt để những thiếu sót nêu tại việc ban hành thẻ vàng Do đó, Ủy ban Châu Âu đã thi hành lệnh cấm các sản phẩm thủy sản do tàu Sri Lanka đánh bắt được nhập khẩu vào Liên minh Châu Âu Để tránh làm gián đoạn các hợp đồng thương mại, các biện pháp thương mại đầy đủ đã có hiệu lực vào giữa tháng 1 năm 2015 99 Kể từ đó, Chính phủ Sri Lanka đã làm việc chăm chỉ trong hai năm để tuân thủ yêu cầu do Liên minh Châu Âu quy định Do những cải thiện đáng kể để kiểm soát khai thác IUU, Liên minh Châu Âu đã dỡ bỏ lệnh cấm và hủy niêm yết Sri Lanka vào ngày 12 tháng 4 năm 2016 (Ủy ban
97 Thống kê bởi Ủy ban Châu Âu, 2018
98 Thống kê bởi Ủy ban Châu Âu, 2012
99 Thống kê bởi Ủy ban Châu Âu, 2016a
2.4.2.1 Lý do nhận “thẻ đỏ” của EU
Mặc dù nhận thẻ vàng, EU vẫn nhận thấy tình trạng IUU ở các tàu cá Sri Lanka không thuyên giảm Các luật mới ban hành chưa đủ sức ngăn chặn IUU, bao gồm hệ thống cấp phép tàu cá chưa rõ ràng, hình phạt chỉ áp dụng cho tàu thương mại đánh bắt xa bờ, mức phạt thấp, nghĩa vụ báo cáo lên IOTC chưa được thực thi đầy đủ, hệ thống điện đàm, VMS và trung tâm quản lý tàu cá chưa được lắp đặt Ngoài ra, không có bằng chứng cho thấy những thiếu sót này là do hạn chế phát triển Do đó, Sri Lanka tiếp tục nhận thẻ đỏ vào tháng 10/2014 và bị đưa vào danh sách đen vào tháng 1/2015.
NTMs trong lệnh cấm nhập khẩu của Liên minh Châu Âu
Các biện pháp phi thuế quan bao gồm bất kỳ biện pháp chính sách nào ngoài thuế hải quan thông thường có thể có tác động kinh tế đối với thương mại quốc tế về giá cả và số lượng sản phẩm được giao dịch 101 Có rất nhiều NTM được áp dụng cho các loại sản phẩm khác nhau Để dễ xác định và phân tích, Hội nghị Liên hợp quốc về Thương mại và Phát triển lần thứ 7 (UNCTAD) đã đưa ra cách phân loại NTM 102 Theo cách phân loại này, các biện pháp phi thuế quan được phân loại thành các biện pháp tác động đến nhập khẩu (Chương A đến O) và các biện pháp xuất khẩu (Chương P) Trong công trình này, chúng tôi tập trung vào các NTM liên quan đến nhập khẩu Theo các biện pháp phi thuế quan liên quan đến nhập khẩu, có hai nhánh chính là: các biện pháp kỹ thuật và phi kỹ thuật Thông thường, cá và các sản phẩm nông nghiệp khác là mục tiêu chính của các biện pháp phi thuế quan kỹ thuật 103 Trong trường hợp này, các TBT do Liên minh Châu Âu thực thi để ngăn chặn khai thác IUU được phân thành hai loại, chẳng hạn như chứng nhận khai thác và dán nhãn
Các rào cản kỹ thuật đối với thương mại có ảnh hưởng đến SDGs
Các Mục tiêu Phát triển Bền vững (SDGs) đã được tất cả 193 quốc gia thông qua tại Đại hội đồng Liên Hợp Quốc lần thứ 70, được tổ chức tại New York vào ngày
25 tháng 9 năm 2015 (Liên Hợp Quốc, 2015) Có 17 mục tiêu và 169 chỉ tiêu đi kèm được chuẩn bị để bao gồm ba trụ cột chính của phát triển bền vững, đó là khả thi về
103 Thống kê bởi UNCTAD, 2002 mặt kinh tế, được xã hội chấp nhận và thân thiện với môi trường Các mục tiêu được bao gồm trong một bộ mục tiêu tổng thể, cần đạt được trong “Chương trình nghị sự
2030 vì sự phát triển bền vững” 104
Nghiên cứu thực nghiệm chỉ ra rằng thuế biên giới các-bon (TBT) có cả tác động tích cực lẫn tiêu cực đến phát triển bền vững Nước đang phát triển chịu nhiều rào cản thương mại hơn nước phát triển, ảnh hưởng đến sinh kế của nông dân Tuy nhiên, thuế quan và phi thuế quan không phải lúc nào cũng tiêu cực, ví dụ khi được áp dụng với sản phẩm sản xuất trong điều kiện phá hoại môi trường hoặc vi phạm nhân quyền Trong các rào cản phi thuế quan, rào cản kỹ thuật trực tiếp giải quyết vấn đề xã hội và môi trường trong Mục tiêu Phát triển Bền vững, liên quan đến lương thực, dinh dưỡng, sức khỏe, năng lượng bền vững, sản xuất và tiêu dùng bền vững, và biến đổi khí hậu.
