Luận văn thạc sĩ Luật học: Hoàn thiện pháp luật về quản lý ngân sách nhà nước ở Việt Nam hiện nay

Nghị quyết đại hội X của Đảng đã xác định định hướng đổi mới đối với công tác tài chinh- ngân sách trong giai đoạn 2006-2010 là " Déi mới cơ chế quản lý ngân sách theo kết quả thực hiện

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

NGUYEN THỊ HOÀNG YEN

HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VẺ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH

NHÀ NUỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

Chuyên ngành: lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật

Mã so: 60.38.01

LUAN VAN THAC Si LUAT HOC

NGƯỜI HƯỚNG DAN: PGS.TS THÁI VINH THANG

THUVIEN | TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUATHA NỘI PHÒNG ĐỌC _ 2 đ,

HÀ NỘI NĂM 2008

LOI CAM ON

Tôi xin gửi lời cám ơn chân thành tới các thầy cô giáo, đã tận tinh giúp đố tôi trong suốt quá trình học tập, nghiên cứu và đóng góp nhiều ý kiến quý báu giúp cho bản luận văn được hoàn thiện và đạt được kết quả ngày

Bảng chữ cái viết tắt:

NSNN: Ngân sách nhà nước

NSTW: Ngân sách trung ương

NSDP: Ngân sách địa phương

HĐND: Hội đồng nhân dân

UBND: Ủy ban nhân dân

KTXH: Kinh tế xã hội

MTQG: Mục tiêu quốc gia

QPPL: Quy pham pháp luật

KBNN: Kho bạc nhà nước

XDCB: Xây dựng cơ bản

APEC: Diễn đàn hợp tác kinh tế Châu á Thái bình đương

A FTA: Khu vực mậu dịch tư do

ASEAN: Hiệp hội kinh tế các nước Châu á

EU: Cộng đồng kinh tế châu âu

WTO: Tổ chức thương mại Thế giới

Mục lục:

Số TT Nội dung Trang

Chương I

| Một số vấn đề lý luận cơ bản về pháp luật quản lý NSNN và |

hoàn thiện hệ thống pháp luật về quản lý NSNNLal Khái niệm về ngân sách và pháp luật về quản lý NSNN |

1.1.1 | Khái niệm ngân sách nhà nước 1

1.1.2 | Khái niệm pháp luật quản ly NSNN 2

1.1.3 | Đặc điểm pháp luật quản ly NSNN 31.1.4 _ | Phạm vi điêu chỉnh của pháp luật NSNN 5

1.1.5 | Vai trò của NSNN và sự cân thiết phải điều chỉnh bằng pháp luật | 6

đối với NSNN

1.2 Sự cân thiết phải hoàn thiện pháp luật và điều kiện bao dam việc | 10

hoàn thiện pháp luật NSNN

1.2.1 | Sự cân thiết phải hoàn thiện pháp luật về quản ly NSNN 101.2.2 | Điều kiện bảo đảm cho việc hoàn thiện pháp luật về quan lýngân | 15

2.1.2 | Thực trạng hệ thông pháp luật vê quản lý NSNN 20

23 Các bộ phận cau thành va nội dung cơ ban của pháp luật vé quản | 21

lý NSNN

2.2.1 _ | Phân cấp quản lý NSNN 212.2.2 | Các bộ phân câu thành quy trình quản lý NSNN 28

2.2.2.1 | Lập dự toán NSNN 28

2.2.2.2 | Chap hành đự toán NSNN 312.2.2.3 | Ké toán, quyết toán, kiểm tra, thanh tra, kiểm toán và công khai 32

NSNN

2 Đánh giá thực trạng pháp luật quan lý NSNN 35

2.3.1 | Đánh giá thực trạng về nội dung pháp luật 35

2.3.2 _ | Đánh giá thực trạng về hình thức pháp luật 50

Chương IH

3 Một số giải pháp hoàn thiện pháp luật quản lý ngần sách nha | 51

nước ở Việt Nam

3.1 Mục tiêu hoàn thiện pháp luật về quản ly NSNN 51

4.2 Quan điểm hoàn thiện pháp luật về quản ly NSNN 533.2.1 | Quan điểm chính trị, khoa học 533.2.2 | Quan điểm thực tiễn 563.3 Một sé nội dung va giai phap hoan thién phap luat quan ly NSNN | 56

Phân mở dau gom:

1 Sự cần thiết và tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài:

2 Phạm vi nghiên cứu dé tài:

3 Phương pháp nghiên cứu đề tài

4 Mục đích, nhiệm vụ của việc nghiên cứu đề tài

5 Những kết quả nghiên cứu mới của luận văn

6 Cơ câu của luận văn:

Tiếp theo là phần nội dung gồm:

- Chương I: Một số van dé lý luận cơ bản pháp luật về quản lý ngân sách

nhà nước và hoàn thiện pháp luật về quản lý NSNN

Chương II: Thực trạng hệ thống pháp luật về quản lý ngân sách nhà nước

ở Việt Nam hiện nay.

Chương III: Một số giải pháp hoàn thiện pháp luật về quản lý ngân sách

nhà nước trong điêu kiện hiện nay.

- Cuối cùng là kết luận

- Danh mục tài liệu tham khảo

PHAN MỞ ĐẦU:

1 Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu:

Ngân sách nhà nước là tài sản nhà nước do dân đóng góp, nhà nước là chủ thé đại diện thay mặt nhân dân quyết định và sử dụng Từ trước đến nay, Đảng

và nhà nước đã có nhiều văn bản quy định về quan lý ngân sách nhà nước phủ hợp với từng thời kỳ Việc thực hiện pháp luật về quản lý ngân sách nhà nước đã

đạt được những kết quả nhất định, đã đưa vào cuộc sống khuôn khổ pháp lýquan trọng đối với công tác quản lý ngân sách nhà nước, củng cố và thúc day sựphát triển kinh tế thực hiện công bằng xã hội, xóa đói, giảm nghèo, đảm bảoquôc phòng an ninh Bên cạnh những kết quả đạt được pháp luật về quản lý

ngân sách nhà nước còn bộc lộ nhiều van đề tồn tại cả trong định chế luật vè trong tổ chức triển khai thực hiện từ khâu lập kế hoạch, phân bổ, kiểm tra giámsát, công khai ngân sách dẫn đến việc quản lý, điều hành ngân sách còn bị động,chấp hành ngân sách chưa nghiệm, quản lý ngân sách kém hiệu quả gây lãng

phí, thất thoát ngân sách nhà nước Vì vậy, việc đặt vấn đề hoàn thiện pháp luật

về quản lý ngân sách nhà nước trong bối cảnh nhà nước ta đang thực hiện cơchế, chính sách phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa,

thực hiện nhà nước pháp quyền, nền kinh tế hội nhập sâu rộng, quản lý ngân sách nhà nước công khai minh bạch và tăng hiệu quả sử dụng nguôn lực nhà nước là vẫn đề cấp thiết hiện nay.

Nghị quyết đại hội X của Đảng đã xác định định hướng đổi mới đối với

công tác tài chinh- ngân sách trong giai đoạn 2006-2010 là " Déi mới cơ chế

quản lý ngân sách theo kết quả thực hiện các công việc được nhà nước cấp kinhphí, xây đựng kế hoạch tài chính trung hạn để tạo cơ sở nâng cao chất lượng dựtoán ngân sách Tăng cường phân cap quản lý ngân sách, đảm bảo tinh thống

nhất về thê chế của ngân sách nhà nước và vai trò chủ đạo của ngân sách trungương Phát huy vai trò chủ đạo của Quốc hội, hội đồng nhân dân các cấp trong

việc quyết định giám sát ngân sách Nâng cao tính minh bạch, dân chủ và côngkhai trong quản lý ngân sách nhà nước Xây dựng thể chế giám sát tài chínhđồng bộ, hiện đại hóa công nghệ giám sát Chuẩn mực hóa hệ thống kế toán,kiểm toán bắt buộc đối với tất cả các cấp ngân sách, các đơn vị sử dụng vốn, tài

sản và ngân sách nhà nước" Nhằm đáp ứng yêu cầu trên đây của Đảng, Nhà

nước và xã hội, tác giả mạnh dạn chọn đề tài: “Hoàn thiện pháp luật về quản lýNgân sách nhà nước ở Việt Nam hiện nay” làm đề tài Luận văn Thạc sĩ Luật

học.

2 Phạm vi nghiên cứu đề tài:

Luận văn không có mục đích nghiên cứu tât cả các vân đê của hệ thông pháp luật về tài chính ngân sách, chi đưa ra một sô vân dé lý luận cơ bản của

pháp luật tài chính - ngân sách, thưc trạng pháp luật và một SỐ hạn chế, bất cập

của pháp luật thực định.Từ đó đề xuất một số nội dung cần bé sung sửa đổi nhằm hoàn thiện pháp luật về quản lý ngân sách hiện nay.

3 Phương pháp nghiên cứu đề tài:

Để giải quyết vấn đề nêu trên, tác giả vận dụng phương pháp luận biện _

chức duy vật của chủ nghĩa Mác - Lê Nin, quán triệt quan điểm, chủ trương của Đảng và Nhà nước về xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, yêu cầu định hướng quản lý tài chính- ngân sách và hội nhập kinh tế quốc

tế BG sung các phương pháp nghiên cứu khoa học cụ thể như: ơhaan tích, so

sánh, tổng hợp, lịch sử, thống kê và nói rõ ứng dụng trong phần nào của luận

văn.

4 Mục đích, nhiệm vụ của việc nghiên cứu đề tài:

Mục đích, nhiệm vụ của việc nghiên cứu đề tài là nhằm đưa ra một số vẫn

đề lý luận cơ bản của pháp luật về quản lý tài chính-ngân sách, thực trạng củapháp luật quản lý ngân sách hiện hành, đánh giá hạn chế, tồn tại trong việc thựchiện cơ chế, chính sách về ngân sách, tác động của hội nhập kinh tế quốc tế tới

yêu cầu hoàn thiện hệ thống pháp luật về tài chính ngân sách Từ đó đưa ra một

số giải pháp hoàn thiện pháp luật về quản lý ngân sách nhà nước trong giai đoạn

hiện nay, trong đó có việc đề xuất một số nội dung cần sửa đổi, bổ sung Luật

Ngân sách nhà nước năm 2002.

5 Những kết quả nghiên cứu mới của luận văn:

Là công trình nghiên cứu ở cấp độ luận văn thạc sĩ, nghiên cứu cơ bản vềmột số van dé lý luận pháp luật về quản lý ngân sách nhà nước, nghiên cứu có

hệ thống về thực trạng pháp luật quản lý ngân sách nhà nước của Việt Nam, sựcần thiết phải hoàn thiện hệ thống pháp luật về ngân sách nhà nước ở Việt Namtrong điều kiện hiện nay Luận văn cũngđánh giá những tác động của nền kinh

tế hội nhập tới yêu cầu xây dựng hệ thong pháp luật quan lý ngân sách côngkhai, minh bạch, tăng hiệu quả sử dụng nguồn lực nhà nước Luận văn đã đưa ra

được một số kiến nghị, giải pháp hoàn thiện pháp luật về quản lý ngân sách nhànước hiện hành và một số nội dung cần bé sung, sửa đổi Luật ngân sách nhànước năm 2002 cho phù hợp với điều kiện hiện nay

6 Cơ cầu của luận văn: luận văn bao gồm lời nói đầu, tiếp theo là phầnnội dung gồm: chương 1: Một số van dé lý luận cơ bản pháp luật về quản lýngân sách nhà nước và hoàn thiện hệ thống pháp luật về ngân sách nhà nước;

chương 2: Thực trạng hệ thống pháp luật về ngân sách nhà nước ở Việt Nam

hiện nay; chương 3:Một số kiến nghị hoàn thiện hệ thống pháp luật quản lý ngân

sách nhà nước.

1.1.1 Khái niệm ngân sách nhà nước

Trải qua các thời kỳ xã hội, quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước luôn

được coi là nguồn tài chính cơ bản phục vụ hoạt động cho xã hội, đảm bảo lợi

ích của giai cấp thống trị xã hội Sự phát triển của xã hội kéo theo sự ra đời,phát triển và hoàn thiện của ngân sách nhà nước, đặc biệt là thời kỳ tư bản chủnghĩa Trong những năm tồn tại của nhà nước chiếm hữu nô lệ và nhà nước

phong kiến, chế độ sưu cao thuế nặng nhằm tăng thêm ngân quỹ của chính

quyền: "chế đột tô thuế nặng nề phiền phức, với nhiều thứ thuế khác nhau và

lệ thu thuế ở các địa phương cũng không thống nhất Bộ máy thu thuế cồngkénh, bọn quan lại mặc sức tham ô hối lộ" Nhà sử học Lê Quý Đôn (thế kỷXVIII) đã viết về thuế đàng trong: "Mỗi năm có hàng trăm thứ thuế, trưng thu

phiền phức gian lận, nhân dân khốn khổ, một cổ hai tròng"! đã nhen nhóm

trong lòng dân chúng khát vọng về chế độ tài chính dân chủ Giai cấp tư sản rađời và đấu tranh để có một nền tài chính, kinh tế thông thoáng, tạo thuận lợicho phát triển sản xuất kinh doanh, họ đấu tranh để có một chế độ thuế khóatheo luật định Sự dau tranh của giai cấp tư sản ở hậu kỳ nhà nước phong kiếndẫn tới sự thừa nhận về mặt nhà nước các chuẩn mực tài chính, và đánh dấu sự

ra đời của ngân sách nhà nước trong lịch sử Nghị viện đầu tiên ra đời tronglịch sử với vai trò là một nhánh quyền lực trong bộ máy nhà nước đã đánh dấu

sự thắng lợi của người đại diện nhân dân trong cuộc đấu tranh với nhà vua vìmục đích hình thành một nền tài chính dân chủ tiến bộ (quyền biểu quyết cáckhoản thu thuế và biểu quyết các khoản chỉ tiêu) được xem là một nguyênnhân chủ yếu dẫn đến sự ra đời của ngân sách nhà nước trong lịch sử

- Thuật ngữ ngân sách nhà nước được sử dụng rộng rãi trong các diễn

đàn khoa học và đời sống thực tiễn nhằm đề cao ý thức chính trị của nhân dântrong việc thực hiện nghĩa vụ nộp thuế cho nhà nước và nâng cao trách nhiệm

trong quản lý sử dụng quỹ ngân sách nhà nước phục vụ cho hoạt động của nhà

nước và lợi ích công cộng của xã hội Thuật ngữ ngân sách nhà nước có thểđược nghiên cứu, định nghĩa ở nhiều phương diện cả về khoa học, kinh tế,thực tiễn và pháp lý Nhà kinh tế Philip E Taylor định nghĩa rằng: "Ngân sách

là chương trình tài chính chủ yếu của Chính phủ, Tài liệu này tập trung các dự

liệu thu và chi trong khoảng thời gian của tài khóa, bao hàm các chương trình

hoat động phải thực hiện và các phương thức tài trợ các hoạt động ấy" Như

' Quản ly NSNN qua các thời kỳ lịch sử -NXB Tài chính 1992.

