TỔNG QUAN VỀ KINH TẾ TUẦN HOÀN VÀ TRÁCH NHIỆM MỞ RỘNG CỦA NHÀ SẢN XUẤT
Kinh tế tuần hoàn
Sau thời gian dài chú trọng tăng trưởng kinh tế, đặc biệt là sản xuất dựa trên khai thác tài nguyên, các quốc gia phải đối mặt với vấn đề: biến đổi khí hậu, cạn kiệt tài nguyên, môi trường ô nhiễm Vì lý do đó, từ những năm 1980, nhiều hội nghị quốc tế được tổ chức nhằm tìm ra cách thức phát triển bền vững, thực hiện mục tiêu chung là “đạt được sự phát triển bền vững trong cả “ba thế chân kiềng” kinh tế, xã hội, môi trường” 6 Trước xu thế đó, chiến lược phát triển kinh tế của các quốc gia đã chuyển dịch sang hướng bền vững hơn, hướng đến mục tiêu tăng trưởng xanh Hiện nay, kinh tế tuần hoàn (sau đây viết tắt là KTTH) là mô hình kinh tế được nhiều quốc gia lựa chọn làm giải pháp phục vụ cho việc thực hiện chiến lược đó
Dù chưa có khái niệm nhưng ý tưởng về KTTH đã xuất hiện từ rất sớm Thời cổ đại,
Thực hành "giảm sử dụng, tái sử dụng, tái chế" được áp dụng thông qua việc tái chế đồng, thủy tinh, sửa chữa đồ gốm vỡ và phân loại rác thải Ý tưởng về tuần hoàn vật liệu xuất hiện từ thế kỷ 18 trong lĩnh vực nông nghiệp Đến năm 1966, Kenneth Boulding nêu quan điểm về Trái Đất như một "tàu vũ trụ" với nguồn tài nguyên hữu hạn, đòi hỏi nền kinh tế "đóng" để duy trì sự sống Tư tưởng này đã thúc đẩy các nghiên cứu về "Giới hạn hành tinh" và "Giả thuyết Gaia", đồng thời đặt nền tảng cho sự ra đời của kinh tế tuần hoàn.
Khái niệm “kinh tế tuần hoàn” được chính thức sử dụng lần đầu bởi hai nhà khoa học David W.Pearce và R.Kerry Turner trong giáo trình “Economics of Natural Resources and the Environment” (tạm dịch: Kinh tế học Tài nguyên thiên nhiên và Môi trường),
6 Phạm Thị Thanh Bình, “Phát triển bền vững ở Việt Nam: Tiêu chí đánh giá và định hướng phát triển”, [https://tapchinganhang.gov.vn/phat-trien-ben-vung-o-viet-nam-tieu-chi-danh-gia-va-dinh-huong-phat-trien- den-nam-2030.html] (truy cập ngày 18/02/2023)
7 Nguyễn Văn Thành, “Áp dụng khoa học tư duy hệ thống trong xây dựng mô hình hệ sinh thái kinh tế tuần hoàn trước tác động của cuộc Cách mạng công nghiệp lần thứ tư”, [https://hdll.vn/vi/nghien-cuu -trao-doi/ap- dung-khoa-hoc-tu-duy-he-thong-trong-xay-dung-mo-hinh-he-sinh-thai-kinh-te-tuan-hoan-truoc-tac-dong- cua-cuoc-cach-mang-cong-nghiep-lan-thu-tu.html] (truy cập ngày 18/02/2023)
8 Nguyễn Hoàng Nam (2019), “Thực hiện kinh tế tuần hoàn: Kinh nghiệm quốc tế và gợi ý chính sách cho Việt Nam”, Tạp chí khoa học Đại học Quốc gia Hà Nội: Kinh tế & Kinh doanh, Tập 35, số 4 (2019), tr.70
9 Willi Haas, “Spaceship earth's odyssey to a circular economy - a century long perspective”, [https://www.researchgate.net/publication/343446905_Spaceship_earth's_odyssey_to_a_circular_economy_-_a_century_long_perspective#pfa] (truy cập ngày 18/02/2023)
8 xuất bản năm 1990 Tại chương 2, đồng tác giả đã chỉ ra “kinh tế tuyến tính” đã bỏ quên môi trường: tài nguyên thiên nhiên là đầu vào của sản xuất, nhưng thiếu vắng xử lý chất thải Trong khi đó, so sánh với vòng đời tự nhiên, ví dụ lá cây già bị thải bỏ nhưng khi chuyển hóa thành chất hữu cơ vẫn tiếp tục có ích
Tiếp đó, Ellen MacArthur Foundation (2012) - tổ chức thúc đẩy phát triển kinh tế toàn cầu - đưa ra khái niệm “kinh tế tuần hoàn” - đây cũng chính là khái niệm được sử dụng rộng rãi nhất bởi nhiều quốc gia và tổ chức quốc tế: “Kinh tế tuần hoàn là một hệ thống có tính khôi phục và tái tạo thông qua kế hoạch và thiết kế chủ động
KTTH thay thế khái niệm kết thúc vòng đời của vật liệu bằng khôi phục, sử dụng năng lượng tái tạo, tránh hóa chất độc hại cản trở tái sử dụng, và giảm thiểu chất thải thông qua thiết kế vật liệu, sản phẩm, hệ thống và mô hình kinh doanh Ba nguyên tắc chính của KTTH là: giảm và loại bỏ thải, kéo dài tuổi thọ sản phẩm, và tái tạo hệ thống tự nhiên.
(i) Giảm và loại bỏ thải và ô nhiễm
So sánh chu trình kinh tế và vòng đời tự nhiên, tổ chức nhận xét: trong khi vòng tuần hoàn tự nhiên có thể tự mình xử lý vật chất thải bỏ, thì nền kinh tế hoạt động theo mô hình khai thác - sản xuất - thải bỏ lại tạo ra rác thải Nguyên nhân được xác định là tư duy thiết kế sản phẩm 11 , chẳng hạn như bao bì thức ăn không thể tái sử dụng, tái chế và vì thế buộc phải kết thúc bằng việc thải ra môi trường Vì vậy, giải pháp cho vấn đề là thiết kế vật liệu, sản phẩm có tính tuần hoàn
(ii) Kéo dài thời hạn sử dụng của sản phẩm và nguyên vật liệu Điều này nghĩa là giữ cho nguyên liệu luôn được sử dụng, bất kể ở dạng sản phẩm hoàn chỉnh hay không còn được sử dụng nữa, như thành phần hay nguyên liệu thô cấu thành Bằng cách này, không có thứ gì trở thành chất thải và mọi sản phẩm, nguyên liệu đều giữ được giá trị của nó 12 Tổ chức cũng chỉ ra phương pháp để kéo dài thời gian sử dụng sản phẩm và nguyên liệu, đó là dựa vào vòng tuần hoàn vật liệu và tuần hoàn sinh học Tuần hoàn vật liệu là quy trình sản phẩm và vật liệu phải trải qua để duy trì giá trị cao nhất, thông qua việc duy trì, tái sử dụng, sửa chữa, tái sản xuất và tái chế Trong khi đó, vòng tuần hoàn sinh học lại dựa trên nguyên lý phân
10 The Ellen MacArthur Foundation (2020), Towards The Circular Economy, tr 7
11 The Ellen MacArthur Foundation, “Eliminate waste and pollution”, [https://ellenmacarthurfoundation.org/eliminate-waste-and-pollution] (truy cập ngày 09/3/2023)
12 The Ellen MacArthur Foundation, “Circulate products and materials”, [https://ellenmacarthurfoundation.org/circulate-products-and-materials] (truy cập ngày 09/3/2023)
9 hủy của hệ sinh thái, do đó đòi hỏi các nguyên vật liệu phải là những thứ có thể được phân hủy và an toàn cho môi trường, sau đó, nguyên vật liệu này có thể trở thành các chất dinh dưỡng trở lại nuôi dưỡng đất và xa hơn là góp phần tạo nên thực phẩm và cây cối trong tương lai 13
(iii) Tái tạo hệ thống tự nhiên Đây là nguyên tắc cuối cùng của KTTH Bằng cách chuyển từ nền kinh tế tuyến tính sang nền KTTH, chúng ta chuyển sự quan tâm của mình từ khai thác sang phục hồi, từ phá hủy sang khôi phục tự nhiên Bằng cách đó, chúng ta nuôi dưỡng đất đai và bảo vệ hệ sinh thái, sẽ không có chất thải nào đưa ra môi trường Nó giống như cái cách một chiếc lá rơi từ một cái cây thì nó sẽ quay lại nuôi dưỡng cho rừng, qua hằng tỉ năm như thế, môi trường đó có thể tự tái tạo lại như ban đầu 14 Đến năm 2017, nhóm nghiên cứu của đại học Utrecht, Hà Lan gồm các tác giả J Kirchherr, D Reike, M Hekkert đã đưa ra khái niệm về KTTH: “là một hệ thống kinh tế phát triển trên nền tảng các mô hình kinh doanh Trong đó, khái niệm kết thúc vòng đời được thay thế bằng việc giảm sử dụng, sử dụng lại, tái chế và phục hồi trong quá trình sản xuất, phân bố và tiêu thụ sản phẩm Do vậy, nó sẽ áp dụng ở cấp độ nhỏ (sản xuất, công ty, người tiêu dùng), vừa (khu công nghiệp), lớn (thành phố, vùng, quốc gia, xuyên quốc gia) Kinh tế tuần hoàn hướng đến sự phát triển bền vững trong đó tạo chất lượng môi trường, kinh tế sung túc, công bằng xã hội Tất cả cùng mang lại lợi ích cho thế hệ hiện tại và tương lai” 15
Năm 2020, Chương trình Môi trường Liên hiệp quốc định nghĩa một cách khái quát 16 :
“Kinh tế tuần hoàn là nơi giá trị của sản phẩm, nguyên vật liệu và tài nguyên được duy trì trong nền kinh tế lâu nhất có thể và đồng thời giảm tối thiểu chất thải”
Từ những quan điểm trên, KTTH có thể được hiểu là một mô hình kinh tế, trong đó các quy trình sản xuất được tạo thành các vòng khép kín mà rác thải quay trở lại thành nguyên liệu đầu vào của quy trình sản xuất mới, đồng thời, hạn chế nguyên vật liệu trở thành rác thải và giảm thiểu tác động xấu đến môi trường
13 The Ellen MacArthur Foundation, “Circulate products and materials”, [https://ellenmacarthurfoundation.org/circulate-products-and-materials] (truy cập ngày 09/3/2023)
14 The Ellen MacArthur Foundation, “Regenerate nature”, [https://ellenmacarthurfoundation.org/regenerate- nature] (truy cập ngày 11/3/2023)
15 Julian Kirchherr (2017), “Conceptualizing the circular economy: An analysis of 114 definitions”, Resources,
16 Edgar Hertwich (2020), Resource Efficiency and Climate Change - Material Efficiency Strategies for a Low-
Carbon Future, Nairobi, Kenya, tr 10
Trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất
1.2.1 Khái niệm trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất
Khái niệm “trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất” (Extended Producer Responsibility - sau đây viết tắt là EPR) lần đầu tiên được định nghĩa và sử dụng bởi Lindhqvist trong một báo cáo cho Bộ trưởng Môi trường và Tài nguyên Thiên nhiên Thụy Điển năm 1990 34 : “Trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất là một chiến lược bảo vệ môi trường nhằm hướng tới mục tiêu giảm toàn bộ tác động đến môi trường của một sản phẩm, bằng cách buộc người sản xuất ra sản phẩm phải chịu trách nhiệm cho toàn bộ vòng đời của sản phẩm và đặc biệt cho việc thu hồi, tái chế và thải bỏ cuối cùng Trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất được thực hiện thông qua các công cụ chính sách, kinh tế và truyền thông Sự kết hợp của những công cụ này sẽ định hình một cách rõ ràng trách nhiệm EPR”
Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD) định nghĩa Trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất (EPR) là cách tiếp cận chính sách môi trường, trong đó trách nhiệm của nhà sản xuất đối với sản phẩm của mình được kéo dài đến giai đoạn hậu sử dụng của vòng đời sản phẩm.