2.4.2.2 Tác động của thẻ đỏ đối với Sri Lanka:
Sri Lanka là nước xuất khẩu cá kiếm và cá ngừ tươi và đông lạnh lớn nhất của
EU (với tổng giá trị xuất khẩu vào năm 2013 lên tới 74 triệu EURO) Trước khi có lệnh cấm, EU chiếm gần ⅓ tổng sản lượng cá xuất khẩu của Sri Lanka, và khoảng 40% doanh thu xuất khẩu cá của nước này
Trong vòng 6 tháng kể từ tháng 1/2015, Sri Lanka đã thiệt hại tới gần 75 triệu USD do lệnh cấm, và lệnh cấm cũng ảnh hưởng nghiêm trọng đến EU 108 Trong năm
2015, sản lượng xuất khẩu cá của Sri Lanka giảm 35.5% và chỉ còn chiếm 1% trong tổng sản phẩm xuất khẩu của quốc gia này Lệnh cấm còn ảnh hưởng nặng nề tới nền kinh tế của Sri Lanka, khiến nhiều lao động trong nghề cá bị mất việc, kéo tổng thu nhập và dự trữ ngoại hối của Sri lanka giảm 842 triệu USD chỉ trong vòng hơn 3 tháng đầu năm 2015 109 Đối với cộng đồng ngư dân Sri Lanka, lệnh cấm đã khiến cho 192.000 hộ gia đình và 222.000 ngư dân mất đi một nửa thu nhập của mình, 30 nhà
104 Sachs và những cộng sự khác, 2016
105 Thống kê bởi Burguet và Sempere 2003; Shimamoto 2008; UNCTAD, 2015
108 Asanka Fermando, “Ngư dân Sri Lanka cảm thấy ảnh hưởng của lệnh cấm của EU”, https://www.ucanews.com/news/sri-lankan-fishermen-feel-effects-of-eu-ban/74049, truy cập ngày 10/5/2023
THỰC TRẠNG ĐÁNH BẮT CÁ BẤT HỢP PHÁP, KHÔNG THÔNG BÁO VÀ KHÔNG THEO QUY ĐỊNH (IUU) TẠI VIỆT NAM VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN
Thực trạng đánh bắt cá bất hợp pháp, không thông báo và không theo quy định (IUU) tại Việt Nam
3.1.1 Tổng quan về quy định chống đánh bắt cá bất hợp pháp, không thông báo và không theo quy định (IUU) tại Việt Nam
Từ sau năm 1954, xác định được khả năng đóng góp mà nghề cá có thể mang lại cho nền kinh tế quốc dân, cùng với quá trình khôi phục và bước đầu phát triển kinh tế ở miền Bắc, Đảng và Nhà nước ta đã chú trọng phát triển nghề cá Từ một nghề cá thủ công, quy mô nhỏ, hoạt động ở vùng gần bờ, khai thác hải sản đã chuyển dịch theo hướng trở thành một nghề cá cơ giới, tăng cường khai thác ở vùng biển xa bờ, hướng vào các đối tượng khai thác có giá trị cao và các đối tượng xuất khẩu Cùng với phát triển khai thác hải sản xa bờ là ổn định khai thác vùng ven bờ, khai thác đi đôi với bảo vệ và phát triển nguồn lợi, môi trường sinh thái 117 Trong những năm gần đây, ngành thủy sản đã và đang tiếp tục đóng góp phần lớn vào nền kinh tế nước ta: Sản lượng thủy sản quý IV/2022 ước đạt 2.426,5 nghìn tấn, tăng 2,8% so với cùng kỳ năm trước Tính chung năm 2022, sản lượng thủy sản ước đạt 9.026,3 nghìn tấn, tăng 2,7% so với năm trước, trong đó, sản lượng thủy sản nuôi trồng ước đạt 5.163,7 nghìn tấn, tăng 6,3%; sản lượng thủy sản khai thác ước đạt 3.862,6 nghìn tấn, giảm 1,8% 118 Mặc dù