Luận án tiến sĩ luật học: Pháp luật về chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp của Việt Nam

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT

VŨ VĂN TUẦN

LUẬN AN TIEN SĨ LUAT HỌC

Hà Nội - 2019

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT

VŨ VĂN TUẦN

Chuyên ngành : Luật Kinh tế Mã số : 9380101.05

LUẬN ÁN TIEN SĨ LUẬT HỌC

Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS Doãn Hồng Nhung

Hà Nội — 2019

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận án là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các kết

quả nêu trong Luận án chưa được công bồ trong bat kỳ công trình nào khác Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận án đảm bao tính chính xác, tin cậy và trung thực.

Tôi đã hoàn thành tất cả các môn hoc và đã thanh toán tat cả các nghĩa vụ tai

chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội Tôi xin chân thành cảm ơn!

NGƯỜI CAM ĐOAN

Vũ Văn Tuần

MỤC LỤC

LỜI CAM ĐOAN

DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT

MO ĐẦU 5c 121 21221E21121127121211211 1111211211111 T111 Eerre 1 CHUONG 1 TONG QUAN TINH HÌNH NGHIÊN CUU PHAP LUAT CHUYEN MỤC DICH SU DUNG DAT NÔNG NGHIEP o cscssssssssssesssesssesssessecssecsseessesseesses 6

1.1 Tiền đề đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu - 2 - + s2 s+zzsezs4 6 1.1.1 Tiền đề thứ nhất -2- 2 2 %+SE2E££EE£EEEEEEEEEEE1271711211271 2171.211 xe 6 1.1.2 Tiền đề thứ hai 2-5 ©5£2SE2SE‡EE2E2EE2EEEEE2112212717112112111111 11 1E xe 6 1.2 Tình hình nghiên cứu trong nước và ngoài nước về nội dung liên quan đến đề

tài nghiÊn CỨU ó5 <1 HH HH HH 6

1.2.1 Tình hình nghiên cứu trong và ngoài nước về cơ sở lý luận liên quan đến đề

18:31:82 0111Ẻ77 6

1.2.2 Tình hình nghiên cứu trong và ngoài nước về thực tiễn pháp lý chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp 2-22 5¿©+2E++EE+2EE2EEtEE+SEESEkrrrrerkrerxee 11

1.2.3 Tình hình nghiên cứu trong va ngoài nước về phương hướng, giải pháp

hoàn thiện và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật chuyên mục đích sử dụng đất

NONG NHIESP N8 17

1.3 Những thành tựu nghiên cứu được kế thừa và những vấn đề nghiên cứu tiếp của để tài luận án 5+c22 tt ng HH HH ng ren 19

1.3.1 Những thành tựu nghiên cứu được kế thừa -¿ ¿©+zcs+5cs+2 19 1.3.2 Những van đề nghiên cứu tiếp của đề tài luận án -: 5¿ 21

1.4 Phân loại nội dung nghiên cứu của đề tài luận án - 2 ¿5+ 5 s+zs+ce2 21

1.5 Các câu hỏi nghiên cứu, giả thuyết nghiên cứu và cơ sở lý thuyết 22 1.5.1 Các câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết nghiên cứu chung .- 22 1.5.2 Các câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết nghiên cứu cho từng phần của nội

dung nghién CỨU - «+ + 1T nh TT TH TH HH Hà HH kh 22

1.5.3 Cơ sở lý thUYẾT 52-52 Ss 2k E21121127117121121121121121121111 111111111 23

KET LUẬN CHƯNG 2-©5¿©522SE‡SE9EE2E2E1221E2E2112212217121121 2 crkrei24

CHƯƠNG 2 LÝ LUẬN CHUYEN MỤC DICH SỬ DỤNG DAT NÔNG NGHIỆP VÀ LÝ LUẬN PHAP LUẬT VE CHUYEN MỤC DICH SỬ DUNG

DAT NÔNG NGHIỆP - - S SE S221 212121211111111110111111111 111cc 26

2.1 Lý luận chuyên mục đích sử dụng đất nông nghiệp . : - 26

2.1.1 Khái niệm, đặc điểm của quyền sử dụng đất và chuyên mục đích sử dụng đất 26 2.1.2 Khái niệm, đặc điểm của đất nông nghiệp và chuyền mục đích sử dụng đất I0i30:134115)2101Ẻ77 o- 32

2.1.3 Chủ thé, hình thức và nguyên tac chuyền mục dich sử dụng đất nông nghiép 38

CMĐSDĐNN cần được tiến hành theo các nguyên tắc sau: -. -¿ 40

2.1.4 Sự ca n thiết chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp 41

2.1.5 Hậu qua và ý nghĩa của chuyên mục dich sử dung dat nông nghiệp 44

2.2 Lý luận pháp luật về chuyên mục đích sử dụng đất nông nghiệp 47

2.2.1 Khái niệm và đặc điểm của pháp luật chuyển mục đích sử dụng đất nông nghi1ỆP - - G1131 TH HH ni 47 2.2.2 Cơ sở xây dựng pháp luật chuyên mục đích sử dụng đất nông nghiệp 49

2.2.3 Nội dung của pháp luật chuyên mục đích sử dụng đất nông nghiệp 50

2.2.4 Vai trò của pháp luật chuyển mục dich sử dụng đất nông nghiệp 51

2.2.5 Các yếu tố chi phối pháp luật chuyên mục đích sử dung đất nông nghiệp 52 2.2.6 Nguyên tắc điều chỉnh pháp luật đối với chuyên mục đích sử dụng đất 0i 0140111200077 56

2.2.7 Yêu cầu đối với pháp luật chuyền mục đích sử dụng đất nông nghiệp 58

.42080/.909:10/9) c1 63

CHƯƠNG 3 THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT CHUYÊN MỤC ĐÍCH SỬ DỤNG ĐẤT NÔNG NGHIỆP Ở VIỆT NAM - 555cc 65 3.1 Thực trạng pháp luật về chủ thể tham gia quan hệ chuyên mục đích sử dụng đất 0100158013011 0Ẽ2510Ẽ17Ẽ7Ẻ77 65

3.1.1 Các quy định về cơ quan nhà nước và cá nhân có thâm quyền 65

3.1.2 Các quy định về người sử dụng đất -:-©:-+cc+xz+Exerkerkrrxerkerrrres 70

3.2 Thực trạng pháp luật về quy hoạch chuyên mục đích sử dụng đất nông nghiệp 73

3.3 Thực trạng pháp luật về căn cứ, điều kiện chuyển mục đích sử dụng đất

NONG NGMIEP 20 eee 4 83

3.3.1 Các quy định về căn cứ chuyển mục đích sử dung đất nông nghiệp 83

3.3.2 Các quy định về điều kiện chuyên mục đích sử dụng đất nông nghiệp 87

3.4 Thực trang pháp luật về trình tự, thủ tục chuyển mục đích sử dụng đất

nông nghiỆP - - - << 1v Họ HH ng re 94

3.4.1 Các quy định về trình tự, thủ tục chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp

thuộc trường hợp không phải xin phép - 55 32+ 32311 EsErrsereesrrsee 95

3.4.2 Các quy định về trình tự, thủ tục chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp

thuộc trường hợp phải Xin phépp - - 5 +26 332118382113 1E Ekrrree 96

3.5 Thực trạng pháp luật về chế độ sử dụng đất, quyền và nghĩa vụ của người

chuyển mục dich sử dụng đất nông nghiỆp 2-2-2 E2 E+£EtzE++Eezrxerxezez 99

3.5.1 Các quy định về nghĩa vụ tài chính của người chuyển mục đích sử dụng đất

H19)51581134019) 120007717577 54 ẢẢ 100

3.5.2 Các quy định về chế độ sử dụng đất, quyền và nghĩa vụ của người chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiỆp - - 2 2 25+ £+E££E£EEeEEEEESEErErrrerrees 105 3.6 Thực trạng pháp luật về vi phạm và xử lý vi phạm pháp luật chuyền mục đích

sử dụng đất nông nghiỆp - 2-2 ©ESE£+EE2EESEEEEEEE12E157171121121171 71.1 tre 108

3.6.1 Các quy định chung về vi phạm và xử lý vi phạm pháp luật chuyển mục dich sử dụng đất nông nghiỆp - 2-2 + ©SSE+EEEEE2EE2EEEEEEEEEEEEEEEEEErErrkrrreeg 108

3.6.2 Các quy định cụ thể về vi phạm và hình thức xử lý vi phạm pháp luật

chuyền mục dich sử dụng đất nông nghiệp - 2 2 2 ++x+zxz+xzzcxze: 109 KẾT LUẬN CHUONG 3 -255:c c2vvttttEEtrtttttrirrrrttrirrrrrrirrrriirrre 118

CHƯƠNG 4 ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN, NÂNG CAO HIỆU

QUA THỰC THI PHÁP LUẬT CHUYEN MỤC ĐÍCH SỬ DUNG DAT NÔNG

NGHIỆP Ở VIỆT NAM :- 5: 5<22<2Ek2E2E122127121121122111211211 21111111 cxee 120 4.1 Định hướng hoàn thiện và nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật chuyên mục đích sử dụng đất nông nghiệp ở Việt Nam -¿-©5¿22++2z+vzxrerxsrxrrreee 120

4.1.1 Hoàn thiện pháp luật trên cơ sở quan điểm, đường lối, chủ trương của Đảng về tiếp tục đổi mới chính sách đất đai trong thời kỳ day mạnh toàn diện công cuộc 4.1.2 Hoàn thiện pháp luật trên nền tảng sở hữu toàn dân đối với đất đai, quyền tài sản quyền sử dụng đất với tinh chất là tài sản đặc biệt - 123 4.1.3 Hoàn thiện pháp luật về hoạch định chuyển mục đích sử dụng đất nông

nghiệp gắn với bảo đảm dân chủ, công bằng và minh bạch - 125 4.1.4 Hoàn thiện theo hướng thống nhất, đồng bộ trong pháp luật chuyển mục dich sử dụng đất nông nghiỆp - 2 ¿- -©sSE+EEEEE2EE2EEEEEEEEEEEEEEEEEEEEEErkrrreeg 127 4.1.5 Tăng cường pháp chế trong công tác thực thi pháp luật chuyển mục đích sử

dụng đất nông nghi6p cccccccccssessssssessessesssessecsessessusssecsessessusssessessssussseesesseesseeses 129 4.2 Các nhóm giải pháp hoàn thiện và nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật chuyển

mục dich sử dụng đất nông nghiỆp -2- 2-5252 E+EE+EE££EE+EEEEEerEerrerrrrrxee 131

4.2.1 Nhóm giải pháp hoàn thiện các quy định về hoạch định chuyên mục đích sử dụng đất nông nghiỆp - ¿- 2 2 2 £+ESE£EEEEEEEEEEEEE121121711171111111 1.1 xe 131 4.2.2 Nhóm giải pháp hoàn thiện các quy định về chủ thể, trách nhiệm và cơ chế phối hợp giữa các cơ quan nha nước có thầm quyền trong việc chuyên mục dich hit r18/018)01 NA 135 4.2.3 Nhóm giải pháp hoàn thiện các quy định về trình tự, thủ tục, điều kiện

chuyền mục đích sử dụng đất nông nghiệp ¿2+ 2° 55s ++£z+£zz£z+xeẻ 137 4.2.4 Nhóm giải pháp hoàn thiện các quy định về chế độ sử dụng đất, quyền và nghĩa vụ của người chuyền mục đích sử dụng đất nông nghiệp 139

4.2.5 Nhóm giải pháp hoàn thiện các quy định về vi phạm và xử lý vi phạm pháp luật chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp 2-5 s22 sẻ 143

4.2.6 Nhóm giải pháp nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật chuyền mục đích sử dụng đất nông nghiỆp - 2-2 2 2 £+E£SE£EEEEEEEEEEEEE1211217171717111 111.1 cxeE 145 430009/.9809:1019)1C 1 155 430009/.909:10))/ 6211227 - 44 AA 156 DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH CÔNG BO LIÊN QUAN DEN LUẬN ÁN 158 DANH MỤC TAI LIEU THAM KHẢO - 2:22 5£22+£2£++£xeezxe+rxezred 159

DANH MỤC CHU VIET TAT

MDSDD Muc dich sir dung dat

MDSDDNN Mục đích sử dung đất nông nghiệp

NN&PTNT Nông nghiệp va Phát triển nông thôn PLĐĐ Pháp luật đất đai

QH Quy hoạch

QHSDĐ Quy hoạch sử dụng đất QSDĐ Quyền sử dụng đất

TN&MT Tài nguyên và Môi trường

UBND Ủy ban nhân dân

MỞ DAU 1 Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu

Đất đai là của báu của một nước, không có gì quý băng đất đai [16] Đất đai có nhiều công năng như: công năng sinh tồn, công năng kinh tế, công năng dịch vụ

công, công năng môi trường sinh thái [94, tr 62] DNN là mẹ sinh ra mọi thứ vật

chất của xã hội và là tư liệu sản xuất co bản và phổ biến, quý báu nhất của nền sản

xuất nông nghiệp [27, tr 117] DNN của Việt Nam khá han hẹp, dù khai thác “đến trần” thì trung bình mỗi hộ gia đình cũng chỉ có 0,7 đến 0,8 ha, mỗi nhân khẩu 0,15 ha, mỗi lao động 0,13 ha [13, tr 167], bằng hơn 1/2 trung bình của Châu Á và băng

gan 1/4 bình quân của thế giới [80, tr 36] Trong khi nhu cầu của con người đối với sản phẩm từ nông nghiệp ngày càng tăng lên ĐNN càng trở nên quý báu hơn.

