Với tư cách là một văn bản khang định việc tổ chức quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, văn bản ghi nhận vàthiết lập những cơ chế bảo vệ các quyền cơ bản của con người, sự xuất hiện của
Một số khái niệm, thuật ngữ liên quan
ngữ có liên quan sau đây: e Giám sát việc thi hành hiến pháp (hay giám sát hiến pháp)”
Trong một số sách báo, tài liệu pháp lý, khái niệm giám sát việc thi hành hiến pháp và khái niệm bảo hiến đều được hiểu là giám sát tính hợp hiến của các văn bản pháp luật do cơ quan nhà nước ban hành” Tuy nhiên, như đã trình bày trên đây, việc giám sát tính hợp hiến của các văn bản pháp luật chỉ là một trong những nội dung cơ bản, chủ yếu nhằm giám sát việc thi hành hiến pháp Bên cạnh nội dung nay, dé giám sát việc thi hành hiến pháp, câc cơ quan có thấm quyền còn phải tiến hành nhiều hoạt động khác rất phong phú và phức tạp.
Từ điển tiếng Việt định nghĩa “giám sát” là theo déi và kiểm tra xem có thực hiện đúng những điều quy định không [11, tr 389] Giám sát việc thi hành hiến pháp, theo đó, có thể được hiểu là theo dõi và kiểm tra việc thực hiện các quy định hiến pháp, trên cơ sở đó, phát hiện kip thời mọi biểu hiện,
? Chúng tôi cho rằng “giám sát Hiến pháp” thực chất là một cách nói tắt của “giám sát việc thi hành hiến pháp” Tuy nhiên, theo trật tự tiếng Việt thông thường, cách nói “giám sát hién pháp” không thực sự tạo nên cách hiểu rõ ràng vì hiến pháp không phải là đối tượng của việc giám sát.
3 TS Vũ Hồng Anh (trong “Giám sát hiến pháp”, Tap chí Nghiên cứu lập pháp số 12/2003) định nghĩa giám sát hiến pháp là hoạt động giám sát của cơ quan nhà nước có thầm quyền nhằm kiểm tra tính phù hợp với hiến pháp của các văn bản do các cơ quan nhà nước ban hành.
Giáo trình Luật hiến pháp của các nước tư bản (Khoa Luật, Đại học quốc gia Hà Nội, Nxb Đại học quốc gia, Hà Nội, 2000) cũng cho rằng giám sát việc thi hành hiến pháp và bảo vệ hiến pháp là bảo đảm tính hợp hiên của các văn bản do cơ quan nhà nước ban hành.
17 hành vi vi phạm hiến pháp, bảo đảm cho các quy định của hiến pháp được tôn trọng và thực hiện trong thực tế Với nghĩa này, giám sát việc thi hành hiến pháp nhấn mạnh đến hoạt động kiểm tra, phát hiện các văn bản, hành vi vi hiến, còn bảo hiến nhắn mạnh đến việc xử lý các văn bản, hành vi vi hiến đó. Như vậy, giữa bảo hién và giám sát việc thi hành hiến pháp có mối quan hệ mật thiết với nhau, tuy nhiên, để bảo đảm tính tối thượng của hiến pháp, hoạt động giám sát việc thi hành hiến pháp phải gắn liền với bảo hiến, là căn cứ cho việc tiễn hành các hoạt động bảo hiến Có như vậy mới thực sự tạo nên một cơ chế đủ hiệu lực và hiệu quả dé bảo đảm và phát huy những gia tri thực sự của hiến pháp. e Giám sát tư pháp (judical review)
Khái niệm giám sát tư pháp thường được dé cập đến trong trường hợp bảo hiến được thực hiện thông qua hoạt động xét xử của toà án Giám sát tư pháp hiến pháp được coi là một thâm quyền đặc biệt của toà án, có ý nghĩa đặc biệt quan trọng trong việc bảo đảm sự cân băng và đối trọng giữa nhánh quyền tư pháp với các nhánh quyền lực nhà nước khác Tham quyền giám sát tư pháp được thiết lập đầu tiên ở Mỹ và cho đến nay, nhiều toà án cũng được trao thâm quyền này Bên cạnh đó, còn tồn tại những mô hình giám sát bảo hiến khác, trong đó, quyền giám sát bảo hiến được trao cho các cơ quan không thuộc hệ thống tư pháp Như vậy, giám sát tư pháp chỉ là một trong những phương thức đề thực hiện hoạt động bảo hiến.
Một khái niệm khác có nhiều nét nghĩa tương đồng với giám sát tư pháp đó là khái niệm tài phán hiến pháp với nghĩa là vấn đề tính hợp hiến của các văn bản pháp luật được kiểm tra bằng con đường toa án.
Bên cạnh đó, trong một số tài liệu, khái niệm giám sát tư pháp còn được sử dụng với nghĩa là một trong các loại hình giám sát việc thi hành hién pháp Theo đó, giám sát tư pháp được hiểu là hoạt động giám sát có gắn với
18 hậu quả pháp lý (ví dụ, một cơ quan tuyên bố một văn bản quy phạm pháp luật không phù hợp với hiến pháp sẽ dẫn đến việc chấm dứt hiệu lực pháp lý của văn bản đó) Giám sát tư pháp, theo nghĩa này, được phân biệt với giám sát chính trị (là hoạt động giám sát tính hợp hiến của các văn bản hay hành vi chỉ mang tinh chất kiểm tra nhắc nhở chứ không gắn với hậu quả pháp lý (không quy kết trách nhiệm pháp ly) [12]. e Cơ chế bảo hiến, thiết chế bảo hiến Việc bảo vệ hiến pháp đòi hỏi phải có sự phối hợp nhiều quá trình, nhiều hoạt động của các cơ quan, t6 chức khác nhau theo một cơ chế đồng bộ và thống nhất thường được gọi là cơ chế bảo hiến.