nước ta đang đẩy mạnh về tỷ trọng nuôi trồng thủy sản để tận dụng tối ưu các nguồn tài nguyên và sự thay đổi của môi trường, tuy nhiên, sản lượng khai thác thủy sản vẫn chiếm một số lượng lớn trong cơ cấu ngành thủy sản: năm 2021, sản lượng khai thác thuỷ sản chiếm 44,5% và với những thuận lợi đến từ mặt vị trí địa lý của nước ta trên biển Đông như môi trường sinh sống của khoảng 2.000 loài cá, trong đó có tới 130 loài có giá trị kinh tế cao như cá thu, cá ngừ, cá ba sa… Vùng biển ven bờ và vùng biển ngoài khơi nước ta đều có trữ lượng thuỷ hải sản rất lớn; nghề đánh bắt khai thác hải sản cũng là sinh kế truyền thống, lâu đời gắn bó với một bộ phận lớn dân cư nước ta tại các vùng ven biển, đảo 119 Đây là những điều kiện thuận lợi để tạo tiền đề phát triển cho khai thác thủy sản trở thành một trong những ngành kinh tế mũi nhọn Vì những lý do trên, Việt Nam đang thực hiện các hoạt động chống đánh bắt
117 “Quá trình phát triển về khai thác thủy sản”, https://tongcucthuysan.gov.vn/vi-vn/gi%E1%BB%9Bi- thi%E1%BB%87u/-qu%C3%A1-tr%C3%ACnh-ph%C3%A1t-tri%E1%BB%83n#ve_khai_thac_hai_san, truy cập ngày 9/6/2023
118 Tổng cục thống kê (2022), Báo cáo tình hình kinh tế xã hội quý IV và năm 2022, Hà Nội, tr 9
119 Minh Trang, “Thực trạng hoạt động khai thác, nuôi trồng và xuất khẩu thuỷ sản Việt Nam”, https://tapchicongthuong.vn/bai-viet/thuc-trang-hoat-dong-khai-thac-nuoi-trong-va-xuat-khau-thuy-san-viet- nam-101665.htm, truy cập ngày 9/6/2023 cá IUU hướng đến mục tiêu khai thác thủy sản bền vững trong tương lai Để phát triển kinh tế trong ngành thủy sản, nước ta không ngừng ban hành các văn bản pháp luật trong việc quản lý, khai thác nghề cá, đầu tiên trong chặng đường phát triển là sự ra đời của Luật Thủy sản được Quốc hội nước CHXHCN Việt Nam
Kỳ họp thứ 4, Khoá XI 21/10 – 26/11/2003 thông qua ngày 26/11/2003 và ngày 20/12/2003, Chủ tịch nước CHXHCN Việt Nam ký Lệnh công bố (Luật có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2004) đánh dấu một bước phát triển của Việt Nam vì lúc này đang có những bước tiến về xuất khẩu thủy sản ra các quốc gia trên thế giới Việc ban hành Luật Thủy sản 2003 đã điều chỉnh các nội dung cơ bản trong lĩnh vực thủy sản: phát triển thủy sản bền vững, bảo vệ và phát triển nguồn lợi thủy sản, khai thác thủy sản, tàu cá và cơ sở dịch vụ hoạt động thủy sản… được điều chỉnh Đi kèm với đó là Nghị định số 27/2005/NĐ-CP về quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành của Luật thủy sản 2003 Kể từ thời điểm đó, Luật thủy sản 2003 là văn bản pháp lý cao nhất, là khung pháp lý tương đối hoàn chỉnh phục vụ sự phát triển của ngành thủy sản Việt Nam Các mô hình thí điểm theo Luật thủy sản 2003 về giao và cho thuê mặt nước biển; đăng ký, đăng kiểm tàu cá, quản lý cảng cá được áp dụng tại một số tỉnh ven biển Việt Nam đã đạt được những kết quả đáng khích lệ, góp phần nâng cao hiệu quả, hiệu lực của Luật thủy sản và hoạt động quản lý của Nhà nước về thủy sản 120