Xã hội phát triển, nhu cầu của con người đối với dinh dưỡng và đối với các sản phẩm từ nông nghiệp thay đổi dẫn đến sự thay đổi của cơ cấu sản xuất ngành nông nghiệp, đòi hỏi những khu vực, diện tích DNN nhất định chuyên sang DNN khác Đặc biệt, trong điều kiện đất nước đây mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa,

đất sử dụng vào các mục đích phi nông nghiệp như đất xây dựng kết cấu hạ tầng, cơ sở sản xuất công nghiệp, giáo dục, y tế, thể dục, thé thao tăng lên, dat ở, đất đô thị

mở rộng mà đất chưa sử dụng không đáp ứng được nhu cầu thì tất yếu cần

chuyên một diện tích DNN sang sử dụng cho các mục đích đó Hiện tượng này diễn ra từ nhiều năm trước và sẽ tiếp tục trong thời gian tới tại Việt Nam.

Phù hợp với yêu cầu tất yếu của thực tiễn nêu trên, Hiến pháp năm 1980 đã

đề cập đến nội dung CMĐSDĐ và được LDD năm 1987 kế thừa với các quy định khá đơn giản, trong đó bước đầu cho thấy quan điểm của Nhà nước Việt Nam là bảo vệ DNN, đặc biệt là DTL Đến đầu những năm 2000, tốc độ phát triển kinh tế

và đô thị cao, hoạt động CMĐSDĐNN diễn ra càng mạnh mẽ, phổ biến LĐĐ năm

2003 hoàn thiện thêm một bước việc luật hóa công tác hoạch định CMDSDDNN

trong QH, KHSDD Hiện nay, nội dung pháp luật CMĐSDĐNN được quy định

trong LDD năm 2013 và các văn bản hướng dan thi hành Luật này cùng với nội

dung giao đất, cho thuê đất, gồm các quy định về chủ thể, căn cứ, điều kiện, trình

tự, thủ tục, vi phạm và xử lý vi phạm CMĐSDĐNN Đây là hành lang pháp lý

cho việc CMĐSDĐNN trên thực tế.

Các quy định của pháp luật CMĐSDĐNN được áp dụng vào đời sống đã

điều chỉnh thành công các quan hệ xã hội diễn ra trong lĩnh vực này, góp phần đáp ứng nhu cầu tất yếu của thực tiễn về CMĐSDĐNN Qua đó, một mặt góp phần đáp ứng nguồn đất sử dụng cho các hoạt động phi nông nghiệp, đặc biệt cho các hoạt động kinh tế, công nghiệp, đóng góp đáng ké cho việc duy trì tốc độ tăng trưởng kinh tế cao theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa của đất nước Mặt khác, PNN, đặc biệt là DTL vẫn được bảo toàn diện tích trên thực tế Bên cạnh đó, bước đầu tao sự linh hoạt trong sử dụng DNN gop phần duy trì tốc độ tăng trưởng gắn với cơ cấu lại sản xuất ngành nông nghiệp tại Việt Nam Tuy nhiên hiệu quả điều chỉnh của pháp luật CMĐSDĐNN còn thấp, biểu hiện cụ thể là công tác hoạch định CMĐSDĐNN chưa phù hợp với thực tiễn, hiện tượng DNN được CMĐSD ồ ạt,

trong đó không ít diện tích không phù hợp với QH, KHSDĐ đã được cơ quan có

thâm quyền phê duyệt; hiện tượng người sử dụng đất tự ý CMĐSDĐNN, không thực hiện thủ tục pháp lý diễn ra phổ biến; xuất hiện nghịch lý DNN sau CMĐSD trong các khu kinh tế, khu công nghiệp, sân gol, khu du lịch không được sử dụng hiệu quả nhưng người nông dân không có đất sản xuất Hiện trạng này do nhiều nguyên nhân, trong đó có nguyên nhân là một số nội dung pháp luật về CMDSDDNN chưa phù hợp thực tiễn; quy định của pháp luật về QH, KH

CMĐSDĐ chưa bao đảm được tính khoa hoc trong việc xác định nhu cầu về vi trí,

diện tích DNN cần được CMĐSD; công tác tổ chức thi hành pháp luật

CMĐSDĐNN chưa hiệu qua

Thực trạng nêu trên đặt ra yêu cầu nghiên cứu day đủ dé hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật CMDSDDNN với mục tiêu tối ưu hóa hiệu

quả sử dụng đất phục vụ cho sự phát triển của đất nước Đó là lý do dé tôi lựa chọn đề tài: “Pháp luật về chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp ở Việt Nam”.

2 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài luận án

Mục đích của luận án là nghiên cứu, hoàn thiện lý luận và thực tiễn pháp

lý CMĐSDĐNN ở Việt Nam gồm các quy định của pháp luật hiện hành, thực

tiễn áp dụng pháp luật và hoàn thiện pháp luật, nâng cao hiệu lực thi hành pháp

luật CMĐSDĐNN.

Đề đạt được mục đích trên, luận án tập trung giải quyết các nhiệm vụ sau:

Thứ nhất: Tìm hiểu, xác định khung và hoàn thiện cơ sở lý luận

CMĐSDĐNN và pháp luật CMDSDDNN.

Thứ hai: Tìm hiểu, phân tích, chỉ ra bất cập và nguyên nhân của những bất

cập trong thực tiễn pháp lý CMĐSDĐNN ở Việt Nam.

Thứ ba: Xây dựng các luận chứng về sự cần thiết hoàn thiện pháp luật và

nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật CMDSDDNN ở Việt Nam.

Thứ tư: Đưa ra kiến nghị hoàn thiện nội dung và nâng cao hiệu quả thi hành

pháp luật CMDSDDNN ở Việt Nam.

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của đề tài luận án

Đối tượng nghiên cứu chủ yếu của luận án là các vấn đề pháp lý về CMĐSDĐNN gồm các quy định của pháp luật hiện hành và thực tiễn thi hành pháp luật CMĐSDĐNN ở Việt Nam hiện nay cùng các van đề pháp lý liên quan.

Phạm vi nghiên cứu chủ yếu của luận án là những vấn đề lý luận và thực tiễn về pháp luật CMĐSDĐNN bao gồm các học thuyết pháp lý, các quy định của pháp luật thực định ở Việt Nam, các vụ việc, tình huống thực tiễn liên quan tới quá trình thi hành

pháp luật CMĐSDĐNN ở Việt Nam nhưng không bao hàm van đề pháp lý về hậu quả

và biện pháp khắc phục hậu quả khi có hành vi vi phạm pháp luật CMĐSDĐNN; giải quyết khiếu nại trong trường hợp CMĐSDĐNN Quy định của pháp luật trước đây ở Việt Nam và thực tiễn pháp lý về CMĐSDĐNN của một số nước được trình bày trong luận án chủ yếu đề luận chứng cho các quan điểm của tác giả Một số vấn đề kinh tế, xã

hội ở Việt Nam được trình bày trong luận án là để luận chứng cho các vấn đề pháp lý.

4 Phương pháp nghiên cứu của đề tài luận án

Luận án được nghiên cứu dựa trên các quan điểm biện chứng, toàn diện, lịch sử, cụ thể.

Trên nên tảng đó, luận án sử dung các phương pháp nghiên cứu chung của khoa học xã hội, nhân văn bao gồm: phương pháp lịch sử, tổng hợp, phân tích,

thống kế, mô tả và các phương pháp nghiên cứu đặc thù của khoa học pháp lý bao

gồm: phương pháp phân tích quy phạm, phân tích tình huống, phân tích vụ việc, so sánh pháp luật, mô hình hóa, điển hình hóa các quan hệ xã hội.

Phương pháp lich sử được sử dụng dé nghiên cứu pháp luật về CMDSDDNN

ở Việt Nam trước đây để so sánh và chỉ ra khuynh hướng phát triển của lĩnh vực

pháp luật này.

Phương pháp thống kế, phân tích, tổng hợp nhằm xác định tình hình, diễn biến của CMĐSDĐNN, trên cơ sở đó phát hiện ra nhu cầu điều chỉnh của pháp luật

ở Việt Nam.

Phương pháp mô tả được sử dụng chủ yếu dé tìm hiểu các sự việc thực tế diễn ra trong đời sống nhằm thu thập các thông tin, kiến thức làm tư liệu cho việc sử

dụng các phương pháp nghiên cứu khác.

Phương pháp phân tích qui phạm được sử dụng nhằm nghiên cứu pháp luật thực định về CMĐSDĐNN để thấy những ưu hay nhược điểm của các qui phạm

pháp luật thực định, nhất là thực trạng của pháp luật Việt Nam.

Phương pháp phân tích tình huống, phân tích vụ việc được sử dụng chủ yếu để phân tích các vụ việc cụ thé liên quan tới CMDSDDNN nhằm rút ra các bài học

thực tiễn từ các vụ việc này.

Phương pháp so sánh pháp luật được sử dụng nhằm tìm ra những điểm tương

đồng và khác biệt giữa pháp luật của Việt Nam với pháp luật nước ngoài dé rút ra

kinh nghiệm quốc tế liên quan tới CMĐSDĐNN ở Việt Nam.

Trong quá trình nghiên cứu, tác giả sử dụng đan xen các phương pháp khoa

học xã hội với các phương pháp đặc thù của khoa học pháp lý góp phần làm tăng hiệu quả của các phương pháp nghiên cứu dé đạt được mục đích của luận án.

5 Đóng góp mới của luận án

Có thể coi luận án là công trình chuyên khảo cấp tiến sĩ chuyên sâu pháp luật về CMĐSDĐNN ở Việt Nam Với mong muốn góp phần hoàn thiện và nâng cao khả năng áp dụng pháp luật về CMĐSDĐNN, luận án có một số đóng góp mới sau đây:

Thứ nhất: Luận án khái quát tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài

luận án từ các tài liệu trong và ngoài nước và tìm ra các hướng nghiên cứu mới

trên cơ sở kế thừa các công trình nghiên cứu đi trước.

Thứ hai: Luận án giải quyết được một số vấn đề lý luận CMĐSDĐNN

gồm: Khái niệm, đặc điểm của QSDĐ và CMĐSDĐ, khái niệm, đặc điểm của

ĐNN và CMĐSDĐNN, chủ thể, hình thức, nguyên tắc, hậu quả, ý nghĩa và sự

cần thiết CMDSDDNN; Lý luận pháp luật về CMĐSDĐNN gồm: Khái niệm, đặc

điểm, nguyên tắc, cơ sở xây dựng, nội dung điều chỉnh, vai trò, các yếu tô chi phối, nguyên tắc điều chỉnh và yêu cầu đối với pháp luật CMĐSDĐNN; Lam rõ hơn về “tài

sản mới” đối với đất sau CMĐSDĐNN.

Thứ ba: Lam rõ được thực trạng điều chỉnh pháp luật CMĐSDNN một cách

toàn diện trên cơ sở phân tích, đánh giá được thực trạng pháp luật và công tác thựcthi pháp luật CMDSDDNN ở Việt Nam.

Thứ tư: Đưa ra định hướng hoàn thiện và đề xuất các nhóm giải pháp hoàn thiện

pháp luật, nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật CMDSDDNN ở Việt Nam.

6 Kết cau của luận án

Ngoài phần Mở đầu và Kết luận, nội dung của luận án được kết cấu thành 4 chương sau đây:

Chương 1 Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài của luận án.

Trong chương này, luận án phân tích, bình luận, đánh giá những thành công của các

công trình khoa học nghiên cứu trước đó về pháp luật CMĐSDĐNN và các nghiên cứu liên quan đến nội dung này thuộc các ngành khoa học khác để kế thừa, đồng thời chỉ ra những vấn đề lý luận và thực tiễn của pháp luật CMĐSDĐNN còn chưa được nghiên cứu day đủ dé luận án nghiên cứu tiếp.

Chương 2 Lý luận CMĐSDĐNN và lý luận pháp luật về CMDSDDNN Chương này gồm lý luận cơ bản về hai nội dung là CMĐSDĐNN và pháp luật CMĐSDĐNN Đây là chương quan trọng làm cơ sở lý luận để nghiên cứu các

nội dung trong chương 3 và đưa ra những định hướng, giải pháp trong chương 4của luận án.

Chương 3 Thực trạng pháp luật CMDSDDNN ở Việt Nam Day là chương

phân tích toàn bộ nội dung pháp luật, thực tiễn áp dụng pháp luật CMĐSDĐNN và đưa

ra những đánh giá, nhận định về những ưu điểm cũng như chỉ ra những tồn tại, hạn chế

và nguyên nhân của chúng trong thực tiễn pháp lý lĩnh vực CMĐSDĐNN.

Chương 4 Giải pháp hoàn thiện và nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật

CMĐSDĐNN ở Việt Nam Trên cơ sở kết quả nghiên cứu của chương 2 và chương 3, luận án nêu định hướng và các kiến nghị cụ thể nhằm hoàn thiện pháp luật và

nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật CMĐSDĐNN ở Việt Nam.

Chương 1 TONG QUAN TINH HÌNH NGHIÊN CỨU

PHAP LUAT CHUYEN MỤC ĐÍCH SỬ DUNG DAT NÔNG NGHIỆP

1.1 Tiền đề đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu 1.1.1 Tiền đề thứ nhất

Các nước trên thế giới có nhận thức chung rằng, đất đai là tài sản đặc biệt.