Theo Từ điển tiếng Việt, “cơ chế” là “cách thức theo đó một quá trình được thực hiện” [11, tr 214] Thuật ngữ co chế thường được sử dụng cùng với các thuật ngữ khác dé hình thành những khái niệm chuyên môn như: cơ chế quyền lực, cơ chế thực thi quyền lực, cơ chế quản lý, cơ chế quản lý nhà nước, cơ chế quản lý kinh tế, cơ chế điều chỉnh pháp luật Khi kết hợp với các thuật ngữ đó, “cơ chế” có nội hàm rộng hơn, cụ thể hơn, bao gồm hai bộ phận chủ yếu hợp thành là cấu trúc (của nhiều yếu tố có mối quan hệ tương tác với nhau, hợp thành một hệ thống) và phương thức vận hành (phương pháp, hình thức hoạt động, vận động) của hệ thống đó Nói cách khác, khái niệm về một cơ chế cụ thể được hiểu là hệ thống cấu trúc của nhiều yếu tố hợp thành và những nguyên tắc, phương thức vận hành của hệ thống đó.
Từ những phân tích trên, có thể hiểu cơ chế bảo hiến là tổng thể những cách thức và phương tiện pháp lý khác nhau nhằm bảo đảm sự tuân thủ nghiêm chỉnh hiến pháp của mọi cơ quan nhà nước, tổ chức và cá nhân trong xã hội Cơ chế bảo hiến phải bảo đảm giám sát được tính hợp hiến của các văn bản quy phạm pháp luật, bảo đảm tính tối cao của hiến pháp trong hệ thống pháp luật, đồng thời, bảo đảm tính hợp hiến và xử lý được các hành vi
19 vi phạm hiến pháp trong hoạt động của bộ máy nhà nước, cán bộ, công chức nhà nước và các chủ thể khác trong xã hội Đề làm được điều đó, trong cơ chế bảo hiến thường tôn tại các thiết chế được tổ chức và hoạt động theo những nguyên tắc nhất định dé thực hiện các biện pháp nhằm bao đảm cho hiến pháp được tôn trọng, chống lại mọi sự vi phạm có thể xảy ra.
Cơ chế bảo hiến và thiết chế bảo hiến là những khái niệm khác biệt nhưng có quan hệ chặt chẽ với nhau Khi nói “thiết chế bảo hiến” là nói riêng đến một cơ quan, còn “cơ chế bảo hiến” là cả một quy trình vận hành, mà muốn vận hành thì phải thông qua một cơ chế liên thông từ cơ quan này đến cơ quan khác Không thê vận hành cơ chế nếu không có thiết chế (thiết chế ở đây có thé là một cơ quan thực hiện hay nhiều co quan cùng thực hiện) Trên thực tế, có thiết chế bảo hiến độc lập theo kiểu hội đồng bảo hiến như mô hình của Pháp hay toà án hiến pháp như mô hình của một số nước châu Âu; có thiết chế tồn tại ngay trong chính cơ cau của cơ quan lập pháp (các Uỷ ban của Quốc hội), hành pháp (các bộ) và tư pháp (các Toa án) Như vậy, cơ quan bảo hiến độc lập như hội đồng bảo hiến, toà án hiến pháp chỉ là một trong những bộ phận của cơ chế bảo hiến, chứ không phải là thiết chế duy nhất của cơ chế bảo hiến Thực tiễn hoạt động bảo hiến của các nước đã cho thấy, việc thành lập thiết chế bảo hiến độc lập như hội đồng bảo hiến hay toà án hiễn pháp là rất cần thiết, nhưng chưa đủ Các uỷ ban của quốc hội, các bộ trong chính phủ, các toà án luôn đóng vai trò quan trọng trong các quá trình bảo hiến Bên cạnh đó, nhân dân với tư cách là cá nhân và cộng đồng cũng có vai trò rất lớn trong các hoạt động việc bảo hiến thông qua cơ chế phản biện xã hội, trưng cầu dân ý, phát hiện và kiến nghị giải quyết các van dé dé bảo vệ hién pháp
Tóm lại, từ những phần tích nêu trên có thể hiểu bảo hiến theo nghĩa
Bao hiến là tổng thể các hoạt động nhằm bảo đảm tính tối cao của hién pháp trong hệ thống pháp luật, bảo vệ những gia trị của hiến pháp trong việc thé hiện chủ quyên nhân dân đối với tổ chức, thực hiện quyền lực nhà nước và bảo đảm các quyền con người Hoạt động bảo hiến cơ bản và chủ yếu nhất là giám sát, kiểm tra tinh hợp hiến của các văn bản quy phạm pháp luật, trước hết là các đạo luật.
Cơ sở thiết lập cơ chế bảo hiến . -c-¿-222E2222ceetecEEzveccee 21 1 Hiến pháp khang định các quyền của công dân và đặt ra các giới hạn đối với các cơ quan nhà nước -. -2- 2s szs+zszse+ 21 2 Hiến pháp có hiệu lực pháp lý tối cao va tinh thứ bậc của các văn bản trong hệ thống pháp luật . - 2 2+sz+s+zszs2 s2 23 3 Hiến pháp chứa đựng những quy định có khả năng được áp dụng trực tiếp đối với các cơ quan nha nước và công đân
Hiện nay, việc thiết lập một cơ chế bảo hiến hiệu quả đã trở thành yếu tố cốt lõi trong quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền ở nhiều quốc gia.