? Tai chánh công Philip E.Talor, Trung tâm nghiên cứu Việt Nam xbản 1963

|

vậy, ngân sách nhà nước là một bản kế hoạch về thu chỉ tài chính của một đấtnước, được soạn thảo, đệ trình, thông qua theo một quy trình nhất định theo

pháp luật, có giá trị pháp lý như một văn bản luật, buộc các chủ thể phải tuân

thủ việc thực hiện.

Về phương diện pháp lý, định nghĩa ngân sách nhà nước là một khái niệm pháp lý quan trọng, được thể hiện trong một đạo luật do Quốc hội (Nghị viện) cơ quan lập pháp của nhà nước ban hành để các cơ quan hành pháp thực hiện Ngân sách nhà nước là một đạo luật bởi lẽ ngân sách nhà nước do co

quan lập pháp quyết định và phê chuẩn theo một trình tự làm luật và có hiệu

lực như luật mặc dù nó có những thủ tục đặc biệt khác với trình tự lập pháp thông thường Khái niệm Ngân sách nhà nước được quy định trong Luật ngân

sách nhà nước còn hàm chứa nhiều nội dung chính trị, pháp lý quan trọng, thể

hiện mối quan hệ, quyền hạn, trách nhiệm của cơ quan lập pháp, cơ quan hành pháp của bộ máy nhà nước trong việc quyết định lập, chấp hành, quyết toán,

kiểm tra, thanh tra, kiểm toán ngân sách nhà nước (quản lý, sử dụng ngân sách

nhà nước), phân cấp ngân sách giữa cơ quan trung ương va cơ quan chínhquyền địa phương Đề thực thi đạo luật đó, cơ quan nhà nước có thâm quyền

Ở Các cấp còn ban hành nhiều văn bản để triển khai thực hiện như các Nghịquyết, Nghị định, Quyết định, Chỉ thị, Thông tư

Theo pháp luật thực định (Điều 1, Luật ngân sách nhà nước năm 2002được Quốc hội thông qua ngày 16/12/2002): "Ngán sách nhà nước là toàn bộ

các khoản thu, chi cua nhà nước trong dự todn đã được cơ quan có thẩm

quyên của nhà nước quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo

thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước".

Như vậy, ngân sách nhà nước là bảng dự toán thu và chi tiền tệ củaquốc gia phải được cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất đại diện cho toàn thểnhân dân, thay mặt nhân dân quyết quyết định Quốc hội còn là cơ quan thựchiện quyền giám sát Chính phủ, Ủy ban nhân dân và các cơ quan trực thuộctrong việc điều hành và quản lý ngân sách Dự toán ngân sách nhà nước đượclập trong 1 năm, có hiệu lực trong vòng 12 tháng, bắt đầu từ 1/1 đến hết 31/12hàng năm theo thông lệ của các nước Tuy nhiên, thời điểm bắt đầu và kếtthúc năm ngân sách ở các nước có khác nhau, chẳng hạn năm tài chính củaCộng hòa Liên bang Đức bắt đầu vào 30/3 và kết thúc vào 1/4 năm sau, haynhư nước Mỹ, giữa các Bang cũng có quy định về thời điểm bắt đầu và kết

thúc năm ngân sách khác nhau.

1.1.2 Khái niệm pháp luật về quản lý NSNN:

Ngân sách nhà nước là khâu trung tâm trong hệ thống tài chính của nhànước Trong hệ thống pháp luật về tài chính của quốc gia, pháp luật về ngân

sách có vai trò quan trọng, giữ vai trò chủ đạo, điêu chỉnh những nhóm quan

hệ xã hội trong hoạt động ngân sách của Nhà nước "Pháp luật ngân sách nhà nước, bộ phận cầu thành chủ yếu của Luật tài chính là tập hợp các quy phạm pháp luật do nhà nước ban hành, diéu chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong qua trình hình thành, quản ly và sử dụng quỹ ngân sách nhà nước, các

quan hệ xã hội liên quan đến quá trình lập, phê chuẩn, chấp hành và quyết

toán ngân sách"

Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước vi vậy,

nếu hiểu một cách đầy đủ nhất thì pháp luật về ngân sách nhà nước bao gồm

hệ thống quy phạm pháp luật quy định các khoản thu, chế độ chi ngân sách nhà nước, quy định vê tổ chức điều hành ngân sách, pháp luật về ngân sách bao gồm các bộ phận:

+ Bộ phận về pháp luật thu ngân sách nhà nước: ở mỗi quốc gia hoạt động thu ngân sách là hiện tượng mang tính tất yếu Thu ngân sách nhà nước

là hoạt động của nhà nước và gắn liền với vai trò của nhà nước trong xã hội.

Nhà nước với tư cách là chủ thé của quyền lực chính trị đặt ra pháp luật quy

định hình thức và nội dung các khoản thu ngân sách nhà nước nhằm tập trung

một bộ phận của cải xã hội để lập quỹ ngân sách nhà nước Tư cách chủ théquyền lực nhà nước trong hoạt động thu ngân sách nha nước là dấu hiệu có

tính đặc thù để phân biệt hoạt động thu ngân sách nhà nước với hoạt động thuchi tài chính của các chủ thể khác trong xã hội "Thu ngân sách nhà nước làhoạt động của nhà nước nhằm tập trung một bộ phận của cải xã hội dưới hìnhthức giá trị theo những hình thức và biện pháp cụ thể phù hợp để tạo lập quỹ ngân sách nhà nước" Xuất phát từ vai trò quan trọng của hoạt động thu ngân

sách nhà nước đối với nhà nước và sự tác động của nó đối với đời sông xã hộiđòi hỏi nhà nước phải sử dụng pháp luật để điều chỉnh hoạt động này Thông

qua quan hệ thu ngân sách nhà nước, nhà nước tạo lập quỹ ngân sách mà bộ phận hợp thành chủ yếu là các khoản thu mang tinh bắt buộc Do do dé bắt buộc các chủ thể có nghĩa vụ phải thực hiện, nhà nước phải dùng pháp luật quy định hình thức, nội dung, biện pháp thực hiện các khoản thu, quyên nghĩa

vụ của chủ thể trong việc thực hiện nghĩa vụ tài chính vào quỹ ngân sách nhà nước Các khoản thu được tập trung vào ngân sách nhà nước hình thành từnhiều lĩnh vực, thành phần kinh tế, đối tượng thực hiện là các chủ thể khác

nhau trong xã hội có trách nhiệm thực hiện nghĩa vụ tài chính đối với nhà

nước Do vậy, hoạt động thu ngân sách là rất phức tạp, đa dạng Để thực hiện

thu ngân sách nhà nước, nhà nước phải thiết lập một hệ thống các cơ quan có

chức năng thực hiện nghĩa vụ thu ngân sách theo những chuẩn mực, quy định

do pháp luật quy định Từ việc nhà nước ban hành các quy phạm pháp luậtđiều chỉnh các quan hệ xã hội trong quá trình thực hiện thu ngân sách nhànước đã hình thành nên hệ thống các quy phạm pháp luật trong lĩnh vực thungân sách Các quy phạm pháp luật này thực chất là một bộ phận pháp luật về

thu ngân sách nhà nước.

Quy phạm pháp luật về thu ngân sách nhà nước có thể được phân nhómthành các bộ phận (i) pháp luật về thu ngân sách từ thuế - một bộ phận chủ yếu

và quan trọng nhất của pháp luật về thu ngân sách nhà nước Pháp luật thungân sách nhà nước từ thuế được thể hiện thông qua các đạo luật về thuế đượcQuốc hội thông qua như Luật thuế thu nhập doanh nghiệp, Luật thuế giá trị gia

? Giáo trình Luật Tài chính Việt Nam - Trường DH Luật HN -1997.

Zi

tăng, Luật thuế, sử dụng đất, luật thuế thu nhập cá nhân (ii) pháp luật về thungân sách nhà nước từ phí, lệ phí: văn bản có tính pháp lý cao nhất là Pháp

lệnh phí và lệ phí (iii) pháp luật về các văn bản khác liên quan đến hoạt độngthu ngân sách nhà nước như về tài sản, xử phạt vi phạm hành chính, tịch thusung quỹ nhà nước, pháp luật về thu từ các hoạt động tài chính khác

+ Bộ phận pháp luật về chi ngân sách nhà nước: Chỉ ngân sách nhà

nước là hoạt động của Nhà nước gắn liền với hoạt động thu ngân sách nhà

nước Thu ngân sách nhà nước là điều kiện và cơ sở dé nhà nước thực hiên chi

ngân sách nhà nước cho hoạt động của mình "Chi ngân sách nhà nước là hoạt

động của nhà nước nhằm mục đích phân phối và sử dụng quỹ ngân sách nhànước theo dự toán ngân sách Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thâmquyền quyết định" Do tính chất của quỹ ngân sách nhà nước là tiền tài sản của

nhà nước và xã hội nên hoạt động chi ngân sách nhà nước phải do cơ quan nhà

nước có thấm quyền quyết định theo pháp luật, không có sự tùy tiện trong việc

quy định khác khoản thu ngân sách nhà nước Nguồn ngân sách tập trung của

nhà nước phải phục vụ cho hoạt động của nhà nước và toàn xã hội Để đảm

bảo chính xác, công bằng và hiệu quả của ngân sách nhà nước, đồng thời thểhiện quyền lực nhà nước, nhà nước phải đặt ra pháp luật làm quy tắc xử sự,

làm chuẩn mức cho hoạt động chi ngân sách nhà nước Các quy phạm pháp

luật về chỉ ngân sách nhà nước tạo thành hệ thống các văn bản quy phạm pháp

luật về chỉ ngân sách nhà nước Như vậy, pháp luật về chỉ ngân sách nhà nước

có thé hiểu là tổng thé các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ kinh tế

- xã hội trong quá trình nhà nước phân phối và sử dựng quỹ ngân sách nhà

nước.

Các quy phạm pháp luật về chi ngân sách có đặc điểm là một bên chủthé luôn là nhà nước mà đại điện là cơ quan nhà nước có thẩm quyền còn một

bên là đối tượng thụ hưởng ngân sách nhà nước có thể là tổ chức hoặc cá

nhân Quy phạm pháp luật về chỉ ngân sách nhà nước có thé được chia thànhcác bộ phận như các nguyên tắc, điều kiện, phương thức chỉ ngân sách nhà

nước và các quy phạm pháp luật quy định hình thức, nội dung pháp lý cáckhoản chi ngân sách nhà nước (chế độ pháp lý chỉ thường xuyên, chỉ đầu tưxây dựng cơ bản, chi an ninh quốc phòng, chi đối ngoại, trả nợ, viện trợ nước ngoai ).

+ Phap luat vé quan ly, str dung NSNN: quy dinh nhimg van dé co ban,

nguyên tắc quản lý, sử dụng NSNN; tổ chức, quản lý, điều hành ngân sách,

các cap ngân sách; thâm quyền quyết định thu, chi ngân sách nhà nước; phân

cấp quản lý ngân sách, quy định nguồn thu, nhiệm vụ chỉ của các cấp chính

quyên trung ương, địa phương; trách nhiệm, quyền hạn của các cơ quan nhà nước các câp trong quản lý, sử dụng ngân sách nhà nước, quy trình NSNN và chế độ kiểm tra, thanh tra, kiểm toán, kế toán, quyết toán và công khai NSNN Như vậy, xét về thực tiễn hoạt động quản lý, điều hành ngân sách nhà

nước có thé hiéu pháp luật về quản lý ngân sách nhà nước là “hệ thong các văn

bản quy phạm pháp luật diéu chỉnh các quan hệ pháp luật về phân cáp nguồn thu, nhiệm vụ chỉ của ngân sách các cấp; quy định nhiệm vụ quyên hạn của

các cơ quan, tô chức, cá nhân trong quản lý, sử dụng NSNN; quy trình quản lyNSNN trong phạm vi quốc gia Do pháp luật về ngân sách rất rộng như đã nêutrên, trong giới han phạm vi nghiên cứu, luận van chỉ dé cập đến việc hoàn

thiện các quy phạm pháp luật hiện hành về quan ly, sử dụng NSNN (văn bản

có tính pháp ly cao nhất là Luật ngân sách nhà nước 2002), đồng thời dé xuất

y kiến góp phan hoàn thiện pháp luật về quản lý ngân sách nhà nước ở Việt Nam hiện nay.

1.1.3 Đặc điểm pháp luật quản lý NSNN:

- Pháp luật quản lý ngân sách có tầm quan trọng đặc biệt Ngân sách

nhà nước là kế hoạch tài chính lớn nhất được Quốc hội quyết định, thông qua theo một quy trình nhất định Nguyên tắc quản lý ngân sách được thé hiện

trong pháp luật là nguyên tắc tập trung, dân chủ, công khai minh bạch, cóphân công, phân cấp quản lý gan quyên hạn với trách nhiệm, các chủ thé quản

lý và sử dụng NSNN phải chấp hành và thực hiện Chính phủ tổ chức thựchiện kế hoạch ngân sách nhưng phải đặt dưới sự giám sát trực tiếp của Quốchội, tương tự như vậy, Hội đồng nhân dân giám sát việc thực hiện kế hoạchngân sách đối với UBND Việc kiểm soát đó là phương thức củng cố dé cao tính dân chủ công khai minh bạch tài chính góp phân quản trị tt nên tài chính công.

- Pháp luật quản lý ngân sách còn mang tính chất hành chính mệnh lệnh được điều chỉnh băng các quy phạm pháp luật thuộc ngành công pháp Tinhhành chính, quyền lực công của pháp luật ngân sách nhà nước được thể hiện

thông qua các chủ thé tham gia quan hệ pháp luật là cơ quan công quyền hoặcmột trong các bên là cơ quan công quyên Do đó, các bên là cơ quan công

quyền, căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ của mình có thể thảo luận với nhau đề

sử dụng công cụ ngân sách phục vụ nhiệm vụ hoạt động của cơ quan, td chứcmình một cách hiệu quả nhất

- Pháp luật quản lý NSNN phản ánh mối tương quan giữa quyền lập

pháp và quyên hành pháp trong quá trình xây dựng và thực hiện ngân sách.

- Pháp luật quản lý ngân sách được ban hành như là một công cụ thực

hiện các chức năng cơ bản của nhà nước, đảm bảo cho sự tổn tại và hoạt động

của bộ máy nhà nước, sự phát triên của xã hội và vận hành của nên kinh tê.

Pháp luật ngân sách nhà nước điều chỉnh mọi lĩnh vực hoạt động của xã hội,bất cứ hoạt động nào của xã hội cũng cần có điều kiện bảo đảm để thực hiện,khi đó, quy định về ngân sách nhà nước như một công cụ phương tiện dé thực

hiện các hoạt động này.

1.1.4 Đối tượng và phạm vi điều chỉnh của pháp luật quản lý ngân sách

nhà nước:

- Pháp luật quan ly NSNN điều chỉnh các quan hệ pháp luật ngân sách

phát sinh giữa các chủ thê là các cơ quan nhà nước với nhau và giữa các cơ

5

quan nhà nước với các té chức, cá nhân trong quá trình quản lý, sử dụng ngân

sách nhà nước.