Do vậy dù ghi nhận các hình thức sở hữu đối với đất đai khác nhau, song các nước đều chung quan điểm công nhận hình thức sở hữu đất đai Một số số quốc gia còn

công nhận QSDĐ là quyền tài sản, nó cũng trở thành tài sản đặc biệt Vậy đánh giá

tổng quan nghiên cứu phải xuất phát từ tiền đề thứ nhất là: Pháp luật CMĐSDĐNN có điểm tương đồng do được xây dựng trên quan điểm đất dai là tài sản đặc biệt.

Tiền dé này dẫn đến tổng quan tình hình nghiên cứu của luận án chỉ tập trung xem xét, đánh giá đối với các công trình đã công bố về CMĐSDĐNN tại một số nước tiêu biéu.

1.1.2 Tiền đề thứ hai

Mỗi quốc gia có một hệ thống pháp luật riêng, có điều kiện kinh tế, văn hóa, xã

hội và lịch sử riêng Khi đất đai được coi là tài sản quý báu của mỗi quốc gia thì thậm chí

nội dung pháp lý liên quan đến đất đai còn chịu ảnh hưởng bởi cả điều kiện, thê chế

chính trị của mỗi nước Do vậy, việc đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu phải xuất phát từ tiền đề thứ hai là: Pháp luật CMPDSDPNN ở nước nào thì được thiết kế phù

hop với hệ thông pháp luật đặc thù và với hoàn cảnh của nước đó.

Tiền đề này dẫn đến tổng quan tình hình nghiên cứu của luận án chỉ tập trung xem xét, đánh giá đối với các công trình đã công bố về CMĐSDĐNN ở một số nước cần nghiên cứu để tìm ra các thành tựu có khả năng áp dụng, phù hợp với hệ thống pháp luật, với điều kiện của Việt Nam và đề xuất các giải pháp hoàn thiện

pháp luật từ các đánh gia đó.

1.2 Tình hình nghiên cứu trong nước và ngoài nước về nội dung liên quan đến

đề tài nghiên cứu

1.2.1 Tình hình nghiên cứu trong và ngoài nước về cơ sở lý luận liên quan đến

đề tài nghiên cứu

Các công trình nghiên cứu của các tác giả trong nước đề cập tới tính tất yếu

của việc CMĐSDĐNN đã chỉ ra rằng, trước tiên đó là yêu cầu sử dụng đất cho công

nghiệp hóa, đô thị hóa và xây dựng cơ sở hạ tầng Theo tác giả Phạm Thu Thủy thì

để năm 2020 nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại, Việt Nam cần đây mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa, xây dựng hệ thống cơ sở hạ tầng kỹ thuật đồng bộ, hiện đại do vậy việc chuyền một phần DNN sang sử dụng vào mục đích khác là điều không tránh khỏi Trong công trình nghiên cứu của tác giả Nguyễn Bá Năng và tác giả Trịnh Minh Đức cũng đưa ra kết quả tương tự về tính tất

yếu của việc CMĐSDĐNN Ngoài ra, phù hợp với tên gọi của công trình nghiên cứu

của mình, Nguyễn Bá Năng và Trịnh Minh Đức còn nêu ra mối quan hệ giữa công nghiệp hóa, đô thị hóa với CMĐSDĐ Đây cũng là kết quả mà tác giả Nguyễn Quốc Hùng nêu trong công trình của mình Tác giả này cho răng, sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa dẫn đến đất là yếu tố cầu của nhiều nhu cầu như: xây dựng cơ sở hạ tầng phát triển các ngành sản xuất, dịch vụ phục vụ nhu cầu xã hội [43, tr 22] Tác giả Nguyễn Quốc Hùng nhấn mạnh, với chủ trương đây mạnh công nghiệp hóa, nhu cầu sử dụng đất xây dựng giao thông, thủy lợi, đất xây dựng nhà ở, trường học, các công trình văn hóa đặc biệt là đất xây dựng các nhà máy, cửa hàng, công sở, tăng nhanh Do đó tat yêu phải chuyền dat trồng trọt phục vụ yêu cầu mới [43, tr 22-23].

Công trình nghiên cứu của tác giả Nguyễn Công Thắng có một phần nội dung phù hợp với lĩnh vực CMĐSDĐNN Do vậy, tác giả này đã dầy công nghiên

cứu và dành một phan đáng ké trong công trình của mình để trình bày cơ sở lý luận

của công tác CMĐSDĐNN Tác giả Nguyễn Công Thắng đưa ra khái niệm CMĐSDĐNN là: “chuyên đổi MĐSDĐNN là thay đổi MĐSDĐ theo QHSDĐ, được duyệt bằng quyết định hành chính (trong trường hợp phải xin phép) khi người

sử dụng đất có yêu cầu” [81, tr 27] Trên cơ sở đó, tác giả này làm sâu sắc hơn cơ sở lý luận trong phần nghiên cứu về sự cần thiết CMĐSDĐNN Theo tác gia Nguyễn Công Thắng, sự tác động của các nhân tố công nghiệp hóa, đô thị hóa,

sự phát triển cơ sở hạ tầng, chính sách phát triển kinh tế của CP dẫn đến yêu cầu CMĐSDĐNN [81, tr 29] Theo nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới thì quá trình đô thị hóa của Việt Nam vẫn tiếp diễn Trong giai đoạn giữa thập kỷ 1980 đến 2015 dân số đô thị Việt Nam tăng từ 13 triệu lên 30 triệu người, chiếm 1/3 dân

số Sau một thập kỷ nữa Việt Nam sẽ có 50 triệu dân sống tại khu vực đô thị,

chiếm 1/2 dân số [61, tr 46] nên vẫn yêu cầu phải chuyên một diện tích DNN nhất định sang phát triển đô thị.

Số liệu tại 30 quốc gia trên thế giới trong giai đoạn 1995-2009 cho thấy, một

loạt các hiện tượng có liên quan đến sự suy giảm DNN, trong đó có sự gia tăng kích

thước của khu vực đô thị và mạng lưới giao thông Nghiên cứu của tác giả Nguyễn

Dinh Hoàn chỉ ra rằng, tại Trung Quốc những năm qua có sự chuyên đổi một lượng ĐNN không 16 sang mục dich nhà ở, công nghiệp, thương mại, ha tầng và công vụ

dẫn đến hiện tượng mat DNN nhanh chóng [41, tr 91] Theo nghiên cứu của Ngân

hàng Thế giới thì điều này tương tự xảy ra tại Hoa Kỳ khi những khu vực DNN tốt nhất có khả năng bị mất cao nhất vì việc phát triển đô thị thông thường được tiễn hành gần khu vực DNN giàu tiềm năng sản xuất nhất [108, tr.104].

Nghiên cứu của Trần Quốc Toản chỉ ra rằng, sự thay đổi MDSDD gan với

thay đối cơ cấu sản xuất nông nghiệp là một quá trình khách quan và cũng nhằm

nâng cao hiệu quả sử dụng dat [85, tr 63] Kết quả tương tự được Lê Cao Doan chỉ ra trong nghiên cứu của mình là: việc chuyên đất trồng cây hàng năm sang đất trồng cây lâu năm, đất trồng rừng Trường hợp này diễn ra gan với chuyền đổi cơ cấu sản xuất ngành nông nghiệp ở các nước Tại Việt Nam, điều này kéo theo sự chuyên biến lớn trong cơ cau nông nghiệp: chăn nuôi, thuỷ sản, cây công nghiệp,

cây ăn quả đã tách khỏi ngành trồng lúa và trở thành ngành sản xuất chính, làm cho

nông nghiệp không còn là nông nghiệp độc canh lúa nước [30, tr 8] Và theo tác giả

Nguyễn Quốc Hùng thì việc thu hồi và CMĐSDĐ là nhằm phát trién công nghiệp, chuyên đổi cơ cau kinh tế theo hướng hiệu quả hơn [43, tr 13].

Thay đổi cơ cấu ngành sản xuất nông nghiệp cũng là yêu cầu khách quan đối với việc chuyển DNN này sang DNN khác tại hầu hết các nước trên thế giới Nghiên cứu của tô chức Hop tác và Phát triển kinh tế tại Nhật Ban cho thấy, cũng

trong những năm 1960 đến năm 2005, trong khi diện tích trồng lúa và ngũ cốc giảm thì diện tích trồng rau và hoa tăng lên Điều này cho thấy cơ cau ngành nông nghiệp

tại Nhật Bản cũng thay đôi, phù hợp với yêu cầu của xã hội đối với các lợi ích tạo ra

từ đất [102, tr 26] Kết quả nghiên cứu của Nguyễn Dinh Bong cũng cho kết quả

tương tự là, tại Việt Nam trong tổng số diện tích DTL giảm trong giai đoạn 2001 —

2010 có khoảng 65% do chuyên đổi cơ cấu cây trồng [14, tr 14] Nguyên nhân dan

đến sự thay đổi trong cơ cấu sản xuất lại được các nghiên cứu chỉ rõ đó là sự thay

đối của nhu cầu cuộc sống người dân Tác giả Hoàng Thị Thái Hòa, Đỗ Đình Thục

chỉ ra rằng, lúa gạo vốn cung cấp khoảng 60% năng lượng trong khẩu phần ăn của người dân Việt Nam [40, tr 32] nhưng nghiên cứu của Nguyễn Đức Minh cho thấy,

cơ cấu bữa ăn của người Việt Nam có sự thay đối theo hướng năng lượng gạo sẽ

giảm thay vào đó tỷ trọng rau, quả, thịt, sữa, cá sẽ tăng lên [24, tr 68] Đây cũng là

kết quả phù hợp với nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới về Việt Nam đó là, tiêu dùng thực phẩm sẽ thay đổi theo hướng, giảm tiêu thụ gạo tăng tiêu thụ thịt, hoa quả, rau và thực phẩm chế biến sẵn khi thu nhập tăng và đô thị tiếp diễn [61, tr 47] Từ xưa đến nay gạo vẫn là lương thực chủ yếu của người Việt Nam Cho đến năm

1996, gạo vẫn là nguồn cung cấp 70% năng lượng tiêu thụ Chỉ có một số địa phương miền núi coi một số cây lương thực khác như ngô, sắn là cây lương thực

chính Tính bình quân cả nước, lượng tiêu thụ gạo theo đầu người hàng năm đã tăng

từ 109 kg (năm 1990) lên trên 150 kg vào giữa những năm 2000 cùng với mức tăng

sản xuất và thu nhập hộ ở mức ổn định sẽ ở mức 90-110 kg mỗi năm vào năm 2030 [61, tr 14-15] Một con số cụ thé hơn được cung cấp trong nghiên cứu này là, so sánh giữa năm 2002 với năm 2012 thì tổng chi tuyệt đôi cho gạo giảm 4% trong khi

chi cho thịt và sữa tăng gấp đôi [61, tr 15] Tương tự, khu vực đô thị tại Inđônêxia

đã tăng từ 17% lên 31% trong tong chi thực phẩm, trong khi đó chi cho ngũ cốc giảm từ 18% xuống 12% Và đây là xu hướng tiếp tục dién ra trong dai hạn [61, tr 16] kéo theo sự thay đổi của cơ cấu ngành sản xuất nông nghiệp Và đó là nguyên nhân dẫn đến sự chuyên đôi MDSDD trong chính nội bộ ngành sản xuất này.

Kết qua nghiên cứu của các tác giả trong và ngoài nước còn chỉ ra rằng, một trong số các yếu tô chi phối việc CMĐSDĐNN do là yêu cầu sử dụng đất hợp lý,

tiết kiệm, hiệu quả trong điều kiện nhu cầu của con người ngày cảng tăng cao mà lợi ich tạo ra từ đất chỉ là hữu hạn Điều này được tác giả Nguyễn Quốc Hùng nhắn mạnh trong nghiên cứu của mình rằng: “việc chuyên đổi MĐSDĐ còn do yêu cầu phải sử dụng đất hiệu quả hơn thúc bách” [43, tr 23] Và theo tác giả An Như Hải thì: Một nền kinh tế có hiệu quả tức là không bị lãng phí, là cách thức phân bổ

nguôn lực sao cho đạt được kết quả tối ưu Do đất đai là nguồn lực chung của xã hội, nên khi đầu tư và phát triển một ngành hay dự án nào đó thì không chỉ đơn thuần tính toán hiệu quả bộ phận, mà phải xem xét nó trong mối liên hệ với hiệu

quả toàn xã hội; không chỉ quan tâm hiệu quả trước mắt, mà phải coi trọng cả hiệu quả lâu dai và phát triển bền vững Cần có một cách nhìn tổng thé hiệu quả KT-XH của việc CMĐSDĐNN và coi đó là căn cứ đề lựa chọn dự án đầu tư và và giải quyết

các vấn đề liên quan [32, tr 49] Và xét trên phương diện hiệu quả sử dụng đất thì:

cần phải đảm bảo cơ bản lợi ích về kinh tế chung, hoạt động sản xuất và các hoạt động khác phải đạt hiệu quả cao; đất đai có khả năng tái sản xuất, sử dụng bền vững dé tiép tục tao ra các giá tri kinh tế phục vụ con người [32, tr 15].

Ngoài ra, kết quả của các công trình nghiên cứu trong nước và ngoài nước còn cho thấy yếu tô chỉ phối CMĐSĐNN là quan điểm của các CP đối với việc bảo đảm

cung cấp đất đai sử dụng vào các hoạt động phi kinh tế nhằm phát triển đất nước bền

vững Và đối trọng với nó là quan điểm bảo vệ DNN, đặt biệt là DTL ở một số quốc gia, trong đó có Việt Nam nhằm phát triển bền vững ngành nông nghiệp, bảo đảm an ninh

lương thực, bảo vệ môi trường, sinh thái Nghiên cứu của Robin Dean and Tobias

Damm-Luhr cũng chỉ ra rằng, an toàn lương thực là mục tiêu trung tâm của CP Trung Quốc [106, tr 143] dẫn đến pháp luật của nước này thực hiện chính sách bảo vệ nghiêm ngặt một số lượng DNN, hạn chế CMĐSDĐNN sang đất phi nông nghiệp.