Những cơ sở chủ yêu đê thiệt lập cơ chê bảo hiện là:
- Hiên pháp khăng định các quyên của công dân và đặt ra các giới hạn đôi với các cơ quan nhà nước;
- Hiên pháp có hiệu lực pháp lý tôi cao và tính thứ bậc của các văn bản trong hệ thống pháp luật;
- Hiến pháp chứa đựng những quy định có khả năng được áp dụng trực tiếp đối với các cơ quan nhà nước và công dân.
1.1.2.1 Hiến pháp khang định các quyên của công dân và đặt ra các giới hạn doi với các cơ quan nhà nước
Việc khang định các quyền cơ bản của công dân, đồng thời, xác định các giới hạn cho các cơ quan nhà nước nhằm bảo đảm cho các quyền đó không bị công quyền xâm phạm là một trong những lý do cơ bản dẫn tới sự ra đời của hiến pháp và cũng là nội dung quan trọng hàng đầu của bất kỳ bản hién pháp nào Trong các nhà nước dân chủ, nhân dân là chủ thé của quyền lực nhà nước Hiến pháp là văn bản thé hiện ý chí của nhân dân - chủ thé cao nhất của quyền lực nhà nước Thông qua Hiến pháp, nhân dân xác lập, khang
21 định các quyền cơ bản của mình và trao quyền cho các cơ quan nhà nước. Hiến pháp đặt ra các giới hạn đối với các cơ quan nhà nước Dé đảm bảo cho tất cả các cơ quan nhà nước tuân thủ những giới hạn quy định trong Hiến pháp và không một cơ quan nào, kề cả nghị viện do nhân dân bầu ra, được coi là có quyền lực vô hạn, cơ chế giám sát hién pháp đã được thiết lập ở nhiều quốc gia và được coi là giải pháp cần thiết, quan trọng nhằm giải quyết tình trạng lạm quyên Khi đó, nghị viện, cũng như các cơ quan nhà nước khác, phải tuân thủ Hiến pháp và các đạo luật của nghị viện nếu vi hiến phải bị coi là vô hiệu và bị bãi bỏ.
Như vậy, các quy định của hiến pháp về quyền công dân và giới hạn quyền lực của cơ quan nha nước chính là cơ sở cho sự ton tại của cơ chế bảo hiến, bởi lẽ mục tiêu cơ bản nhất của việc thiết lập cơ chế này là đểhạn chế chính quyền khỏi sự xâm phạm đến quyền của công dân _ Hơn nữa, thực tế cũng cho thay sự vi phạm hiến pháp phổ biến nhất là sự vi phạm của công quyên đên các quyên hiên định của công dân.
Hiến pháp Việt Nam hiện hành có một chương riêng quy định về quyền và nghĩa vụ co ban của công dân, trong đó, thé hiện quan niệm quyền công dân xuất phát từ nhân quyền Điều 50 của Hiến pháp năm 1992 quy định "Ở nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, các quyền con người về chính trị, dân sự, kinh tế, văn hoá và xã hội được tôn trọng, thể hiện ở các quyền công dân và được quy định trong Hiến pháp và luật" Đồng thời, Hiến pháp Việt Nam cũng xác định những nguyên tắc chung trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước, quy định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyên hạn của các cơ quan này dé đảm bảo cho bộ máy nhà nước hoạt động trong khuôn khổ pháp luật.
Tuy vậy, dé có thé làm cơ sở cho chế độ bảo hiến, những quy định về
22 quyền công dân trong hiến pháp phải được sử dụng bởi c ông dân và cơ quan áp dụng pháp luật.
1.12.2 Hiến pháp có hiệu lực pháp lý toi cao và tính thứ bậc của các văn bản trong hệ thống pháp luật
Hiệu lực pháp lý tối cao của hiến pháp là cơ sở đầu tiên cho việc thiết lập cơ chế bảo vệ hiến pháp, bởi lẽ, van dé bảo vệ hiến pháp sẽ không được đặt ra nếu không có sự phân biệt về hiệu lực pháp lý giữa hiến pháp và các đạo luật khác Nói cách khác, chỉ khi hiến pháp có ưu thế hơn so với các đạo luật thông thường thì mới dẫn đến hệ quả là các đạo luật khác phải phù hợp với hién pháp và phải có các cơ chế dé bao đảm cho các đạo luật không mâu thuẫn với hiến pháp.
Hiến pháp có hiệu lực pháp lý tối cao bởi lẽ, Hiến pháp do nhân dân - chủ thé tối cao của quyền lực, lập ra Nhân dân, thông qua hiến pháp, thành lập ra nhà nước, ấn định cách thức tổ chức và điều hành nhà nước, uỷ quyền cho nhà nước thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp Vì thế, bản hién pháp của nhiều quốc gia trên thế giới đã khang định ngay từ những dòng đầu tiên: “Chúng tôi, nhân dân Hoa Kỳ quyết tâm chấp thuận và thiết lập bản hiến pháp này của Hợp chủng quốc” (Hiến pháp Mỹ); “Chúng tôi, nhân dân Ai-len chấp thuận chế định và thiết lập bản hiến pháp sau đây” (Hiến pháp Ai-len); “Nhân dân Đức đã lập thành hiến pháp này” (Hiến pháp Đức);
“Chúng tôi, nhân dân các dân tộc Liên bang Nga chấp nhận bản hiến pháp dưới đây của Liên bang Nga” (Hiến pháp Nga) Bản hiến pháp đầu tiên của nước ta, Hiến pháp năm 1946, trong phan Lời nói đầu cũng ghi nhận “Được quốc dân trao cho trách nhiệm thảo bản hiến pháp đầu tiên của nước Việt
Nam dân chủ cộng hoà, Quôc hội nhận thay răng ”.