Tương tự như cách định nghĩa của OECD, Công ước Basel (2019), Dự thảo sửa đổi hướng dẫn thực hành về Trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất định nghĩa: EPR là một cách tiếp cận chính sách môi trường trong đó trách nhiệm của nhà sản xuất đối với một sản phẩm được mở rộng tới giai đoạn thải bỏ trong vòng đời của sản phẩm đó 36
Chính sách Trách nhiệm Kéo dài của Nhà sản xuất (EPR) hiểu một cách đơn giản là nghĩa vụ môi trường của các nhà sản xuất không chỉ giới hạn trong giai đoạn sản phẩm được bán ra, mà còn kéo dài đến khi sản phẩm ấy trở thành chất thải EPR khuyến khích các hành động như thu hồi hoặc tái chế để đảm bảo phát triển bền vững.
1.2.2 Đặc điểm trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất
(1) Trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất được thực hiện trong cả vòng đời của sản phẩm
34 Tojo, N (2004), Extended Producer Responsibility as a Driver for Design Change - Utopia or Reality?, Doctoral Thesis (monograph), The International Institute for Industrial Environmental Economics, tr.5
35 OECD, “Extended Producer Responsibility”, https://www.oecd.org/environment/extended-producer- responsibility.htm] (truy cập ngày 7/3/2023)
36 UNEP, “Development of guidelines for environmentally sound management: Revised draft practical manuals on extended producer responsibility and financing systems for environmentally sound management”, [https://www.basel.int/Portals/4/download.aspx?d=UNEP-CHW-CLI_EWG.6-Ref-EPR-EU-1.English.docx] (truy cập ngày 11/3/2023)
Trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất (EPR) không đề cập cụ thể các hoạt động bắt buộc mà nhà sản xuất phải tuân thủ Tuy nhiên, việc mở rộng trách nhiệm đến giai đoạn thải bỏ sản phẩm khiến nhà sản xuất phải chia sẻ trách nhiệm xử lý rác thải cùng chính quyền và người dân Nhà sản xuất thực hiện EPR bằng cách thu hồi sản phẩm để tái chế hoặc đóng góp tài chính hỗ trợ xử lý rác thải Trách nhiệm mở rộng này kéo dài hơn, thúc đẩy nhà sản xuất thay đổi tư duy sản xuất ngay từ ban đầu để đảm bảo lợi ích kinh tế Ngay từ khâu đầu tiên, họ phải cân nhắc vật liệu sử dụng, đổi mới thiết kế và công nghệ để dễ dàng và tiết kiệm chi phí xử lý khi sản phẩm trở thành rác thải Do đó, trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất được thực hiện trong toàn bộ vòng đời sản phẩm, từ khi chưa thành hình đến khi trở thành rác thải.
(2) Chủ thể thực hiện trách nhiệm EPR là nhà sản xuất có tác động gây hại đến môi trường
Mục tiêu của EPR là giảm thiểu các tác động đến môi trường bằng cách thu hồi và tái chế sản phẩm Các "nhà sản xuất" phải là những bên có hoạt động sản xuất kinh doanh ảnh hưởng đến môi trường, có khả năng thay đổi sản phẩm và hệ thống sản phẩm, cũng như kiểm soát lựa chọn vật liệu và thiết kế sản phẩm Trên thế giới, các chủ sở hữu thương hiệu, nhà nhập khẩu, đơn vị đóng gói, nền tảng thương mại điện tử, công ty chuyển phát bưu kiện và nhà bán lẻ đều có thể được coi là "nhà sản xuất" EPR tuân thủ nguyên tắc "người gây ô nhiễm phải trả tiền", yêu cầu các bên gây ô nhiễm chịu trách nhiệm xử lý hoặc đóng góp tài chính để giải quyết các vấn đề môi trường do hoạt động của họ gây ra EPR giúp chuyển gánh nặng tài chính xử lý sản phẩm từ nhà nước sang nhà sản xuất và người tiêu dùng (thông qua giá cả sản phẩm), khuyến khích các nhà sản xuất cải tiến sản phẩm và giảm thiểu tác động đến môi trường.
37 Nguyễn Hằng, “Trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất (EPR): Sự phát triển trên Thế giới và những quy định tại Việt Nam”, [https://scem.gov.vn/vi/tin-tuc-trung-tam/chu-truong-chinh-sach/trach-nhiem-mo-rong-cua- nha-san-xuat-epr-su-phat-trien-tren-the-gioi-va-nhung-quy-dinh-tai-viet-nam-560.html] (truy cập ngày 11/2/2023)
38 Nguyễn Hoàng Phượng (2021), Đánh giá hiệu quả của các công cụ chính sách được lựa chọn để giải quyết vấn đề ô nhiễm rác thải nhựa đại dương: Trách nhiệm Mở rộng của Nhà sản xuất ở Việt Nam, Bonn, Đức, tr.2
18 người tiêu dùng sẽ có những thay đổi, cân nhắc thận trọng hơn trong việc lựa chọn vật liệu, thiết kế và tiêu dùng các sản phẩm
(3) Để thực hiện Trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất cần sự kết hợp của nhiều công cụ
Để triển khai và thực hiện hiệu quả EPR sau khi chính sách được ban hành, cần kết hợp nhiều công cụ như: yêu cầu thu hồi sản phẩm thải bỏ, công cụ kinh tế, quy định và tiêu chuẩn thực hiện, công cụ thông tin Sự phối hợp đồng thời của các công cụ này đóng vai trò quan trọng trong việc tối ưu hóa hiệu quả của EPR.
Để thúc đẩy hành vi trả lại sản phẩm thải bỏ, các mục tiêu thu hồi và tái chế sẽ được thiết lập và người tiêu dùng được khuyến khích mang sản phẩm đến các điểm thu gom được chỉ định.
(ii) Công cụ kinh tế: tạo động lực cho nhà sản xuất thay đổi thói quen, cung cấp tài chính để hỗ trợ cho tái chế Nguồn tài chính này có thể đến từ thuế, phí môi trường
Quy định và tiêu chuẩn định lượng, chẳng hạn như lượng tái chế tối thiểu, khi đi kèm với các công cụ kinh tế, sẽ thúc đẩy các nhà sản xuất thiết kế lại sản phẩm và tăng cường thu hồi, tạo động lực thúc đẩy nền kinh tế tuần hoàn.