Không giống như lý luận CMĐSDĐNN, chỉ có số ít công trình đề cập tới lý

luận về pháp luật CMĐSDĐ Tác giả Nguyễn Quốc Hùng xây dựng cơ sở lý luận về chính sách về chuyên đôi MDSDD từ lý luận chính sách [43, tr 25-26], lý luận đất

đai trong nền kinh tế thị trường Và cơ sở hình thành chính sách đất đai tại Việt Nam

đó là vai trò của đất đai và các học thuyết liên quan đến đất đai, hàng hóa đất đai [43,

tr 27-38] Đặc biệt, tác gia Nguyễn Quốc Hùng nhắn mạnh vai trò quản lý nhà nước

ở hai nhiệm vụ, tạo điều kiện cho thị trường thực hiện sự phân bổ hợp lý dé sử dụng có hiệu quả đất đai và bảo đảm công bằng xã hội thông qua chức năng tạo khung pháp lý, xây dựng hệ thống quản lý có hiệu quả và đáng tin cậy [43, tr 39-40].

Nhìn chung, các tác giả trong và ngoài nước đã chỉ rõ phần nào tính tất yếu của việc CMĐSDĐNN như: nhu cau phát triển cơ sở hạ tang giao thông, giáo dục, y

10

tế, ké cả nhà ở; sự phát triển của công nghiệp, đô thị; sự thay đổi nội bộ của co cấu

ngành sản xuất nông nghiệp Ngoài ra, quan điểm các Nhà nước, các CP về ưu tiên

sử dụng đất cho phát triển hay bảo tồn DNN và yêu cầu sử dụng đất tiết kiệm, hợp ly, hiệu quả là các yếu tố cơ bản chi phối tới công tác CMĐSDĐNN Những thành tựu

cơ bản này của các công trình nghiên cứu về cơ sở lý luận CMĐSDĐNN sẽ được

luận án kế thừa và có nhiệm vụ hoàn thiện thêm một bước Tuy nhiên, nhiều nội dung

còn ít được nghiên cứu như chủ thé, hình thức, nguyên tắc, hậu quả, ý nghĩa của

CMĐSDĐNN sẽ là nội dung mà luận án nghiên cứu tiếp Về cơ sở lý luận pháp luật về CMĐSDĐNN, do còn chưa được các tác giả trong và ngoài nước quan tâm

nghiên cứu nên kết quả còn rất ít oi Công trình của tác giả Nguyễn Quốc Hùng mới

nghiên nghiên cứu dưới góc độ chính sách kinh tế về chính sách CMĐSDĐ nói

chung Do vậy, nhiệm vụ của luận án là phải xây dựng được khung lý luận và hoàn

thiện cơ sở lý luận pháp luật về CMĐSDĐNN gồm khái niệm, đặc điểm, cơ sở xây dựng, nội dung, vai trò, nguyên tắc điều chỉnh, các yếu tố chi phối và yêu cầu đối với

pháp luật CMĐSDĐNN dưới góc độ pháp lý.

1.2.2 Tình hình nghiên cứu trong và ngoài nước về thực tiễn pháp lý chuyển

mục đích sử dụng đất nông nghiệp

Đối với nội dung pháp luật CMĐSDĐ đã có một số công trình của các tác giả Việt Nam nghiên cứu trên một số khía cạnh khác nhau Trước tiên, bàn về mối quan hệ giữa QH với CMĐSDĐ tác giả Lê Thị Phúc cho rang, QHSDĐ điều phối phương hướng, phương thức phân bồ sử dụng đất [74, tr 26] và sẽ làm thay đổi tính

chất, MĐSDĐ [74, tr 30] Do vậy, theo tác gia Hà Minh Hòa thì sau khi được quyết

định, xét duyệt, QHSDD có hiệu lực thi hành, cơ quan có thâm quyền quyết định hoạt động giao đất, cho thuê đất, cho phép CMĐSDĐ đều phải căn cứ vào QH [39, tr 15] Đối với tác giả Trần Thị Cúc thì QHSDĐ tạo cơ sở pháp lý trong việc quản

lý nhà nước về đất đai, trên cơ sở các quy chuẩn về QH hướng tới mục tiêu sử dụng

dat dai đúng mục đích, tiết kiệm và hiệu quả [20, tr 32] nên QHSDD còn là biện

pháp hữu hiệu dé Nhà nước tổ chức lại việc sử dụng đất theo đúng mục đích, bảo vệ DNN [74, tr 24] tac giả Lê Thị Phúc nhân mạnh.

Về nội dung pháp luật CMĐSDĐ, nghiên cứu của tác giả Nguyễn Bá Năng và Trịnh Minh Đức trích dẫn nguyên vẹn các Điều 36, Điều 37, Điều 57 và Điều 58 LDD

11

năm 2003 dé giới thiệu trực tiếp các nội dung pháp luật Ngoài ra, tác giả Trịnh Minh

Đức còn dé cập tới các Nghị định số 181/2004/NĐ-CP, Nghị định số

197/2004/NĐ-CP, Nghị định số 84/2007/NĐ-197/2004/NĐ-CP, Nghị định số 69/2009/NĐ-CP trong công trình

nghiên cứu của mình Hai tác giả đề cập tới nội dung này bằng cách liệt kê các quy định của pháp luật, chưa phân tích, bình luận, đánh giá về nó Đề cập tới CMĐSDĐ ở các khía cạnh khác, tác giả Bùi Thị Chín nêu nội dung pháp luật thực định về trường

hợp, thầm quyên, trình tự, thủ tục, nghĩa vụ tài chính, thời hạn, quyên, nghĩa vụ sau khi

CMĐSDĐ của người sử dụng đất từ trang 46 đến trang 53 Qua đó, tác giả này chỉ ra hai trường hợp CMĐSDĐ là: (1) Trường hợp vì lý do nào đó người sử dụng đất không muốn tiếp tục sử dụng theo MĐSDĐ ban đầu tại thời điểm được Nhà nước giao đất, cho thuê đất hoặc công nhận (tác giả Bùi Thị Chín gọi là trường hợp CMĐSDĐ hoàn toàn xuất phát từ ý muốn chủ quan của người sử dụng đất) và (2) trường hợp Nhà nước tự mình tham gia một cách độc lập vào hoạt động CMĐSDĐ vì mục tiêu phát triển KT-XH (tac giả này gọi là trường hợp đặc biệt của CMĐSDĐ) [18, tr 47] Kết quả này cho thấy, tác giả Bùi Thị Chín chưa có cơ sở phân loại và tên gọi thống nhất cho các trường hợp CMĐSDĐ Và thực chat, tác giả này đã dựa vào yếu tố hình thức thể hiện là Nhà nước chủ động thực hiện việc CMĐSDĐ hay người sử dụng đất chủ động thực hiện CMĐSDĐ đề phân loại trường hợp CMĐSDĐ Với phạm vi nghiên cứu về thủ tục pháp

lý, tác giả Hoàng Trung Thông chi đề cập một cách khái quát quy định của LĐĐ năm

2003 và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật này về trình tự, thủ tục CMĐSDĐ nói chung từ trang 33 đến trang 38 Trong đó giới thiệu sơ lược quy định của pháp luật về hai

thủ tục CMDSDD là đăng ký trường hợp không phải xin phép va đăng ký trường hop

phải xin phép Phù hợp với nghiên cứu về bảo vệ DNN, trong công trình nghiên cứu của

tác gia Bùi Diệu Ly nêu một số quy định của pháp luật về CMĐSDĐNN Dù chỉ giới

thiệu mang tính sơ lược, nội dung pháp luật về CMĐSDĐNN chưa được bình luận, đánh giá, nhưng việc tác giả này phân tích và đề xuất làm rõ nội hàm “lợi ích công cộng” trong quy định của pháp luật dé tránh cơ quan chính quyên tùy tiện thu hồi DNN dé CMĐSDĐ

[51, tr 14-16] là đáng tin cậy về mặt học thuật.

Ngoài nghiên cứu quy định của pháp luật trong nước về CMĐSDĐNN, một

sô tác giả Việt Nam còn nghiên cứu quy định của pháp luật nước ngoài về nội dung

12

pháp luật này Trong đó, các tác giả nghiên cứu nhiều và thu được thành công lớn

nhất là về pháp luật Trung Quốc Nghiên cứu của tác giả Nguyễn Đình Bồng cho

thấy, theo Luật Quản lý hành chính về đất đai năm 1999 thì phạm vi áp dụng chính

sách DNN tổng lượng bat biến được mở rộng ra tất cả các loại DNN (Điều 33) và diện tích DNN co bản được ấn định là không được thấp hơn 80% tổng lượng đất đai canh tác ở các tỉnh, khu tự trị và các địa phương thuộc sự quản lý trực tiếp của chính quyền trung ương (Điều 34) Như vậy, Trung Quốc đã có các quy định bảo vệ đất đai độc lập, trong đó diện tích đất canh tác cơ bản có chất lượng tốt nhất được bảo vệ nghiêm ngặt, không được phép CMĐSD [15, tr 242] Nguyên tắc chung của pháp luật nước này là phải bảo vệ nghiêm ngặt 120 triệu ha đất canh tác [15, tr 243

- 244] Xuất phát từ nguyên tắc này, nghiên cứu của tác giả Phùng Văn Dũng cho biết, Trung Quốc thực thi chính sách lay bao nhiêu đất canh tác nông nghiệp thì phải khai hoang bù lại bay nhiêu [24, tr 37] Ngoai chính sách bảo vệ DNN, nghiên cứu của tác giả này còn cho thấy Nhà nước Trung Quốc quan tâm bảo đảm sự cân băng giữa nhu cau và lợi ích sử dụng đất của các ngành kinh tế xã hội của các địa phương [15, tr 243 - 244] Kết quả nghiên cứu của Đặng Kim Sơn còn chỉ rõ, Nhà nước Trung Quốc có toàn quyền huy động DNN vào mục đích khác [78, tr 116], như đất công nghiệp và đô thị thông qua phương thức “trưng thu” đất Ngoài ra,

nghiên cứu của các tác giả Việt Nam còn cho thấy pháp luật Trung Quốc quy định

rõ thủ tục thâm định, phê chuân CMĐSDĐNN; trách nhiệm thực hiện các QH, KH để đảm bảo răng tổng lượng đất canh tác trong phạm vi quản lý hành chính của

mình và việc xử phạt người vi phạm pháp luật trong nội dung này.

Điều tương tự cũng xảy ra với pháp luật của Nhật Bản, nghiên cứu của tổ

chức Hợp tác và Phát triển kinh tế cho thấy Nhật Bản cũng thực thi chính sách bảo

vệ diện tích đất sử dụng vào mục đích nông nghiệp [102, tr 104] Luật pháp nước này cho phép chuyền DNN thành đất phi nông nghiệp như đất thương mai, công nghiệp, đất ở Nhà nước Nhật Bản sử dụng công cụ phân vùng dat đai dé thực hiện quản lý việc CMDSDDNN Nhà nước đặt ra các tiêu chí cụ thể làm căn cứ phân vùng nông nghiệp Trên cơ sở đó, pháp luật của Nhật Bản phân vùng đất đai thành 3

loại [102, tr 94-95] với khả năng CMĐSDĐ khác nhau Có loại được tự do

13

CMĐSD, có loại nghiêm cam không được CMDSD [102, tr 95] Pháp luật Nhat

Bản cũng xác định trách nhiệm bảo vệ DNN Hiện nay, trách nhiệm nay được thuộc

người đứng đầu CP là Thủ tướng [102, tr 32] Việc CMĐSDĐNN cũng phải thực

hiện thông qua thủ tục pháp lý nhật định Người CMĐSDĐNN chỉ được thực hiện

khi có sự đồng ý của cá nhân có thâm quyên.

Các nghiên cứu còn cho thấy tại Hoa Kỳ luật pháp tạo cơ hội và sự tiện lợi cho

chủ đất CMĐSDĐNN Nhưng theo nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới thì tỉnh thần

chung của pháp luật Hoa Kỳ ở cả ba cấp Liên bang, tiểu Bang và cấp vùng đều có mục đích giảm thiểu chuyển DNN sang đất phi nông Ở cấp Liên bang, chính sách bảo vệ ĐNN được đề cập trong Luật năm 1981 Pháp luật Hoa Kỳ thực hiện quản lý đối với việc CMĐSDĐNN thông qua phân khu DNN Nha nước có quyền hạn duy nhất trong việc khoanh vùng cắm sử dụng thành đất phi nông nghiệp; đặt ra vùng hạn chế nghiêm ngặt đối với việc xây dựng và ngăn cản tuyệt đối nông dân bán bat kỳ diện tích đất nào dé chuyền sang đất phi nông nghiệp [108, tr 97] Nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới còn cho thấy, các tiêu Bang và khu vực của Hoa Kỳ có những cách thức khác nhau dé hạn chế CMĐSDĐNN Tại một vài Bang, sau khi thiết lập một khu bảo tồn (khu DNN) và một khu phát triển (đất phi nông nghiệp) thì chủ đất khu vực đất bảo tồn được bán quyền phát triển của mình cho chủ đất khu phát triển dé chuyên thành đất phi nông nghiệp Ngược lại, tại một số Bang của Hoa Kỳ thực thi một cách toàn diện KH phát triển toàn tiêu Bang bao gồm các quy định của chính quyền về bảo vệ DNN Nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới cũng cho thấy, tương tự như phương thức bảo vệ DNN của các

nước Trung Quốc, Nhật Bản và nhiều nước khác, pháp luật Hoa Kỳ có quy định về các

tiêu chí nhất định để xác định mức độ bảo vệ ĐNN.