Như vậy, “Hiến pháp - sản phẩm của quyền nguyên thuỷ (quyền lập
23 hiến) phải có hiệu lực pháp lý tối cao trong mối quan hệ với các văn bản pháp luật khác - sản phẩm của quyên phái sinh” [10, tr 135] Tính tối cao của hiến pháp đã được khang định tại Điều 146 của Hiến pháp Việt Nam hiện hành, đó là: “Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là luật cơ bản của Nhà nước, có hiệu lực pháp lý cao nhất” [1, tr 74].
Trên cơ sở hiến pháp, các cơ quan nhà nước ban hành các văn bản pháp luật khác nhau dé cụ thé hoá các nội dung của hiến pháp Các văn bản nay phải phù hợp với hiến pháp và có vị trí khác nhau trong mối quan hệ với hiến pháp, hình thành nên tính thứ bậc của hệ thống pháp luật Việc bảo đảm tính tối cao của hiến pháp và tính thứ bậc của các văn bản trong hệ thống pháp luật sẽ tác động tích cực tới mối quan hệ giữa các cơ quan trong bộ máy nhà nước, làm cho mỗi cơ quan thực hiện nhiệm vụ theo đúng thâm quyền của mình, theo đó, trật tự hiến pháp được duy trì Day là cơ sở đồng thời là nội dung và là mục đích của mọi hoạt động bảo hiến.
1.12.3 Hiến pháp chứa đựng những quy định có khả năng được áp dụng trực tiép doi với các cơ quan nhà nước và công dan Đề thiết lập cơ chế bảo hiến, đặc biệt là cơ chế giám sát bảo hiến bằng cơ quan tư pháp, một bản hiến pháp có hiệu lực pháp lý tối cao là chưa đủ Sự vận hành và hiệu quả của cơ chế bảo hiến này chỉ có thể được bảo đảm trên cơ sở những quy định hiến pháp có khả năng áp dụng trực tiếp đối với các cơ quan nhà nước và công dân Điều đó có nghĩa là trong bản hiến pháp phải chứa đựng những quy phạm thực chất và có hiệu lực pháp lý, có khả năng được áp dụng trực tiếp Hiến pháp, khi đó, không phải là những định hướng chính trị, đạo đức hoặc mang tính triết lý mà như giáo sư khoa học luật hiến pháp Brewer Carias khang định, đó là một đạo luật xác thực và bản than nó có hiệu lực pháp ly cho dù nó có tính chất bền vững và có định hơn so với luật thường [23] Khi đó, các bản Hiến pháp đã trở thành những quy phạm pháp lý
24 điêu chỉnh toàn bộ quá trình chính trị, đời sông kinh tê và xã hội của một quôc gia; và các cơ quan nhà nước, tô chức, công dân có thê viện dân đên hiên pháp đề bảo vệ quyên, lợi ích hợp pháp của mình.
Trước đây, các quy định mang tính cương lĩnh tồn tai phố biến trong nhiều bản hiến pháp, thậm chí ngay cả những quy định về các quyền kinh tế và xã hội cũng chứa đựng quy tắc thiết lập định hướng chính trị cho các nhà lập pháp Do đó, những quy định hiến pháp không được áp dụng trực tiếp đối với công dân mà phải đợi đến khi cơ quan lập pháp ban hành các đạo luật phù hợp với cương lĩnh được quy định trong hiến pháp Tuy nhiên, trong trào lưu lập hiến mấy chục năm gần đây, tính quy phạm của hiến pháp có xu hướng vượt qua tính cương lĩnh Việc coi hiến pháp như là một văn bản mang tính quy phạm thực chất chứ không chỉ là những "lời hứa chính trị thụ động” dễ dàng thay đôi của các đảng chính trị đang là xu hướng lập hiến chủ yếu hiện nay ở nhiều nước trên thé giới Ngày nay, ở rất nhiều hệ thống pháp luật trên thế giới, các nội dung của Hiến pháp đều mang tính quy phạm nhằm điều chỉnh hoạt động của nhà nước và công dân Bên cạnh đó, những quy tắc cương lĩnh hoặc mục tiêu của nhà nước được đề ra trong Hiến pháp phải được đem ra thi hành bởi toà án với ý nghĩa là những nguyên tắc chỉ đạo hoạt động của nhà nước Nhiều bản hiến pháp còn quy định: Hiến pháp có hiệu lực pháp luật tối cao và trực tiếp (Điều 15 Hiến pháp Liên bang Nga) Quan điểm này đã được Toa án tối cao Hợp chủng quốc Hoa Ky khang định như sau: "Những quy định của Hiến pháp không phải là những câu châm ngôn lỗi thời hay những khẩu hiệu trống rong Chúng là những nguyên tắc cơ bản, sống động, hiện hữu, quy định và giới hạn quyên lực nhà nước Chúng là những quy định điều khiển nhà nước Khi tính hợp hiến của một đạo luật do Nghị viện ban hành bị nghi ngờ, Toa án phải áp dụng những quy định của Hiến pháp Nếu chúng ta không làm như vậy thì quy định trong Hiến pháp sẽ trở thành những
25 lời lẽ mang tính khuyên nhủ ma thôi” [23].