- Điều chỉnh các quan hệ pháp luật về lập, chấp hành, quyết toán ngân

sách Các quan hệ này phát sinh trong quá trình kê hoạch hóa ngân sách mà ở

đó các giai đoạn chủ yêu sẽ được tiên hành như soạn thảo, thông qua ngân sách, thi hành và quyêt toán ngân sách.

- Diéu chinh cac quan hé về phân cấp ngân sách phát sinh trong lĩnh vực

quản lý, tổ chức và điều hành hệ thống ngân sách Quy định pháp luật này phân định trách nhiệm, quyền hạn giữa các cơ quan nhà nước (Quốc hội, Chính phủ, HĐND, UBND) và phân chia nguồn thu giữa các cấp ngân sách trong hoạt động ngân sách.

-Pháp luật ngân sách nhà nước điều chỉnh các quan hệ pháp luật về thu

nộp ngân sách (tạo quỹ ngân sách nhà nước), các quan hệ về chi tiêu ngân sách phat sinh trong quá trình Nha nước sử dụng ngân sách đề thực thi các chức năng nhiệm vụ của mình theo chương trình, kê hoạch tài chính đã được Quốc hội phê chuân.

Ngoài ra, để đảm bảo quản lý ngân sách nhà nước đúng mục đích, hiệu

quả, pháp luật ngân sách nhà nước còn điều chỉnh các quy định về kiêm tra, thanh tra, kiêm toán công khai ngân sách nhà nước.

1.1.3 Vai trò của ngân sách nhà nước và sự cần thiết phải điều chỉnh bằng pháp luật đối với ngân sách nhà nước:

a) Vai trò của ngân sách nhà nước:

Sự hình thành và phát triển của ngân sách nhà nước Việt Nam trong lịch

sử đã chứng minh ngân sách nhà nước tôn tại trong nên kinh tế như một yếu tố

không thể thiếu Sự phát triển của các chế độ xã hội trong lịch sử từ xã hộiphong kiến, tư sản dén nhà nước xã hội chủ nghĩa ở nước ta đã đánh dau bước

phát triển của pháp luật về ngân sách nhà nước, khẳng định giá trị pháp lý của

các quy định của pháp luật vê ngân sách nhà nước Với sự tổn tại và phát triểncủa ngân sách nhà nước đến nay đã chứng tỏ vai trò không thé thiêu của nó

trong đời sống xã hội Vai trò ảnh hưởng của ngân sách nhà nước đã bao trùm

lên nhiều lĩnh vực, tác động đến mọi mặt của đời sống xã hội nhất là đối vớikhu vực công cộng và khu vực tư nhân thông qua việc thực hiện điều tiết các

hoạt động kinh tế và xã hội Nhà nước huy động các nguồn lực từ xã hội như

thuế, phí, tài nguyên, hoạt động thương mại, phát hành trái phiếu ra côngchúng thậm chí là vay nợ nước ngoài dé tài trợ cho hoạt động của nhà nướcthông qua các chương trình hoạt động, kế hoạch thu ngân sách của Chính phủ

dé đáp ứng nhu cầu chỉ tiêu của nhà nước Chính vì vậy, việc quan lý, sử dụng

các khoản thu của nhà nước và khoản chi tiêu chung cho xã hội đòi hỏi phải

được thê chế hóa thành luật pháp và được đại điện dân chúng kiểm soát

+ Ngân sách nhà nước có vai trò chủ đạo trong hệ thống tài chính, ngânsách đảm bảo nguồn vốn cho việc phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội, xóa đóigiảm nghèo, giữ vững an ninh quốc phòng Với tính chất là một quỹ tiền tệ tậptrung của nhà nước, ngân sách nhà nước cân đối, điều hòa vốn giữa các ngành

kinh tế, xây dựng mối quan hệ giữa tích lũy và tiêu dùng, dự trữ dé phát triểnsản xuất, khắc phục thiên tai Trong nền kinh tế thị trường ngân sách nhà

nước còn là công cụ tài chính chủ yếu dé nhà nước thực hiện điều tiết nền kinh

tế thị trường theo đúng định hướng xã hội chủ nghĩa

+ Ngân sách nhà nước là công cụ để nhà nước thực hiện điều tiết cáchoạt động kinh tế và xã hội:

Thông qua hoạt động thu ngân sách nhà nước, nhà nước thực hiện thu hút các nguôn vốn, tiền tệ hình thành quỹ ngân sách nhà nước Nguồn thu ngân sách nhà nước từ các thành phần kinh tế như: thuế, phí, lệ phí, thu từ

hoạt động kinh tế của nhà nước, vay nợ nước ngoài, phát hành trái phiếu và

các nguồn thu hợp pháp khác để đáp ứng cho hoạt động và nhu cầu chỉ tiêu của nhà nước, thực thi các chương trình hoạt động của Chính phủ Chính sách

ngân sách nhà nước góp phần huy động vốn, động viên, khai thác, nuôi dưỡng

nguôn thu vào ngân sách, tạo điều kiện xây dựng kết cấu hạ tang, thanh lap va

bồ sung nguồn tài chính cho các doanh nghiệp nhà nước giữ vai trò chủ đạo,

điều tiết các hoạt động kinh tế, chống độc quyên.

Thông qua hoạt động chi ngân sách, nhà nước thực hiện phân phôi

nguồn tiền tệ đã tập trung vào ngân sách cho các hoạt động của nhà nước va

xã hội như: chi thường xuyên, chi đầu tư xây dựng cơ bản, chi chương trình

mục tiêu quốc gia, chi xóa đói giảm nghèo, phát triển kinh tế, văn hóa xã hội,đảm bảo quốc phòng an ninh Một xã hội phát triển, công bằng văn minh đòihỏi nhà nước phải sử dụng ngân sách như một công cụ đắc lực, công khaiminh bach có hiệu quả tác động vào đời sống xã hội dé xã hội phát triển, giàu

doanh xăng dau, nâng giá bán xăng dầu dé ngân sách nhà nước không phải bù

lỗ, các doanh nghiệp phải tự bảo đảm cho hoạt động sản xuất kinh doanh củamình Phan tiền bù lỗ cho hoạt động xăng dau, nhà nước đã quyết định đầu tưcho sự phát triển kinh tế xã hội, hỗ trợ xóa đói giảm nghèo cho các tỉnh nghèo,các tỉnh khó khăn, có nguồn thu thấp, hàng năm phải nhận hỗ trợ toàn bộ từngân sách nhà nước dé hoạt động

Cũng từ việc chi tiêu của ngân sách, thực hiện chủ trương kiềm chế lạm

phát, từ đầu năm 2008, nhà nước đã quyết định rà soát, cắt giảm các khoản chỉ

tiêu từ quỹ ngân sách như thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, cắt giảm 10%

từ chỉ thường xuyên của các cơ quan nhà nước, cắt giảm, đình hoãn các dự án

đầu tư kém hiệu quả, chưa thực sự cần thiết Tạm dừng việc mua sắm, trang bị

xe 6 tô công phục vu công tác, xây trụ sở làm việc Bằng công cụ và chính

sách chi ngân sách nhà nước và sử dụng nguồn ngân sách, nhà nước có thé kịpthời điều chỉnh giá cả, điều tiết các hoạt động thu chi của nhà nước nhằm làm

7

cho ngân sách cân đối nguồn thu và nhiệm vụ chi đảm bảo có tích lũy dé phat

triển sản xuất, điều chỉnh giá cả ôn định thị trường va lập lại trật tự cung câu một cách chủ động Ngân sách nhà nước cũng có vai trò khá quan trọng trọng

việc kiềm chế lạm phát, mat cân đối thu chi sẽ dẫn tới lạm phát vì vậy, việc

giữ cân bằng thu chỉ ngân sách nhà nước là biện pháp kiềm chế lạm phát.

Như vậy, ngân sách nhà nước có vai trò rất quan trọng đối với hoạt

động kinh tế - xã hội Vai trò của ngân sách trong nền kinh tế được thể hiện

như một công cụ phân phối của nhà nước đối với quỹ ngân sách quốc gia, là công cụ điều tiết các hoạt động kinh tế- xã hội và hướng dẫn tiêu dùng xã hội b) Sự cần thiết phải điều chỉnh bằng pháp luật đối với ngân sách nhà nước:

Dé đảm bao thực hiện va phát huy được vai trò của ngân sách nha nước đối với việc phát triển kinh tế - xã hội, NSNN luôn phải gắn với nhà nước và được thê chế hóa bởi Nhà nước thông qua công cụ pháp luật.

Công cụ pháp luật luôn cần thiết trong xã hội, điều đó xuất phát từ vaitrò của pháp luật trong đời sống xã hội và trong hoạt động của nhà nước Ở

bình diện chung, pháp luật là phương tiện để thể chế hóa đường lối, chiến lược, chính sách pháp luật của Đảng, đảm bảo cho sự lãnh đạo của Đảng được

thực hiện có hiệu quả trên quy mô của toàn xã hội; là phương tiện để nhân dân

thể hiện ý chí, thực hiện quyền lực và quyền làm chủ của mình; là phương tiện

để nhà nước quản lý xã hội Điều 12 Hiến pháp năm 1992 của nước ta quy định: "Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật và không ngừng tăng cường

pháp chế xã hội chủ nghĩa" Ở lĩnh vực cụ thé của đời sông xã hội, pháp luật

có vai trò đặc biệt quan trọng trong bảo đảm sự ồn định và phát triển năng

động của xã hội Trong đời sống kinh tế, các quan hệ kinh tế rất đa dạng,

phong phú, năng động và phức tạp, đặc biệt là đối với lĩnh vực kinh tế, tài

chính - ngân sách Điều đó quyết định sự can thiết phải điều chỉnh, định hướngcho chúng phát triển, loại bỏ các yếu tổ ngẫu nhiên, ngăn ngừa rối loạn, khủng

hoang, thiết lập trật tự và ôn định Khi đó pháp luật là một trong những

phương tiện hữu hiệu để điều chỉnh các quan hệ kinh tế Nhà nước tác độngđến nền kinh tế bằng kế hoạch, cơ chế, chính sách, sự tác động vĩ mô đó muốnđạt được hiệu quả cao phải được thé chế hóa thành pháp luật

Trong đời sống xã hội hệ thống pháp luật tài chính nói chung và pháp

luật về ngần sách nói riêng giữ vai trò rất quan trọng Hoạt động tài chính củacác chủ thể trong xã hội không chỉ liên quan đến lợi ích của họ mà còn ảnh

hưởng, tác động đến lợi ích của toàn bộ nền kinh tế Bởi vậy, ở mức độ khácnhau đòi hỏi nhà nước phải sử dụng pháp luật điều chỉnh các hoạt động này.Điều 26 Hiến pháp năm 1992 quy định: “Nhà nước thống nhất quản lý nênkinh tế quốc dân bang pháp luật, kế hoạch và chính sách”Ẻ

Pháp luật bao giờ cũng là công cụ quan trọng và cần thiết trong một xã

hội mà ở đó các chủ thê có các quyên lợi khác nhau, thậm chí đôi lập nhau,

* Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam năm 1992

' Hién pháp nước CHXHCN Việt Nam năm 1992.

khi đó, pháp luật vừa là công cụ dé dung hòa quyên lợi giữa nhà nước và các

tổ chức, cá nhân, vừa là công cụ bảo vệ hữu hiệu các quyên lợi đó Trong lĩnh vực ngân sách nhà nước, sự khác nhau về mục tiêu, bản chất các quyên lợi

khiến cho Chính phủ có thé trở thành người hỗ trợ cho các quyền lợi hoặc

tước đi các quyền lợi Ví dụ: các doanh nghiệp mong muốn tự do sản xuất, kể

cả việc sản xuất ảnh hưởng đến môi trường, Chính phủ cho phép các doanhnghiệp tự do sản xuất nhưng nghiêm cấm làm ảnh hưởng đến hoạt động môitrường; doanh nghiệp muốn làm sao mình phải nộp thuế ít nhất, Chính phủ lạiyêu câu họ phải nộp thuế xứng đáng với nghĩa vụ của họ Các đơn vị sử dụng

ngân sách nhà nước cũng vậy, họ luôn muốn được nhà nước cấp nhiều ngânsách, trong khi chức năng nhiệm vụ không tăng thêm; các đơn vi sự nghiệp

luôn muốn được tự chủ trong hoạt động sản xuất kinh doanh, tự chủ trong quychế chi tiêu, có quyền quyết định thu chi tại don vị mình nhưng luôn mong

muốn không bị cắt giảm các khoản hỗ trợ từ ngân sách nhà nước; các doanh nghiệp nhà nước cũng vậy đều mong muốn có sự bảo đảm, hỗ trợ từ nhà nước

ở mức cao nhất cho hoạt động của mình vì vậy, chỉ có pháp luật và thôngqua pháp luật mới có thể là một công cụ hữu hiệu điều chỉnh các hoạt độngcủa nhà nước, xã hội theo đúng quy luật, đảm bảo chính xác, công bằng vànâng cao hiệu quả sử dụng nguồn ngân sách nhà nước Ngân sách nhà nước

bao gồm nhiệm vụ thu và chi Để thực hiện thu ngân sách, phải thể chế hóacác quy định thu ngân sách thành pháp luật dé đảm bảo thực hiện quyên, nghĩa

vụ trách nhiệm của công dân đã được quy định trong Hiến pháp; để thực hiện

chỉ ngân sách nhà nước phù hợp với khả năng nguồn quỹ và đảm bảo hoạt

động của xã hội, chi ngân sách cũng phải có những quy định pháp luật đảm

bảo cho ngân sách được đúng mục đích công bằng hiệu quả, công khai minh

quản lý ngân sách nói riêng còn chưa đáp ứng được yêu cầu đặt ra Nhiều văn bản quy định về định mức, chế độ chi tiêu ngân sách còn chưa phù hợp với thực tế, chưa theo kịp diễn biến của tình hình phát triển kinh tế- xã hội Nhiều quy định pháp luật còn chồng chéo, vướng mắc khi thực hiện dẫn tới chấp

hành ngân sách chưa nghiêm Chưa dự đoán, dự báo được sự phát triển, diễn

biến của sự phát triển kinh tế xã hội nên trong một số lĩnh vực không có quyphạm pháp luật điều chỉnh Vì vậy, việc xây dựng hệ thống pháp luật còn mangnặng tính thích nghi, ứng phó và bị động Để tạo cơ sở vũng chắc cho việc

phát triển kinh tế xã hội, pháp luật về quán lý ngân sách phải được hoàn thiện,

tạo hành lang pháp lý vững chắc, ôn định cho các hoạt động của nên kinh tê.