Ngay từ năm 2009, Việt Nam đã chủ động và tích cực ban hành văn bản quy phạm pháp luật để điều chỉnh và hướng dẫn các thủ tục nhằm đáp ứng quy định IUU của châu Âu Tổng cục Thủy sản cùng VASEP và các Doanh nghiệp đã phối hợp để tổ chức nhiều hội thảo và tập huấn trong suốt giai đoạn bắt đầu áp dụng 2009 - 2010 Việc luôn tuân thủ và ưu tiên thực hiện tốt các quy định thị trường nói chung và EU nói riêng đã được các nước ghi nhận và giúp duy trì việc xuất khẩu hải sản vào EU tăng trưởng trong 7 năm qua Cộng đồng các doanh nghiệp hải sản Việt Nam cũng đã luôn duy trì hệ thống quản lý tốt để thực hiện đầy đủ các quy định IUU trong suốt thời gian qua 121 Tuy có những thuận lợi nhất định về mặt tự nhiên và sự quan tâm xây dựng, phát triển cho ngành thủy sản nhưng năm 2017, Việt Nam đã bị Ủy ban châu Âu (EC) áp thẻ vàng cảnh cáo bởi các hành vi khai thác đánh bắt bất hợp pháp IUU bởi một số nguyên nhân là Việt Nam còn thiếu một hệ thống các thể chế, quy định đầy đủ, hoàn thiện và thống nhất để quản lý hoạt động khai thác, đánh bắt hải sản trên biển hiện nay; đội tàu khai thác trên biển của Việt Nam chưa phù hợp với
120 Nhật Anh, “Thực thi Luật thủy sản: Tác động đa chiều của các mô hình thủy sản”, https://thuysanvietnam.com.vn/thuc-thi-luat-thuy-san-tac-dung-da-chieu-cua-cac-mo-hinh-thi-diem/, truy cập ngày 9/6/2023
121 Hiệp hội chế biến và xuất khẩu thủy sản Việt Nam (2018), Sách trắng về chống khai thác IUU ở Việt Nam,
Hà Nội, tr.16 các tiêu chuẩn, đảm bảo điều kiện tham gia khai thác trên biển như sự không phù hợp giữa kích cỡ tàu với nguồn lợi thực tế trên biển khai thác, hệ thống kiểm tra, giám sát hoạt động khai thác trên biển đối với các tàu cá còn thiếu quá nhiều và hoạt động chưa hiệu quả, không có đủ công cụ để kiểm soát thủy sản tại cảng, trước khi được xuất khẩu sang thị trường các nước, trong đó có thị trường EU… 122 Đồng thời trong Thông cáo này, EC còn đưa ra 9 tiêu chí để Việt Nam thực hiện nhằm rút thẻ vàng, bao gồm 123 :
(1) Sửa đổi khung pháp lý để đảm bảo tuân thủ các quy tắc quốc tế và khu vực áp dụng cho việc bảo tồn và quản lý nguồn lợi thủy sản
(2) Đảm bảo thực hiện và thực thi có hiệu quả của pháp luật quốc gia sửa đổi
Tăng cường thực thi hiệu quả các quy tắc quốc tế và biện pháp quản lý bằng cách áp dụng chế độ xử phạt đầy đủ, đảm bảo tính thực thi và giám sát Điều này giúp nâng cao tính răn đe, ngăn chặn vi phạm các quy định về quản lý và bảo vệ tài nguyên biển, thúc đẩy hợp tác quốc tế trong lĩnh vực quản lý biển.