Nói chung, các tác giả trong nước và nước ngoài đã có một số nghiên cứu về

thực trạng pháp luật CMĐSDĐNN Tuy nhiên, quy định của pháp luật Việt Nam về CMĐSDĐ nói chung được nhiều tác giả nghiên cứu nên nội dung đầy đủ hơn Nghiên cứu trực tiếp về pháp luật CMĐSDĐNN còn ít, thậm chí nội dung pháp luật này mới chỉ được mô tả, giới thiệu, chưa được phân tích, bình luận, đánh giá đầy

đủ Các quy định đã được tìm hiểu, giới thiệu cũng là các quy định của pháp luật Việt Nam trước đây Do vậy, luận án không kế thừa được thành tựu của các trong

14

trình nghiên cứu của các tác giả trong nước về nội dung này khi thực hiện nhiệm vụ phân tích, đánh giá quy định của pháp luật hiện hành về CMĐSDĐNN ở Việt Nam. Đối với, các nghiên cứu về pháp luật CMĐSDĐNN của các nước trên thế giới

không chỉ được các tác giả nước ngoài mà cả tac giả trong nước quan tâm nghiên

cứu hơn, có nội dung đầy đủ hơn, được phân tích, bình luận, đánh giá kỹ lưỡng hơn nên đạt được thành công lớn hơn Thành tựu này sẽ được luận án kế thừa, đặc biệt

trong việc sử dụng các kết quả nghiên cứu dé dé so sánh, đánh giá nội dung pháp

luật Việt Nam hiện hành về CMĐSDĐNN.

Tôn tại trong thực tiễn pháp lý của Việt Nam cũng được một số tác giả nghiên cứu Trong công tác hoạch định CMĐSDĐNN, tác giả Lê Thị Phúc cho biết QHSDĐ ở Việt Nam chưa đồng bộ, thống nhất [74, tr 89], một số nội dung thiếu tính khả thi [74, tr 90], chưa thực hiện đầy đủ tính dự báo và ồn định [74, tr 92],

chưa bao đảm tính công khai, minh bạch [74, tr 92] nên việc định hướng

CMĐSDĐ của QH hạn chế Không công khai, minh bạch, thiếu quá trình tham khảo

ý kiến của nhân dân cũng là kết quả nghiên cứu được trình bày trong công trình nghiên cứu của tác giả Trần Thị Cúc [20, tr 34-35] Theo Báo cáo của Ngân hàng Thế giới thì một tồn tại trong công tác này là tình hình công khai thông tin về đất đai, thông tin về công tác hoạch định CMDSDDNN, trong đó nhắn mạnh “nếu cứ 3

năm việc cung cấp thông tin được cải thiện từ 10 đến 15% thì cũng phải mất nhiều

thập kỷ các cơ quan hành chính của Việt Nam mới tiệm cận với việc tuân thủ đầy đủ các quy định khá khiên tốn về minh bạch theo luật pháp hiện hành [60, tr 13] Ở khía cạnh khác, nghiên cứu tác giả Dương Thị Thanh Thủy chỉ ra hạn chế cơ bản là:

QH, KHSDĐ do Bộ TN & MT đơn phương thực hiện, không phan ánh được

QHSDĐ của các bộ ngành khác dẫn đến không khả thi [83, tr 63] Lý do dẫn đến

thực trạng này là: Trong khi nhiều nước làm QH mang tính chiến lược, không chi tiết đến từng địa phương, chỉ ra những chỉ giới ĐNN, lâm nghiệp, đô thị chung

cho cả nước, từ đó ngành, địa phương QHSDD riêng thì Việt Nam không làm như

vậy [83, tr 64] Từ đó tác giả Dương Thị Thanh Thủy tìm ra mối liên hệ với công tác CMĐSDĐ trên thực tế là: “QHSDD không phủ hợp nên nhiều nơi phá QH, cho

phép CMĐSDĐ không phù hợp QHSDD [83, tr 64] Tuy nhiên, tác giả Nguyễn

15

Quốc Thái lại tìm ra một lý do khác để luận bàn cho hiện tượng này đó là: “Khi

các địa phương và người dân chỉ quan tâm tới lợi ích kinh tế cục bộ thì tất yếu

dẫn đến phá vỡ nhiều QH tổng thé” [80, tr 42] Hiện tượng vi phạm QH,

KHSDD sẽ dẫn đến những thiệt hại khó lường cho xã hội Nói chung, dé cập tới QH, KHSDD thì các tac giả trong nước cùng nhận thức được vai trò, tầm quan trọng của nó trong quản lý đất đai nói chung, trong việc CMĐSĐNN nói riêng.

Tuy nhiên các nghiên cứu đã chỉ ra răng, hiện nay QH, KHSDĐ chưa thé hiện

được vai trò của nó thông qua những tôn tại, hạn chế của chính nó Trong đó, lý do cơ bản là chất lượng QH chưa đạt yêu cầu nên nó không được tuân thủ đầy đủ trên thực tế Điều đó dẫn đến một hệ lụy mà tác giả Bùi Thị Chín nêu ra là: “đất lúa tốt bị CMĐSD, tôn tại dự án treo nên đất bị bỏ hoang, trong khi người nông dân cần đất thì không có đất sản xuất, và đất dé trống thời gian dài do không lap day các khu công nghiệp” [18, tr 59] Thậm chí, Nguyễn Tan Phát còn cho rằng, cơ quan có thâm quyền, chính quyền lợi dụng việc tiến hành công nghiệp hóa, hiện đại hóa địa phương

đây mạnh QH CMĐSDĐNN sang đất công nghiệp, dịch vụ, đô thị; tranh thủ việc thu

hút các nhà đầu tư để vụ lợi, tham nhũng Còn chủ thể sử dụng đất là doanh nghiệp, dù có nhu cầu sử dụng đất nhưng phải đi thuê của hộ gia đình, cá nhân với giá cao mà vẫn không thể tiếp cận với những quỹ đất bị bỏ hoang (quy hoạch treo), nông dân thì

không thé canh tác, mat thu nhập và khó chuyền nghề [70, tr 29].

Về thực tiễn thi hành pháp luật CMĐSDĐ, phù hợp với nhận định của tác giả Bùi Thị Chín nêu trong công trình nghiên cứu của mình rằng, chính người dân cũng lợi dụng

kẽ hở của luật pháp khi thực hiện CMĐSDĐ, tác giả Dương Thị Thanh Thuy chỉ rõ cách

thức người sử dụng đất vi phạm pháp luật lĩnh vực này là: “người sử dụng đất lợi dụng kẽ hở của pháp luật thực hiện CMĐSDĐ hai lần không xin phép dé đạt mong muốn

CMĐSDĐ thuộc trường hợp phải xin phép [83, tr 59] Nghiên cứu sâu hơn, tác giả

Dương Thị Thanh Thủy còn tìm thấy nguyên nhân của việc người sử dụng đất không xin phép, không đăng ký khi CMĐSDĐ là do mức thu tiền CMĐSDĐ cao [83, tr 59-60].

Tương tự như tinh trạng pháp lý CMDSDD nói chung, CMDSDDNN nói

riêng tại Việt Nam, các nghiên cứu của các tác giả trong và ngoài nước còn cho thấy

điều tương tự xảy ra đối với thực trạng thi hành pháp luật ở nước ngoài Tại Trung

16

Quốc, pháp luật quy định DNN co ban chủ yếu được xác định dựa trên chất lượng,

năng suất đất trồng chứ không phải là vị trí của đất nên ở nơi nhu cầu sử dụng đất

tăng cao, ở các khu vực phát triển thì thường diện tích đất đó được xác định là DNN

cơ bản nên khó được CMĐSD Thực trạng này dẫn đến cản trở sự phát triển của địa phương Mặt khác, Trung Quốc thực hiện trưng thu đất quá rộng dẫn đến hiện tượng lạm quyền và trưng thu đất tràn lan Quá trình trưng thu đất không minh bạch cũng phát sinh không ít tiêu cực và dẫn đến hiện trạng chống đối của dân chúng trong việc thực hiện pháp luật Điều tương tự cũng được Ngân hàng Thế giới chỉ ra đối với pháp luật các tiểu Bang của Hoa Ky là, khi Nhà nước thực hiện han chế nghiêm ngặt việc CMĐSDĐNN đối với các vùng nhất định thì đương nhiên quy định này thường không được chủ đất ủng hộ và thường bị chống đối [108, tr 97] Cùng chung số phận như vậy, luật pháp Liên bang của Hoa Kỳ không có ảnh hưởng thực sự trên thực tế, vì nó

không có các biện pháp giảm thiểu, không cam CMĐSDĐNN sang phi nông nghiệp

cũng như không tạo cơ chế thực thi đối với tư nhân.

Nói chung các nghiên cứu của các tác giả trong và ngoài nước đã chỉ ra được

những hạn chế nhất định trong thực tiễn pháp lý của lĩnh vực CMĐSDĐNN Thông thường các hạn chế đó xuất phát từ các bất cập của pháp luật, ngoài ra còn do thực tiễn công tác thi hành pháp luật Các tồn tại này, đặc biệt trong công tác QH,

KHSDĐ ở Việt Nam sé được luận án kế thừa Tuy nhiên, luận án có nhiệm vụ phải

chỉ ra các tồn tại, hạn chế cùng với các nguyên nhân theo quy định của pháp luật

hiện hành chứ không phải theo quy định của pháp luật trước đây Đặc biệt luận án

phải đi sâu phân tích, đánh giá những tồn tại, nguyên nhân tồn tại của pháp luật và

của công tác tô chức thi hành pháp luật CMDSDDNN Các thành tựu nghiên cứu về

thực tiễn và kinh nghiệm pháp lý của một số nước về CMĐSDĐNN sẽ được luận án

kế thừa với tính chất là bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam.

1.2.3 Tình hình nghiên cứu trong và ngoài nước về phương hướng, giải pháp hoàn thiện và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật chuyển mục đích sử dụng

đất nông nghiệp

Nghiên cứu của các tác giả trong và ngoài nước đã nêu ra một số định hướng và giải pháp cơ bản góp phần thay đổi thực trạng nêu trên Trong nghiên cứu của

17

mình, tác giả Trần Thị Minh Châu viết: “Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai có quyền hoạch định QH và KHSDĐNN một cách không

chỉ có lợi cho nông dân mà còn phải có lợi cho phúc lợi xã hội chung” [17, tr 238].

Cũng theo tác giả này thì, để góp phần khai thác tốt quỹ đất nông, lâm nghiệp, đất nuôi trồng thủy cần quan tâm hoàn thiện QH tổng thể theo hướng phát huy thế

mạnh của vùng cùng với góp phần khai thác tốt quỹ đất nông, lâm nghiệp, đất nuôi trồng thủy sản, việc đổi mới về chính sách đất đai [80, tr 35] Một giải pháp khác liên quan đến QH, KH CMĐSDĐNN được Ngân hàng Thế giới nêu ra là: Nguyên tắc đồng thuận giữa các bên liên quan cần được thực hiện thông qua quá trình tương

tác, tham vấn và đối thoại trong quá trình QH, KHSDĐ [ 59, tr 6, tr 20].

Tiếp cận dưới góc độ xã hội, sử dụng đất nên cân bang các yêu tố khác nhau

gồm đô thị hóa, tăng dân số, mật độ dân cư, an toàn lương thực việc bảo vệ ĐNN

trên cơ sở cân bằng với nhu cầu của đất thương mại, đất ở, đất mục đích khác [108, tr

86] Nghiên cứu của tác giả Phạm Thu Thủy chỉ ra rang trong công tác CMĐSDĐNN thì giải pháp mục tiêu là: hài hòa giữa tăng trưởng kinh tế với ôn định xã hội, giữa phát trién công nghiệp, dịch vụ với đảm bảo an ninh lương thực quốc gia và phát triển bền vững đất nước Cần xem cái được va cái mat sau CMĐSDĐNN là gì [84, tr.

117], CMĐSDĐNN sẽ là hợp lý, hợp quy luật và chính đáng nếu đất đó được khai thác và sử dụng có hiệu quả, đặc biệt là cho các mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, vì mục tiêu phát triển bền vững trên cơ sở một cơ cấu kinh tế hợp lý, cân bằng Như một giải pháp nhằm hạn chế CMĐSDĐNN, tác giả Dương Thị Thanh Thủy nêu: “vấn đề quan trọng cần làm ngay là hạn chế quyền của

các địa phương trong quá trình CMĐSDĐ lúa” [83, tr 62].

Một nhóm định hướng và giải pháp khác được tác giả Trần Thị Minh Châu nêu ra trong nghiên cứu của mình là: Cần thực hiện chính sách tiết kiệm đất đai cho các nhu cầu khác trong quá trình phát trién KT-XH [17, tr 268]; Nhà nước nên có một loại thuế thu từ người sử dụng đất sau CMĐSD tính trên giá trị gia tăng [17, tr 279-280] hoặc thực hiện hình thức đấu thầu và có phân chia lại lợi ích cho nông dân khi

CMĐSDĐNN sang đất ở hoặc đất mặt bằng sản xuất, kinh doanh [17, tr 282].

Với một cách tiếp cận khác, nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới chỉ ra rằng,

quy định của pháp luật Việt Nam về bảo vệ ĐTL thậm chí lại đang trở thành rào cản

18

cho việc đảm bao an ninh lương thực Việc tiếp tục tập trung nguồn lực cho lúa gạo

sẽ gây lãng phí cho ngành nông nghiệp, cho nông dân và cho cả nước [6], tr 23].