(iv) Công cụ thông tin: đây là công cụ hỗ trợ gián tiếp cho việc thực hiện EPR bằng cách nâng cao ý thức của cộng đồng thông qua việc yêu cầu các báo cáo, ghi nhãn sản phẩm, trao đổi với người tiêu dùng về trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất, phân loại chất thải, ghi rõ những thành phần được sử dụng làm nên sản phẩm
(4) Cách thức thực hiện Trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất rất đa dạng
Hệ thống EPR cho phép các nhà sản xuất thực hiện trách nhiệm của mình bằng cách đóng góp các nguồn tài chính cần thiết hoặc bắt đầu tiếp quản một số khía cạnh vận hành trong quy trình quản lý chất thải Các loại trách nhiệm này có thể mang tính tự nguyện hoặc bắt buộc; có thể được thực hiện riêng lẻ hoặc tập thể 40 Ở đa số các quốc gia trên Thế giới, EPR thường được tổ chức thực hiện thông qua Tổ chức thực hiện trách nhiệm của Nhà sản xuất (Producer Responsibility Organization – sau đây viết tắt là PRO), chẳng hạn, năm 1990-1991 tại Đức xuất hiện Tổ chức trách nhiệm nhà sản xuất Dấu chấm xanh và đến nay có tới khoản 10 tổ chức PRO tại quốc gia này; ở
39 OECD (2016), Extended Producer Responsibility: Updated Guidance for Efficient Waste Management,
Paris, tr.21 https://www.oecd-ilibrary.org/environment/extended-producer-responsibility_9789264256385-en
Mối quan hệ giữa kinh tế tuần hoàn và trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất
EPR thuộc giai đoạn thải bỏ và cũng là nền tảng quan trọng để xây dựng KTTH Các phụ phẩm, chất thải được tạo ra sau các chu trình sản xuất sẽ được tái sử dụng, tái sản xuất, tái chế hoặc thu hồi, xử lý (giai đoạn EPR) Chính nhờ giai đoạn này mà các phụ phẩm, chất thải lần nữa được sử dụng và tham gia vào quá trình sản xuất, vì thế mà không có chất thải bị đưa ra môi trường, phù hợp với mục đích của KTTH Bên cạnh đó, EPR còn tạo động lực cho nhà sản xuất tính toán, đổi mới thiết kế nhằm kéo dài vòng đời và thuận lợi cho việc tái chế, xử lý nhằm tiết kiệm chi phí Nếu như trong một mô hình KTTH không có sự tồn tại của EPR, đâu sẽ là chủ thể thực hiện tái chế, xử lý chất thải? Khi ấy gánh nặng sẽ thuộc về Chính phủ và các nhà sản xuất cũng không có động lực để cải tiến dây chuyền công nghệ, thiết kế sản phẩm, nhận
52 Khoản 2 Điều 88 Nghị định 08/2022/NĐ-CP Quy định chi tiết một số điều của Luật Bảo vệ môi trường
53 Khoản 1 Điều 88 Nghị định 08/2022/NĐ-CP Quy định chi tiết một số điều của Luật Bảo vệ môi trường
27 thức của mình Như vậy thì KTTH có thực hiện được cũng sẽ không hiệu quả và không duy trì lâu dài
Kinh nghiệm của nhiều quốc gia trên thế giới cho thấy, việc hoàn thiện hệ thống pháp luật EPR sẽ giúp quốc gia đạt được mục tiêu KTTH đề ra
Xây dựng mô hình kinh tế tuần hoàn là xu hướng của nhiều quốc gia trên thế giới, phù hợp với mục tiêu phát triển bền vững do Liên Hợp Quốc đề ra Là thành viên của Liên Hợp Quốc và nhiều Công ước quốc tế về môi trường, Việt Nam đã chính thức ghi nhận khái niệm “kinh tế tuần hoàn” trong Văn kiện Đại hội Đảng XIII, đồng thời bổ sung chế định “trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất” vào Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 Trong chương này, nhóm tác giả đã làm rõ những vấn đề lý luận chung về kinh tế tuần hoàn, trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất và mối quan hệ giữa chúng
(1) Về kinh tế tuần hoàn, nhóm tác giả đã làm rõ được khái niệm, đặc điểm và vai trò của kinh tế tuần hoàn, đồng thời đề cập đến sự phát triển trong quy định về kinh tế tuần hoàn ở Việt Nam Trên cơ sở nghiên cứu các quan điểm của các học giả, tổ chức khác nhau về kinh tế tuần hoàn như David W.Pearce và R.Kerry Turner; Ellen MacArthur Foundation; nhóm tác giả J Kirchherr, D Reike, M Hekkert; Chương trình Môi trường Liên hiệp quốc, nhóm tác giả đã đưa ra về cách hiểu về kinh tế tuần hoàn: là một mô hình kinh tế, trong đó các quy trình sản xuất được tạo thành các vòng khép kín mà rác thải quay trở lại thành nguyên liệu đầu vào của quy trình sản xuất mới, đồng thời, hạn chế nguyên vật liệu trở thành rác thải và giảm thiểu tác động xấu đến môi trường Sau đó, nhóm tác giả rút ra bốn đặc điểm của một nền kinh tế tuần hoàn: (i) gắn liền với bảo vệ môi trường, (ii) quy trình sản xuất được tạo thành các vòng khép kín, (iii) lượng chất thải ra môi trường được giảm thiểu Với các đặc điểm trên, nhóm tác giả rút ra kết luận rằng kinh tế tuần hoàn có vai trò to lớn, đảm bảo sự phát triển hài hòa giữa mục tiêu phát triển kinh tế, xã hội và môi trường
Tiếp đó, nhóm tác giả đã trình bày sự tiếp thu, ghi nhận “kinh tế tuần hoàn” trong chính sách, pháp luật của Việt Nam ở hai giai đoạn trước và sau khi Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 ra đời Cụ thể, khái niệm “kinh tế tuần hoàn” được chính thức quy định tại khoản 1, Điều 142 Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 Dựa trên lý luận chung đã phân tích, nhóm tác giả nhận thấy khái niệm “kinh tế tuần hoàn” của Việt Nam đã tiệm cận với cách giải thích của nhiều tổ chức và quốc gia trên thế giới Bằng việc ghi nhận chính thức kinh tế tuần hoàn trong pháp luật môi trường, Việt Nam đã đổi mới cách tiếp cận trong chính sách môi trường, đặt nền tảng cho trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất phát triển ở Việt Nam
Trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất (EPR) là khái niệm đề cập đến nghĩa vụ của các nhà sản xuất trong việc quản lý sản phẩm của mình trong suốt vòng đời, từ thiết kế đến tái chế hoặc xử lý cuối cùng EPR được đặc trưng bởi các hành động như thiết kế sản phẩm thân thiện với môi trường, xây dựng hệ thống thu gom và tái chế, cung cấp thông tin cho người tiêu dùng và chia sẻ chi phí xử lý sản phẩm Pháp luật môi trường Việt Nam hiện hành đã cụ thể hóa trách nhiệm EPR thông qua các quy định về quản lý chất thải, bao gồm các dạng trách nhiệm như tái chế, thu gom và xử lý sản phẩm đã qua sử dụng.
Lindhqvist, Tổ chức OECD và trong Công ước Basel, Dự thảo sửa đổi hướng dẫn thực hành Trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất, nhóm tác giả đã đưa ra cách hiểu về EPR như sau: EPR là chính sách môi trường theo đó nghĩa vụ của các nhà sản xuất không chỉ dừng lại ở giai đoạn sản phẩm đã được bán ra mà còn kéo dài đến giai đoạn sản phẩm trở thành chất thải, thông qua các hành động như thu hồi hay tái chế, nhằm hướng đến mục đích cuối cùng là đảm bảo cho sự phát triển bền vững Tiếp đến, nhóm tác giả phân tích bốn đặc điểm cơ bản của EPR Một là, EPR được thực hiện trong cả vòng đời sản phẩm Hai là, chủ thể thực hiện là nhà sản xuất có tác động gây hại đến môi trường Ba là, để thực hiện EPR cần sự kết hợp của nhiều công cụ Bốn là, cách thức thực hiện EPR rất đa dạng
Từ đó, nhóm tác giả đã tổng hợp các quy định pháp luật Việt Nam về hai loại trách nhiệm EPR Đó là trách nhiệm tái chế và trách nhiệm thu gom, xử lý chất thải của nhà sản xuất, nhập khẩu được quy định lần lượt tại Điều 54, Điều 55 Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 Ở mỗi loại trách nhiệm, nhóm tác giả đã phân tích, làm rõ về chủ thể, đối tượng, cách thức và thời gian thực hiện Bên cạnh đó, nhóm tác giả còn đề cập đến Hội đồng EPR Quốc gia với tư cách là một tổ chức phối hợp liên ngành, thể hiện vai trò của Nhà nước trong việc thúc đẩy thực hiện trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất, nhập khẩu
(3) Về mối quan hệ của kinh tế tuần hoàn và trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất
Nhóm tác giả nhận thấy rằng EPR thuộc giai đoạn thải bỏ và cũng là nền tảng quan trọng để xây dựng kinh tế tuần hoàn Kinh nghiệm của nhiều quốc gia trên thế giới cho thấy, việc hoàn thiện hệ thống pháp luật EPR sẽ giúp quốc gia đạt được mục tiêu kinh tế tuần hoàn đề ra
Những nghiên cứu chung này là nền tảng cho nhóm tác giả đi vào chương 2-trình bày hệ thống pháp luật EPR ở các nước
TRÁCH NHIỆM MỞ RỘNG CỦA NHÀ SẢN XUẤT THEO
Trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất theo pháp luật Liên minh Châu Âu
Tháng 3 năm 2020, Ủy ban châu Âu thông qua Kế hoạch hành động kinh tế tuần hoàn Kế hoạch có mục đích thúc đẩy sự chuyển đổi theo yêu cầu của Thỏa thuận xanh châu Âu, dựa trên các hành động KTTH Theo đó, Kế hoạch trình bày cách thức để thiết lập khung chính sách về sản phẩm, biện pháp giảm chất thải và đảm bảo Liên minh Châu Âu (sau đây viết tắt là EU) có thị trường nội địa cung cấp nguyên liệu thứ cấp chất lượng 54 Tại chương 4, EPR được đề cập trong khuôn khổ chính sách về chất thải EPR tạo động lực, khuyến khích chia sẻ thông tin và cách thức tái chế hiệu quả, góp phần thực hiện mục tiêu giảm tổng lượng chất thải tạo ra và giảm một nửa lượng chất thải không được tái chế vào năm 2030 Như vậy, trong mối liên hệ với KTTH, EPR đóng vai trò là công cụ quan trọng để giải quyết vấn đề chất thải
2.1.1 Khái quát về hệ thống pháp luật Trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất ở Liên minh châu Âu
Khung pháp lý cho EPR ở EU được tổ chức theo phương thức đa tầng 55 Đầu tiên và có hiệu lực cao nhất là Chỉ thị khung chất thải 2008/98/EC Chi tiết hơn, các quy định về EPR còn được tìm thấy trong các chỉ thị ngành về chất thải, bao gồm: Chỉ thị chất thải bao bì 94/62/EC, Chỉ thị xe cộ hết hạn sử dụng 2000/53/EC, chỉ thị thiết bị điện và điện tử thải bỏ 2012/19/EU, chỉ thị ắc quy và bình sạc điện thải bỏ 2006/66/EC (Hình 1) Các chỉ thị này đều đưa ra những yêu cầu tối thiểu bắt buộc về thực hiện EPR mà các thành viên phải tuân theo và nội luật hóa vào trong pháp luật quốc gia mình
2.1.1.1 Chỉ thị khung về chất thải 2008/98/EC a Mục đích của Chỉ thị khung về chất thải 2008/98/EC
Mục đích của Chỉ thị khung được quy định tại Điều 1 56 Xuất phát từ mục tiêu cuối cùng là hướng đến xã hội không chất thải, chỉ thị khung đặt ra hàng loạt yêu cầu liên
54 European Commission, “A new Circular Economy Action Plan for a cleaner and more competitive Europe”, [https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid83933814386&uri=COM:2020:98:FIN] (truy cập ngày 14/4/2023)
55 Pouikli Kleoniki (2020), “Concretising the role of extended producer responsibility in European Union waste law and policy through the lens of the circular economy”, ERA Forum, số 20, tr 496
56 Điều 1 Chỉ thị 2008/98/EC: “Chỉ thị này đưa ra các biện pháp bảo vệ môi trường và sức khỏe con người bằng cách ngăn ngừa hoặc giảm thiểu việc tạo ra chất thải, các tác động tiêu cực từ hoạt động tạo ra, quản lý chất thải và bằng cách giảm tác động mọi mặt và nâng cao hiệu quả của việc sử dụng tài nguyên Những biện pháp này là quan trọng cho quá trình chuyển đổi sang nền kinh tế tuần hoàn và đảm bảo khả năng cạnh tranh lâu dài của Liên minh”
31 quan: xây dựng hệ thống phân cấp quản lý chất thải, bảo vệ sức khỏe con người và môi trường, lập kế hoạch quản lý chất thải Chính vì vậy, Chỉ thị đã chú trọng đến quy định đối với chất thải, biện pháp quản lý chất thải và EPR Trong phạm vi nghiên cứu, nhóm tác giả chỉ tập trung phân tích những nội dung của chỉ thị liên quan đến EPR b Nội dung của Chỉ thị khung về chất thải 2008/98/EC liên quan đến quy định trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất
Trước khi sửa đổi Chỉ thị khung về chất thải, EPR (Trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất) không được định nghĩa rõ mà chỉ được đề cập trong phần mở đầu Đến năm 2018, Chỉ thị này bổ sung khung cho chương trình EPR tại Điều 3, khoản 21, "tập hợp các biện pháp do Quốc gia Thành viên thực hiện để đảm bảo rằng nhà sản xuất có trách nhiệm tài chính hoặc chịu đồng thời trách nhiệm tài chính và trách nhiệm tổ chức đối với việc quản lý chất thải trong vòng đời của sản phẩm".