1.2 Sự cần thiết phải hoàn thiện pháp luật và điều kiện bảo đảmviệc hoàn thiện pháp luật về quản lý NSNN:

1.2.1 Sự cần thiết phải hoàn thiện pháp luật quản lý NSNN

Công cuộc cải cách kinh tế được khởi xướng từ Đại hội VI Đảng Cộng

sản Việt Nam (năm 1986) đã có ảnh hưởng lớn tới các lĩnh vực khác nhau của

nền kinh tế, trong đó có ngân sách nhà nước Xuất phát từ nhận thức đầy đủ vềvai trò của pháp luật trong phát triển kinh tế- xã hội của đất nước, việc hoànthiện hệ thống pháp luật trở thành mối quan tâm hàng đầu của Đảng và nhànước ta Trai qua 20 nam đổi mới, Việt Nam đã dần từng bước hoàn thiện hệthống pháp luật về tài chính — ngân sách góp phần quan trọng vào việc thựchiện chủ trương, chính sách về xây dựng nhà nước pháp quyền, tạo dựng nềnkinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa Một trong những mục tiêuđược Dang và Nhà nước ta dé ra dé thực hiện chiến lược phát triển kinh tế xãhội giai đoạn 2006-2010 là “Day mạnh việc xây dựng và hoàn thiện khung

pháp luật phù hợp với kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa Nghiên

cứu, bố sung pháp luật hiện hành phù hợp với yêu cầu thực hiện chiến lượckinh tế xã hội và yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế” 5 Hoàn thiện hệ thống

pháp luật là van dé có tinh thời sự va cấp bách ở nước ta hiện nay, điều đó

xuất phát từ những yêu cầu sau:

-Yêu cầu của sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước mà cụthê là đường lối công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước được nêu ra từ Đại hộiĐảng VIII và được tiếp tục nghiên cứu phát triển trong Nghị Quyết Đại hộiĐảng IX làm cơ sở cho việc phát triển hệ thống pháp luật Việt Nam từ này đếnnăm 2020 Mục tiêu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước được nghị quyết

Dai hội Dang VIII xác định là: “Xây dựng nước ta thành một nước công nghiệp có cơ sở vật chất, kỹ thuật hiện đại, cơ cầu kinh tế hợp lý, quan hệ sản

xuất tiến bộ phù hợp với trình độ phát triển của lực lượng sản xuất, đời sống

vật chất và tỉnh thần cao Quốc phòng an ninh vững chắc, dân giàu nước mạnh

xã hội công bằng, văn minh” ’ Đến Đại hội Đảng lần thứ IX, trên cơ sở tongkết 5 năm thực hiện Nghị quyết Đại hội Dang lần thứ VII đã đề ra chiến lược

phát triển kinh tế: “Đưa đất nước ta khỏi tình trạng kém phát triển; nâng cao rõrệt đời sống vật chất, văn hóa, tỉnh thần của nhân dân; tạo nền tảng để đếnnăm 2020 nước ta cơ bản trở thành một nước công nghiệp theo hướng hiệnđại Nguồn lực con người, năng lực khoa học công nghệ, ket cấu ha tang, tiémlực kinh tế quốc phòng được tăng cường; thé chế kinh tế thị trường định

hướng xã hội chủ nghĩa được hình thành cơ bản, vị thế của nước ta trên trườngquốc tế được nâng cao” ? Đến Dai hội Dang lần thứ X Đảng ta đã tiếp tục

* Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX, năm 2001, trang 329.

” Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VIII, năm 1996, tr 80.

? Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX, năm 2001, tr 89- 90.

khang định va kiên tri thực hiện đường lối đã đặt ra Như vậy, các mục tiêu và

nhiệm vụ đặt ra rất rộng lớn, đòi hỏi hệ thông pháp luật nói chung và pháp luật

về tài chính ngân sách phải toàn diện, đồng bộ và thống nhất để xác lập và

điều chỉnh các quan hệ đa dạng, phức tạp Xây dựng cơ cấu đầu tư từ ngânsách nhà nước, huy động von từ các thành phần kinh tế để phát triển côngnghiệp, đầu tư, hỗ trợ nâng cao năng xuất, chất lượng sản phẩm nông nghiệp

Có chiến lược đầu tư cho các vùng kinh tế trọng, điểm Xây dựng chính sách

hỗ trợ các vùng miền, hỗ trợ đồng bao phát triển sản xuất, phát triển công nghệ chế biến nông sản, xây dựng cơ sở hạ tầng, đường giao thông để thu hút

đầu tư tăng nguôn thu, giành vốn đầu tư phát triển Dé làm được điều đó,

cần phải có một cơ chế tài chính, đầu tư từ ngân sách một các hợp lý, đồng bộ.

Do đó, việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật tài chính - ngân sách

phục vụ cho sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước là yêu cầutrước mắt và lâu dài

-Yêu cầu xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa

Đường lôi phát triên nên kinh tê thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa được

hình thành từ Đại hội Đảng lần thứ VI với chủ trương phát triển nên kinh tếhàng hóa nhiều thành phan, vận hành theo cơ chế thị trường có sự quản lý củanhà nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa Đường lối này tiếp tục được pháttriển qua các kỳ Đại hội VII,VIII, IX, Nghị quyết Đại hội Đảng IX khẳng định

“Đảng và Nhà nước ta chủ trương thực hiện nhấn quán và lâu dài chính sáchphát triển nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần vận động theo cơ chế thịtrường, có Sự quản lý của Nhà nước theo định hướng x: xã hội chủ nghĩa, đó lànền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa” ˆ và Đại hội Đảng lần thứ

X của Đảng kiên trì và tiếp tục thực hiện định hướng này Những nội dung cơbản của thé chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa được xác định

là phải xây dựng được khung pháp luật hoàn chỉnh phục vụ cho phát triển nềnkinh tế nhiều thành phần, nhiêu hình thức sở hữu, xây dựng hệ thống các quy

phạm pháp luật đảm bảo sự bình đẳng, văn bản quy phạm phù hợp với thực

tiễn, đi vào cuộc sống, cắt giảm các thủ tục hành chính rườm rà, tháo gỡnhững khó khăn vướng mắc, rào cản về cơ chế, chính sách Cải cách hệ thống

tài chính, đặc biệt là cải cách ngân sách nhà nước đảm bảo thực hiện mục tiêu

én dinh, hiệu quả có kha nang thích ứng với những biến động lớn trong nềnkinh tế Cải cách ngân sách nhà nước chủ yếu tập trung vào cải cách co cau

thu ngan sach, cai cach co cầu quan ly chi ngan sach Trong nén kinh té thi

trường, yếu tố công bằng, cạnh tranh bình đẳng là hết sức quan trọng Ngânsách nhà nước không thể tiếp tục bao cấp, hỗ trợ cho các doanh nghiệp, can

giảm và bỏ các chính sách hỗ trợ từ ngân sách cho một số doanh nghiệp, xóa

bỏ chính sách trợ giá đối với một số mặt hàng, các doanh nghiệp phải tự bảo đảm bằng vốn, tài sản và tự chịu trách nhiệm với hoạt động của mình để bảo đảm có sự cạnh tranh lành mạnh trên thị trường, đồng thời cũng phù hợp với

việc thực hiện các cam kết, đàm phán WTO

? Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX, năm 2001, tr 86.

li

- Yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân do dân, vì dân: Tư tưởng pháp quyền xây dựng nhà nước kiểu mới có bản chất thật sự dân chủ, gần dân, thân dân đã được Hồ Chí Minh đề xướng từ rất sớm Sau khi Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa ra đời, Đảng cộng sản Việt

Nam phát triển và đề ra các quan điểm về xây dựng nhà nước và pháp luật

kiểu mới nhà nước của dân, do dân và vi dan Trong hau hết các Nghị quyết

của Đảng đều đề cập quan điểm về xây dựng một nhà nước thực sự của dân,

do dân, vì dân Nếu như đến Nghị quyết Đại hội Dang lần thứ VII vấn đề Nhànước pháp quyền được thé hiện một các tương đối toàn diện thì đến Đại hội

Đảng lần thứ IX, đường lối xây đựng nhà nước pháp quyền tiếp tục được phát

triển lên một bước mới: “Nhà nước ta là công cụ chủ yêu để thực hiện quyền làm chủ của nhân dân, là nhà nước pháp quyên xã hội chủ nghĩa của dân, do

dân, vì dan Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợpgiữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp

và tư pháp Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật Mọi cơ quan, tô chức,cán bộ, công chức, mọi công dân có nghĩa vụ chấp hành Hiến pháp và pháp

luật” id Thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ trong tổ chức và hoạt động

của Nhà nước Nhà nước pháp quyên có đặc trưng cơ bản là: sự phân côngquyền lực một cách hợp lý, sự hiện diện của một nền pháp chế thống nhất,công bằng và sự hiện diện của một chế độ dân chủ Để bảo đảm cho nhà nước

có được những đặc điểm đó cần phải có các điều kiện như xây dựng bộ máy

nhà nước gọn nhẹ, hiệu quả có sự phân công một cách rõ ràng trong việc thực hiện ba quyên lập pháp, hành pháp và tư pháp Trong nhà nước pháp quyền XHCN, pháp luật phải có vị trí xứng đáng và các giá trị của pháp luật phảiđược tôn trọng, đề cao Để thực hiện điều đó, phải không ngừng củng cô bộ

máy nhà nước, phát huy năng lực con người, hoàn thiện hệ thông pháp luật,

giải quyết tốt mối quan hệ giữa tăng trưởng kinh tế với giải quyết các vấn đề

xã hội Việc hoàn thiện hệ thống pháp luật ngân sách nhà nước và cơ chế,chính sách pháp luật hợp lý sẽ góp phần tích cực vào việc đảm bảo hoạt độnghiệu quả của bộ máy nhà nước; huy động, phân bé các nguồn lực cua nhanước cho các vấn đề y tế, văn hóa giáo dục, xóa đói giảm nghèo, giải quyết tốt

vấn đề an sinh xã hội; cân đối, trợ cấp khó khăn cho các tỉnh nghèo có nguồn

thu thấp phải nhận hỗ trợ chủ yếu từ ngân sách nhà nước; hỗ trợ phát triển

kinh tế vùng sâu, vùng xa, vùng đặc biệt khó khăn khuyến khích các tỉnh cónguồn thu lớn phan đâu tăng thu, vượt thu đóng góp nguôn thu lớn cho ngân sách nhà nước, đảm bảo sự đầu tư phát triển cân đôi đồng đều giữa các vùng

miền trong cả nước

-Yêu cầu củng cố và mở rộng dân chủ, phát huy sức mạnh đoàn kết toàndân: đây là nguyên tắc hiện định đã được xác định trong các bản Hiến pháp của nhà nước, có tính chất định hướng cho pháp luật Việt Nam, được đề cập đến trong Nghị Quyết của các kỳ Đại Hội Đảng “Dân chủ là một giá trị xã hội

lớn mà nhân loại luôn hướng tới”, ở Việt Nam, dân chủ là phẩm chất của chế

độ, là phương pháp dé tô chức và thực hiện quyền lực nhân dân Chủ tịch Hồ' Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX, năm 2001, tr 131-132

Chí Minh đã nói: “Dân chủ là của quý báu nhất của nhân dân”!' Dân chủ

được thực hiện thông qua hình thức (¡) dân chủ đại diện, là hình thức nhân dân

thé hiện quyền làm chủ, tham gia vào quản ly nhà nước và xã hội thông quangười đại diện (ii) dân chủ trực tiếp là hình thức nhân dân tự mình thé hiện ýchí nguyện vọng vào việc xây dựng Hiến pháp và các văn bản pháp luật của

nhà nước thông qua lấy ý kiến trực tiếp, trưng cầu dân ý Ngày nay, nhân dân

đang tích cực thực hiện quyền dân chủ của mình trong việc tham gia đóng góp

ý kiến, kiểm tra, giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước Đặc biệt là

trong lĩnh vực tài chính, ngân sách quản lý tài sản công những tài sản do

nhân dân đóng góp, nhà nước thay mặt nhân dân quyết định quản lý và sử

dụng nhân dân rất quan tâm đến việc thực hiện quyên dân chủ của mình, phápluật quy định cho họ có quyền giám sát việc quản lý, sử dụng tiền, tài sản nhà

nước Nhân dân có quyên phát hiện và tố cáo các hành vi tham nhũng, lãng phí trong sử dụng tiền, tài sản của nhà nước, yêu cầu cơ quan nhà nước côngkhai việc quản lý sử dụng nguồn kinh phí nhà nước Mặt khác, để đảm bảocho nhân dân thực hiện quyên dân chủ của mình, các cơ quan, tổ chức của nhà nước phải có trách nhiệm báo cáo công khai, minh bạch việc quản by, sử dung

tiền từ nguồn ngân sách nhà nước, tài sản của nhà nước Trong bối cảnh xây

dựng nhà nước pháp quyền, hoàn thiện cơ chế chính sách phát triển kinh tế thị

trường, hội nhập kinh tế, việc thực hiện công khai, minh bạch ngân sách nhà nước, tăng hiệu quả sử sử dụng nguồn lực nhà nước là yếu tố đảm bảo thực hiện quyên dân chủ của nhân dân trong việc giám sát hoạt động của cơ quan nhà nước.

- Yêu cầu mở rộng hợp tác quốc tế và hội nhập: sự cần thiết phải hoàn

thiện pháp luật ngân sách nhà nước còn xuất phát từ yêu cầu mở Tộng hợp tác

quốc tế và chủ động hội nhập quốc tế và khu vực Toàn cầu hóa là xu thế

khách quan, có tác động mạnh mẽ đến nhiều nước Sự phát triển của toàn cầuhóa trong giai đoạn hiện nay chủ yếu thông qua lĩnh vực kinh tế (thương mại, hợp tác đầu tư, sản xuất kinh doanh và một số phạm vi hẹp trong các lĩnh vực

khác như: văn hóa, xã hội, chính trị có liên quan đến kinh tế) Quá trìnhtoàn cầu hóa xuất hiện những định chế, tô chức kinh tế và thương mại quốc tế

mang tính khu vực như APEC, ASEAN, AFTA, EU, WTO Quá trình hội

nhập quốc tế của Việt Nam trong những thập kỷ qua cũng không nằm ngoài

xu hướng của quá trình toàn cầu hóa Đại hội Đảng VI đã đánh dau bướcngoặc quan trọng của thời điểm Việt Nam thực sự bắt đầu hội nhập kinh tếquôc tế Quan điểm của Đảng và nhà nước ta về hội nhập quốc tế nhất là về

kinh tế được cởi mở dần, có những nhìn nhận cơ bản và thông thoáng, toàn diện hơn qua các thời kỳ phát triển của đất nước thể hiện qua Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc VI, VI, VII, IX, X Từ Dai hội Dang VI (1986), Dang ta

đã dua ra chủ trương: “ mở mang quan hệ kinh tế khoa học- kỹ thuật với các

nước thế giới thứ 3, các nước công nghiệp phát triển, các tổ chức quốc tế và tư

nhân nước ngoài trên nguyên tắc bình dang, cùng có lợi” '? đến Dai hội Dang

'! Hồ Chí Minh Toàn tập, Tập VIII, Nxb Chính trị quốc gia, tr 279.

'? Nghị quyết Dai hội Đảng toàn quốc lần thứ VI, năm 1986.