(4) Khắc phục những thiếu sót đã được xác định trong thanh tra, Kiểm soát và giám sát (MCS) liên quan đến các yêu cầu đặt ra của các quy định quốc tế và khu vực cũng như trong khuôn khổ hệ thống chứng nhận khai thác
(5) Tăng cường quản lý và cải tiến hệ thống đăng ký và cấp phép khai thác
(6) Cân bằng năng lực khai thác và chính sách đội tàu cá
(7) Tăng cường truy xuất nguồn gốc sản phẩm thủy sản và thực hiện tất cả các bước cần thiết, phù hợp với luật pháp quốc tế, để ngăn chặn các sản phẩm thủy sản đánh bắt bất hợp pháp được buôn bán và nhập khẩu vào lãnh thổ
(8) Tăng cường và cải tiến hợp tác với các quốc gia khác (đặc biệt là các quốc gia ven biển trong vùng biển mà tàu thuyền treo cờ Việt Nam có thể hoạt động) phù hợp với các nghĩa vụ quốc tế
(9) Đảm bảo tuân thủ các nghĩa vụ báo cáo và lưu giữ trong RFMOs (Các tổ chức quản lý nghề cá khu vực)
Sau khi bị đánh thẻ vàng từ EC, Việt Nam phải chịu những tác động nặng nề trong việc xuất khẩu thủy sản sang các nước EU và các nước khác:
Thứ nhất, đối với các nước bị EC gắn thẻ vàng đồng nghĩa thủy hải sản xuất khẩu sang EU sẽ bị kiểm soát 100% thay vì kiểm tra xác suất, tức doanh nghiệp mất nhiều chi phí phát sinh hơn 124 Theo VASEP, trong thời gian bị thẻ vàng, 100%
122 Lê Khắc Đại, “Những tác động của thẻ vàng IUU đối với Việt Nam và một số kiến nghị giải pháp để gỡ thẻ vàng IUU đối với ngành Thủy sản Việt Nam”, https://tapchicongthuong.vn/bai-viet/nhung-tac-dong-cua- the-vang-iuu-doi-voi-viet-nam-va-mot-so-kien-nghi-giai-phap-de-go-the-vang-iuu-doi-voi-nganh-thuy-san- viet-nam-71949.htm, truy cập ngày 10/06/2023
123 Hiệp hội chế biến và xuất khẩu thủy sản Việt Nam (2018), tlđd (113), tr 16,17
Kiến nghị giải pháp đấu tranh chống lại đánh bắt cá bất hợp pháp, không thông báo và không theo quy định (IUU) tại Việt Nam
3.2.1 Hoàn thiện khung pháp lý về đấu tranh chống lại đánh bắt cá bất hợp pháp, không thông báo và không theo quy định (IUU) tại Việt Nam
Như đã đề cập ở trên, pháp luật Việt Nam mặc dù đã có những thay đổi tích cực hướng tới mục tiêu gần là gỡ thẻ vàng của EC và mục tiêu dài lâu là phát triển thủy sản bền vững, và đặc biệt pháp luật về khai thác thủy sản Việt Nam có những điểm tương đồng so với pháp luật của các nước mà nhóm tác giả đã nghiên cứu ở trên như quy định thế nào là khai thác bất hợp pháp, khai thác không thông báo và không theo quy định, hoặc vấn đề phân chia vùng biển đánh bắt: xa bờ hay gần bờ, về truy xuất nguồn gốc thông qua cơ sở dữ liệu điện tử, nhật ký khai thác Tuy nhiên, bên cạnh đó vẫn còn tồn tại những bất cập trong pháp luật cần được sửa đổi và hoàn thiện, nhóm tác giả đưa ra một số kiến nghị như sau:
Thứ nhất, Việt Nam cần hoàn thiện các quy định trong pháp luật về khai thác thủy sản và đẩy nhanh việc xác định ranh giới trên biển với các nước trong khu vực
Việt Nam cần đẩy mạnh đàm phán và thực thi các thỏa thuận khai thác chung tại các vùng biển chồng lấn, chưa phân định để bảo vệ quyền lợi chính đáng của ngư dân trong nước Việc phân định rõ ràng ranh giới biển không chỉ giúp ngư dân ổn định vùng khai thác, tránh tình trạng đánh bắt trái phép vào vùng biển nước khác, mà còn hỗ trợ chính quyền ngăn chặn và xử lý kịp thời các hành vi xâm phạm chủ quyền, quyền chủ quyền của Việt Nam trên biển.