Tóm lại, giám sát hién pháp không chỉ là kết qua tất yếu của việc xây dựng nhà nước pháp quyền mà, như giáo sư khoa học luật hiến pháp Brewer
Carias đã khẳng định, còn là một bộ phận nội tại của quan niệm Hiến pháp là đạo luật tối cao đồng thời là đạo luật thực định cơ bản Trong luật hiến pháp hiện đại, giám sát, bảo vệ hiến pháp là cần thiết khi một bản hiến pháp tồn tại với ý nghĩa là quy tắc thực định có thé được dem ra thi hành bởi toa án, hon nữa, đó là văn bản có hiệu lực pháp lý cao nhất trong hệ thống pháp luật, thê hiện các quyền cơ bản của công dân và xác định các giới hạn trong hoạt động của cơ quan nhà nước Do vậy, dé có thé thiết lập một cơ chế bảo hiến thực sự có hiệu quả, trước hết cần hoàn thiện các cơ sở của nó, cụ thé là bảo đảm hiệu lực pháp lý tối cao của hiến pháp và tính thứ bậc của các văn bản trong hệ thống pháp luật, xây dựng trong hiến pháp những quy định có khả năng được áp dụng trực tiếp đối với các cơ quan nhà nước và công dân, đặc biệt là các quy định về quyền công dân.
Bảo hiến — yêu cầu tất yếu của việc xây dựng Nhà nước pháp quyền ở 'Việt ÌNaim . 00H HT HT vn 26 1 Bảo hiến — công cụ hữu hiệu dé bảo vệ quyền và tự do của công dan - mục tiêu cơ bản của Nhà nước pháp quyền
KINH NGHIỆM BẢO HIẾN CUA MỘT SO QUOC GIA TREN
Hoạt động bảo hiến ở Việt Nam hiện I3
Hiện nay, ở Việt Nam, bảo hiến vẫn là một vấn đề còn khá mới mẻ. Khái niệm bảo hiến tuy đã xuất hiện trong một số sách báo và tài liệu pháp lý nhưng chưa từng được sử dụng trong bất kỳ văn bản pháp luật nào Mặc dù Vậy, sự thiếu văng những quy định đề cập một cách trực tiếp đến việc tổ chức một cơ chế dé thực hiện các hoạt động bảo hiến không đồng nghĩa với việc không tồn tại hoạt động bảo hiến ở Việt Nam Có thé khang dinh rang, bao dam tinh tối cao của hiến pháp, bao đảm dé tat ca các chủ thé trong xã hội đều tôn trọng và thực hiện nghiêm chỉnh hiến pháp là vấn đề đã được đặt ra và tô chức thực hiện ở nước ta ngay từ khi có bản hiến pháp đầu tiên - Hiến pháp năm 1946 và vẫn được tiễn hành theo những cách thức khác nhau cho đến hiện nay.
Xét trên phương diện pháp lý, chúng ta đã có những quy định nhằm
70 giám sát và bảo vệ hiến pháp Những quy định này đã tạo cơ sở cho việc tiễn hành các hoạt động bảo hiến ở nước ta trong thời gian qua Các quy định về van đề bảo hiến được thể hiện trong chính bản thân hiến pháp (các bản hiến pháp năm 1946, 1959, 1980, 1992) và các đạo luật như: Luật tổ chức Quốc hội, Luật tổ chức Chính phủ, Luật t6 chức viện kiểm sát nhân dân, Luật tô chức toà án nhân dân; gần đây là Luật hoạt động giám sát của Quốc hội, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân v.v Trong các bản hiến pháp và các đạo luật này đã đặt ra yêu cầu tôn trọng và tuân thủ hiến pháp Điều 4 Hiến pháp năm 1946 quy định:
"Mỗi công dân Việt Nam phải:
Các bản hiến pháp sau đó kế thừa và phát triển quy định này Hiến pháp năm 1992 ghi rõ: "Cac cơ quan nhà nước, tô chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và mọi công dân phải nghiêm chỉnh chấp hành Hiến pháp và pháp luật, đấu tranh phòng ngừa và chống các tội phạm, các vi phạm Hiến pháp và pháp luật" (Điều 12 của Hiến pháp năm 1992); “mọi tổ chức của Đảng hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật” (Điều 4 của Hiến pháp năm 1992).
Không chỉ đặt ra yêu cầu và nguyên tắc cơ bản là tôn trọng và tuân thủ nghiêm chỉnh hiến pháp, trong các văn bản pháp luật của nước ta cũng bước đầu đề cập đến, một cách trực tiếp hay gián tiếp, một số nội dung liên quan đến việc thực hiện các hoạt động bảo hiến chủ yếu, trong đó, rõ nét nhất là các quy định về việc giám sát, kiểm tra tính hợp hiến của các văn bản quy phạm pháp luật Trong các bản hiến pháp Việt Nam từ 1946 đến nay cũng
71 như các đạo luật đều đặt ra yêu cầu về tính hợp hiến của các văn bản pháp luật có hiệu lực pháp lý thấp hơn hiến pháp Hiến pháp năm 1992 khang định rõ: "Hién pháp là luật cơ bản của Nhà nước, có hiệu lực pháp lý cao nhất Mọi văn bản pháp luật khác phải phù hợp với Hiến pháp" (Điều 146) Quy định này là cơ sở pháp lý cho việc bãi bỏ, đình chỉ việc thi hành những quy định khác trái với Hiến pháp Theo đó, thâm quyền giám sát, kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật trái với Hiến pháp được Hiến pháp quy định như sau:
- Quốc hội có quyền bãi bỏ các văn bản của Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao trái với Hiến pháp (khoản 9 điều 84);
- Uỷ ban thường vụ Quốc hội có quyền giám sát việc thi hành hiến pháp, đình chỉ việc thi hành các văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Toả án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao trái với Hiễn pháp và trình Quốc hội quyết định việc huỷ bỏ các văn bản đó (khoản 5 điều
- Chủ tịch nước có quyền đề nghị Uy ban thường vụ Quốc hội xem xét lại pháp lệnh trong thời hạn mười ngày ké từ ngày pháp lệnh được thông qua (khoản 7 điều 103);
- Thủ tướng Chính phủ có quyền đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ những quyết định, chỉ thị, thông tư của Bộ trưởng, các thành viên khác của Chính phủ, quyết định, chỉ thị của Uỷ ban nhân dân và Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh trái với Hiến pháp, đình chỉ việc thi hành những nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh trái với Hiến pháp, đồng thời đề nghị Uỷ ban thường vụ Quốc hội bãi bỏ (khoản 4, 5 điều 114);
- Chủ tịch Uỷ ban nhân dân có quyền đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ những văn ban sai trái của các cơ quan thuộc Uy ban nhân dân và các văn ban sai trái của Uỷ ban nhân dân cấp dưới, đình chỉ thi hành nghị quyết sai trái
72 của Hội đồng nhân dân cấp dưới, đồng thời đề nghị Hội đồng nhân dân cấp mình bãi bỏ những nghị quyết đó (Điều 124).