Do vậy, giải pháp cần thiết được đưa ra là thực hiện mở rộng quyền trong việc sử

dụng DNN cho các MĐSDĐ; xóa bỏ hạn chế sử dụng DTL vào các mục đích thay thé, đặc biệt khi đất lúa không mang lại hiệu quả kinh tế [61, tr 4, tr 10] Một giải

pháp cụ thé hơn được Ngân hàng Thế giới nêu ra trong nghiên cứu của mình là: Dé

đảm bảo an ninh lương thực và tăng cường dinh dưỡng, cần phải đa dạng hóa cây

trồng hoặc áp dụng các hình thức chuyên canh khác [61, tr 17] Giải pháp này,

đương nhiên gắn với cơ cau lại ngành nông nghiệp Ngoài ra, tổ chức này cũng

khuyến cáo về một giải pháp bảo vệ DNN tốt, hạn chế CMĐSDĐNN tốt đó là: Trong tat cả các trường hợp thu hồi đất mới, cần hạn chế đến mức tối đa các dự án

thu hồi DNN ở khu vực đồng bang là nơi có tiềm năng lớn nhất và tập trung đông

dân cư tham gia sản xuất nông nghiệp [61, tr 14] Cùng quan điểm trong tình huống

tương tự, tác giả Trần Quốc Toản cho rằng: CMĐSDĐNN cũng sẽ là tat yéu và nhận được sự đồng thuận của người có đất bị thu hồi nếu đất đó được sử dụng đích thực cho sự nghiệp công nghiệp hóa, đô thị hóa dat nước đi kèm với đó là sự bố trí việc làm gắn liền với việc chuyên dịch cơ cau kinh tế hợp lý, cân bằng [85, tr 72].

Nói chung, các công trình nghiên cứu của các tác giả trong và ngoài nước đã

nêu ra một số định hướng và giải pháp dé thay đổi tình hình thực tiễn pháp luật CMĐSDĐNN theo hướng tốt hơn Tuy nhiên, các định hướng, giải pháp được nêu ra còn mang tính tản mạn, vụn vặt, chưa tập trung, toàn diện Mặt khác, chủ yêu trong sé đó là định hướng, giải pháp ở khía cạnh kinh tế, xã hội chứ chưa phải là các định

hướng, giải pháp pháp lý Thêm vào đó, các định hướng cơ bản, các giải pháp hoàn

thiện và nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật CMĐSDĐNN cụ thê chưa được các công trình nghiên cứu đề cập Đây là các nội dung mà các công trình nghiên cứu trước đây thực hiện chưa được thấu đáo, day đủ và chính là nhiệm vụ mà luận án này thực hiện.

1.3 Những thành tựu nghiên cứu được kế thừa và những vấn đề nghiên cứu tiếp của đề tài luận án

1.3.1 Những thành tựu nghiên cứu được kế thừa

Thứ nhất: Về cơ sở lý luận CMĐSDĐNN và lý luận pháp luật về CMĐSDĐNN:

luận án kê thừa các thành tựu cơ bản của các nghiên cứu trong và ngoai nước gôm: khái

19

niệm CMĐSDĐNN, lý luận đất đai trong nền kinh tế thị trường và vai trò quản lý nhà nước trong việc tạo điều kiện cho thị trường, bảo đảm công bằng xã hội Đặc biệt là các

thành tựu nghiên cứu về tinh tất yêu của việc CMĐSDĐNN xuất phát từ các yêu cầu: (1)

Sử dụng đất cho công nghiệp hóa, đô thị hóa, xây dựng nhà ở, công nghiệp, thương mại, và xây dựng cơ sở hạ tang; (2) thay đổi cơ cấu ngành nông nghiệp và cơ cau kinh tế theo hướng hiệu quả hơn; (3) thay đổi cơ câu đinh dưỡng bữa ăn đáp ứng nhu cầu của con

người; (4) sử dụng dat hợp lý, tiết kiệm, hiệu quả đất đai; (5) phát triển bền vững ngành

nông nghiệp, bao đảm an ninh lương thực, bảo vệ môi trường, sinh thái va (6) có tác

động từ các chính sách kinh tế, chính sách ưu tiên sử dụng đất của CP.

Thứ hai: Về thực trạng pháp luật và thi hành pháp luật trong nước và nước ngoài về CMĐSDĐNN: Luận án kế thừa các thành tựu cơ bản đã đạt được bởi các nghiên cứu trong nước của các tác giả gồm: Hệ thống quy định của pháp luật về trường hợp, thâm quyền, trình tự, thủ tục, nghĩa vụ tài chính, thời hạn, quyền, nghĩa vụ sau khi CMĐSDĐ của người sử dụng đất; đặc biệt là: (1) Các phân tích, đánh giá về mỗi quan hệ giữa QH với CMĐSDĐ, trong đó QH là căn cứ đồng thời là cơ sở pháp ly, là biện pháp hữu hiệu dé Nhà nước quan lý việc CMĐSDĐNN và (2) phân tích về nội hàm “lợi ích công cộng” trong quy định của pháp luật Đối với các nghiên cứu nước ngoài về trạng pháp luật CMĐSDĐNN, tác giả kế thừa kết quả

nghiên cứu về việc pháp luật ghi nhận chính sách tông lượng bất biến của Trung Quốc Đặc biệt là việc pháp luật các nước: (1) Quy định riêng về DNN dé bảo vệ dat này và hạn chế CMĐSDĐNN; (2) coi trọng công tác QH, thực hiện phân vùng đất đai với khả năng CMĐSDĐNN khác nhau, mức độ bảo vệ ĐNN khác nhau; (3) bảo đảm sự cân băng giữa nhu cầu và lợi ích sử dụng đất của các ngành KT-XH của

các địa phương: (4) ghi nhận vai trò quản lý, tổ chức thực hiện của Nhà nước trong công tác CMĐSDĐNN; (5) chất lượng của QH CMĐSDĐNN thấp; (6) quá trình xây dựng QH còn bat cập; (7) tính định hướng, tính khả thi của QH yếu; (8) công

tác tổ chức thực hiện QH hạn chế, trong đó có yếu tố lợi ích kinh tế cục bộ của địa

phương, hiện tượng tham nhũng và cả sự lợi dụng của người dân tác động.

Thứ ba: Về định hướng, giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật CMDSDDNN: Luận án kế thừa các thành tựu cơ bản mà các

20

nghiên cứu đã rút ra là: (1) Nhà nước phải hiện thực hóa quy định của pháp luật về

QH CMĐSDĐNN, bảo đảm nguyên tắc đồng thuận giữa các bên liên quan; (2) phát huy thế mạnh của vùng, khai thác đất đai hiệu quả; (3) cân bằng các yếu tổ phát triển, hài hòa giữa tăng trưởng kinh tế với ôn định xã hội; (4) bảo đảm sự hài hòa lợi ích, quan tâm lợi ích của nông dân và phúc lợi xã hội; (5) hạn chế thu hồi DNN ở

khu vực đồng bang, gắn với chuyền dịch cơ cau kinh tế hợp lý, cân bang 1.3.2 Những vẫn đề nghiên cứu tiếp của đề tài luận án

Qua nghiên cứu đánh giá tổng quan cho thấy, còn một số nội dung chưa

được nghiên cứu hoặc được nghiên cứu chưa đầy đủ, thấu đáo liên quan đến đề tài mà luận án cần nghiên cứu thêm là:

Thứ nhất: Hoàn thiện cơ sở lý luận CMĐSDĐNN gồm: Xác định khung lý

luận CMĐSDĐNN); xây dựng, hoàn thiện cơ sở lý luận về QSDĐ theo hướng quyền

tài sản QSDĐ làm cơ sở cho việc suy xét về MĐSDĐ và CMĐSDĐNN; xây dựng

các khái niệm liên quan; xác định chủ thé, hình thức và nguyên tac CMĐSDĐNN; tìm hiểu tính tất yếu, hậu quả và ý nghĩa của CMDSDDNN.

Thứ hai: Xây dựng và hoàn thiện cơ sở lý luận pháp luật về CMĐSDĐNN gồm: Khái niệm, đặc điểm của pháp luật CMĐSDĐNN; Nội dung của pháp luật

CMĐSDĐNN; Vai trò của pháp luật CMDSDDNN; Cơ sở xây dựng pháp luật

CMĐSDĐNN; Các yếu tố chi phối pháp luật CMĐSDĐNN; Nguyên tắc điều chỉnh pháp luật đối với CMĐSDĐNN; Yêu cầu đối với pháp luật CMĐSDĐNN.

Thứ ba: Phân tích, đánh giá thực trạng pháp luật và công tác thi hành pháp

luật Việt Nam hiện hành về CMĐSDĐNN; chỉ ra các tôn tại, nguyên nhân của những tổn tại và xác định phương hướng hoàn thiện, đề xuất các nhóm giải pháp

hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật CMĐSDĐNN.

1.4 Phân loại nội dung nghiên cứu của đề tài luận án

Sau khi đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu và rút ra các thành tựu cần kế thừa cũng như các van dé cần tiếp tục nghiên cứu, dé tài nghiên cứu của luận án phải đáp ứng được các nội dung nghiên cứu chủ yếu sau đây:

Thứ nhất, cơ sở lý luận CMĐSDĐNN và lý luận pháp luật vi CMĐSDĐNN.

Thứ hai, nghiên cứu, phân tích, đánh giá thực trạng pháp luật hiện hành và

công tác thi hành pháp luật CMĐSDĐNN ở Việt Nam.

21

Thứ ba, các giải pháp hoàn thiện nội dung pháp luật va nâng cao hiệu quả thihành pháp luật CMDSDDNN ở Việt Nam.

1.5 Các câu hỏi nghiên cứu, giả thuyết nghiên cứu và cơ sở lý thuyết

1.5.1 Các câu hói nghiên cứu và giả thuyết nghiên cứu chung

Câu hỏi nghiên cứu chung: Cơ sở lý luận CMĐSDĐNN và lý luận pháp luật

về CMĐSDĐNN ở Việt Nam là gì? Pháp luật Việt Nam hiện hành có được xây

dựng và hoàn thiện trên cơ sở lý luận đó hay không?

Giá thuyết nghiên cứu chung: Hiện nay tại Việt Nam chưa xác định được rõ

rang và day đủ cơ sở lý luận CMĐSDĐNN va lý luận pháp luật về CMDSDDNN nên nội dung pháp luật hiện hành về CMĐSDĐNN chưa hoàn toàn phù hợp, việc pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội trong lĩnh vực này chưa đạt hiệu quả.

1.5.2 Các câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết nghiên cứu cho từng phan của nội dung nghiên cứu

Đối với những van dé lý luận:

Các câu hỏi nghiên cứu cụ thê là: Cơ sở lý luận CMĐSDĐNN là gì? Quyền sở hữu đối với đất đai và quyền tài sản đối với QSDĐ có quyết định hoặc ảnh hưởng như thé nào tới lý luận CMĐSDĐNN? Nội dung cơ sở lý luận pháp luật về CMĐSDĐNN như thế nào là đủ để xây dựng khung pháp luật thực định về

Các giả thuyết nghiên cứu cụ thể là: Tại Việt Nam hiện nay chưa xác định được rõ ràng cơ sở lý luận CMĐSDĐNN cũng như lý luận pháp luật về CMĐSDĐNN; chưa làm rõ được mối quan hệ giữa lý luận về quyền sở hữu đối với đất đai và quyên tài sản đối với QSDĐ dé hoàn thiện lý luận CMĐSDĐNN? Nội dung cơ sở lý luận pháp luật về CMĐSDĐNN chưa được xác định day đủ dé xây dựng khung pháp luật thực định về CMĐSDĐNN?

Đối với thực trạng pháp luật:

Các câu hỏi nghiên cứu cụ thé là: Bat cập chủ yếu của pháp luật thực định về

CMĐSDĐNN là gì? Thực tiễn áp dụng pháp luật CMĐSDĐNN đã hiệu qua hay

chưa? Và nguyên nhân nào dẫn đến thực trạng đó?

Các giả thuyết nghiên cứu cụ thể là: Pháp luật Việt Nam hiện nay về CMĐSDĐNN còn bat cập; hiệu qua áp dụng pháp luật CMĐSDĐNN chưa cao.

22

Nguyên nhân chủ yếu dẫn tới thực trạng đó là chưa có được day đủ nên tang lý luận

làm cơ sở xây dựng pháp luật CMĐSDĐNN; nội dung pháp luật hiện hành về

CMĐSDĐNN chưa hoàn thiện nên hiệu quả áp dụng pháp luật chưa cao.

Đối với hoàn thiện pháp luật:

Các câu hỏi nghiên cứu cụ thể là: Có cần thiết hoàn thiện pháp luật CMĐSDĐNN? Các định hướng cụ thé hoàn thiện pháp luật CMĐSDĐNN ở Việt Nam hiện nay là gì? Những nội dung cụ thể nào của pháp luật CMĐSDĐNN cần hoàn thiện? Định hướng và giải pháp cụ thể nào để nâng cao hiệu quả áp dụng pháp

luật CMDSDDNN?