Thứ hai, quy định về khai thác thủy sản ngoài vùng biển Việt Nam còn nhiều
Theo quy định tại Điều 53 Luật Thủy sản 2017, các tàu cá đánh bắt ngoài vùng biển Việt Nam phải được lắp đặt hệ thống giám sát hành trình Hệ thống này còn được gọi là "hộp đen" hoặc "lỗ hổng", giúp theo dõi và giám sát hoạt động của tàu cá khi ra khơi, góp phần đảm bảo an toàn cho tàu cá và người lao động trên tàu.
145 Nguyễn Thị Thu Trang, Hà Trọng Hoàng (2019), “Đánh bắt cá tại vùng biển chồng lấn giữa Việt Nam và các vùng biển chồng lấn dưới góc nhìn luật quốc tế”, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 15 (391)/2019, tr 56 viên theo quy định của Tổ chức quản lý nghề cá khu vực hoặc quốc gia ven biển Tuy nhiên, quy định như vậy chưa thật sự chặt chẽ, theo pháp luật Thái Lan thì việc tàu đánh bắt ngoài vùng biển Thái Lan phải có một quan sát viên trên tàu đánh cá theo các quy tắc do quốc gia ven biển hoặc tổ chức quốc tế có thẩm quyền đối với khu vực hoạt động khai thác thủy sản dự định quy định hoặc theo quy định của Tổng giám đốc để giám sát hành trình đánh bắt của các tàu cá Như vậy, ngoài việc quy định theo quốc gia ven biển hoặc tổ chức quốc tế khi có yêu cầu thì Thái Lan còn lồng thêm theo quy định của Tổng giám đốc cục quản lý để thắt chặt thêm sự quản lý của quốc gia đối với tàu cá khai thác ngoài vùng biển Đảm bảo cho việc tàu cá đánh bắt đúng quy định, không khai thác IUU và pháp luật Việt Nam cần phải bổ sung thêm quy định đối với quan sát viên trên tàu cá, hiện nay ở cả Luật Thủy sản và nghị định hướng dẫn vẫn chưa có quy định cụ thể về quan sát viên trên các tàu cá đánh bắt ngoài vùng biển
Ngoài ra, điều kiện khai thác thủy sản ngoài vùng biển Việt Nam chưa có các quy định cụ thể về trường hợp không công nhận tàu cá đủ điều kiện khai thác thủy sản ngoài vùng biển Việt Nam Nhằm đảm bảo việc thực hiện các cam kết quốc tế, bảo tồn và quản lý nguồn lợi thủy sản hợp không để ảnh hưởng đến uy tín của quốc gia, Thái Lan đã áp dụng các biện pháp xử lý rất mạnh tay Bằng cách học hỏi kinh nghiệm từ Thái Lan, Việt Nam phải thật kiên quyết không cấp giấy phép khai thác thủy sản đối với chủ tàu có tàu cá tái phạm, tàu cá bị bắt giữ, thả hoặc trốn về nước tạm dừng chuyển quyền sở hữu và tước quyền giấy phép khai thác thủy sản trong vòng 6 tháng; tàu cá vi phạm không được hưởng các chính sách hỗ trợ của Nhà nước, thu hồi vĩnh viễn giấy phép khai thác đối với tàu khai thác vi phạm vùng biển nước ngoài mà chưa đủ điều kiện nhằm tăng tính răn đe, để người dân không xâm phạm các vùng biển nước ngoài khi chưa được cấp phép, một trong những vấn đề đáng báo động, ảnh hưởng đến uy tín của Việt Nam