Cụ thể hoá những quy định trong Hiến pháp về bảo đảm tính hợp hiến của các văn bản quy phạm pháp luật, Điều 2 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 2002) nêu rõ: "Hiến pháp là luật cơ bản của Nhà nước, có hiệu lực pháp lý cao nhất Văn bản quy phạm pháp luật được ban hành phải phù hợp với Hiến pháp, bảo đảm tính thống nhất, thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn bản trong hệ thống pháp luật Văn bản quy phạm pháp luật trái với Hiến pháp, trái với văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên phải được cơ quan nhà nước có thâm quyền bãi bỏ, đình chỉ việc thi hành" Trên cơ sở nguyên tắc này, để bảo đảm tính hợp hiến của các văn bản quy phạm pháp luật, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã thiết kế một cơ chế xem xét, kiểm tra tính hợp hiến, phát hiện và xử lý văn bản quy phạm pháp luật trái hién pháp bao gồm cả giám sát, kiểm tra trước khi ban hành văn bản (mang bóng dáng của thâm quyền giám sát trước) và giám sát việc thi hành các văn bản (mang bóng dang của thẩm quyền giám sát sau).
Về việc giám sát, kiểm tra tính hợp hiến của văn bản quy phạm pháp luật trước khi ban hành, theo các quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, hoạt động này chủ yếu được thực hiện trong hai giai đoạn của quy trình lập pháp là thẩm định và thâm tra Ở giai đoạn thâm định, Bộ Tu pháp có trách nhiệm thâm định các dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết để Chính phủ xem xét trước khi quyết định trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội về các nội dung như: sự cần thiết ban hành, tính khả thi, việc tuân thủ thủ tục, trình tự soạn thảo và về tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản với hệ thống pháp luật (điều 29a) Ở giai đoạn thâm tra, tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản với hệ thống pháp luật cũng được xác định là một trong những nội dung thâm tra chủ yếu của Hội đồng dân tộc
73 và các uỷ ban của Quốc hội (Điều 34) Bên cạnh đó, theo quy định của Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, một ủy ban của Quốc hội - Uỷ ban pháp luật được giao thâm quyền bảo đảm tinh hợp hiến, hợp pháp và tinh thống nhất của hệ thống pháp luật đối với các dự án luật, pháp lệnh trước khi trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội thông qua bang các hoạt động là: tham gia thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh do Hội đồng dân tộc và các uỷ ban khác của Quốc hội chủ trì thâm tra và tham gia chỉnh lý các dự án luật, pháp lệnh (Điều 34a). Đối với các văn bản quy phạm pháp luật đã có hiệu lực pháp lý, việc kiêm tra, phát hiện va xử lý các văn bản vi hién chủ yếu được thực hiện trong quá trình tiến hành hoạt động giám sát, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ (các điều 80a, 80b, 81, 82, 82a, 83, 84) Hé qua cua hoat động giám sát, kiểm tra nay là “nhăm phat hiện những nội dung sai trái của văn bản để kip thời đình chỉ việc thi hành, sửa đôi, huỷ bỏ hoặc bãi bỏ văn bản nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật, đồng thời kiến nghị cơ quan có thâm quyền xác định trách nhiệm của cơ quan, cá nhân đã ban hành văn bản sai trái” (Điều 80a) Nội dung của giám sát, kiểm tra văn bản là “sự phù hợp của văn bản với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên; sự phù hợp của hình thức văn bản với nội dung của văn bản đó; sự phù hợp của nội dung văn bản với thâm quyền của cơ quan ban hành văn bản” (Diéu80b).
Cùng với Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, các quy định của
Luật tô chức Quốc hội, Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và một số văn bản khác có liên quan cũng cô gắng làm rõ nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan tiễn hành giám sát, cách thức tiến hành giám sát đối với văn bản quy phạm pháp luật nhằm một trong những mục đích là bảo đảm tính hợp hiến của các
Bên cạnh các quy định về hoạt động kiểm tra tính hợp hiến của các văn bản quy phạm pháp luật, trong các văn bản pháp luật của nước ta cũng xuất hiện một số quy định xác định trách nhiệm bảo đảm việc thi hành hiến pháp của các cơ quan nhà nước nhất định Tuy vậy, các quy định này không nêu rõ trình tự, thủ tục cụ thê khi thực hiện trách nhiệm này trên thực tế.