Tóm lại, có những lưu ý sau về EPR ở EU: (i) Do nhà sản xuất thực hiện (ii) Thực hiện trong toàn bộ vòng đời sản phẩm, gồm các hoạt động: chấp nhận sản phẩm trả lại, thu gom, phân loại, sửa chữa, tái sử dụng, tái chế, ngăn ngừa chất thải, nâng cao khả năng tái sử dụng và tái chế của sản phẩm (iii) Cách thức thực hiện: trách nhiệm tài chính và có thể kèm theo trách nhiệm tổ chức (iv) Trách nhiệm được thực hiện riêng lẻ hay tập thể
Từ những lưu ý trên, nhóm tác giả tiếp tục làm rõ các vấn đề liên quan đến EPR, như: khái niệm nhà sản xuất; định nghĩa chất thải; sản phẩm phụ (by product); trạng thái
“không còn là chất thải” (end of waste status); các loại trách nhiệm trong EPR và yêu cầu tối thiểu chung cho chương trình EPR
Khoản 1 Điều 3 Chỉ thị 2008/98/EC định nghĩa “chất thải” là bất kỳ chất hoặc đồ vật nào chủ sở hữu bỏ đi, có ý định bỏ, hoặc được yêu cầu loại bỏ Theo đó, để vật được coi là chất thải cần rơi vào một trong các trường hợp (i) Chủ sở hữu loại bỏ (ii) Chủ sở hữu có ý định loại bỏ (iii) Chủ sở hữu có nghĩa vụ loại bỏ 57
57 European Commission (2012), Guidelines on the interpretation of key provisions of Directive 2008/98/EC on waste, tr.11
(i) Chủ sở hữu loại bỏ: đây là trường hợp chủ sở hữu hành động trên thực tế Ví dụ, vật bị vứt vào thùng rác hoặc nguyên liệu bị vận chuyển đến nhà thu gom chất thải
(ii) Chủ sở hữu có ý định loại bỏ: trường hợp này nhấn mạnh việc vật không cần bị loại bỏ bởi hành động trên thực tế thì mới thành chất thải, mà chỉ cần người sở hữu tồn tại ý định vứt bỏ chúng Ý định được suy ra từ hành động của người sở hữu
(iii) Chủ sở hữu có nghĩa vụ loại bỏ: trường hợp này đề cập đến nghĩa vụ pháp lý của chủ sở hữu Ví dụ bất kỳ loại dầu nào có chứa hàm lượng PCB trên 50 ppm đều phải được loại bỏ theo quy định của Chỉ thị 96/59/EC và do đó được coi là chất thải
Chỉ thị hướng dẫn xác định trạng thái "không là chất thải" bao gồm "sản phẩm phụ" và "trạng thái không còn là chất thải" để thu hẹp định nghĩa về "chất thải" Việc xác định sản phẩm phụ và thời điểm chất thải không còn là chất thải rất quan trọng vì vào thời điểm này, nhà sản xuất không còn phải chịu trách nhiệm mở rộng của mình nữa.
- Khái niệm nhà sản xuất
Chỉ thị không có quy định cụ thể như thế nào là nhà sản xuất, nhưng tại Điều 8 khi quy định về “Trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất”, chỉ thị có đề cập đến khái niệm
“nhà sản xuất sản phẩm”, đó là: bất kỳ thể nhân hoặc pháp nhân nào phát triển, sản xuất, chế biến, xử lý, bán hoặc nhập khẩu sản phẩm một cách chuyên nghiệp
Trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất theo pháp luật Hàn Quốc
Chính sách EPR ở Hàn Quốc từ năm 1992 dưới tên gọi là Hệ thống Đặt cọc - Hoàn trả (sau đây là PDR) được quy định trong Luật Khuyến khích tiết kiệm và tái chế tài nguyên Cơ chế này bắt buộc các nhà sản xuất và nhập khẩu gửi tiền đặt cọc vào một
“tài khoản đặc biệt” 86 và hoàn lại tiền cho họ dựa trên tỷ lệ thu hồi 87 Đến tháng 1 năm 2003, hệ thống EPR ra đời và thay thế cho PDR Kể từ đó, EPR được xem là
84 Julian Ahlers (2021), Analysis of Extended Producer Responsibility Schemes: Assessing the performance of selected schemes in European and EU countries with a focus on WEEE, waste packaging and waste batteries,
86 Tiếng Anh là “Special Account for Environment Improvement”
87 ERIA, “Extended Producer Responsibility”, [https://rkcmpd-eria.org/extended-producer-responsibility/] (truy cập ngày 22/5/2023)
44 một công cụ thúc đẩy tuần hoàn tài nguyên thông qua 3R bằng biện pháp thiết kế, sản xuất, phân phối, thải bỏ thân thiện với môi trường 88 EPR được kỳ vọng sẽ khắc phục hạn chế của PDR là không tạo động lực cho nhà sản xuất thu gom, xử lý chất thải vì số tiền được hoàn trả ít hơn chi phí bỏ ra để thực hiện thu gom, xử lý
2.2.1 Khái quát về hệ thống pháp luật EPR ở Hàn Quốc
EPR trở thành “hòn đá tảng” trong chính sách tuần hoàn tài nguyên ở Hàn Quốc Nếu như khi bắt đầu, quy định EPR chỉ được đề cập ở Luật Khuyến khích tiết kiệm và tái chế tài nguyên thì đến nay, EPR được quy định trong nhiều đạo luật khác Bên cạnh đó, nếu PDR chỉ áp dụng tái chế bốn loại sản phẩm gồm ti vi, máy giặt, máy lạnh, tủ lạnh thì EPR mở rộng phạm vi mà nhà sản xuất phải thực hiện Nhìn chung, các quy định liên quan về EPR nằm ở ba đạo luật quan trọng: Đạo luật quản lý chất thải; Đạo luật khuyến khích tiết kiệm và tái chế tài nguyên năm 2002 và Đạo luật tài nguyên tuần hoàn về chất thải điện tử và phương tiện giao thông năm 2007
2.2.1.1 Luật khung về tuần hoàn tài nguyên và Luật quản lý chất thải
EPR yêu cầu nhà sản xuất có trách nhiệm cả khi sản phẩm đã thành chất thải Vì vậy, việc xác định khái niệm “chất thải” là quan trọng, giúp nhận biết thời điểm nhà sản xuất phát sinh trách nhiệm Tuy không trực tiếp quy định EPR nhưng các quy định về chất thải và quản lý chất thải đã đặt nền tảng quan trọng cho việc thực hiện EPR a Luật khung về tuần hoàn tài nguyên
Luật khung về tuần hoàn tài nguyên được ban hành năm 2016, với mục tiêu chính là tạo ra xã hội tuần hoàn tài nguyên bền vững, giảm phát sinh chất thải đến mức tối đa 89 Các quy định của đạo luật này giúp Hàn Quốc giải quyết vấn đề tài nguyên, năng lượng và chất thải; thực hiện mục tiêu xây dựng xã hội tuần hoàn tài nguyên
Chế định quan trọng tại Luật khung về tuần hoàn tài nguyên liên quan tới EPR là chế định nhận biết tài nguyên có thể tái chế (Recyclable Resource Recognition Program, viết tắt là RRRP) Một khi chất thải đáp ứng điều kiện được công nhận là “tài nguyên có thể tái chế”, chúng sẽ không phải chịu ràng buộc bởi các quy định về chất thải 90
88 Institute for Global Environmental Strategies Japan (2009), Extended Producer Responsibility Policy in East
Asia in consideration of International Resource Circulation, Japan, tr.21
89 Điều 1 Luật khung về tuần hoàn tài nguyên
90 Ministry of Environment, Republic of Korea, “Introduction of the Framework Act on Resource Circulation toward Establishing a Resource-Circulating Society in Korea”,
[https://www.greenpolicyplatform.org/sites/default/files/downloads/policy- database//Introduction%20of%20the%20Framework%20Act%20on%20Resource%20Circulation%20toward
%20Establishing%20a%20Resource-Circulating%20Society%20in%20Korea.pdf] (truy cập ngày 05/6/2023)
“Tài nguyên có thể tái chế” (recyclable resources) là chất hoặc vật phẩm được Bộ trưởng Bộ Môi trường công nhận theo Điều 9 và không là chất thải 91 Đoạn thứ nhất Điều 9 nêu ba tiêu chuẩn mà chất thải phải đáp ứng: (i) không gây hại cho sức khỏe con người và môi trường; (ii) có giá trị kinh tế đủ cao để thực hiện các giao dịch và không bị từ bỏ; (iii) đáp ứng tiêu chí khác về tài nguyên tuần hoàn do Nghị định quy định Cá nhân và tổ chức có ý định thực hiện công nhận “tài nguyên có thể tái chế” phải nộp đơn yêu cầu cho Bộ trưởng Bộ Môi trường (đoạn thứ hai Điều 9) Họ sẽ được cấp giấy chứng nhận nếu đáp ứng các tiêu chí tại đoạn thứ nhất Điều 9 Bên cạnh đó, một số chất có tác động môi trường thấp quy định tại Nghị định sẽ được bỏ qua thủ tục công nhận, như giấy vụn và kim loại phế thải (đoạn thứ bảy Điều 9) Điều này giúp tận dụng ngay được tài nguyên phế thải và giảm gánh nặng thủ tục hành chính 92 b Luật quản lý chất thải Đạo luật quản lý chất thải ban hành năm 1986 đặt nền tảng để quản lý chất thải, phân loại các loại chất thải khác nhau và làm rõ ai sẽ chịu trách nhiệm quản lý từng loại 93
Khái niệm “chất thải” được quy định tại khoản 1 Điều 2 Chất thải được hiểu là “các vật liệu như rác, rác cháy, bùn thải, dầu thải, axit thải, kiềm thải và xác động vật, mà không còn hữu ích cho đời sống con người hoặc kinh doanh”