Thứ ba, ban hành cụ thể và chặt chẽ hơn quy định về tháng nghỉ biển, độ rộng mắc lưới, mùa khai thác, vùng biển khai thác và hạn ngạch khai thác hợp lý hơn, linh hoạt hơn… Để bảo vệ nguồn lợi thủy sản có thể phát triển bền vững và tránh nhiều hệ lụy có thể xảy ra nếu nguồn lợi thủy sản bị khai thác quá mức, Chính phủ nên quy định rõ ràng hơn mức hạn ngạch mà ngư dân có thể khai thác ở từng loại thủy sản khác nhau, quy định mùa cấm khai thác ở những vùng biển mà có các loài thủy sản đang đến mùa sinh sản, hơn nữa cũng nên áp dụng quy định kích thước độ rộng mắt lưới, để các cá nhỏ chưa sinh trưởng có thể thoát được Quy định hạn ngạch khai thác ở Việt Nam hiện nay khá mơ hồ (quy định tại Điều 49 Luật Thủy sản 2017), theo đó việc không đưa ra con số cụ thể và không giao hạn ngạch trực tiếp cho các chủ tàu gây nên nhiều bất cập, quản lý không đảm bảo và chỉ điều chỉnh 60 tháng một lần Thực tế để thực hiện được việc này không hề dễ dàng, vì giá bán của thủy sản cũng lên xuống thất thường, nên việc quy định cũng phải thay đổi linh hoạt và các cơ quan chức năng cũng phải có những giải pháp bình ổn giá phù hợp Hiện nay Việt Nam cũng đã có những văn bản quy phạm pháp luật áp dụng các vấn đề này tuy nhiên việc kiểm soát cũng như phổ biến đến người dân chưa nhiều, quy định trong quy mô hẹp (ví dụ như ở Đồng Tháp từ tháng 5 đến tháng 7 hằng năm là thời điểm cấm khai thác các loài thủy sản trong mùa sinh sản, song tình hình hoạt động khai thác thủy sản trái phép vẫn diễn ra thường xuyên 146 ) Để có thể thực hiện hiệu quả vấn đề này, Việt Nam có thể học hỏi những cách làm của Thái Lan trong vấn đề thực thi những quy định này, hơn nữa việc cần những chuyên gia trong lĩnh vực sinh vật học nghiên cứu chính xác thời gian sinh trưởng của cá, cũng như số lượng cá thể trong quần thể, để đưa ra những con số quy định hợp lý
Để khắc phục tình trạng tàu cá không phù hợp với thực tế, cần rà soát các quy định và điều chỉnh hoặc bãi bỏ những quy định không khuyến khích của EC Gần đây có Nghị định quy định tàu từ 15m trở lên mới được đánh bắt xa bờ, yêu cầu thêm về kích thước tàu đã khiến ngư dân rơi vào hoàn cảnh khó khăn Trong khi một số tàu đủ kích thước nhưng lại thiếu công suất và kinh nghiệm đánh bắt xa bờ, thì những tàu được trang bị công suất lớn và hiện đại lại chỉ được đánh bắt vùng biển lộng vì thiếu 10cm chiều dài, dẫn đến hiệu quả kinh tế thấp Tình trạng này đã kéo dài 4 năm gây nhiều hệ lụy, khiến nhiều tàu cá phải nằm bờ, ngư dân mất việc, cuộc sống kinh tế giảm sút do chưa đáp ứng được quy định chuyển đổi tàu cá, ngư cụ theo pháp luật.
Việc tăng mức tiền phạt đối với hành vi khai thác IUU là cần thiết Việt Nam hiện đang áp dụng mức tiền phạt thấp hơn nhiều quốc gia khác đối với hành vi này Theo khuyến cáo của Ủy ban Châu Âu, các quốc gia nên áp dụng mức tiền phạt đủ cao để tạo tính răn đe đối với các hành vi khai thác IUU, ngăn chặn các hành vi này và đảm bảo sự tuân thủ các quy định của pháp luật quốc tế.