13

toàn quốc lần thứ X đã có bước phái triển cao hơn, Đảng đề ra định hướng

nhiệm vụ rõ ràng, đánh giá tổng quan hơn, toàn diện hơn nhất là về các lợi ích mang lại từ việc hội nhập kinh tế quốc tế Nắm vững các quan điểm của Đảng

về Hội nhập quốc tế qua từng thời kỳ, Chính phủ Việt Nam đã xây dựng kế

hoạch và triển khai thực hiện tiến trình hội nhập đi từ bước thấp đến bước cao,

tham gia nhiều tổ chức quốc tế và khu vực Năm 1996 tham gia ASEAN được xem là bước đột phá trong quá trình mở cửa nền kinh tế hội nhập Tham gia

Diễn đàn A — Âu ( ASEAM), Diễn đàn hợp tác kinh tế Châu 4 Thái bình

dương (APEC) vào năm 1998 và ra nhập Tổ chức thương mại Thế giới WTO năm 2006 và liên kết kinh tế tiêu vùng khác như GMS- các nước tiểu vùng

sông Mê Kông, Hành lang Đông tây (WEC) Thực hiện chính sách đổi mới,kinh tế Việt Nam đã có được những thành công bước đầu đáng khích lệ thé

hiện qua tốc độ tăng trưởng kinh tẾ cao và tương đối ổn định, kiềm chế lạmphát Tổng số thu thuế không ngừng tăng với tốc độ tăng bình quân trên 20%

góp phan bảo đảm nguồn lực tai chính vững chắc, én định phục vụ nhiệm vụ

chỉ thường xuyên của ngân sách nhà nước dành một phần đáng để dau tư phat

triển Có thê nói đây là một trong những thành tựu chủ yêu đưa nền tài chính

Việt Nam từ tình trạng thiếu hụt ngân sách trầm trọng với nguồn bù đắp chủ

yếu là phát hành tiền sang một nền tài chính lành mạnh với triển vọng pháttriển lâu dài và bền vững Cải cách tài chính ở Việt Nam thời gian qua đã trởthành một ví dụ thành công điển hình đối với một nước đang phát triển trong

quá trình chuyên đỗi từ cơ chế kế hoạch hóa tập trung quan liêu bao cấp sang

CƠ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa Tuy nhiên, hội nhập kinh tếquốc tế vừa tạo ra những cơ hội nhưng cũng vừa tạo thách thức đối với Việt Nam, đặt ra cho Việt Nam những thách thức lớn và rủi ro cả tầm vĩ mô và vi

mô Những rủi ro lớn đối với một nền kinh tế chuyển đổi như Việt Nam trongquá trình Hội nhập bao gồm những rủi ro vi mô như rủi ro về thu ngân sách,

nợ Chính phủ, lạm phát, lãi suất và rủi do liên quan đến khả năng cạnh tranh

của các doanh nghiệp trong từng lĩnh vực ngành nghề cũng như trong toàn bộ

nền kinh tế.

Hội nhập kinh tế quốc tế có những tác động ảnh hưởng lớn đến nền tài

chính quôc gia trên cả phương diện trực tiếp và gián tiếp Tác động trực tiếp là

các yêu cau trực tiếp của hội nhập về thay đổi hệ thống chính sách tài chínhtrong đó có ngân sách nhà nước Tác động gián tiếp là những tác động thông

qua lĩnh vực chính sách khác có liên quan gián tiếp đến cơ chế chính sách quản lý, sử dụng ngân sách nhà nước.

Tác động ảnh hưởng trực tiếp của hội nhập kinh tế đối với ngân sách

nhà nước được thé hiện qua yêu cầu thay đổi chính sách tài chính - chính sách quản lý, thu chỉ ngân sách nhà nước để phù hợp với yêu cầu của các cam kếtquốc tế (i) Đối với thu ngân sách, thực hiện cắt giảm thuế quan theo lộ trình,thực hiện nguyên tắc tối huệ quốc và các nguyên tắc đối xử quốc gia, tuân thủ hiệp định trị giá Hải quan theo WTO (ii) Đối với chi ngân sách nhà nước: thực hiện cắt giảm các khoản trợ cấp trực tiếp đối với các doanh nghiệp theo yêu cầu của Hiệp định trợ cấp và các biện pháp chống trợ cấp; bên cạnh đó, hội

nhập kinh tế quốc tế còn gây áp lực về cải cách tiền lương, trợ cấp, bảo hiểm

xã hội cũng như việc cải cách cơ cấu chi thường xuyên và chi đầu tư từ ngân

sách nhà nước Ngoài ra, hội nhập kinh tế quôc tế yêu cầu pháp luật ngân sách

nhà nước phải đảm bảo công khai, minh bạch hóa chính sách và bảo đảm

chính sách được thực hiện theo lộ trình, có thể dự đoán trước

Tác động, ảnh hưởng gián tiếp của hội nhập đối với thu ngân sách làm

biến đổi cơ sở tính thuế; đối với chi ngân sách nhà nước là làm biến đối nhucầu chi ngân sách đối với nền kinh tế Chi ngânsách cần phải có sự thay đỗi

về cơ cầu, quy mô để đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế xã hội trong nước trong bối cảnh hội nhập, trong đó, tập trung chi cho cơ sở hạ tầng, nguồn nhân lực, củng cố bộ máy hành chính nhà nước để thực hiện tốt chức năng quản lý hành chính nhà nước Áp lực tăng chi ngân sách hiện nay ở mọi lĩnh vực, mọi

thời điểm như: yêu cầu tăng chi tiền lương cho khu vực hành chính nhà nước,

yêu cầu tăng chi cơ sở hạ tâng và vốn con người phục vụ 1 phát triển KTXH Bên cạnh đó, yêu cầu xóa bỏ các khoản chi trợ cap trực tiếp từ ngân sách cũng

có ảnh hưởng trực tiếp ‹ đến hoạt động của một số ngành, lĩnh vực kinh tế đặcbiệt là khu vực sản xuất nông nghiệp và các mặt hàng chiến lược khác Tác động ảnh hưởng của Hội nhập quôc tế đến thu, chỉ ngân sách sẽ gây ra ảnhhưởng trực tiếp đến thâm hụt ngân sách và nợ chính phủ Khi nghiên cứu van

dé cải cách pháp luật về ngân sách nhà nước phải xem xét tác động ảnh hưởng của nó đến các lĩnh vực khác cũng như toàn bộ nền kinh tế xã hội Chẳng hạn, ngân sách nhà nước có quan hệ với thị trường tài chính thông qua vay nợ, tàitrợ thiếu hụt ngân sách hoặc đầu tư vốn trực tiếp; ảnh hưởng vẻ chỉ phí huyđộng vốn đối với chỉ NSNN Ngân sách nhà nước quan hệ chặt chẽ với hệ thống doanh nghiệp nhà nước thông qua thu, chỉ ngân sách Ngân sách nhà nước tac động qua lại đối với các phạm trù kinh tế vĩ mô vi mô khác như tăng

trưởng, cơ cau kinh tế hiệu quả kinh doanh của doanh nghiệp

Tóm lại, hội nhập kinh tế quốc tế tê là cơ hội tốt dé thực hiện cải cách hệ

thống ngân sách nói riêng và toàn bộ nền kinh tế nói i chung Những tác động

ảnh hưởng trực tiếp và gián tiếp của Hội nhập kinh tế đến thu, chi ngân sách,

nợ chính phủ tạo điều kiện là động lực và cũng là áp lực đối với chính phủ và

các cơ quan quản lý nhà nước thực hiện cải cách sâu rộng hệ thong ngan sach

nhà nước theo hướng hiệu quả, công khai minh bạch Trong thời gian tới vẫn

đề hoạch định chính sách về ngân sách nhà nước sẽ trở thành một trong nhữngvấn đề hết sức phức tạp và có ảnh hưởng rất lớn đến mọi mặt đời sông xã hội

cũng như sự phát triển ổn định, bền vững của nền kinh tế Việt Nam trong quá

15

Hoàn thiện pháp luật ngân sách được đặt trong bối cảnh nhà nước pháp

quyền, hoàn thiện hệ thống pháp luật nói chung và hoàn thiện hệ thống pháp

luật tài chính nói riêng trong điều kiện kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế Nền kinh tế thị trường đòi hỏi khuôn khổ pháp lý, hoạt động của các chủ thê

phải công khai, minh bạch, công bằng bình đẳng Hội nhập quốc tế trong lĩnhvực kinh tế đòi hỏi pháp luật về ngân sách nhà nước không thê đứng ngoài màphải có những quy định cụ thể phù hợp voi các cam kết Hội nhập kinh tếquôc tế sẽ từng bước dẫn đến quá trình quốc tế hóa hệ thống tài chính tiền tệ

toàn cầu Hầu hết các nước trên thế giới hiện nay đề theo xu hướng cải cách hệ thống tài chính- tiền tệ theo trào lưu chung trong quá trình ngày cảngra tăng

sự phụ thuộc lẫn nhau giữa các nền kinh tế và với nền kinh tế toàn cầu Các chính sách thuế, chỉ ngân sách nhà nước của các nước hiện nay đang trongquá trình hồi quy trong một hành lang thông nhất vì bất cứ một quốc gia nào

cũng không thê đứng ngoài độc lập một khi đã chấp nhận cam kết hội nhập,

mở cửa thi trường, đặc biệt là các nước đang phát trién.

Hoàn thiện pháp luật về ngân sách nhà nước trong bối cảnh Chính phủban hành định hướng chiến lược cải cách tài chính ngân sách đến năm 2010tầm nhìn đến năm 201 5

Chính phủ đã chỉ đạo Bộ Tài chính tiến hành tổ chức tong kết 5 năm

thực hiện Luật NSNN 2002 trong phạm vi cả nước, cơ các cấp các ngành từ cơ

sở đến đơn vị sử dụng ngân sách nhà nước, đến các cơ quan quản lý cấp trên,

ngân sách các cấp chính quyền địa phương Đồng thời Bộ Tài chính cũng đã

tô chức, làm việc trao đổi rộng rãi với các Bộ, cơ quan trung ương, các cơquan trong và ngoài ngành tài chính; tham khảo ý kiến đánh giá của Cácchuyên gia quốc tế Đây là vấn đề có ý nghĩa hết sức quan trọng và là điềukiện cơ bản cho việc nghiên cứu, hoàn thiện hệ thống pháp luật về ngân sách

nhà nước Bởi lẽ, việc đề xuất bổ sung, hoàn thiện hệ thống pháp luật hiện

hành không thé thiếu sự tổng kết thực tiễn Việc nghiên cứu hoàn thiện hệthống pháp luật phải được dựa trên việc tổng kết thực hiện, kết quả đạt đượccủa hệ thông pháp luật, những van dé tồn tại cần khắc phục Có như vậy mới

đề xuất, sửa đôi, bé sung hệ thong pháp luật một cách toàn diện, đồng bộ, phùhợp, không xa dời thực tiễn, giải quyết được những vướng mắc trực tiếp phát sinh trong quá trình thực hiện Rà soát, bãi bỏ những quy phạm pháp luật quy

định định mức, tiêu chuẩn chế độ chỉ tiêu ngân sách đã lạc hậu, không phùhợp với thực tế, bỗ sung những quy phạm mới dé khắc phục tình trạng các quyphạm pháp luật hiện hành chưa bao quát hết nội dung hoạt động quản lý ngân

sách nhà nước.

Để đáp ứng yêu cầu thực tế và tiễn trình déi mới của công tác quản lý

tài chính ngân sách và sự đồng bộ của pháp luật ngân sách trong hệ thống

pháp luật của Nhà nước, Quốc hội nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam

đã đưa việc nghiên cứu, sửa đổi, bố sung Luật ngân sách nhà nước vào chươngtrình làm Luật 2008-2012 Đây là những điều kiện cơ bản có tính chất định

hướng quan trọng cho việc hoàn thiện pháp luật về ngân sách nhà nước trong

giai đoạn hiện nay.

b) Đảm bảo nguồn nhân lực:

Dé hoàn thiện hệ thống pháp luật về ngân sách nhà nước, yếu tố cơ bản

không thể thiếu được đó là nguồn nhân lực Trong thời gian qua, nhà nước đã

tăng cường năng lực hoạt động của cơ quan, tổ chức, đặc biệt là các cơ quan

lập pháp Về phía Bộ Tài chính, thời gian qua đã cử nhiều cán bộ, công chức,

đặc biệt là can bộ làm công tác quản lý, hoạch định chính sách tài chính, ngân

sách đào tao nâng cao trình độ nghiệp vu Mở nhiều khóa tập huấn về quản ly

ngân sách nhà nước cho các cán bộ làm công tác quản lý tài chính - ngân sách.

Cử nhiều đoàn cán bộ làm công tác quản lý ngân sách đi đào tạo, khảo sát vềkinh nghiệm quản lý ngân sách tại các nước phát triển, các nước trong khuvực Mời các chuyên gia tài chính, các nhà tư van chính sách đến dé trao đổi,học hỏi kinh nghiệm; thực hiện nhiều chương trình hợp tác về tài chính ngânsách với các nước Về cơ bản đội ngõ cán bộ, công chức chuyên gia làm công

tác quản lý, nghiên cứu hoạch định chính sách tài chính có trình độ chuyên

môn nghiệp vụ khá vững, đáp ứng được yêu cầu đặt ra Bên cạnh đó, Nhànước cũng đã tăng cường đào tạo đội ngũ pháp chế các bộ, ngành, địa phương

có đủ năng lực dé thực hiện nhiệm vụ xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.Tăng cường công tác tuyên truyền phd biên, giáo dục pháp luật trong nhân dânngày càng sâu rộng, tạo điều kiện dé nhân dân có thé tham gia vào các văn ban

pháp luật thông qua nhiều hình thức: trang thông tin điện tử, trên các phươngtiện thông tin đại chúng, và lấy ý kiến trực tiếp nhân dân Qua đó nâng cao

nhận thức, ý thức chấp hành pháp luật của toàn xã hội.

c) Điều kiện vật chất, kinh phí: Thực hiện cơ chế, chính sách, tạo điềukiện về kinh phí, đầu tư kinh phí xây dựng pháp luật thỏa đáng Thu hút sự tài

trợ của các dự án cho việc dau tư xây dựng pháp luật Đồng thời cũng đã có

các quy định về trang bị các thiết bị cho các cơ quan pháp chế các Bộ, ngành,

tổ chức : pháp chế địa phương có thé tiếp cận với những thông tin tư liệu trongnước và quôc tế phục vụ cho công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp

luật.

d) Tăng cường hợp tác quốc tế: Trong những năm qua, Chính phủ, Bộ

Tài chính Việt Nam đã mở rộng các hoạt động hợp tác với các cơ quan, tô

chức nước ngoài, đặc biệt là các tổ chức tài chính quốc tế và khu vực nhằm

tranh thủ sự ủng hộ, hợp tác giúp đỡ của các chuyên gia trong lĩnh vực tài

chính đặc biệt là các nước có nên tài chính phát triển Triển khai nhiều dự ánlớn về vấn dé cải cách tài chính — ngân sách với Đức, Pháp, Canada, Nhật

an (dự án quản lý tài chính công, dự án quản lý tài chính Việt Nam —

Canada, dự án tài chính Pháp — Việt ), hợp tac va làm việc với nhiều tổ chứctài chính, tiền tệ thế giới: Ngân hàng thé giới (WB), Quỹ tiền tệ thé giới(IMF), Tổ chức hỗ trợ phát triển Australia (AUAIDS), Tổ chức JICA Nhật bản Qua đó, đã nhận được sự tài trợ, hỗ trợ rất hiệu quả của các tổ chức nàytrong công tác cải cách tài chính -ngân sách; tiếp thu được kinh nghiệm quốc

17

tế, khu vực, lựa chọn các nội dung phù hợp với điều kiện của Việt Nam đểhoàn thiện hệ thống pháp luật tài chính - ngân sách.