Một vật liệu được phân loại là chất thải nếu người xả thải có ý định vứt bỏ Ngay cả khi chất thải vẫn giữ được giá trị sử dụng và được bán cho người thứ ba, nó vẫn được phân loại là chất thải nếu người xả thải không có nhu cầu 94 Ví dụ, dù chất thải phát sinh trong hoạt động sản xuất được sử dụng cho quá trình sản xuất khác, nó vẫn không được loại trừ khỏi việc phân loại là chất thải nên cần được xử lý phù hợp với Luật này hoặc tái chế 95 Kết hợp với chế định RRRP, chất thải khi đạt được tiêu chuẩn để trở thành “tài nguyên có thể tái chế” sẽ được loại trừ khỏi phạm vi điều chỉnh của
91 Khoản 4 Điều 2 Luật khung về tuần hoàn tài nguyên
92 Ministry of Environment, Republic of Korea, “Introduction of the Framework Act on Resource Circulation toward Establishing a Resource-Circulating Society in Korea”,
[https://www.greenpolicyplatform.org/sites/default/files/downloads/policy- database//Introduction%20of%20the%20Framework%20Act%20on%20Resource%20Circulation%20toward
%20Establishing%20a%20Resource-Circulating%20Society%20in%20Korea.pdf] (truy cập ngày 05/6/2023)
93 Jong Ho Hong, “Expanding Producer Responsibility for Waste Management in Korea: From the Deposit Refund System to Extended Producer Responsibility”, [https://effectivecooperation.org/system/files/2021- 08/Delivery%20Note%20-
%20Expanding%20Producer%20Responsibility%20for%20Waste%20Management%20in%20the%20Republ ic%20of%20Korea%20.pdf] (truy cập ngày 05/6/2023)
94 Pan-Ki Cho (2016), Waste Resources Management and Utilization Policies of Korea, Korea, tr.23
95 Pan-Ki Cho, tlđd (89), tr.23
Lý thuyết quản lý chất thải của Việt Nam định nghĩa chất thải là "vật chất ở các trạng thái rắn, lỏng, hoặc khí thải ra từ các hoạt động sản xuất, sinh hoạt hoặc dịch vụ, không có giá trị sử dụng đối với chủ sở hữu" Trong khi đó, Chỉ thị khung về chất thải của EU định nghĩa chất thải là "bất kỳ vật chất hoặc vật thể nào không phải là phế liệu do người sở hữu loại bỏ hoặc có ý định loại bỏ" Mặc dù cả hai định nghĩa đều nhấn mạnh đến đặc điểm "bị loại bỏ", nhưng định nghĩa của EU rộng hơn khi bao gồm cả các vật chất và vật thể chưa thực sự bị loại bỏ nhưng có ý định loại bỏ.
Thứ nhất, về điểm tương đồng, pháp luật EU và Hàn Quốc đều có quy định khi một chất, vật bị chủ sở hữu vứt bỏ hoặc có ý định vứt bỏ thì sẽ trở thành chất thải, và vì vậy, chất thải nói trên phải được thu hồi, xử lý Bên cạnh đó, cả hai hệ thống pháp luật EU và Hàn Quốc đều xây dựng các quy định về trạng thái “không còn là chất thải” Để đạt được trạng thái này, sản phẩm, vật liệu phải đáp ứng các điều kiện Với
EU, đó là sản phẩm phụ và trạng thái không còn là chất thải Với Hàn Quốc, đó là chế định RRRP về “tài nguyên có thể tái chế” Khi sản phẩm đạt được các trạng thái trên, chúng sẽ được loại trừ khỏi các quy định của pháp luật về quản lý chất thải
Thứ hai, về điểm khác nhau, pháp luật Hàn Quốc khác với EU ở chỗ không quy định trường hợp khi chủ sở hữu có nghĩa vụ vứt bỏ thì một vật trở thành chất thải
Căn cứ vào nguồn phát sinh, “chất thải” được phân loại thành chất thải sinh hoạt và chất thải công nghiệp 96 Đây là cách phân loại cơ bản nhất
Theo khoản 2 Điều 2, “chất thải sinh hoạt” được quy định là bất kỳ chất thải nào không phải chất thải công nghiệp Vì vậy, trước tiên cần xác định chất thải có phải chất thải công nghiệp hay không Theo khoản 3 Điều 2, “chất thải công nghiệp” là bất kỳ chất thải nào được tạo ra từ các địa điểm kinh doanh có lắp đặt và quản lý các thiết bị cho việc thải hay phát thải Chất thải công nghiệp được phân loại thành chất thải công nghiệp thông thường và chất thải công nghiệp được chỉ định căn cứ vào tính chất độc hại Việc tiếp tục phân loại này nhằm đạt được mục đích xử lý, theo đó, chất thải công nghiệp thông thường sẽ được xử lý chung với chất thải sinh hoạt 97
- Hệ thống phân cấp quản lý chất thải
GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VIỆT
Vấn đề định nghĩa rõ thế nào là trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất
Hiện nay, trong Luật Bảo vệ môi trường năm 2020, Nghị định 08/2022/NĐ-CP và các văn bản khác có liên quan, trách nhiệm EPR được diễn giải dưới dạng là cụm từ
“Trách nhiệm tái chế, xử lý sản phẩm, bao bì của tổ chức, cá nhân sản xuất, nhập khẩu” Cách quy định này có ưu điểm là xuất phát từ tên gọi có thể nhận diện được hai loại trách nhiệm cơ bản của tổ chức, cá nhân sản xuất, nhập khẩu là trách nhiệm tái chế và trách nhiệm xử lý
Mặc dù Nghị định 08/2022/NĐ-CP chưa định nghĩa EPR là gì, nhưng nó quy định về các cơ quan điều phối và cổng thông tin điện tử phục vụ cho "trách nhiệm tái chế, xử lý sản phẩm, bao bì của tổ chức, cá nhân sản xuất, nhập khẩu" Trong khi đó, thực tế các chủ thể thường sử dụng các cụm từ "trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất" hoặc "trách nhiệm EPR" để chỉ cùng nội hàm với "trách nhiệm tái chế, xử lý sản phẩm, bao bì", cho thấy sự đồng nhất giữa hai khái niệm trong thực tế.
3.1.2 Đề xuất hoàn thiện pháp luật
Định nghĩa "Trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất" (EPR) trong dự thảo sẽ giúp Việt Nam hội nhập quốc tế và phù hợp với thuật ngữ chung do các tổ chức như OECD đưa ra Dựa trên Chỉ thị Khung 2008/98/EC và các khái niệm EPR do các tổ chức quốc tế công bố, nhóm tác giả đề xuất bổ sung khái niệm này vào Điều 3 của Nghị định 08/2022/NĐ-CP.
“Trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất, nhập khẩu (EPR) là trách nhiệm của tổ chức, cá nhân sản xuất, nhập khẩu đối với việc quản lý chất thải trong vòng đời của sản phẩm, bao bì; bao gồm trách nhiệm tái chế và trách nhiệm thu gom, xử lý chất thải”
131 Phùng Chí Sỹ (2021), “Một số góp ý về dự thảo Nghị định EPR liên quan đến trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất”, Tạp chí Tài nguyên và Môi trường, Kỳ 1 Tháng 10/2021, tr 25
Ngoài ra, nhóm tác giả đề xuất chỉnh sửa tên Chương VI của Nghị định 08/2022/NĐ-
CP với nội dung hiện tại là “Trách nhiệm tái chế, xử lý sản phẩm, bao bì của tổ chức, cá nhân sản xuất, nhập khẩu” thành “Trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất, nhập khẩu”
Vấn đề định nghĩa rõ thế nào là nhà sản xuất theo EPR
3.2.1 Thực trạng quy định pháp luật Việt Nam
Luật Bảo vệ môi trường 2020 có quy định về hai loại EPR là trách nhiệm tái chế (Điều 54) và trách nhiệm thu gom, xử lý (Điều 55) Cụ thể, khoản 1 Điều 54 Luật Bảo vệ môi trường 2020 quy định: “Tổ chức, cá nhân sản xuất, nhập khẩu sản phẩm, bao bì có giá trị tái chế phải thực hiện tái chế theo tỷ lệ và quy cách tái chế bắt buộc, trừ các sản phẩm, bao bì xuất khẩu hoặc tạm nhập, tái xuất hoặc sản xuất, nhập khẩu cho mục đích nghiên cứu, học tập, thử nghiệm” Khoản 1 Điều 55 quy định “Tổ chức, cá nhân sản xuất, nhập khẩu sản phẩm, bao bì chứa chất độc hại, khó có khả năng tái chế hoặc gây khó khăn cho thu gom, xử lý phải đóng góp tài chính để hỗ trợ các hoạt động quy định tại khoản 3 Điều này, trừ sản phẩm xuất khẩu hoặc tạm nhập, tái xuất hoặc sản xuất, nhập khẩu cho mục đích nghiên cứu, học tập, thử nghiệm”
Tuy nhiên, Luật Bảo vệ môi trường và Nghị định 08/2022/NĐ-CP Quy định chi tiết một số điều của Luật Bảo vệ môi trường chưa có định nghĩa cụ thể thế nào là nhà sản xuất Trên thực tế, quy trình làm ra một sản phẩm đòi hỏi sự tham gia của nhiều chủ thể như: nhà cung cấp nguyên liệu, nhà máy gia công, lắp ráp, trang trí, đóng gói, nhà phân phối Bên cạnh đó, với sự phát triển của nền kinh tế số, các sàn thương mại điện tử có nhiều bên bán hàng cung cấp nhiều sản phẩm và sử dụng bao bì để đóng gói Như vậy, một câu hỏi đặt ra là trong số các chủ thể trong chuỗi sản xuất, chủ thể nào sẽ có trách nhiệm EPR
Việc xác định nhà sản xuất trở nên khó khăn do thiếu định nghĩa cụ thể, dẫn đến vướng mắc trong thực thi Trong một số trường hợp, khó có thể xác định chính xác nhà sản xuất, chẳng hạn như trường hợp nhà cung cấp nguyên liệu cho tái chế, nhà sản xuất phụ kiện hoặc nhà sản xuất sản phẩm hoàn chỉnh bao gồm các phụ kiện do nhà sản xuất khác sản xuất, ví dụ như công ty sản xuất săm lốp và công ty sản xuất ô tô.