Các giả thuyết nghiên cứu cụ thé là: Pháp luật CMĐSDĐNN hiện nay cần được hoàn thiện theo định hướng nhất định, đồng thời cần có các giải pháp cụ thé dé nâng cao hiệu qua thực hiện Dinh hướng cụ thé là tính đồng bộ của hệ thông

pháp luật được xây dựng trên cơ sở lý luận quyền sở hữu đối với đất đai và quyền

tài sản đối với QSDĐ 1.5.3 Cơ sở lý thuyết

Đề nghiên cứu đề tài này, luận án phải dựa trên căn bản các lý thuyết sau:

Thứ nhất, lý thuyết về quyền sở hữu tài sản và quyền tài sản để xác định được bản chất pháp lý của QSDĐ.

Thứ hai, lý thuyết về quản lý, sử dụng hợp lý, hiệu quả tài nguyên và tài sản

đất đai làm cơ sở cho việc CMĐSDĐNN.

Thứ ba, lý thuyết về dân chủ và tự do ý chí làm nền tảng cho việc xác định quyền quyết định CMĐSDĐNN.

Thứ tư, lý thuyết về đại diện chủ sở hữu và quản lý hành chính nhà nước đối với tài nguyên, tài sản đặc biệt làm cơ sở xác định quyền của Nhà nước trong việc

quyết định va quản lý việc CMĐSDĐNN.

Thứ năm, lý thuyết về cung cầu của thị trường làm cơ sở cho việc xác định quyền quyết định và nhu cầu CMDĐSĐNN.

23

KET LUẬN CHUONG 1

Xuất phat từ hai tiền đề: (1) pháp luật về CMĐSDĐNN có điểm tương đồng do được xây dựng trên quan điểm đất đai là tài sản đặc biệt; (2) pháp luật về CMĐSDĐNN ở nước nao thì được thiết kế phù hợp với hệ thống pháp luật đặc thù và với hoàn cảnh của nước đó, chương | đã đưa ra các tiêu chuẩn dé đánh giá tinh hình nghiên cứu của đề tài luận án.

Các công trình nghiên cứu trong và ngoài nước đã đạt những thành tựu quan

trọng mà luận án kế thừa như: (1) Một số nội dung cơ sở lý luận về CMĐSDĐNN và cơ sở lý luận CMĐSDĐNN; (2) Một sỐ phân tích về thực trạng pháp luật trong nước trước đây về CMĐSDĐNN; (3) Thực trạng, một số bình luận, đánh giá về thực trạng pháp luật nước ngoài về CMĐSDĐNN, có sử dụng nội dung này dé so sánh với thực trạng pháp luật trong nước về CMĐSDĐNN; (4) Một số tồn tại, hạn

chế của pháp luật Việt Nam hiện hành và của công tác thi hành pháp luật

CMĐSDĐNN; (5) Một số định hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật và tăng

cường hiệu quả thực thi pháp luật CMĐSDĐNN.

Tuy nhiên, nghiên cứu đánh giá tong quan cho thấy, còn một số nội dung

chưa được nghiên cứu hoặc được nghiên cứu chưa đầy đủ, thấu đáo liên quan đến dé tài mà luận án cần nghiên cứu tiếp là: (1) Hoàn thiện cơ sở lý luận CMĐSDĐNN

gồm: Xác định khung lý luận CMĐSDĐNN; xây dựng, hoàn thiện cơ sở lý luận về

QSDD theo hướng quyền tài sản QSDĐ làm cơ sở cho việc suy xét về MDSDD và

CMĐSDĐNN; xây dựng các khái niệm liên quan; xác định chu thể, hình thức, nguyên tắc CMĐSDĐNN; tìm hiểu tính tất yếu, hậu quả và ý nghĩa của CMDSDDNN; (2) Xây dựng và hoàn thiện cơ sở lý luận pháp luật về CMĐSDĐNN

gồm: Khái niệm, đặc điểm của pháp luật CMĐSDĐNN; Nội dung của pháp luật

CMĐSDĐNN; Cơ sở xây dựng pháp luật CMDSDDNN; Vai trò của pháp luật

CMĐSDĐNN; Các yếu tố chi phối pháp luật CMĐSDĐNN; Nguyên tắc điều chỉnh

pháp luật đối với CMĐSDĐNN; Yêu cầu đối với pháp luật CMĐSDĐNN; (3) Phân

tích, đánh giá thực trạng pháp luật Việt Nam hiện hành và công tác thi hành pháp

luật CMĐSDĐNN; chỉ ra các tồn tại, nguyên nhân của những tồn tại và xác định

24

phương hướng hoàn thiện, các nhóm giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng caohiệu quả thực thực thi pháp luật CMDSDDNN.

Trên cơ sở các vấn đề nghiên cứu, luận án đặt ra câu hỏi nghiên cứu và giả

thuyết nghiên cứu chung, câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết nghiên cứu cụ thể liên quan đến cơ sở lý luận, thực trạng và kiến nghị hoàn thiện pháp luật và nâng cao

hiệu quả thực thi pháp luật CMDSDDNN ở Việt Nam.

Đồng thời luận án đưa ra các cơ sở lý thuyết gồm: (1) lý thuyết về quyền sở

hữu tài sản và quyên tài sản dé xác định được bản chất pháp lý của QSDD; (2) ly thuyết về quản lý, sử dụng hợp lý, hiệu quả tài nguyên và tài sản đất đai làm cơ sở cho việc CMĐSDĐNN; (3) lý thuyết về dân chủ va tự do ý chí làm nền tảng cho việc xác định quyền quyết định CMĐSDĐNN; (4) lý thuyết về đại diện chủ sở hữu và quản lý hành chính nhà nước đối với tài nguyên, tài sản đặc biệt làm cơ sở xác

định quyền của Nhà nước trong việc quyết định và quản lý việc CMĐSDĐNN; (5)

lý thuyết về cung cầu của thị trường làm cơ sở cho việc xác định quyền quyết định và nhu cầu CMDĐSĐNN.

25

CHƯƠNG 2.

LÝ LUẬN CHUYEN MỤC ĐÍCH SỬ DUNG DAT NÔNG NGHIỆP

VÀ LÝ LUẬN PHÁP LUẬT

VE CHUYEN MỤC DICH SU DUNG DAT NÔNG NGHIỆP 2.1 Lý luận chuyển mục dich sử dụng dat nông nghiệp

2.1.1 Khái niệm, đặc diém của quyền sử dụng đất và chuyển mục dich sw dụng dat

a Khái niệm và đặc điểm của quyên sử dụng dat

Pháp luật Việt Nam từ trước tới nay chưa có định nghĩa chính thức về QSDD Theo tác gia Nguyễn Thị Dung thì: Quyển sử dụng dat là khả năng pháp lý do pháp luật quy định cho người sử dụng đất dé giúp cho chủ thể này thỏa mãn tối da các lợi ích của minh trong quá trình khai thác công dung của đất và hưởng hoa

lợi, lợi tức từ việc sử dụng đất [23, tr 13] Từ điền Luật học năm 2006 định

nghĩa: "Quyên sử dụng đất là quyên của các chủ thể được khai thác công dụng, hưởng hoa lợi, lợi ích từ việc sử dụng dat được Nhà nước giao, cho thuê hoặc được chuyển giao từ chủ thể khác thông qua việc chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho ” [97, tr 655] Còn các nhà khoa học thuộc Trường Dai học Luật Hà Nội đưa ra định nghĩa: “Quyển sử dụng dat là quyền khai thác các

thuộc tính có ích của đất đai để phục vụ cho các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội

cua đất nước ”[§9, tr 79].

Từ các khái niệm trên và các lý thuyết liên quan có thé xác định QSDĐ có

các đặc điểm sau đây:

Thứ nhất: Da số các khái niệm QSDĐ đề cập trực tiếp tới chủ thé sử dung

đất là người sử dụng đất gồm: tô chức, cá nhân, hộ gia đình và các chủ thé khác.

Riêng khái niệm QSDD trong Giáo trình Luật Đất dai của Trường Đại học Luật Hà Nội không đề cập cụ thể nhưng có ngụ ý rằng, người sử dụng đất gồm cả Nhà nước

và quyền sử dụng đất của Nhà nước là vĩnh viễn, trọn vẹn và không bị ai hạn chế, còn quyền sử dụng đất của người sử dụng xuất hiện khi được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, cho phép nhận chuyên quyền sử dụng đất hoặc công nhận quyền sử

dụng đất bị hạn chế bởi diện tích, thời hạn và mục đích sử dụng [89, tr 80- 81].

26

Về nội dung, các khái niệm đều thống nhất rang, sử dụng dat là việc khai thác

đất đai với mục đích tạo ra lợi ích cho chủ sử dụng đất gồm tổ chức, cá nhân, hộ gia

đình Các nhà khoa học thuộc Trường Đại học Luật Hà Nội không chỉ ngụ ý mà còn

nhắn mạnh lợi ích chung (thuộc về Nhà nước) hơn cả lợi ích riêng của người sử dụng đất trực tiếp Thực tế thì việc sử dụng đất phải vừa đem lại lợi ích trực tiếp cho người sử dụng đất, vừa đem lại lợi ích chung cho Nhà nước và toàn xã hội.

Thứ hai: QSDĐ là tài sản, là hàng hóa, nhưng là tài sản và hàng hóa đặc

biệt “nhưng không phải là quyền sở hữu”[25] “Tài sản là vật, tiền, giấy tờ có giá và

quyền tài sản” [198, Điều 105] và “Quyền tài sản là quyền trị giá được băng tiền, bao gồm quyên tài sản đối với quyền sở hữu trí tuệ, QSDĐ và các quyền tài sản khác” [198, Điều 115] Khi QSDD là tài sản thì đây là tài san đặc biệt, nó mang yếu tổ vật quyên, trước hết là một quyền năng pháp lý do pháp luật quy định mang tính chất loại trừ có

hiệu lực với bat kỳ ai [23, tr 14], là quyền của một chủ thé được thực hiện trên tài sản

khác là đất đai và là vật quyền hạn chế [23, tr 14] Từ đó tác giả Hồ Quang Huy đưa ra khái niệm: Quyển sử dụng đất là quyên tài sản thuộc sở hữu của tổ chức, hộ gia đình,

cá nhân phát sinh trên cơ sở quyết định giao dat, cho thuê đất, công nhận quyển sử dung dat của cơ quan nhà nước có thẩm quyển hoặc từ các giao dịch nhận chuyển

quyền sử dụng đất Việc chiếm hữu, sử dụng, định đoạt quyền sử dụng đất phải tuân

thủ các điều kiện, thủ tục do pháp luật quy định [118] Khi tài sản QSDD đưa vào giao

dịch, kinh doanh thì nó trở thành hàng hóa đặc biệt.

Thứ ba: QSDĐ là một quyền năng thuộc quyền sở hữu của chủ sở hữu đất đai: Hiện nay, trên thế giới có ba hình thức sở hữu đất đai cơ bản: Sở hữu nhà nước, sở hữu

tập thé, sở hữu tư nhân Da số các nước thừa nhận đa hình thức sở hữu va các nước phát triển đều thừa nhận hình thức sở hữu tư nhân đối với đất đai Các nước Châu Á,

Châu Phi lại phô biến thừa nhận sở hữu Nhà nước đối với dat đai Có một số hình thức sở hữu dat đai khác như sở hữu của Hoàng gia, của chính quyên tiêu bang (Canada) Các nước Trung Quốc, Việt Nam, Lào thừa nhận hình thức sở hữu công đối với đất đai Lào và Việt Nam chỉ thừa nhận một hình thức sở hữu đó là sở hữu toàn dân đối với đất đai [125], [132] Nội dung quyền sở hữu gồm ba quyền năng cơ bản: Chiếm hữu,

sử dụng và định đoạt [130] Như vậy, QSDĐ là bộ phận cấu thành của quyền sở hữu

27

dat, bi chi phối bởi quyền sở hữu nhưng không hoàn toàn giống với quyền sở hữu va

quyền sử dụng các tài sản thông thường Theo Lynton K.Caldwell khi trích dẫn lời

bình luận của R.G Crocombe thì con người không bao giờ thực sự là “chủ sở hữu” đối

với dat, anh ta chỉ sở hữu các “quyền đối với dat” mà thôi” [150] Sự “tư hữu” của chủ sở hữu có thé bị xâm phạm bởi cơ quan quyền lực công vì nhiều lý do, trong đó có các khoản thuế và rất nhiều mục đích công cộng như làm đường cao tốc, sân bay Vì thé,

hầu hết pháp luật của các nước cho răng, “sở hữu” đất được hiểu như “quyền” hơn là

sự “tư hữu”[125] Tại Hoa Kỳ đất đai chủ yếu thuộc sở hữu tư nhân nhưng CP Hoa Kỳ vẫn khăng định vai trò ngày càng lớn và có vị trí quyết định đối với đất đai [133] Tác giả Nguyễn Thị Trang cho rằng: Quyền sở hữu tư nhân về đất đai không thể và không bao giờ trở thành quyền năng tuyệt đối Quyền chiếm hữu, sử dụng, định đoạt của các chủ thé đều có thé bị hạn chế bởi lợi ích công cộng, môi trường, phát triển kinh tế - xã

hội chung của đất nước, chất lượng đất, chủ thể khác [130] Tại Việt Nam chủ thể sử

dụng đất được chủ sở hữu trao quyền năng cụ thẻ, trong một số trường hợp, QSDĐ có sự “hóa thân” vào quyền sở hữu đất mà các nhà nghiên cứu gọi là “sở hữu kép” [130], “sở hữu đa tầng” Tác giả Nguyễn Ngọc Điện khang định: Trong điều kiện đất thuộc sở hữu toàn dân, QSDĐ có giá trị tiền tệ và chuyển nhượng được trong giao lưu dân sự.