Tóm lại: Qua việc nêu và phân tích những vấn đề lý luận cơ bản của

pháp luật ngân sách nhà nước ở Việt Nam có thé thay đây là những van đề có

ý nghĩa quan trọng, làm tiền đề cho việc nghiên cứu đánh giá thực trạng của pháp luật hiện hành cũng như những định hướng sửa đổi, bố sung để hệ thong pháp luật quản lý ngân sách ngày càng hoàn thiện hơn Qua đó làm rõ hơn sự cần thiết phải đặt van đề nghiên cứu hoàn thiện pháp luật về quản lý ngân sách nhà nước ở Việt Nam hiện nay.

Chương II:

THỰC TRẠNG HE THONG PHAP LUẬT VE QUAN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ

NƯỚC OG VIỆT NAM HIỆN NAY

2.1 Thực trạng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về quản lý

ngân sách nhà nước hiện hành

2.1.1 Tổng quan về hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về quản lý

ngân sách nhà nước:

Luật ngân sách nhà nước năm 2002 đã được Quốc hội khóa IX, kỳ hợp

thứ hai thông qua ngày 16/12/2002 có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách

2004 Đây là đạo Luật quan trọng trong hệ thống pháp luật tài chính nước ta.Luật ngân sách nhà nước năm 2002 được xây dựng trên cơ sở kết thừa và pháthuy những ưu điểm, khắc phục những tổn tại của Luật ngân sách nhà nướcnăm 1996 (sửa đổi, bỗ sung năm 1998), với mục tiêu quản lý thống nhất nên

tài chính quôc gia, nâng cao tính chủ động và trách nhiệm của các cơ quan, to chức, cá nhân trong việc quản lý và sử dung ngân sách nhà nước, củng cô kỷ luật tài chính, sử dụng có hiệu quả ngân sách và tài sản nhà nước, tăng tích lũy

nhằm thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước theo định hướng xã

hội chủ nghĩa, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế, xã hội, nâng cao đời sống nhân dân, bảo đảm quốc phòng, an ninh, đối ngoại.

Sau khi Luật ngân sách nhà nước năm 2002 được ban hành, Ủy banThường vụ Quốc hội, Chính phủ và các Bộ đã khẩn trương ban hành các vănbản hướng dẫn thi hành Luật, nhằm đưa Luật vào cuộc sống một cách nhanhchóng, có hiệu quả Cho đến nay, hệ thống văn bản pháp lý trong lĩnh vực

quản lý ngân sách nhà nước đã được hình thành khá đầy đủ và đồng bộ, trong

đó, những văn bán chủ yếu là:

-Nghị quyết số 387/2003/NQ-UBIVQHI 1 ngày 17/3/2003 của Ủy ban

Thường vụ Quốc hội về Quy chế lập, thẩm tra, trình Quốc hội quyết định dự

toán ngân sách nhà nước, phương án phân bổ ngân sách trung ương và phê

chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước.

- Nghị định số 60/2003/NĐ-CP ngày 6/6/2003 của Chính phủ quy định

chỉ tiết và hướng dẫn thi hành Luật ngân sách nhà nước.

- Nghị định số 73/2003/NĐ-CP ngày 23/6/2003 của Chính phủ về Quychế xem xét, thảo luận, quyết định dự toán, phân bổ ngân sách và phê chuẩn

quyết toán ngân sách địa phương.

- Nghị định số 10/2004/NĐ-CP ngày 7/1/2004 của Chính phủ quy định

về quản lý, sử dụng ngân sách và tài sản của nhà nước đối với lĩnh vực quốc

phòng, an ninh.

- Nghị định số 123/2004/NĐ-CP ngày 18/5/2004 của Chính phủ quy định một sô cơ chế tài chính - ngân sách đặc thù đối với Thủ đô Hà Nội, Nghị định số 124/2004/NĐ-CP ngày 18/5/2004 quy định một số cơ chế tài chính -

ngân sách đặc thù đối với Thành phố Hồ Chí Minh

iv

- Quyết định số 192/2004/QĐ- -TIg ngày 16/1/2004 của Thủ tướng

Chính phú vê Quy chế công khai tài chính đối với các cấp ngân sách nhà

nước, các đơn vị dự toán ngân sách, các tổ chức được ngân sách nhà nước hỗ

trợ, các dự án đầu tư xây dựng cơ bản có sử dụng vốn ngân sách nhà nước, các doanh nghiệp nhà nước, các quỹ có nguồn từ ngân sách nhà nước và các quỹ

có nguồn từ các khoản đóng góp của nhân dân

- Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 139/2003/QD-TTg

ngày 11/7/2003 về định mức phân bổ dự toán chi ngân sách nhà nước năm

2004, Quyết định số 151/2006/QD- -TTg ngày 29/6/2006 của Thủ tướng Chínhphủ về việc ban hành định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên ngân sáchnhà nước năm 2007 và Quyết định sô 210/2006/QD-TTg ngày 12/9/2006 củaThủ tướng Chính phủ về việc ban hành nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân

bố chi đầu tư phát triển bằng nguồn ngân sách nhà nước áp dụng cho giai đoạn

2007-2010.

- Các Thông tư của Bộ Tài chính, Quyết: định của Bộ trưởng Bộ Tài

chính (khoảng trên 20 văn bản) hướng dẫn chỉ tiết việc phân cấp quản lý, lập,

chấp hành và quyết toán ngân sách nhà nước, công khai ngân sách, hướng dẫnquan ly thu, chi ngân sách xã, phường, thị tran và chế độ kế toán ngân sách xã,

hướng dẫn việc tập trung các nguồn thu ngân sách nhà nước và quản lý, cấp phát, thanh toán các khoản chi ngân sách nhà nước qua kho bạc nhà nước;

hướng dẫn việc quan ly vốn đầu tu xây dựng co bản thuộc nguồn vốn ngân

sách nhà nước; chế độ kế toán ngân sách nhà nước.

Trong tổ chức triển khai thực hiện Luật ngân sách nhà nước, Bộ Tài

chính đã chủ động phối hợp với các Bộ, cơ quan trung ương, các địa phương,

cơ quan hành chính và đơn vị sự nghiệp, doanh ,nghiệp nhà nước và đơn vị

giáo dục đào tạo ở Trung ương và địa phương tô chức tập huấn, "hướng dẫn

nghiệp vụ, tuyên truyền, phô biến Luật và các văn bản hướng dẫn thi hành

Luật đến từng đơn vị sử dụng ngân sách, nâng cao trình độ cán bộ làm công

tác tài chính trong và ngoài ngành tài chính; đưa một số nội dung quan trọng

trong Luật vào chương trình giảng dạy, đào tạo của ngành tài chính.

2.1.2 Thực trạng hệ thống pháp luật về ngân sách nhà nước:

Trong pháp luật thực định về quản lý NSNN, Luật NSNN là văn bản có

tính pháp lý cao nhất Dé thi hành Luật NSNN năm 2002, Ủy ban Thường vụ

Quốc hội, Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ, địa phương đã

ban hành nhiều văn bản hướng dẫn triển khai thực hiện Nhìn chung các văn

bản hướng dẫn triển khai thực hiện Luật là tương đối đầy đủ và kịp thời, bên

cạnh những kết quả đạt được của hệ thống văn bản pháp luật quản lý NSNN

thì bản thân hệ thống các văn bản cũng còn những hạn chế nhất định Cụ thể:

- Nội dung các quy định của Luật và các văn bản hướng, dẫn về quản lý,

điều hành ngân sách còn hạn chế về: hệ thống ngân sách, kế hoạch chi tiêu

ngân sách, phân cấp nguồn thu nhiệm vụ chi Quy định về quy trình ngân sách

còn có những nội dung chưa phù hợp từ khâu lập dự toán, chấp hành ngân

sách và kế toán, quyết toán ngân sách

- Về định mức, tiêu chuẩn, chế độ: một số định mức tiêu chuan, chế độchi ngân sách còn chưa phù hợp với thực tế (định mức chi công tác phí, hội

nghị phí ) dẫn đến việc chấp hành định mức chưa nghiêm do phải đảm bảo

kinh phí chi tiêu thực tế Một số định mức tiêu chuẩn, chế độ đã lạc hậu, chậmsửa đôi, bố sung hoặc ban hành mới dé thực hiện Tham quyền ban hành định

mức, tiêu chuẩn, chế độ còn thực hiện không đúng với quy định của pháp luật

(Luật đã quy định chỉ có cơ quan có thâm quyên mới được ban hành định mức

chỉ tiêu tài chính, nhưng trên thực tế các Bộ, ngành tự ban hành văn bản quy

định định mức tiêu chuẩn, chế độ phân bổ chi tiêu riêng cho Bộ, ngành minh

để thực hiện) Như vậy, vấn đề nảy sinh là định mức, tiêu chuẩn chung còn

hạn chế chưa á áp sát được với thực tế thực hiện của các đơn vị, một số lĩnh vực

còn thiếu định mức, tiêu chuẩn, chế độ cụ thể để thực hiện và việc các đơn vịkhông chấp hành đúng quy định của Luật về việc xây dựng định mức, tiêuchuẩn, chế độ

- Quy trình nghiệp vụ về ngân sách còn cứng nhắc, phức tạp, thủ tụchành chính còn rườm rà (việc quy định cụ thể trong văn bản Luật thời điểmthực hiện và hoàn thành trong quy trình ngân sách làm cho các đối tượng thực

hiện thường không đúng quy định hoặc chậm so với quy định) Các quy định

pháp luật còn chưa bao quát, tính phố biến còn hạn chế, địa phương hoặc cấpdưới thực hiện không theo đúng quy định của luật sẽ là trái Luật nhưng nếuthực hiện đúng thì lại không phù hợp với điều kiện thực tế quản lý của địa

phương, đơn vị.

- Trong các văn bản hướng dẫn thực hiện, còn có nội dung chưa có

hướng dẫn cụ thể, chỉ nhắc lại quy định của văn bản cấp trên hoặc viện dẫnviệc thực hiện theo các văn bản quy phạm pháp luật khác dẫn đến việc ápdụng văn bản theo cách vận dụng tương tự làm cho văn bản không được hiểu

và thực hiện một cách thống nhất.

- Chế tài xử lý vi phạm còn thiếu hoặc quá nhẹ, có nhiều vi phạm xảy raviệc xác định trách nhiệm cá nhân, tập thể và mức bồi thường thiệt hại không

ro ràng dẫn đến việc thực hiện và chấp hành pháp luật chưa nghiêm Công tác

kiểm tra, thanh tra còn chưa được tăng cường mạnh, vi phạm về chế độ, chính sách, định mức, tiêu chuẩn ngân sách nhà nước vẫn còn xảy ra nhiều nơi.

- Nhiều quy định của hệ thống văn bản pháp luật quản lý tài chính ngân sách còn chưa phù hợp với thông lệ quốc tế và các cam kết quốc tế về hội

nhập

2.2 Các bộ phận cấu thành và nội dung cơ bản của pháp luật vềquản lý ngần sách nhà nước:

2.2.1 Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước:

Thuật ngữ phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ra đời từ rất lâu trong

lich sử, qua các triéu đại phong kiên Việt Nam, thu chi tài chính ngân sách thời kỳ phong kiến mới thể hiện được chế độ thuế khóa nặng nề Triều đình

phong kiến dùng thuế khóa như là một công cụ chủ yếu để bóc lột, chiếm hữu

ruộng đất của giai cấp địa phủ phong kiến Đến thời kỳ pháp thuộc (1859 đến

21

trước thé chiến lần thứ II), chế độ phân cấp ngân sách và sự hình thành hệ

thống ngân sách đã thé hiện rõ nguyên tắc phân cấp Cơ chế phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở nước ta ra đời từ thời Pháp thuộc (1887), cơ chế này đã được nhiều lần sửa đối, bố sung và hoàn thiện cho thích hợp với tình hình kinh

tế xã hội - chính trị.

- Phân cấp ngân sách thời Đông dương: Nguyên tắc cơ bản là tập trung

thống nhất tài chính thuộc địa vào ngân sách Đông Dương Về cơ chế phâncâp thu chi chi tài chính trong thời kỳ này là thuộc địa Nam kỳ phải gánh toàn

bộ các khoản chỉ tiêu, trừ chi phí chiến tranh, chỉ phí hải quân, lương của viênthống đốc và lương của viên chủ kho bạc Khi cân ngân sách chính quốc có

thé trợ cấp cho ngân sách Nam kỳ, ngược lại nếu thu nhiều hơn chi thì ngân

sách nam kỳ phải nộp một phan vào ngân sách chính quốc Những nguồn thu

quy định cho ngân sách Nam kỳ là thuế trực thu, thuế gián thu, thuế tem, thuế

xuất nhập khẩu, lệ phí cảng, thu về bưu chính, tiền án lệ và tiên bán hoặc chothuê đất công Ngân sách Đông dương có nguồn thu chủ yếu là thuế quan và

thuế gián thu Ngân sách các kỳ có nguồn thu chủ yếu là thuế trực thu Ngânsách các kỳ phải đóng góp cho ngân sách Đông dương và được ngân sách

đông dương trợ cap khi can thiết Nhưng việc phân cap ngân sách Đông dương

và ngân sách giữa các kỳ đã vấp phải mâu thuẫn về quyên lợi giữa các nhà tưsản Pháp ở “chính quốc” và tư sản Pháp ở thuộc địa Chỉ đến năm 1891, sau

nhiều lần sửa đối, việc phân cấp quản lý ngân sách mới cơ bản phù hợp và

được thực hiện nhất quán, đó là sự tập trung thống nhất tài chính thuộc địa vào

ngân sách Đông Dương di đôi với việc phân cap, phân quyền cho các Thống

đốc, Khâm sứ, Thống sứ ở ba kỳ Ngân sách tài chính các tỉnh, thành phố cũng được hoàn thành, năm 1891 Hà Nội và Hải Phòng được Chính phủ Pháp công

nhận có tư cách pháp nhân và có ngân sách thành phố riêng, tiếp đó nhiêu tỉnh

và thị xã khác cũng xây dựng ngân sách riêng và ngân sách xã cũng bắt đầu

hình thành.