Xác định rõ ràng tổ chức, cá nhân sản xuất nào được coi là nhà sản xuất trách nhiệm mở rộng (EPR) trong chuỗi sản xuất là vấn đề pháp lý đòi hỏi phải có hướng dẫn chi tiết hơn.
3.2.2 Đề xuất hoàn thiện pháp luật
Quy định về nhà sản xuất được thể hiện trong Chỉ thị khung 2008/98/EC của EU như sau: nhà sản xuất sản phẩm là bất kỳ thể nhân hoặc pháp nhân nào phát triển, sản
66 xuất, chế biến, xử lý, bán hoặc nhập khẩu sản phẩm một cách chuyên nghiệp Quy định này được EU xây dựng theo phương pháp chỉ ra các dấu hiệu riêng biệt của nhà sản xuất so với chủ thể khác Quy định này có ưu điểm là mang tính khái quát, tổng hợp và đầy đủ Tuy nhiên, như đã trình bày ở chương 2, quy định như trên vẫn không làm rõ được vấn đề xác định trách nhiệm EPR trong trường hợp có nhiều chủ thể cùng tham gia vào chuỗi sản xuất
Giải quyết vấn đề trên, các học giả có nhiều ý kiến khác nhau Theo học giả Katrien Steenmans 132 , cần thiết có một thỏa thuận rõ ràng giữa các chủ thể hoặc ít nhất giao nghĩa vụ này cho một nhà sản xuất cụ thể Còn theo tác giả Nguyễn Hoàng Phượng, trách nhiệm EPR được giao cho nhà sản xuất có quyền kiểm soát cao nhất đối với việc lựa chọn vật liệu và thiết kế của sản phẩm 133 Nhóm tác giả cho rằng, đó là người sở hữu nhãn hiệu của họ trên sản phẩm, bao bì
Từ góc nhìn phân tích, đánh giá khái niệm "nhà sản xuất" theo Chỉ thị khung 2008/98/EC, nhóm tác giả đề xuất định hướng xây dựng quy định như sau:
“Nhà sản xuất chịu trách nhiệm mở rộng là bất kỳ tổ chức, cá nhân nào sản xuất, chế biến, bán hoặc nhập khẩu sản phẩm, bao bì một cách thường xuyên Trường hợp có nhiều chủ thể cùng tham gia sản xuất sản phẩm, bao bì thì nhà sản xuất được xác định là chủ sở hữu nhãn hiệu của sản phẩm, bao bì”.
Xây dựng một hệ thống phân cấp quản lý chất thải
3.3.1 Thực trạng quy định pháp luật Việt Nam
Khoản 3 Điều 56 Nghị định 08/2022/NĐ-CP có ghi nhận các giải pháp theo thứ tự ưu tiên cho việc quản lý chất thải, gồm: (i) tái sử dụng sản phẩm thải bỏ, (ii) sửa chữa, bảo dưỡng, bảo trì hoặc nâng cấp, (iii) tận dụng thành phần, linh kiện (iv) tái chế (v) xử lý chất thải kết hợp thu hồi năng lượng (vi) chôn lấp chất thải Thứ tự ưu tiên này có hình thức tương đối giống với Hệ thống phân cấp quản lý chất thải theo pháp luật
EU Nhìn chung, các giải pháp theo thứ tự ưu tiên mà Nghị định 08/2022/NĐ-CP đề ra đã đúng với tinh thần của KTTH là giảm khai thác, giảm sử dụng tài nguyên, giảm rác thải và kéo dài vòng đời sản phẩm Bên cạnh đó, việc ghi nhận các giải pháp quản lý chất thải theo thứ tự ưu tiên giúp cho các chủ thể thay đổi thói quen sản xuất, tiêu dùng, có được một hướng dẫn rõ ràng về biện pháp quản lý chất thải theo hướng tích
133 Nguyễn Hoàng Phượng, “Trách nhiệm Mở rộng của Nhà sản xuất: góc nhìn của Doanh nghiệp nhỏ và vừa”, [http://vibonline.com.vn/wp-content/uploads/2021/06/20210616_EPR-for-VCCI_NHP.pdf] (truy cập ngày 24/7/2023)
67 cực và hiệu quả hơn Đây cũng là cơ sở để xây dựng các quy định về EPR thống nhất với các quy định quản lý chất thải
Tuy nhiên, nguyên tắc ưu tiên áp dụng các giải pháp quản lý chất thải rắn là bắt buộc và mang tính phổ quát Tuy nhiên, đối với từng loại chất thải đặc thù, thứ tự ưu tiên có thể thay đổi Do đó, quy định hiện hành vẫn còn hạn chế và chưa bao hàm hết các trường hợp cụ thể.
3.3.2 Đề xuất hoàn thiện pháp luật Ở các quốc gia EU, hệ thống phân cấp quản lý chất thải được xây dựng rất cụ thể, rõ ràng Không chỉ hướng dẫn trong Chỉ thị Khung, các Chỉ thị riêng cũng xây dựng cho từng nhóm sản phẩm thứ tự ưu tiên riêng Chẳng hạn, đối với nhóm sản phẩm là bao bì, pin người ta ưu tiên tái chế hơn là tái sử dụng
Do đó, xuất phát từ thực tiễn pháp luật Việt Nam và kinh nghiệm xây dựng pháp luật của EU, nhóm tác giả đề xuất bổ sung vào Khoản 3 Điều 56 Nghị định 08/2022/NĐ-
Trong quản lý chất thải rắn, đối với một số loại chất thải thải bỏ có quy định riêng về thứ tự ưu tiên các giải pháp cần áp dụng, thì phải tuân thủ theo quy định đó để đảm bảo xử lý chất thải đúng cách, hiệu quả và bảo vệ môi trường.
Vấn đề sử dụng tiền đóng góp tài chính của nhà sản xuất, nhập khẩu
3.4.1 Thực trạng quy định pháp luật Việt Nam
Trong Luật Bảo vệ môi trường năm 2020, vấn đề sử dụng tiền đóng góp tài chính của nhà sản xuất, nhập khẩu được quy định tại khoản 4 Điều 54 và khoản 3 Điều 55 Ở cả hai điều luật này, tiền đóng góp tài chính được nhấn mạnh là nhằm hỗ trợ hoạt động tái chế; thu gom, vận chuyển, xử lý chất thải và phát triển công nghệ, kỹ thuật, sáng kiến xử lý chất thải Trong khi đó, tại khoản 1 Điều 82 Nghị định 08/2022/NĐ-
Theo quy định của CP trong Nghị định 08/2022/NĐ-CP, tiền đóng góp tài chính dùng để hỗ trợ tái chế, xử lý sản phẩm và bao bì, cũng như chi phí quản lý hành chính Tuy nhiên, khoản chi phí này lại được chi trả từ lãi tiền gửi ngân hàng của số tiền đóng góp Do đó, có ý kiến cho rằng quy định trong Nghị định cần được xem xét lại.
CP là trái với Luật Bảo vệ môi trường 134 Đồng thời, trên thực tế, nhằm hướng đến nền kinh tế tuần hoàn, nhiều nhà sản xuất, nhập khẩu đã tích cực thay đổi thiết kế sản phẩm, làm cho sản phẩm của họ thân thiện
Theo Ngọc Châm (2023), 14 hiệp hội doanh nghiệp đã đóng góp ý kiến cho Dự thảo quyết định ban hành định mức chi phí tái chế Dự thảo này quy định chi tiết về định mức chi phí tái chế các loại bao bì, giúp các doanh nghiệp thực hiện nghĩa vụ tái chế, góp phần bảo vệ môi trường và phát triển kinh tế tuần hoàn.
68 với môi trường hơn và dễ dàng xử lý Đây cũng là mục tiêu mà EPR hướng đến là tạo động lực cho nhà sản xuất thay đổi nhằm phục vụ cho tái chế hiệu quả Tuy nhiên, Điều 81, Điều 82 Nghị định 08/2022/NĐ-CP chỉ có quy định về đóng góp tài chính và sử dụng nguồn đóng góp tài chính để hỗ trợ cho hoạt động thu gom, tái chế và dự kiến đối tượng được hưởng hỗ trợ là doanh nghiệp tái chế 135 mà không có quy định nào nhằm hỗ trợ cho nhà sản xuất, nhập khẩu sử dụng sản phẩm, bao bì thân thiện và bảo vệ môi trường Trong khi đó, nhà sản xuất, nhập khẩu sử dụng sản phẩm, bao bì thân thiện và bảo vệ môi trường phải sử dụng tài chính để đổi mới, phát triển dây chuyền, công nghệ của mình để tạo ra sản phẩm, bao bì xanh Đồng thời, họ cũng đóng góp vào nền công nghiệp tái chế bằng việc sử dụng sản phẩm, bao bì bền vững, dễ tái chế So với các nhà sản xuất khác, hiệu quả môi trường họ tạo ra là cao hơn, do đó họ cũng cần được ưu tiên, hỗ trợ chi phí trong việc phát triển công nghệ và tiếp tục sử dụng các sản phẩm, bao bì xanh
3.4.2 Đề xuất hoàn thiện pháp luật
Xuất phát từ quy định pháp luật EU nhóm tác giả đã đề cập ở phần 2.1.1.1 đoạn b, nhóm tác giả có những đề xuất sau đây:
Thứ nhất, bỏ chi phí quản lý hành chính hỗ trợ thực hiện trách nhiệm tái chế của nhà sản xuất, nhập khẩu ra khỏi các hoạt động được hỗ trợ bởi nguồn tiền đóng góp tài chính của nhà sản xuất ở đoạn thứ nhất Điều 82
Thứ hai, bổ sung đối tượng được hỗ trợ tái chế bằng nguồn tiền đóng góp tài chính của nhà sản xuất là doanh nghiệp sử dụng sản phẩm, bao bì thân thiện và bảo vệ môi trường
Do đó, theo nhóm tác giả, đoạn 1 khoản 1 Điều 82 Nghị định 08/2022/NĐ-CP nên điều chỉnh như sau:
“1 Tiền đóng góp tài chính vào Quỹ Bảo vệ môi trường Việt Nam quy định tại Điều
81 Nghị định này được sử dụng để hỗ trợ các hoạt động phân loại, thu gom, vận chuyển, tái chế, xử lý sản phẩm, bao bì quy định tại Cột 3 Phụ lục XXII ban hành kèm theo Nghị định này và hỗ trợ nhà sản xuất, nhập khẩu sử dụng sản phẩm, bao bì thân thiện và bảo vệ môi trường.”