Những nguyên tắc trong việc hoàn thiện cơ chế bảo hiến và lựa chon mô hình cơ quan bảo hiến ở Việt Nam 2 2 2 22 s+£s+£s+rxzrszez 95 3.2.Một số kiến nghị nhằm hoàn thiện cơ chế bảo hiến trong điều kiện xây dựng Nha nước pháp quyền ở Việt Nam - 22 2+cs+s+rxerxerxeee 96 3.2.1 Hoàn thiện quy trình ban hành và sửa đổi Hiến pháp
Lý luận cũng như thực tiễn xây dựng nhà nước pháp quyền ở nước ta đều khẳng định sự cần thiết của việc tăng cường các hoạt động nhằm bảo vệ hiến pháp, trong đó, một trong những vấn đề quan trọng hàng đầu là lựa chọn và tô chức một cơ chế bảo hiến hoàn chỉnh, đồng bộ và hiệu quả hơn Đề đạt được mục đích đó, việc hoàn thiện cơ chế bảo hién ở nước ta cần phải quán triệt một số quan điểm cơ bản sau đây:
Thứ nhất, việc hoàn thiện cơ chế bảo hiến phải phù hợp với đặc điểm của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dan, vì nhân dân. Đây là một nguyên tắc có ý nghĩa đặc biệt quan trọng, bảo đảm sự nhất quán trong tổ chức và phân công thực hiện quyền lực nhà nước, giữ vững định hướng chính trị và bản chất của nhà nước ta; đồng thời, bảo đảm sự vận hành hiệu quả của cơ chế bảo hiến Bên cạnh những đặc điểm của Nhà nước pháp quyền nói chung, việc xây dựng cơ chế bảo hiến ở nước ta phải phù hợp với những đặc điểm riêng của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, trong đó, đặc điểm quan trọng nhất là: tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước phải theo nguyên tắc quyền lực nhà nước thống nhất có sự phân công rành mach và sự phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp; Nhà nước tôn trọng và bảo đảm quyền con người,
95 quyền công dân, nâng cao trách nhiệm pháp lý giữa Nhà nước và công dân; thực hành dân chủ đồng thời với tăng cường kỷ cương, kỷ luật; bảo đảm tính tối thượng của Hiến pháp và các đạo luật trong điều chỉnh các quan hệ xã hội; Nhà nước tôn trọng và thực hiện các điều ước quốc tế đã ký kết hoặc gia nhập; bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước, sự giám sát của nhân dân và sự phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận Theo đó, phải giải quyết tốt mối quan hệ giữa hoạt động bảo hiến, cơ quan được giao nhiệm vụ bảo hiến với các mặt hoạt động khác nhau của các cơ quan trong bộ máy nhà nước Trong đó, mối quan hệ giữa cơ quan được giao nhiệm vụ bảo hiến với quốc hội, chính phủ, viện kiểm sát nhân dân tối cao phải được xem xét và giải quyết thấu đáo, bảo đảm Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, cơ quan duy nhất có quyền lập hiến, lập pháp và có quyền giám sát tối cao đối với tổ chức, hoạt động của bộ máy nhà nước.
Thứ hai kịp thời thé chế hoá đường lối, chính sách của Đảng về hoàn thiện cơ chế giám sát và bảo vệ Hiến pháp. Ở nước ta, Hiến pháp và pháp luật của Nhà nước chính là sự thé chế hoá đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng Vì vậy, giám sát và bảo vệ Hiến pháp, bảo đảm tính tối thượng của Hiến pháp trong việc điều chỉnh các quan hệ xã hội chính là bảo vệ đường lối của Đảng, góp phần bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng với Nhà nước và xã hội Việc hoàn thiện cơ chế bảo vệ Hiến pháp cũng chính là góp phan tiếp tục nghiên cứu dé đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước và xã hội Bên cạnh đó, việc hoàn thiện cơ chế bảo hién ở nước ta cần cụ thé hoá chính sách của Đảng đã được thể hiện trong văn kiện đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X về việc tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, trong đó, khang định: Xây dựng cơ chế vận hành của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ
96 nghĩa, bảo đảm nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước đều thuộc về nhân dân; quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp Xây dung, hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giám sát tính hợp hiến, hợp pháp trong các hoạt động và quyết định của các cơ quan công quyền Đặc biệt, khi đề cập đến phương hướng xây dựng hệ thống cơ quan tư pháp, văn kiện đại hội X còn chỉ rõ định hướng: Xây dựng cơ chế phán quyết về những vi phạm Hiến pháp trong hoạt động lập pháp, hành pháp và tư pháp. Đây là những định hướng quan trọng trong quá trình xây dựng và hoàn thiện cơ chế bảo hiến, góp phần xây dựng Nhà nước pháp quyền ở nước ta hiện nay.
Thứ ba, bảo đảm kê thừa và phát huy những mặt ưu việt trong cơ chế bảo hiến hiện hành, đồng thời, tiếp thu có chọn lọc những ưu điểm của các mô hình cơ quan bảo hiến chuyên trách đã có ở các nước, vận dụng phù hợp với bản chất và thực tiễn tổ chức, hoạt động của Nhà nước ta.
Việc hoàn thiện cơ chế bảo hiến phải dựa trên cơ sở kế thừa, phát triển những ưu điểm của cơ chế bảo hiện hiện hành, trong đó hoạt động giám sát tính hợp hiến của các văn bản pháp luật được thực hiện ngay từ trong quá trình soạn thảo, thâm định, thấm tra, thảo luận, thông qua dự thảo văn bản đó cần phải được duy trì và thực hiện tốt hơn Bên cạnh đó, việc tiếp thu kinh nghiệm nước ngoài phải có chọn lọc để tìm ra cách thức, biện pháp bảo đảm cho Hiến pháp được tôn trọng, chống lại mọi sự vi phạm Hiến pháp có thé xảy ra và phải phù hợp với điều kiện chính trị, kinh tế - xã hội của nước ta Chúng ta hướng tới việc tăng cường hoạt động bảo hiến nhưng phải cố găng không để xảy ra hoặc hạn chế việc xảy ra tranh chấp kiện tụng, xử lý văn bản và hành vi vi hiến.