Như vậy từ đầu thế kỷ thứ 20, cơ chế tài chính của chính quyền thuộc

địa Đông dương mà xương sông là hệ thống ngân sách coi như đã hoàn chỉnh bao gôm:

+Ngân sách Đông dương và ngân sách phụ thuộc nó

+Ngân sách của các xứ trong Liên bang (Bắc kỳ, Trung kỳ, Nam kỳ,

Cao Miên, Ai Lao).

+Ngân sách các tỉnh và thành phố

+Ngân sách các làng.

Mục đích của việc đặt ra hệ thống ngân sách như trên là thực dân phápmuốn thực hiện âm mưu chia để trị, gây ảo tưởng là mỗi xứ trong Liên Bang

đề có tài chính riêng, đi đối với chế độ chính trị riêng Thực hiện chủ trương

tăng cường bóc lột nhân dân Tập trung cao độ mọi quyền hành thực tế vào Toàn quyên Đông dương là nơi năm toàn bộ quyển chi phối tài chính Đông dương.

Nhiệm vụ quyền hạn của ngân sách các cấp thời Pháp thuộc: (i) Ngân

sách Đông dương là ngân sách quan trọng nhất về tổng số thu, tổng số chi,

cũng như về tinh chất và nội dung các khoản thu chi Ngân sách Đông dương

có khối lượng gần gấp đôi ngân sách của tất cả các xứ trong Liên Bang cộnglại Nguồn thu chủ yêu của ngân sách Đông dương là Thuế quan, thuế gián

thu, thuế sản xuất, thuế tiêu thụ, các số lãi về độc quyền kinh doanh muối, thuộc phiện, các khoản thu các ngành có tính chất ví nghiệp như bưu điện, vôtuyến điện nên chẳng những có số thu nhiều nhất mà còn cơ động nhất, có khảnăng phát triển nhất (ii) Ngân sách các xứ nguồn thu chỉ yêu chỉ là may thirthuê trực thu như: thuế thân, thuế điền thổ, thuế môn bài Ngoài ra người dân còn phải nộp thêm % vào ngân sách tỉnh, ngân sách xã băng với mức thuế chính.

- Phân cấp ngân sách thời Việt Nam cộng hòa: công cuộc cải cách quản

lý nhà nước của Miền nam Việt Nam được hoàn tất, các tỉnh, các đô thị, các

xã có tính cách pháp nhân có ngân sách và tài sản riêng Đến năm 1966 Ngân

sách của Việt Nam cộng hòa đã bao gồm ngân sách quốc gia, ngân sách phụ

và ngân sách địa phương và các chương mục ngoại ngân sách Trong đó, quy định cụ thé các khoản thu của ngân sách quốc gia, ngân sách các cấp chính

quyền.

-Phân cấp ngân sách thời ngụy quyén (1954-1975), quan lý ngân sách của chế độ ngụy quyên, chính quyên ngụy Sài gòn đã dung hòa được chính sách tập trung, phân quyén, phân cấp, phân định rõ nhiệm vụ thu chi của cơ quan trung ương, cơ quan địa phương, cơ quan ngoại thuộc Quản lý ngânsách được thi hành nghiêm ngặt do Thượng viện biểu quyết và ban hành ngânsách, Tổng thống phủ thực hiện điều hành ngân sách

-Ngân sách Nhà nước Việt Nam của các thời kỳ lịch sử (1954 đến đổimới) đã thể hiện rõ các quy định thu chỉ ngân sách nhà nước, quy định về

quản ngân sách trong từng thời kỳ nhằm phục vụ nhiệm vụ chính trị, quân sự

và hành chính phục vụ kháng chiến, kiến quốc, cải tạo xã hội chủ nghĩa, xây

dựng chủ nghĩa xã hội:

+ Thời kỳ 1945-1954 xây dựng hệ thống ngân sách mới gồm ngân sách nhà nước, ngần sách quốc phòng, ngân sách hỏa xa, ngân sách của ba kỳ: bắc, trung, nam và ngân sách 2 thành phó lớn Hà Nội, Hải Phòng Tuy nhiên trong

thời kỳ đầu Cách mạng Tháng 8 cách xây đựng ngân sách chưa phản ánh đượctình hình hoạt động của các ngành kinh tế, chưa huy động được sự đóng gópcủa ngân sách, ngân sách chưa làm cho các địa phương thấy rõ trách nhiệmcủa mình, còn y lại vào NSTW, quan lý ngân sách thiếu chặt chẽ, nhiều khoản

thu của địa phương và khoản đóng góp ngoài ngân sách bị hủy bỏ Quy trình xây dựng ngân sách đơn giản.

+Thời kỳ 1955-1989: quy định phân cấp thu chi, phân cấp quyền hạn

của các cấp chính quyền, ban hành nhiều văn bản quy định phân câp quản lý ngân sách phù hợp với từng tình hình kinh tế xã hội.

23

+Từ 1989 đến trước đôi mới, Nhà nước ban hành nhiều văn bản, Nghịquyết quan trọng quy định rõ nguyên tắc phân cấp ngân sách của nhà nước ta

(NQ186/HDBT) (1) quán triệt nguyên tắc tập trung dân chủ, bảo đảm quyền

quyết định của Quốc hội và sự điều hành thống nhất của Hội đồng Bộ trưởngđối với toàn bộ NSNN, đề cao tính chủ động và trách nhiệm, quyền hạn, sáng

tạo của chính quyền địa_phuong (2) bảo đảm tinh thống nhất của nền tài chính quốc gia (3) Chính quyền các cap phải coi trọng việc quan lý chặt chế NSNN

là nhiệm vụ quan trọng hàng đầu chống lạm phát, phát triển kinh tế xã hội.Nhu vậy, diém mới vé phân cap quản lý ngân sách trong Nghị quyết 186/HĐBT là xác định rõ trách nhiệm của từng câp chính quyên địa phương, đảm bảo nguyên tắc tập trung dân chủ và phát huy tính năng động, sáng tạo trong quản lý điều hành ngân sách của các địa phương.

Công cuộc cải cải cách kinh tế được khởi xướng từ Đại hội VI của DCS

Việt Nam năm 1986 đã có ảnh hưởng lớn đến các lĩnh vực khác nhau của nền

kinh tế, trong đó có NSNN, thời kỳ bao cấp, kế hoạch hóa tập trung là nguyên

nhân cơ ban của tinh tràn kém hiệu qua trong quản ly NSNN, cơ chế phân cấp

quản lý ngân sách nhà nước thời kỳ này thực chất là phân quyền ngân sách, làm cho nguôn thu ngân sách nhà nước bị xé lẻ, khoản chỉ ngân sách nhà nước

bị phân tán, không đáp ứng đượcyêu cầu phát triển kinh tế xã hội, kiềm chế sự chủ động, sáng tạo của các địa phương, nhà nước không điều hòa được quan

hệ giữa NSTW và NSĐP Hệ thống luật pháp về NSNN còn bộc lộ nhiều

nhược điểm, hạn chế thé hiện ở: (i) hầu hết các văn bản pháp quy về quản lý

NSNN đã lạc hậu, trong phù hợp với tình hình KTXH và yêu cau quản lý nhànước trong điều kiên cơ chế thị trường, Hạt nhân của hệ thống luật pháp vềNSNN là Luật NSNN chưa được ban hành, tính pháp lý của các quy định về quản lýNSNN chưa cao, quản lý điều hành ngân sách trên tất cả các lĩnh vực

còn nhiều hạn chế trong lập quyết định dự toán ngần sách, phân bỗ ngân sách,

tổ chức thu, nộp và chỉ trả NSNN, kế toán, quyết toán NSNN Vi vay, co chéquản lý NSNN cần phải được đổi mới, đặc biệt là phân cấp QLNS: (i) xác

định rõ chức năng nhiệm vụ vị tri vai trò của NSTW và NSĐP coi NSTW là ngân sách của cả nước NSTW phải đảm nhận các nhiệm vụ chi lớn và các nguồn thu quan trong, tạo điều kiện cho chính quyền địa phương hoàn thành

nhiệm vụ (ii) phân định nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước khẳng định vaitrò của Quốc hội trong việc quyết định phân bé ngân sách nhà nước, vai tròcủa Chính phủ trong tô chức thực hiện ngân sách

- Luat ngân sách Nha nước đầu tiên được ban hành năm 1996, trải qualần sửa đối, bỗ sung năm 1998 và Luật ngân sách nhà nước 2002 ra đời, nộidung phân cấp quản lý ngân sách nhà nước là nội dung cơ bản và quan trọng

nhất được thé hiện trong Luật Tổ chức và hoạt động của nhà nước ta được thực hiện theo nguyên tắc tập trung dân chủ, quyên lực nhà nước tập trung

thống nhất ở trung ương nhưng đồng thời cũng giao quyền chủ động cho chính

quyên địa phương Nguyên tắc tap trung dân chủ là sự kết hợp hài hòa giữa

hai yếu t6 lãnh đạo tập trung thống nhất và sự bảo đảm quyền dân chủ rộng rãi

cho nhân dân Phân cấp ở đây không phải là sự phân quyên, sự chia xẻ quyển

lực nhà nước mà được hiểu là sự giao quyền, giao trách nhiệm thực hiện

nhiệm vụ cho cấp dưới Các cơ quan câp trên không trực tiếp thực hiện nhiệm

vụ nhưng phải thường xuyên kiểm tra các cơ quan nhà nước cấp dưới trong việc thực hiện nhiệm vụ được giao Đồng thời phải phát huy tính dân, chủ, tạo

điều kiện cho các cơ quan cấp dưới thực hiện và hoàn thành tốt nhiệm vụ

Thực hiện tốt nguyên tắc tập trung dân chủ là điều kiện đảm bảo sự hợp tácsức mạnh về vật chất và tinh thần của nhân dân thành một khối thống nhất

nhằm xây dựng một xã hội dân giàu nước mạnh Phân cấp ngân sách chính là

sự thể hiện cụ thể hóa nguyên tắc tập trung dân chủ trong hoạt động của bộmáy nhà nước đã được ghi nhận trong Điều 6 Hiến pháp năm 1992

Luật Ngân sách nhà nước 2002 đã quy định hệ thống ngân sách nhànước gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương, ngân sách địaphương bao gom ngân sách cap tinh, huyện, xã Khi đã có hệ thống ngân sách

gồm nhiều cấp thì việc phân cấp là tất yếu vi mỗi cấp ngân sách đều có những

nhiệm vụ mang tính độc lập tương đối Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

có ý nghĩa rất lớn trong việc xử lý và điều hòa quan hệ tài chính giữa trungương và địa phương và giữa các cap ngân sách trong hệ thông ngân sách nhànước Phân cap quản lý ngân sách nhà nước còn thể hiện việc phân cấp rõ nguồn thu, nhiệm vụ chi của của từng cấp ngân sách Qua đó, ngân sách trung

ương giữ vai trò chủ đạo; ngân sách địa phương các cấp bảo đảm được nhiệm

vụ phát triển kinh tế xã hội trên địa bàn, tính chủ động của cấp ngân sách cơ

sở được nâng lên Như vậy, có thé hiéu phân cấp ngân sách chính là phânđịnh trách nhiệm, nghĩa vụ quyên hạn của chính quyên các cáp trong hoạt động ngân sách nhà nước.

Phân cấp ngan sach bao gồm nhiều nội dung nhằm giải quyết tốt các

mục tiêu (i) Giải quyết mối quan hệ giữa chính quyền các cấp trong việc banhành các văn bản quy phạm pháp luật trong quản ly | diéu hanh ngân sách, quyđịnh trách nhiệm, quyên hạn của các câp chính quyền trong phân cấp quản lýngân sách (ii) Giải quyết mối quan hệ phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi, cân

đối ngân sách của mỗi cấp (iii) quy định về quy trình lập dự toán, chấp hành

dự toán và quyết toán ngân sách nhà nước

Theo Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 (Khoản 1 Điều 4): Ngân sách

nhà nước gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương Ngân sách địa

phương bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính cấp có hội đồng nhân dân

và ủy ban nhân dân Nói một cách đầy đủ thì ngân sách nhà nước Việt Nam

gồm 2 cấp Ngân sách trung ương và ngân sách địa phương trong đó ngân sách

địa phương gôm 3 cap là ngân sách tỉnh và ngân sách huyện, ngân sách xã.

Phân cấp ngân sách được thể hiện qua tổ chức hệ thống ngân sách:

+ Ngân sách nhà nước được tô chức thống nhất, Quốc hội phân giaonguồn thu và nhiệm vụ chỉ cụ thể cho ngân sách trung ương, đồng thời xácđịnh tông khối lượng thu chỉ năm ngân sách cho ngân sách địa phương, cơ

quan quyên lực nhà nước cấp tỉnh quyết định phân phối nguồn thu, nhiệm vụ

chỉ giữa các cấp ngân sách ở địa phương

as

+Gae cap ngân sách có tính độc lập, tự chủ: một mặt thực hiện phângiao các nguôn thu, nhiệm vụ chỉ cho các cấp ngân sách, mặt khác cho phép

môi cấp ngân sách quyết định ngân sách cap minh, tạo nên tính độc lập của

mỗi cấp ngân sách Tuy nhiên, các quyết định của cấp ngân sách địa phương phải phù hợp và tuân thủ quy định của ngân sách nhà nước.

+Tap trung quyền lực trên cơ sở phân định thâm quyền giữa các cấp

chính quyên nhà nước trong hoạt động ngân sách: tập trung quyên lực thể hiện

ở quyền quyết định của Quốc hội và sự điều hành thống nhất của Chính phủ đối với ngân sách nhà nước; thé hiện ở vai trò chủ đạo của chính quyền trung ương trong việc sử dụng ngân sách trung ương dé thực hiện những nhiệm vụ

chiến lược quan trọng của quốc gia, những chính sách điều tiết kinh tế vĩ mô

và hỗ trợ những địa phương có khó khăn phát triển kinh tế, xóa đói giảm

nghèo.

Phân định thâm quyền giữa các cấp chính quyền nhà nước trong hoạt

động ngân sách có nghĩa là xác định rõ quyên hạn và trách nhiệm của từng cấp chính quyên nhà nước trong việc thực hiện các hoạt động thu chi ngân sách.

Xu hướng phân định thâm quyền là tăng nguồn thu chi ngân sách địa phương

và thúc đây địa phương phan đấu để chủ động cân đối ngân sách; tăng số địaphương tự cân đối ngân sách và có đóng góp cho ngân sách trung ương, giảm

số địa phương phải nhận hỗ trợ cân đối từ ngân sách trung ương và giảm mức

bố sung từ ngân sách trung ương Nguyên tắc tập trung quyên lực trên cơ sởphân định thắm quyền đòi hỏi một mặt phải đảm bảo quyên quyết định tối caocủa Quốc hội và quyền thống nhất điêu hành của Chính phủ trong tổ chức quản lý ngân sách nhà nước; mặt khác vẫn đảm bảo tạo tính chủ động đồng thời với tăng cường trách nhiệm cho chính quyền địa phương trong quá trình

chấp hành ngân sách nhà nước dé giải quyết những nhiệm vụ phát triển kinh tế

xã hội trên địa bàn.