QSDD có xu hướng được nhìn nhận trong luật Việt Nam là bất động sản cơ bản trong

khối tài sản thuộc sở hữu tư nhân, giống như đất trong luật của các nước thừa nhận

quyên sở hữu tư nhân về đất [88, tr 168].

Qua phân tích nội dung trên có thé thấy có hai cách tiếp cận dé xây dựng nên

khái nệm QSDD đó là:

Một là, với tư cách là một quyền năng của chủ sở hữu thì: Quyên sử dụng đất là khả năng chủ thể khai thác công dụng của đất và hưởng hoa lợi, lợi tức từ việc su dụng dat dé đem lại lợi ích cho minh và xã hội.

Hai là, với tư cách là quyền tài sản thì: Quyển sử dụng đất bao gồm quyên chiếm hữu, quyên sử dụng, quyên định đoạt quyển tài sản quyền sử dụng đất cua người sử dụng đất theo quy định của pháp luật.

Hiện nay pháp luật Việt Nam chưa phân biệt rách ròi giữa quyền sở hữu đất đai với QSDĐ; chưa khang định rõ ràng người sử dụng đất có quyền sở hữu đối với

28

tài sản QSDĐ; thậm chí chưa thống nhất quy định QSDĐ là quyền tài sản Cụ thê là:

Tại Điều 189 Bộ Luật Dân sự năm 2015 quy định: Quyền sử dụng có thể được

chuyển giao cho người khác theo thỏa thuận hoặc theo quy định của pháp luật Vậy có thé lập luận: QSDĐ chi là một dạng quyền năng của quyền sở hữu, được Nhà nước với tư cách đại diện chủ sở hữu toàn dân đối với đất đai chuyền giao cho người sử dụng đất mà thôi Ngoài ra, theo quy định tại Điều 106 Bộ luật Dân sự năm 2015

thì quyền sở hữu, quyền khác đối với bất động sản đều phải được đăng ký, nhưng Bộ luật này không quy định rõ ràng rằng QSDD là quyên tai sản thì đó là tài sản gì, nên

không rõ có thuộc trường hợp phải đăng ký hay không phải đăng ký Tuy nhiên, đa số

nhà khoa học cho rằng, nếu QSDD gắn chặt, không thé tách rời với đất đai là một bat

động sản thì nó là bất động sản mang bản chất tự nhiên, nên QSDĐ là tài sản đứng đầu danh sách bat động sản [87, tr 151] Vậy QSDD phải được đăng ký Song theo LDD năm 2013 thì người sử dung đất không thực hiện “đăng ký quyền sử dụng đất” mà thực hiện “đăng ký đất đai” Như vậy, chưa chắc đã có loại tai sản là “quyền sử

dụng đất”, nên người sử dụng đất không thê đăng ký tài sản này b Khái niệm và đặc điểm của mục đích sử dụng dat

Xuất phát từ cách hiéu mục đích là “cái vạch ra làm đích nhằm dat cho được” [71, tr 832] và sử dụng là “lấy làm phương tiện dé phục vụ nhu cầu, mục đích nào đó” [71, tr 1126] thì có thé hiéu MĐSD là “lấy làm phương tiện để phục vụ nhu cầu hoặc đạt được cái đã vạch ra” Xuất pháp từ cách hiểu về MĐSD như vừa nêu thì có thé hiểu: MĐSDĐ là lấp dat làm phương tiện để phục vụ nhu câu

hoặc đạt được cái đã vạch ra.

Tuy nhiên, cách định nghĩa nêu trên về MĐSDĐ chi thé hiện mặt hình thức

của thuật ngữ chứ chưa chỉ ra nội dung, bản chất của thuật ngữ mà luật pháp ngụ ý

tới Tại Việt Nam, đất đai là lĩnh vực phức tạp [62, Tr 166], ví như dưới góc độ pháp lý thì quyền sở hữu đất đai thuộc về toàn dân, quyền quản lý đất đai là của Nhà nước và QSDĐ thuộc tổ chức, cá nhân, hộ gia đình [43, tr 19] Đất đai là một dạng tài nguyên thiên nhiên và là tài nguyên tái tạo, là tài sản của các quốc gia; khi là tài nguyên, sử dụng đất đai có thể tạo ra của cải; khi là tài sản, đất đai là vật

chât dùng đê sản xuât ra của cải vât chât khác và tùy MĐSD mà nó có thê tạo ra các

29

loại của cải vật chất khác nhau Các Nha nước luôn quyết định việc đất được sử dụng vào việc gì, nhằm tạo ra lợi ích nào Đương nhiên, sau đó nó trở thành cơ sở để chủ đất thực hiện hoạt động khai thác tính năng, công dụng của đất Nhà nước

Việt Nam cũng quyết định MDSDD và thực hiện quản lý việc CMĐSDĐ Người sử dụng đất có nghĩa vụ sử dụng đúng mục đích.

Với các lập luận nêu trên, có thé hiểu: Muc đích sử dụng đất là Nhà nước

quyét định đất được khai thác trong hoạt động kinh tế - xã hội nào và trở thành căn

cứ xác định nhóm/loại đất thể hiện trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất làm sơ sở cho việc xác định loại quyên tài sản quyên sử dụng đất của người sử dụng đất.

MĐSDĐ có các đặc điểm sau đây:

Một la, MĐSDĐ là xác định đất được khai thác trong hoạt động KT-XH nhất định: Với tư cách là tài nguyên, là tài sản, là tư liệu sản suất, đất được con người đưa vào

khai thác để tạo ra các lợi ích phục vụ nhu cầu của con người mà cơ bản là nhu cầu về

ăn, ở, mặc, đi lại, sản xuất, sinh hoạt giải trí Hầu như các hoạt động của con người diễn ra trên mặt đất, hay nói cách khác thì đất tham gia vào hầu hết các hoạt động KT-XH của con người Sự tham gia đó của đất thể hiện thông qua các hoạt động cụ thê của

con người, tác động cụ thé của con người vao đất Và đó là mục đích sử dụng đất.

Hai la, MĐSDĐ do Nhà nước quyết định: Là tô chức đại diện lợi ích công cộng,

việc sử dụng đất dé đạt được việc gì, trước tiên do các Nhà nước quyết định Thông

thường Nhà nước quyết định MĐSDĐ thông qua QH, KHSDĐ Thực chất, việc quyết định đất sử dụng vào việc gì là quyền năng của chủ sở hữu đất đai Việc các Nhà nước quyết định MĐSDĐ là một biểu hiện quyền sở hữu hạn chế của các chủ sở hữu khác mà không phải là Nhà nước đối với đất đai Tuy nhiên, các chủ sở hữu đất đai khác vẫn tham

gia vào việc quyết định MĐSDĐ thông qua việc tham gia QH, KHSDĐ.

Ba la, MĐSDĐ là căn cứ xác định nhóm/loại đắt, loại tài sản: Có nhiều tiêu chí khác nhau, nhiều hệ thống phân loại đất khác nhau, vì thế có nhiều nhóm/loại đất khác

nhau Trong đó, MĐSDĐ chỉ ra rang, dùng đất dé đạt được việc gì là một trong những

cách xác định loại đất Về mặt pháp lý, cũng như nhiều nước trên thế giới, Việt Nam

lay MĐSDĐ để phân loại đất Xét đưới góc độ QSDĐ là quyền tài sản, thì MDSDD là cơ sở xác định loại tài sản cụ thê của người sử dụng đât do Nhà nước trao cho.

30

Bon la, MĐSDĐ là cơ sở xác định hành vi khai thác đất hợp pháp của người

sử dụng đất hợp pháp: MĐSDĐ mà Nhà nước xác định là căn cứ pháp lý cho chủ

đất khai thác tính năng của đất Việc sử dụng đất theo mục đích Nhà nước quyết

định là hợp pháp, được bảo hộ Trường hợp ngược lại, chủ đất vi phạm trong việc sử dụng đất Dưới góc độ quyền tài sản, khi trao cho người sử dụng đất loại tài sản

cụ thê thì Nhà nước đều xem xét đến nhiều khía cạnh và người sử dụng đất phải có

trách nhiệm sử dụng đúng loại tài sản Nhà nước trao hay công nhận Đây cũng cần

hiểu là một cam kết của người sử dụng đất khi họ nhận QSDĐ từ Nhà nước Trường

hợp nhận QSDD từ người sử dung đất khác thì người sử dụng đất sau phải có trách nhiệm thực hiện cam kết của người sử dụng dat trước đó.

c Khái niệm và đặc điểm của chuyển mục đích sử dụng đất

CMĐSDĐ thực chat là sự vận động theo quy luật kinh tế Day là quá trình lành mạnh cần có sự khuyến khích và cơ chế quản lý phù hợp [85, tr 61] Theo thống kê của tổ chức Nông lương của Liên Hợp Quốc thì từ năm 2008 - 2012 ở Hoa Kỳ có 7,34 triệu mẫu Anh chuyền đôi sang sản xuất nông nghiệp, và 4,36 triệu mẫu Anh chuyên đổi từ DNN sang đất khác Tại Châu Âu, các năm 2000 - 2010 diện tích DNN đã giảm từ 4,623,394 ha xuống 4,560,095 ha, trong khi đất đô thị tăng

[148] Như vậy, sau khi đất đã có MĐSD, vì nhiều lý do khác nhau, MĐSD của đất

được thay đổi Hiểu theo nghĩa thông thường, thuật ngữ CMĐSDĐ bản thân nó đã đủ nghĩa là sự thay đổi ve MPSD của dat [81, tr 26] Vậy CMĐSDĐ cần hiểu day đủ dưới góc độ pháp lý là sự thay đổi mục đích sử dụng của dat phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dung đất đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyên phê duyệt.

CMĐSDĐ có các đặc điểm sau đây:

Thứ nhất: Đất CMĐSD phải là đất đã có MĐSD nhưng được thay đổi (chuyên) MĐSD đó CMĐSDĐ không bao gồm trường hợp chuyên từ đất đã có

MDSD sang đất chưa xác định MĐSD (đất chưa sử dụng), từ đất chưa sử dụng (đất

chưa xác định MDSD) sang sử dụng vào một mục đích cụ thể Về thuật ngữ,

CMĐSDĐ còn được gọi là chuyên đôi MDSDD hay chuyền đổi dat.

Thứ hai: Nhà nước hoạch định CMĐSDĐ thông qua QH, KHSDD Day là

quá trình được Nhà nước tổ chức thực hiện một cách khoa học, thận trọng để bảo đảm CMĐSDĐ sát với thực tiễn, định hướng được sự phát triển của xã hội và bảo

31

đảm ý chí của chủ đất Do yêu cầu khác nhau đối với công tac CMĐSDĐ, nội dung

các trường hợp CMĐSDĐ không được thê hiện giống nhau trong QH, KHSDD.

Thứ ba: CMĐSDĐ có thể phải trải qua một quá trình thông qua thủ tục pháp lý nhất định, qua đó chủ đất thực hiện được việc CMĐSDĐ, còn Nhà nước quản lý

được việc CMDSDD Do chịu sự chi phối của nhiều yếu tố khác nhau mà pháp luật

các quốc gia quy định chủ đất phải tiễn hành thủ tục pháp lý hay không, tiến hành thủ tục pháp lý trong trường hợp nào, thủ tục cụ thể đơn giản hay phức tạp ra sao.

2.1.2 Khái niệm, đặc diém của đất nông nghiệp và chuyển mục đích sử dụng đất

nông nghiệp

a Khái niệm và đặc điển của đất nông nghiệp

Đất đai bao gồm nhiều loại hình với đặc trưng và giá tri sử dụng khác [57, tr 9] Trên thế giới có 3 khuynh hướng về phân loại đất [53, tr 12-13] Việt Nam phân loại đất hoàn thiện quan điểm phát sinh học có 13 nhóm với 30 loại vừa có quan hệ gan bó với phân loại giai đoạn trước, vừa có thé hội nhập và phù hợp với thực trạng đất Việt Nam [53, tr 7] Trong đó DNN là loại đất, nhóm đất cơ bản, quan trọng và phô biến Theo nhà địa lý người Pháp Pierre Gourou thì thế giới có khoảng 30 triệu

km’ có thé canh tác thuận lợi [91, tr 16].

ĐNN được tiếp cận, nghiên cứu dưới nhiều góc độ nên có nhiều khái niệm khác nhau Theo Từ điển Tiếng Anh Oxford thì: Dat nông nghiệp là dat cơ bản dé phục vụ hoạt động nông nghiệp, các hoạt động để duy trì sinh kế một cách có hệ thong va CO kiểm soát, đặc biệt là chăn nuôi gia súc và sản xuất mùa vụ - để tạo ra hương thực cho con người Vì vậy nó nhìn chung đông nghĩa với đất trồng trọt và đất trang trại [103] Tô

chức Nông lương Liên Hợp Quốc, tô chức Hợp tác và Phát triển kinh tế đã theo định nghĩa này, đồng thời cũng sử dụng “dat nông nghiệp” hoặc “khu vực nông nghiệp” như

một thuật ngữ mang tính chất nghệ thuật, theo đó nó có nghĩa là sự tập hợp cua: Dat

canh tác mùa vụ: dùng dé chỉ loại dat sản xuất cây lương thực mà yêu cau phải được gieo trong, cày ải, làm cỏ định kỳ trong vòng 5 năm trở lại; Dat trong trọt ổn định: đất sản xuất cây lương thực mà không yêu cầu gieo trong lại theo định kỳ; Đồng co ồn định:

đất cỏ hoặc đất bờ bụi tự nhiên hoặc nhân tạo có thể được sử dụng dé chăn nuôi (cho

súc vật ăn cỏ) gom dat trong trot nén duoc goi la đất canh rác [151] Theo khái niệm của

32