EC về khung pháp lý của Việt Nam thì cần tăng mức xử phạt đảm bảo cao hơn gấp nhiều lần so với lợi ích thu được 147 Nghị định 42/2019/NĐ-CP quy định về xử phạt
146 Nguyễn Thanh, “Đồng Tháp: Cấm đánh bắt cá trong mùa sinh sản”, https://tepbac.com/tin-tuc/full/dong- thap-cam-danh-bat-ca-trong-mua-sinh-san-25569.html, truy cập ngày 7/7/2023, tr 11
147 “Gỡ thẻ vàng phải làm vì lợi ích quốc gia”, https://tuoitre.vn/go-the-vang-thuy-san-phai-lam-vi-loi-ich- hành chính trong lĩnh vực thủy sản thì đối với các hành vi khai thác thủy sản bất hợp pháp quy định mức tiền phạt cụ thể cho từng hành vi vi phạm, trong khi đó pháp luật Thái Lan có quy định về xử phạt theo mức tiền phạt hoặc gấp 3 lần hoặc 5 lần giá trị sản phẩm đánh bắt được, như vậy việc xử phạt theo giá trị hoặc lợi ích thu được sẽ đảm bảo đánh vào lợi ích bất hợp pháp mà các chủ tàu cá, ngư dân, người thu mua thủy sản thực hiện Đồng thời, hiện nay mức phạt tiền cao nhất là 1 tỷ đồng (tương đương với 38.474,10 EURO) đối với vi phạm quy định về nhập khẩu, tạm nhập, tái xuất, chuyển khẩu, quá cảnh đối với thủy sản có nguồn gốc từ khai thác bất hợp pháp, không báo cáo và không theo quy định; xuất khẩu, nhập khẩu thủy sản tại Điều 42 và hành vi vi phạm nghiêm trọng trong khai thác thủy sản tại khoản 3 Điều 20 148 theo Nghị định trên, so với mức phạt tiền cao nhất của Thái Lan là 30 triệu bath cho các hành vi khai thác IUU (tương đương với 798.432 EURO) đối với các vi phạm về khai thác IUU, còn ở Philippine mức tiền xử phạt cao nhất lên đến 45 triệu peso (tương đương với 747.927 EURO) như vậy, có thể thấy mức xử phạt ở Việt Nam hiện nay đang thấp hơn so với Thái Lan hay Philippine, vì vậy, cần tăng mức xử phạt để có thể tăng tính răn đe đối với người vi phạm và đáp ứng được khuyến nghị của EC đưa ra
Thứ sáu, bổ sung việc khai thác IUU vào pháp luật hình sự Tăng cường xử lý vi phạm đối với các tàu hoạt động IUU; mặc dù theo quy định của pháp luật Việt Nam hiện hành mức xử phạt vi phạm hành chính đối với các chủ thể liên quan tới hành vi khai thác thuỷ sản bất hợp pháp đã được nâng lên rõ rệt nhưng vẫn chưa đảm bảo tính nghiêm khắc và răn đe đối với hành vi vi phạm trong lĩnh vực này Thực tiễn cho thấy, xu hướng các quốc gia ủng hộ hình sự hóa IUU và coi đây là một dạng tội phạm có tổ chức xuyên quốc gia để đưa vào phạm vi điều chỉnh của Công ước quoc-gia-20221201164104285.html, truy cập ngày 7/7/2023
Theo khoản 3 Điều 20 Nghị định 42/2019/NĐ-CP, các hành vi bị nghiêm cấm trong hoạt động khai thác thủy sản bao gồm: sử dụng tàu cá không có giấy phép khai thác hoặc giấy phép đã hết hạn; khai thác thủy sản ở vùng biển nước ngoài mà không có giấy phép hợp lệ; tàu cá nước ngoài hoạt động trong vùng biển Việt Nam mà không có giấy phép; sử dụng tàu cá không quốc tịch hoặc vi phạm quy định về khai thác, bảo vệ nguồn lợi thủy sản Ngoài ra, việc không trang bị thiết bị giám sát hành trình trên tàu cá, che giấu hoặc hủy chứng cứ vi phạm, khai thác thủy sản quá hạn mức cũng là những hành vi bị nghiêm cấm và sẽ bị xử lý theo quy định của pháp luật.
Do tình trạng đánh bắt IUU tại Việt Nam đang ở mức báo động, việc hình sự hóa đối với hành vi đánh bắt IUU là cần thiết để thắt chặt quản lý, giám sát của Nhà nước, đồng thời ngăn chặn quyết liệt những hành vi vi phạm của ngư dân Mặc dù hiện nay các biện pháp của Việt Nam còn mềm dẻo, nhưng cần phải áp dụng các chế tài hình sự nghiêm khắc hơn đối với các chủ thể liên quan, bao gồm chủ tàu, thuyền trưởng, người dân và những cá nhân tiếp tay cho các hoạt động khai thác bất hợp pháp Kinh nghiệm từ Thái Lan và Philippines cho thấy, việc áp dụng hình phạt tù và tiền phạt có tác dụng ngăn chặn hiệu quả hành vi đánh bắt IUU, giúp các nước này thoát khỏi cảnh báo của EC.