Ngoài các nguyên tac trên đây, việc xây dựng và hoàn thiện cơ chê
97 bảo hiến ở nước ta phải có sự kết hợp nhuần nhuyễn giữa hoạt động giám sát bên trong (hay hoạt động tự giám sát của Quốc hội) với hoạt động giám sát bên ngoài Đồng thời, để nâng cao hiệu quả của cơ chế bảo hiến, cần gắn việc tăng cường hoạt động bảo hiến với công cuộc đôi mới toàn diện bộ máy nhà nước và hoàn thiện hệ thống pháp luật, coi đó là một trong những nội dung cơ bản góp phần bảo đảm sự thành công của việc xây dựng Nhà nước pháp quyền ở nước ta Những phương hướng, giải pháp tăng cường hoạt động bảo hiến phải đạt được ba mục đích cơ bản là:
- Tat cả các văn bản quy phạm pháp luật của Nhà nước ban hành ra đều không vi hiến;
- Hoạt động của các cơ quan nhà nước, nhất là đối với những cơ quan do Quốc hội thành lập ra là không vi hiến;
- Các quyền cơ bản của công dân được quy định trong Hiến pháp phải được bao đảm không bị vi phạm; nếu bị vi phạm thì phải bị xử lý một cách kịp thời, nhanh chóng, dứt điểm và có hiệu quả.
Sự nhận thức thống nhất về vấn đề cũng như những nguyên tắc quan trọng nhằm giải quyết vấn đề sẽ là cơ sở chắc chắn để bảo đảm tính nhất quán cũng như tính khả thi của những phương hướng và giải pháp cụ thể được đề xuất.
3.2.Một số kiến nghị nhằm hoàn thiện cơ chế bảo hiến trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền ở Việt Nam
Qua những phân tích về cơ chế bảo hiến ở Việt Nam và tham khảo kinh nghiệm bảo hiến của một số quốc gia trên thế giới, chúng tôi xin đề xuất một số kiến nghị nhằm khắc phục những tồn tại, hạn chế và hoàn thiện cơ chế bảo hién theo hướng đồng bộ, hiệu qua, góp phần xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở nước ta, cụ thê như sau:
3.2.1 Hoàn thiện quy trình ban hành và sửa doi Hién pháp
Sở dĩ chúng tôi đề cập đến việc hoàn thiện quy trình ban hành, sửa đổi hién pháp bởi lẽ trước khi bản về một phương thức hiệu quả nhằm bảo vệ hiến pháp, thì cần khăng định bản hiến pháp đó chứa đựng đầy đủ những giá trị của dân chủ và pháp quyền Đó phải là bản hiến pháp thé hiện tập trung ý chi, nguyện vọng của nhân dân, đồng thời, phải có tính khái quát, tính minh bạch, tính 6n định cao Một bản hiến pháp như vậy sẽ là cơ sở, là nền tang đầu tiên cho việc xây dựng cơ chế bảo hiến hiệu quả và phát huy ý nghĩa đích thực của cơ chế này Đề dat được mục đích đó, việc hoàn thiện quy trình ban hành, sửa đổi hiến pháp có ý nghĩa rất quan trọng Không những thế, bảo đảm sự nghiêm túc, chặt chẽ của hoạt động ban hành, sửa đôi hiến pháp cũng là một nội dung rất cơ bản của hoạt động bảo hiến.
Khác với các nước thường thành lập Quốc hội lập hiến để ban hành Hiến pháp, ở nước ta, Quốc hội vừa thực hiện hoạt động lập hiến, vừa thực hiện hoạt động lập pháp Nếu tính từ thời điểm xây dựng Hiến pháp năm 1946 đến nay thì nước ta đã trải qua 60 năm lịch sử lập hiến với 7 lần tiến hành hoạt động lập hiến (ban hành mới các bản Hiến pháp năm 1946, 1959, 1980,
1992 va sửa đối, bố sung một số điều của Hiến pháp trong các năm 1988,
1989 và 2001) Mặc dù thường xuyên tiến hành sửa đổi hiến pháp, tuy nhiên, cho đến nay, chúng ta vẫn chưa có một quy trình cụ thé về việc ban hành, sửa đổi Hiến pháp Ngay trong bản Hiến pháp năm 1946 cũng chỉ ghi nhận một số nguyên tắc cơ bản nhất của việc xây dựng Hiến pháp và có một điều quy định hết sức sơ lược về việc sửa đổi Hiến pháp (Điều thứ 70 của Hiến pháp năm 1946) Sau Hiến pháp năm 1946 và cho đến giai đoạn hiện nay, cũng chưa có quy định nào cụ thé hơn những quy định nói trên về hoạt động lập hiến của Quốc hội Các bản Hiến pháp của nước ta chỉ quy định thâm quyền và nguyên tac biêu quyết thông qua việc sửa đôi Hiên pháp, đó là: chỉ Quôc hội mới có
99 quyền sửa đổi Hiến pháp; việc sửa đổi Hiến pháp phải được ít nhất hai phần ba tông số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành Cho đến khi Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật được ban hành, các quy định về hoạt động lập hién của Quốc hội cũng chỉ được b6 sung thêm bởi một quy định rất chung chung: “việc soạn thảo, thông qua, công bố Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp và thủ tục, trình tự giải thích Hiến pháp do Quốc hội quy định" (khofn 1
SiÒu 13 cha LuEt ban hpnh vn bĩn quy ph'm ph,p