135 Dự thảo Thông tư ban hành Quy chế quản lý, sử dụng đóng góp tài chính của nhà sản xuất, nhập khẩu vào Quỹ Bảo vệ môi trường Việt Nam để hỗ trợ tái chế, xử lý chất thải
Phân chia trách nhiệm cho các chủ thể liên quan
3.5.1 Thực trạng quy định pháp luật Việt Nam Ở nước ta tồn tại rất nhiều các chủ thể liên quan trong chuỗi sản xuất, thu gom, tái chế như: nhà sản xuất, người tiêu dùng, cơ quan Nhà nước ở Trung ương và địa phương, cơ sở thu gom, tái chế Mỗi chủ thể trên có vị trí khác nhau và đảm nhận vai trò khác nhau trong hệ thống, tất cả cùng tạo nên một bức tranh EPR hoàn chỉnh Để thực hiện EPR thành công, ngoài chủ thể trung tâm là nhà sản xuất, các chủ thể liên quan khác đóng vai trò hỗ trợ, tạo thuận lợi cho nhà sản xuất thực hiện trách nhiệm của mình Đặc biệt là đối với trách nhiệm tái chế, các chủ thể liên quan sẽ hỗ trợ bằng cách: trực tiếp thực hiện thu gom, phân loại, vận chuyển chất thải hay thông qua hỗ trợ tài chính
Hơn nữa, đối với hoạt động thu gom, tái chế, nước ta đang tồn tại khối chính thức (cơ quan Nhà nước, nhà sản xuất, doanh nghiệp tái chế) và khối phi chính thức (người thu gom phế liệu, cơ sở thu mua, vựa ve chai, ) Khối phi chính thức gồm các cơ sở, hộ sản xuất kinh doanh cá thể không có đăng ký kinh doanh và cá nhân làm tự do, họ thường có cuộc sống bấp bênh, thu nhập thấp, không được đóng bảo hiểm xã hội 136 Đây là điểm đặc thù của hệ thống thu gom, tái chế ở nước ta so với các quốc gia phát triển như Hàn Quốc và các nước thuộc Liên minh châu Âu
Tuy vậy, ở Việt Nam hiện nay không có một quy định nào thể hiện rõ ràng vai trò của các nhóm chủ thể này trong hệ thống EPR Trước đây, nước ta có Quyết định 16/2015/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ về việc quy định về thu hồi, xử lý sản phẩm thải bỏ Tuy không phải là một văn bản về EPR nhưng nội dung của Quyết định có mặt tiến bộ là đã quy định khá đầy đủ và rõ ràng trách nhiệm của nhà sản xuất và các chủ thể liên quan như người tiêu dùng, cơ sở phân phối, đơn vị vận chuyển, xử lý chất thải và tổ chức, cá nhân thu gom; trách nhiệm của cơ quan quản lý nhà nước trong quá trình thực hiện thu hồi, xử lý sản phẩm thải bỏ Thế nhưng, văn bản này đã hết hiệu lực và không có văn bản nào thay thế
Việc thiếu sót các quy định này khiến cho việc triển khai EPR còn nhiều bất cập, được biểu hiện như sau:
Trách nhiệm EPR của các nhà sản xuất, nhập khẩu đòi hỏi họ phải thực hiện tối thiểu hai công đoạn là thu gom và tái chế, xử lý Tuy nhiên, các nhà sản xuất, nhập khẩu thường gặp khó khăn trong công đoạn thu gom do người tiêu dùng chưa có thói quen và động lực trả lại sản phẩm cho nhà sản xuất, thay vào đó họ thường thải bỏ sản phẩm sau khi sử dụng.
136 Tổng cục Thống kê (2016), Báo cáo lao động phi chính thức 2016, Nxb.Hồng Đức, tr.5
70 bỏ không đúng cách hoặc đưa chất thải này đến nơi tái chế phi chính thức khác 137 Điều này đã khiến cho cả việc thu gom và hoàn thành mục tiêu tái chế của nhà sản xuất, nhập khẩu đó gặp nhiều trở ngại
Thứ hai, khối phi chính thức đóng vai trò quan trọng trong việc tái chế và tái sử dụng chất thải, đặc biệt là rác thải nhựa ở Việt Nam 138 Khi chính sách EPR ra đời và áp dụng một cách rộng rãi, vai trò của khối chính thức như: các doanh nghiệp sản xuất, PRO, doanh nghiệp tái chế được nâng cao Đồng thời, xuất phát từ những yêu cầu của EPR, rác tái chế sẽ được chuyển về các cơ sở tái chế đủ điều kiện về bảo vệ môi trường theo quy định pháp luật Trong khi đó, khối phi chính thức, đặc biệt là các làng nghề tái chế, trong quá trình hoạt động của mình, tạo ra nhiều nước thải, khí thải và gây ô nhiễm môi trường Do đó, khi thực hiện EPR - với xu hướng là hạn chế tối đa chất thải, pháp luật yêu cầu hoặc các cơ sở này nâng cao công nghệ của mình hoặc không còn cơ hội tiếp tục tham gia tái chế nữa Tuy nhiên, việc nâng cao, đổi mới công nghệ tái chế không phải là đơn giản và điều đó đã dẫn tới những xung đột lợi ích giữa các chủ thể khi chính sách EPR được triển khai
3.5.2 Đề xuất hoàn thiện pháp luật
Như đã trình bày tại phần 2.2.2 ở chương 2, pháp luật Hàn Quốc có hệ thống các quy phạm quy định cụ thể trách nhiệm của từng loại chủ thể có liên quan đến hệ thống EPR Các quy định trên được trình bày cụ thể ở Luật Khuyến khích tiết kiệm và tái chế tài nguyên và đã làm bật lên mối quan hệ giữa các chủ thể này và chủ thể có trách nhiệm chính trong hệ thống là nhà sản xuất, nhập khẩu Nhờ đó, Hàn Quốc đã tập hợp được các chủ thể tham gia vào EPR và triển khai hiệu quả trên thực tế Tuy nhiên, nhóm tác giả nhận thấy về hình thức, các quy định trên còn khá rải rác, chưa tập trung dẫn đến việc tìm hiểu và theo dõi gặp nhiều khó khăn Bên cạnh đó, vấn đề về khối phi chính thức không được đề cập vì ở Hàn Quốc không diễn ra tình trạng tồn tại đồng thời hai khối trong thu gom, xử lý rác thải
Trên cơ sở đánh giá, tiếp thu kinh nghiệm xây dựng quy định về trách nhiệm của các chủ thể liên quan trong EPR từ Hàn Quốc, nhóm tác giả đề xuất bổ sung mục 4 quy định về phân chia trách nhiệm của các chủ thể khi thực hiện EPR tại Chương VI Nghị định 08/2022/NĐ-CP như sau:
137 Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam, “Góp ý Dự thảo Nghị định quy định chi tiết Luật Bảo vệ môi trường”, [https://vibonline.com.vn/bao_cao/vcci_gop-y-du-thao-nghi-dinh-quy-dinh-chi-tiet-luat-bao-ve-moi- truong] (truy cập ngày 26/7/2023)
138 Dương Thanh An (2020), Quản lý chất thải rắn & vai trò của khối phi chính thức tại Việt Nam, NXB Giao thông vận tải, tr.26
“Mục 4 Trách nhiệm của cơ quan quản lý nhà nước về tái chế, xử lý sản phẩm, bao bì của tổ chức, cá nhân sản xuất, nhập khẩu Điều A Trách nhiệm của Bộ Tài nguyên và Môi trường
1.Kiểm tra, phê duyệt kế hoạch tái chế hằng năm và báo cáo kết quả tái chế của nhà sản xuất
2 Kiểm tra, giám sát việc thực hiện trách nhiệm tái chế, xử lý sản phẩm, bao bì của nhà sản xuất
3 Chủ trì, phối hợp với các Bộ, ngành có liên quan xây dựng chính sách ưu đãi, chương trình hỗ trợ tổ chức, cá nhân hoạt động bảo vệ môi trường Điều B Trách nhiệm của Ủy ban nhân dân các cấp
1 Tuyên truyền, nâng cao nhận thức cho các tổ chức, cá nhân tham gia vào hoạt động thu gom, tái chế sản phẩm, bao bì
2 Thực hiện quản lý, ban hành chính sách hỗ trợ nhà sản xuất thu hồi sản phẩm, bao bì thải bỏ trên phạm vi địa bàn
3 Chỉ đạo Ủy ban nhân dân cấp dưới trong việc triển khai chính sách hỗ trợ nhà sản xuất thu hồi sản phẩm, bao bì thải bỏ theo thẩm quyền
Mục 5 Trách nhiệm, quyền lợi của chủ thể khác trong tái chế, xử lý sản phẩm, bao bì của tổ chức, cá nhân sản xuất, nhập khẩu Điều C Trách nhiệm của bên được ủy quyền tổ chức tái chế
1 Tổ chức thu gom, xử lý và tái chế sản phẩm, bao bì thay cho nhà sản xuất trong phạm vi được ủy quyền
2 Thực hiện đăng ký kế hoạch và báo cáo kết quả tái chế theo Điều 80 Nghị định này
3 Sử dụng nguồn đóng góp tài chính của nhà sản xuất đúng mục đích, công khai, minh bạch
4 Kiểm tra thông tin mà nhà sản xuất cung cấp theo khoản 1 Điều 86 Nghị định này Điều D Trách nhiệm, quyền lợi của người tiêu dùng
1 Người tiêu dùng có trách nhiệm phân loại, chuyển giao sản phẩm, bao bì thải bỏ quy định tại Cột 3 phụ lục XXII Nghị định này cho một trong các chủ thể sau đây: a) Nhà sản xuất có tên trên nhãn hiệu của sản phẩm; b) Bên được ủy quyền tổ chức tái chế loại sản phẩm tương ứng;
72 c) Tổ chức, cá nhân thu gom sản phẩm, bao bì đến địa điểm thu hồi của các chủ thể quy định tại điểm a, b khoản này và các đơn vị tái chế theo quy định của pháp luật
Tổ chức thực hiện trách nhiệm của nhà sản xuất
3.6.1 Thực trạng quy định pháp luật Việt Nam
Thực hiện nhiệm vụ EPR thông qua PRO là một trong những hình thức thực hiện EPR theo quy định pháp luật Việt Nam Cụ thể, điểm c khoản 2 Điều 79 Nghị định 08/2022/NĐ-CP quy định nhà sản xuất, nhập khẩu có thể thực hiện tái chế thông qua
73 hình thức ủy quyền cho tổ chức trung gian để tổ chức thực hiện tái chế Khoản 5 Điều
79 đưa ra các yêu cầu mà tổ chức được ủy quyền phải đáp ứng, bao gồm:
“a) Có tư cách pháp nhân và được thành lập theo quy định của pháp luật; b) Không trực tiếp tái chế và không có quan hệ sở hữu với bất kỳ đơn vị tái chế nào liên quan đến phạm vi được ủy quyền; c) Được ít nhất 03 nhà sản xuất, nhập khẩu đồng ý ủy quyền tổ chức tái chế”
Quá trình tái chế tập thể giúp doanh nghiệp tiết kiệm chi phí và đạt hiệu suất môi trường tốt hơn so với tái chế đơn lẻ Do đó, cần hoàn thiện các thiếu sót trong quy định pháp luật về PRO, đảm bảo đủ cơ sở pháp lý cho hoạt động của các tổ chức PRO, phù hợp với vai trò quan trọng của PRO trong hệ thống trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất (EPR).