Luật ngân sách nhà nước 2002 đã có những điều khoản quy định rõnguồn thu, nhiệm vụ chi của ngânsách trung ương và ngân sách các cấp chínhquyên địa phương Phân phối nguồn thu, nhiệm vụ chỉ giữa các cấp ngân sách

chính là việc xác định môi cap ngân sách được tập trung những nguôn thu nao

và mức độ tập trung đến đâu đồng thời đề ra nhiệmvụ chỉ cụ thể cho từng cấpngân sách Theo quy định hiện hành, Quốc hội quyết định khoản thu và nhiệm

vụ chi cho ngân sách trung ương và ngân sách địa phương, Hội đồng nhân dân

tỉnh quyết định nguồn thu và nhiệm vụ chi cho các địa phương thuộc địa bàn

tinh Đây chính là sự thé hiện rõ nét của các quy định về phân cấp ngân sách.Phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho các cấp ngân sách phải đảm bảo

nguyên tắc cơ bản:

Thứ nhát: Ngân sách trung ương và ngân sách mỗi cấp chính quyền địaphương được phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể, bảo đảm cho ngân

sách trung ương giữ vai trò chủ đạo, ngân sách địa phương chủ động thực hiện

nhiệm vụ được giao, tăng cường nguôn lực cho ngân sách xã Theo đó, việcphân địnhnguồn thu nhiệm vụ chi cho ngân sách trung ương và ngân sách địa

phương cần quán triệt chủ trương: nguồn thu của ngân sách trung ương phải

bảo đảm thực hiện những nhiệm vụ chiến lược quan trọng của quốc gia, nguồn

thu của ngân sách địa phương phải xác định sao cho địa phương chủ động

thực hiện những nhiệm vụ phát triển kinh tế- xã hội, quốc phòng, an ninh và

trật tự an toàn xã hội trong phạm vi quản lý của địa phương mình Việc phân

định nguồn thu này phải thể hiện được vai trò chủ đạo của ngân sách trungương và tính tự chủ, sáng tạo của ngân sách địa phương Tính chủ đạo của ngân sách trung ương thé hiện ở việc ngân sách trung ương được sử dụng nhằm điều tiết kinh tế vĩ mô, điều hòa vốn cho ngân sách địa phương Tính chủ động, sáng tạo của ngân sách địa phương thể hiện ở việc khi được phân định nguồn thu cụ thê địa phương có kê hoạch thu chi phù hợp với địa phương

mình, đồng thời phát huy hết khả năng nguồn thu đặc thù tại địa bàn

Thứ hai: Nhiệm vụ chỉ thuộc ngân sách cấp nào do ngân sách cấp đó

bảo đảm thực hiện Mỗi cấp ngân sách phải tự đảm đương nhiệm vụ chi của

mình Nhiệm vu chi thuộc cấp nào thì sử dụng kinh phí của cấp đó, trường hợpkhó khăn về ngân sách, ngân sách trung ương có thê hỗ trợ để thực hiện nhiệm

Qua việc phân cấp ngân sách quy định trong Luật ngân sách nhà nước

cho thấy, Luật đã đề cao trách nhiệm và quyền hạn của chính quyền nhà nướccấp tỉnh thành phố trực thuộc trung ương trong công tác quản lý điều hành

ngân sách các ; Cập ở địa phương Việc phân cap ngan sach qua cac thoi ky da

thé hiện sự tiến bộ và những ưu điểm của việc thực hiện phân cấp mạnh mẽ

VIỆC thu chỉ ngân sách của chính quyền các cấp Tuy 1 nhiên, qua nghiên cứu và

thực tế công tác quản lý, điều hành ngân sách cho thấy những chế định luật về

phân cập ngân sách hiện hành còn có những bất cập, đó là: tính bao hàm của

ngần sách cap trén voi ngan sach cấp dưới; cấp trên vẫn can thiệp vào công

việc của cập dưới, trung ương vẫn can thiệp vào công việc của địa phương Điều này vừa hạn chế tinh chủ động của ngân sách cấp dưới vừa là nguyên

nhân dẫn đến sự thỏa hiệp, thương lượng trong quá trình lập dự toán và quan

liêu trong quản lý ngân sách nhà nước.

Nghiên cứu về phân cấp ngân sách ở một số nước phát triển với 2 môhình cau trúc và mô hình tổ chức quản lý nhà nước (nhà nước Liên Bang: Đức,

Mỹ, Canada, Malaysia nhà nước đơn nhất (Anh, Pháp, Nhật, Ý, Thái

Leics «5 phan cấp quan lý ngân sách nhà nước ở một số nước tương đối rõ, hệthống ngân sách phù hợp với hệ thống hành chính, mỗi cấp chính quyền là

môt cấp ngân sách Cu thé:

at

Theo cách phân loại của ngân sách các nước thì ngân sách trung ương

được gọi là ngân sách nhà nước, ngân sách của chính quyền cấp dưới trung

ương được gọi là ngân sách địa phương.

Các cấp ngân sách địa phương đều độc lập với ngân sách trung ương và

độc lập với nhau Sự độc lập này cũng mang tính tương đối vì ở các nước

chính quyền trung ương | đề phải trợ cấp cho ngân sách địa phương và ngượclại, đều có quyền điều tiết một phần thu nhập các loại thuế thuộc diện ăn chia

giữa ngân sách các cấp theo luật định Độc lập ở đây có nghĩa là ngân sách cấp

nào câp ây tự lập, tự xét duyệt và tự quản lý, sử dụng trong quá trình thực hiện ngân sách của mình Tuy nhiên, phải bảo đảm nguyên tắc ngân sách tổng hợp của cả nước gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương.

Ở các nước tư bản, tài chính địa phương chiếm tỷ trọng khá lớn trongtài chính nhà nước, ví dụ ở Mỹ, Đức, Nhật nó chiếm khoảng 50-60% tài chínhnhà nước Nói đến tài chính địa phương là nói đến ngân sách địa phương, ngânsách địa phương gồm bao nhiêu cấp là tùy theo thiết chế quản lý nhà nước củanước đó Những nhà nước quản lý theo kiểu Liên Bang thì ngân sách địaphương gồm ngân sách các Bang và ngân sách các khu đô chính, còn ở nhữngnước không theo kiểu Liên Bang thì NSĐP gồm ngân sách tỉnh, quận (huyện,

ngân sách trung ương và nguồn thu khác không phải từ thuế Chi của ngân

sách địa phương chủ yếu là chi bộ máy quản lý địa phương, y tế, giáo dục, an ninh, quôc phòng, trật tự giao thông

Như vậy, phân cấp ngân sách ở các nước rất cụ thé, độc lập, dé cao tínhchủ động, trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền địa phương

2.22 Các bộ phận cấu thành quy trình quản lý ngân sách:

Quy trình quản lý ngân sách là toàn bộ những hoạt động (i) lập dự toán

ngân sách (ii) chap hành dự toán ngân sách (iii) kế toán, quyết toán ngân sách

của một quốc gia Quá trình ngân sách gồm 3 khâu lập, chấp hành, quyết toán

ngân sách, được tinh từ khi cơ quan nhà nước có thâm quyên thực hiện việc hướng dẫn lập tự toán ngân sách nhà nước cho đến khi báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước hoàn thành và được Quốc hội phê chuẩn.

của quá trình ngân sách Quá trình lập dự toán ngân sách tốt sẽ tạo cơ SỞ tốt

cho việc chấp hành và quyết toán ngân sách chính xác và ngược lại, nếu khâu

đầu tiên này không tốt sẽ dẫn đến việc chấp hành ngân sách không minh bạch,

kém hiệu qua, dé tạo kẽ hở để lợi dụng trong việc sử dụng ngân sách nhà nước

sai quy định gây thất thoát lãng phí tiền của nhà nước Đồng thời còn làm cho

quá trình quyết toán ngân sách gặp nhiều khó khăn, phức tạp dẫn đến việc

công khai ngân sách không đúng quy định, thiếu chính xác Vì vậy, các quy

định pháp luật về lập dự toán ngân sách nhà nước phải hết sức chặt chẽ, chính

xác phải có mối quan hệ thông nhất, biện chứng và đảm bảo tính đồng bộ với

các quy định pháp luật của giai đoạn chấp hành và quyết toán ngân sách.

Lập dự toán ngân sách được hiểu là tổng hợp các phương pháp, cách thức mang tính kinh tế, kỹ thuật nghiệp vụ được thực hiện theo trình tự quy

định của pháp luật, do các chủ thé có thẩm quyển thực hiện để xây dựng và

quyết định bản dự toán thu chỉ ngân sách nhà nước hàng năm.

Lập dự toán ngân sách gồm 2 việc chính là xây dựng dự toán ngân sách

và quyết định dự toán ngân sách

- Xây dựng dự toán là công việc thuộc trách nhiệm của cơ quan quản lý

nhà nước các cấp, Chính phủ là cơ quan đứng đầu trong việc chỉ đạo quá trìnhlập dự toán ngân sách, các Bộ, ngành, địa phương, Ủy ban nhân dân các cấp,

các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban lập dự toán theo sự phân công, phân cấp trong quản lý ngân sách nhà nước Bộ Tài chính thực hiện chức năng quản

lý tài chính, ngân sách là cơ quan tổng hợp dự toán ngân sách của các bộ,ngành địa phương, tông hợp dự toán ngân sách của cả nước, trình Chính phủ

đê trình Quốc hội quyết định dự toán ngân sách hàng năm Kết quả của quá trình xây dựng dự toán ngân sách nhà nước là Bảng dự toán thu chi ngân sách trình Quốc hội, sau khi được Quốc hội phê duyệt, Bảng dự toán ngân sách là căn cứ pháp lý quan trọng, có giá trị pháp lý cao nhất để các cơ quan, tổ chức thực hiện.

- Quyét định dự toán ngân sách: Là công việc thuộc trách nhiệm và

thâm quyền của cơ quan quyền lực nhà nước, bao gồm Quốc hội và Hội đồng

nhân dân các cấp Theo quy định hiện hành, Quốc hội quyết định dự toán ngânsách nhà nước và dự án phân bổ ngân sách trung ương do Chính phủ trình cònHội đồng nhân dân các cấp quyết định dự toán và phương án phân bổ ngân

sách cấp mình, địa phương mình trên cơ sở những chủ trương, định hướng lớn

đã được Quốc hội quyết định

Như vậy, quyết định dự toán ngân sách nhà nước chính là việc các cơ

quan nhà nước có thâm quyền tiến hành xem xét, đánh giá, thâm định và biểu

quyết thông qua bản dự toán ngân sách nhà nước Quyết định dự toán ngân

sách được ban hành dưới hình thức Nghị Quyết của Quốc hội, là văn bản pháp

lý cao nhất về dự toán ngân sách và phương án phân bé ngân sách hàng năm.

Kết quả của việc quyết định dự toán ngân sách nhà nước chính là việc tạo ratính pháp lý cho kế hoạch tài chính năm Đây chính là sự thừa nhận giá trịpháp lý của bản dự toán ngân sách nhà nước bằng Nghị quyết của cơ quan

quyên lực nhà nước trên cơ sở đó cho phép các cơ quan quản lý nhà nước thihành trên thực tế

29

Quá trình lập và quyết định dự toán ngân sách phải được thể chế hóabằng pháp luật bởi lễ quá trình xây dựng và quyết định dự toán có sự tham gia

của nhiều cơ quan khác nhau với chức năng nhiệm vụ, thâm quyền khác nhau,

đòi hỏi phải phân định rõ thâm quyền, chức năng nhiệm vụ của các chủ thểtham gia Mặt khác, quá trình xây dựng và quyết định dự toán ngân sách nhà

nước là quá trình khá phức tạp mang tính kỹ thuật nghiệp vụ và kỹ thuật pháp

lý cao đòi hỏi phải tiến hành theo trình tự, thủ tục chặt chẽ Tập hợp các quy phạm pháp luật quy định về thâm quyên, thủ tục, trình tự lập dự toán ngân

sách, quyết định dự toán ngân sách đã hình thành nên chế định pháp luật về dự

toán ngân sách nhà nước.

Như vậy, Lập dự toán ngân sách dưới góc độ pháp lý được hiểu là tập

hợp các quy phạm pháp luật do nhà nước ban hành nhằm quy định thâm quyên, trình tự, thủ tục xây dựng và quyết định dự toán ngân sách nhà nước hàng năm.

-Đặc điểm của hoạt động lập dự toán ngân sách:

Thứ nhất: Hoạt động lập dự toán ngân sách được tiến hành hàng nămvào trước năm ngân sách, tùy theo quy định năm ngân sách của mỗi nước.Chang hạn, ở Nhật Bản, năm ngân sách bắt đầu vào ngày 1-4 và kết thức vàongày 31/3 năm sau Tháng 4 hoặc tháng 5 hằng năm, các Bộ bắt đầu lập dự

toán thu chỉ ngân sách cho năm tài chính tới, thời hạn lập là 7 thang Ở Việt

Nam, giai đoạn lập dự toán ngân sách khoảng 6 tháng, bắt đầu vào cuối tháng

5 và kêt thúc vào trước ngày 31/ 12 hàng năm, khi toàn bộ dự toán ngân sách

và dự án phân bé ngân sách các cấp đã được cơ quan có thẩm quyên quyết

định.

Thứ hai: Lập dự toán ngân sách thể hiện sự tập trung quyền lực nhànước tối cao là Quốc hội, bởi Quốc hội là cơ quan quyên lực nhà nước caonhất, đại diện cho nhân dân, thay mặt nhân dân quyết định việc quản lý, sử

dụng ngân sách nhà nước - tài sản do nhân dân đóng góp Bản dự toán ngân

sách được trao cho cơ quan quyền lực tối cao của nhà nước quyết định nhằmlàm cho bản dự toán thé hiện được đầy đủ nhất ý muốn, nguyện vọng và lợi

ích chính đáng của nhân dân.

Thứ ba: Hoạt động lập dự toán ngân sách nhà nước được tiến hành theo

một quy trình với thủ tục chặt chẽ được luật hóa Lập dự toán ngân sách nhà

nước khác với lập dự toán ngân sách của các chủ thé khác như đoàn thé xã hội

và gia đình bởi sự tham gia của nhiều chủ thê là các cơ quan nhà nước khácnhau, có chức năng, nhiệm vụ quyền hạn khác nhau Lập dự toán ngân sách

nhà nước còn thể hiện ý chí nguyện vọng, thể hiện chức năng nhiệm vụ và sự điều hòa phối hợp hoạt động giữa các cơ quan dé thực hiện tốt các chức năng, nhiệm vụ được nhà nước giao.

Luật ngân sách nhà nước và hệ thống các văn bản hướng dẫn thực hiện

có những điều khoản quy định cụ thé thẩm quyền của các cơ quan quản lý nhànước (Bộ, ngành, Ủy ban nhân dân các cấp, các đơn vị dự toán ngân sách)trong lập dự toán ngân sách nhà nước; cơ quan quyền lực nhà nước (Quốc hội,