Thứ nhất, quy định pháp luật hiện hành chưa nêu rõ tư cách pháp lý của PRO Cụ thể, PRO có thể là (i) tổ chức do tư nhân hoặc Nhà nước thành lập, quản lý và hoạt động vì mục đích lợi nhuận hoặc phi lợi nhuận, hoặc (ii) có quyền tự do lựa chọn tư cách pháp lý của mình, nhưng điều này vẫn chưa được quy định rõ ràng Theo nhóm tác giả, việc quy định rõ tư cách pháp lý của PRO là rất cần thiết để đảm bảo tính thống nhất và đồng bộ trong toàn bộ hệ thống PRO.
Thứ hai, hiện nay, chỉ có cơ chế cho phép PRO gửi hồ sơ đề nghị công bố để Bộ Tài nguyên và Môi trường công bố cho nhà sản xuất, nhập khẩu biết tại khoản 6 Điều 79 Nghị định 08/2022/NĐ-CP Tuy nhiên, theo nhóm tác giả, quy định này tỏ ra không hiệu quả vì nó chỉ mang tính chất hỗ trợ, cung cấp thông tin về PRO đến nhà sản xuất, nhập khẩu mà bỏ qua yếu tố quan trọng là cần quản lý, đánh giá sự tuân thủ các quy định pháp luật của PRO Vấn đề quan trọng cần làm rõ là PRO được thành lập theo trình tự như thế nào thì pháp luật hiện nay chỉ đề cập “theo quy định của pháp luật” mà hoàn toàn không có một hướng dẫn cụ thể nào khác
3.6.2 Đề xuất hoàn thiện pháp luật
Xuất phát từ thực trạng trên cùng những nghiên cứu về PRO trong hệ thống pháp luật Hàn Quốc, nhóm tác giả có những đề xuất như sau:
Thứ nhất, bổ sung quy định làm rõ tư cách của PRO
Tại Chương 2, nhóm tác giả đã phân tích về tính chất của PRO ở Hàn Quốc là được tư nhân quản lý và tính phi lợi nhuận Các đặc điểm này xuất phát từ quy định tư cách
74 của PRO ở Hàn Quốc là hợp tác xã và đã phát huy được nhiều ưu điểm Do đó, trên cơ sở học hỏi kinh nghiệm từ Hàn Quốc là quốc gia phát triển và có nhiều kinh nghiệm xây dựng EPR, đặc biệt là hệ thống PRO hoạt động hiệu quả, nhóm tác giả đề xuất PRO ở Việt Nam nên được xây dựng là một tổ chức do tư nhân quản lý và có tính phi lợi nhuận
Trong bối cảnh hiện nay nước ta đang bước đầu xây dựng EPR và hệ thống PRO ở Việt Nam cần phát triển hơn, mô hình PRO ở Hàn Quốc nên được áp dụng hơn là mô hình PRO cạnh tranh, vì lợi nhuận ở các quốc gia trong EU Bởi vì, mô hình PRO phi lợi nhuận được đánh giá là đơn giản, dễ thực hiện hơn và giảm tải gánh nặng phải thiết lập thêm cơ quan điều phối hoạt động của PRO Tuy nhiên, nhóm tác giả nhận thấy tính “phi lợi nhuận” của PRO không nên được hiểu cứng nhắc mà cần linh hoạt để phù hợp với tình hình Việt Nam là quốc gia đang phát triển Do đó, một mô hình kết hợp giữa tính phi lợi nhuận và đảm bảo lợi nhuận nếu có sẽ được sử dụng cho mục đích vì môi trường mà tổ chức đã đề ra là phù hợp hơn Với quy định hiện hành của pháp luật Việt Nam, nhóm tác giả cho rằng doanh nghiệp xã hội và tổ chức xã hội là phù hợp cho tư cách của PRO
Theo khoản 1 Điều 10 Luật Doanh nghiệp năm 2020, doanh nghiệp xã hội là một trong số loại hình doanh nghiệp Sự khác biệt giữa doanh nghiệp xã hội và các doanh nghiệp khác là ở mục tiêu hoạt động nhằm giải quyết vấn đề xã hội, môi trường vì lợi ích cộng đồng và sử dụng ít nhất 51% tổng lợi nhuận sau thuế hằng năm của doanh nghiệp để tái đầu tư nhằm thực hiện mục tiêu đã đăng ký Ưu điểm nổi bật của việc tổ chức PRO theo mô hình doanh nghiệp xã hội bởi vì đây là sự kết hợp giữa yếu tố lợi nhuận và phi lợi nhuận Do đó, mô hình này nếu được tổ chức, theo nhóm tác giả, sẽ đảm bảo cho các PRO cơ hội để phát triển một cách vững bền hơn Vì lúc này họ có thể dùng nguồn lợi nhuận có được từ hoạt động kinh doanh để thực hiện EPR thay vì chỉ có nguồn kinh phí từ sự đóng góp của các nhà sản xuất
Hội được định nghĩa là tổ chức của công dân hoặc tổ chức Việt Nam theo Nghị định 45/2010/NĐ-CP, có tính chất phi lợi nhuận, do hội viên tự thành lập, quản lý và chịu trách nhiệm về kinh phí hoạt động Các hiệp hội môi trường tại Việt Nam như Hiệp hội xử lý chất thải Việt Nam, Hiệp hội tái chế chất thải Việt Nam hoạt động theo nguyên tắc phi lợi nhuận, tập hợp các chuyên gia và nguồn lực sẵn có để thực hiện các hoạt động bảo vệ môi trường.
75 vị tái chế hoạt động trong lĩnh vực Do đó, vai trò là cầu nối, tổ chức thực hiện trách nhiệm tái chế của Hội sẽ được phát huy
Trên cơ sở đó, nhóm tác giả đề xuất sửa đổi điểm a khoản 5 Điều 79 Nghị định 08/2022/NĐ-CP như sau:
5 Bên được ủy quyền tổ chức tái chế quy định tại điểm c khoản 2 Điều này phải đáp ứng các yêu cầu sau đây: a) Là doanh nghiệp xã hội hoặc hội được thành lập theo quy định của pháp luật
Những quy định được đưa ra sẽ thúc đẩy khối tư nhân phát huy hết khả năng năng động, sáng tạo và tích cực đóng góp vào mục tiêu cấp bách bảo vệ môi trường Đồng thời, các quy định này sẽ không bị lợi nhuận chi phối, đảm bảo mục tiêu nâng cao chất lượng môi trường được thực hiện một cách hiệu quả và bền vững.
Thứ hai, bổ sung quy định làm rõ thủ tục xin phép thành lập PRO
Như đã đề cập ở phần 2.2.3.2 a, pháp luật Hàn Quốc quy định rất rõ ràng về trình tự cũng như những loại văn bản cần có khi xin phép thành lập, đăng ký thành lập PRO Đây là một thủ tục cần thiết để phục vụ cho quản lý: cơ quan nhà nước nắm được tình hình PRO về số lượng, các lĩnh vực mà PRO tham gia cũng như cập nhật thông tin về PRO cho nhà sản xuất, nhập khẩu biết, lựa chọn tham gia
Do đó, xuất phát từ thực tiễn pháp luật Việt Nam và kinh nghiệm từ pháp luật Hàn Quốc, nhóm tác giả nhận thấy sự cần thiết phải quy định cụ thể thủ tục đăng ký này vào pháp luật Cụ thể, bổ sung tiêu chí d) vào khoản 5 Điều 79 Nghị định 08/2022/NĐ-CP về thủ tục thành lập là yêu cầu bắt buộc của PRO như sau:
“d) Được Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường phê duyệt việc thành lập”
Thủ tục dự kiến bao gồm các văn bản chứng minh tổ chức PRO đáp ứng các điều kiện tại điểm a, b, c khoản 5 Điều 79 Nghị định 08/2022/NĐ-CP Cụ thể là Bản sao Giấy chứng nhận đăng ký doanh nghiệp xã hội (đối với doanh nghiệp xã hội), Bản sao Điều lệ hội đã được phê duyệt (đối với hội); Bản sao văn bản hoặc hợp đồng uỷ quyền tổ chức thực hiện tái chế của ít nhất 03 nhà sản xuất, nhập khẩu và các văn bản khác có liên quan
