thực hiện pháp luật về đầu tư công tại sở kế hoạch và đầu tư thành phố hồ chí minh

Ngoài các công trình nghiên cứu về chính sách và pháp luật đầu tư công, còn nhiều công trình nghiên cứu về thực hiện đầu tư công tại thành phố Hồ Chí Minh như: i Công trình “Quản lý nhà

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT

Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính Mã số: 8 38 01 02

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS TRẦN THỊ DIỆU OANH

THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH - NĂM 2024

LỜI CAM ĐOAN

Tác giả xin cam đoan đề tài “Thực hiện pháp luật về Đầu tư công tại Sở Kế hoạch và Đầu tư Thành phố Hồ Chí Minh” là sự cố gắng nỗ lực của bản thân để

hoàn thiện công trình nghiên cứu và dưới sự hướng dẫn của PGS.TS Trần Thị Diệu Oanh

Các thông tin, số liệu thống kê trong luận văn là hoàn toàn dựa trên sự tìm kiếm của tác giả, bảo đảm tính chính xác và trung thực Xin cam đoan những nội dung trên là đúng sự thật, nếu có phát hiện những vấn đề gian lận trong quá trình thực hiện luận văn, tác giả sẽ chịu hoàn toàn trách nhiệm

Tác giả

Trương Tấn Phát

LỜI CẢM ƠN

Để hoàn thành luận văn “Thực hiện pháp luật về đầu tư công tại Sở Kế hoạch và Đầu tư Thành phố Hồ Chí Minh”; bên cạnh sự nỗ lực của bản thân,

người học luôn nhận được sự quan tâm, chia sẻ và hỗ trợ từ phía gia đình, nhà trường, quý thầy cô, đồng nghiệp và bạn bè

Nhân đây, tác giả xin gửi lời cảm ơn chân thành đến Học viện hành chính quốc gia, nơi học viên đang theo học chương trình thạc sĩ Luật đã tạo mọi điều kiện để học viên hoàn thành luận văn

Đặc biệt, tác giả xin trân trọng gửi lời tri ân đến PGS.TS Trần Thị Diệu Oanh, người đã tận tình hướng dẫn và góp ý để học viên hoàn thành luận văn của mình

Bên cạnh đó, tác giả xin gửi lời cảm ơn đến gia đình, bạn bè và đồng nghiệp đã hỗ trợ, giúp đỡ học viên trong quá trình tìm hiểu, thu thập tài liệu và thực hiện luận văn này

Vì khả năng nghiên cứu và kinh nghiệm nghiên cứu của bản thân còn hạn chế nên luận văn không tránh khỏi thiếu sót Vì vậy, tác giả rất mong nhận được sự góp ý chân thành của quý nhà trường, quý thầy cô và bạn bè

Xin chân thành cảm ơn!

Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ

ĐẦU TƯ CÔNG

1.1 Khái niệm, đặc điểm và vai trò của thực hiện pháp luật về đầu tư công 1.2 Nguyên tắc, chủ thể, nôi dung thực hiện pháp luật về đầu tư công 1.3 Những yếu tố tác động đến thực hiện pháp luật về đầu tư công

Chương 2: THỰC TRẠNG THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI SỞ KẾ HOẠCH VÀ ĐẦU TƯ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

2.1 Khái quát chung về tình hình đầu tư công tại Sở Kế hoạch và Đầu tư thành phố Hồ Chí Minh

2.2 Phân tích thực trạng thực hiện pháp luật về đầu tư công tại Sở Kế hoạch và Đầu tư thành phố Hồ Chí Minh

2.3 Đánh giá chung về thực trạng thực hiện pháp luật về đầu tư công tại Sở Kế hoạch và Đầu tư

Chương 3: PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI SỞ KẾ HOẠCH VÀ ĐẦU TƯ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

3.1 Phương hướng bảo đảm thực hiện pháp luật về đầu tư công tại Sở Kế hoạch và Đầu tư thành phố Hồ Chí Minh

3.2 Giải pháp bảo đảm thực hiện pháp luật về đầu tư công tại Sở Kế hoạch và Đầu tư thành phố Hồ Chí Minh

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

DANH MỤC CÁC BẢNG

1

Bảng 1: Quy mô nguồn vốn ngân sách trung ương (trong nước) cho Kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2021 - 2025 của thành phố Hồ Chí Minh

43

2

Bảng 2: Quy mô nguồn vốn ngân sách trung ương (ODA) cho Kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2021 - 2025 của thành phố Hồ Chí Minh

44

3

Bảng 3: Mức độ chấp hành của thành phố Hồ Chí Minh về triển khai sử dụng vốn ngân sách trung ương cho hoạt động đầu tư công của thành phố Hồ Chí Minh trong 3 năm đầu của Kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2021 – 2025

45

4 Bảng 4: Quy mô nguồn vốn đầu tư công từ vốn ngân sách thành

phố Hồ Chí Minh giai đoạn 2021 – 2025 47

5

Bảng 5: Sự chênh lệch về quy mô vốn đầu tư công giai đoạn 2021 – 2025 giữa khả năng cân đối vốn thực tế của thành phố Hồ Chí Minh so với Quyết định của Thủ tướng Chính phủ

47 - 48

6 Bảng 6: Điều chỉnh tăng vốn đầu tư công giai đoạn 2017 đến

7 Bảng 7: Tình hình phân bổ vốn và giải ngân vốn từ ngân sách

thành phố cho đầu tư công các năm 2021, 2022 và 2023 54

8 Tình hình giải ngân vốn đầu tư công từ ngân sách thành phố giai

DANH MỤC HÌNH VẼ

1 Hình 1: Sơ đồ tổ chức bộ máy Sở Kế hoạch và Đầu tư 56

MỞ ĐẦU 1 Tính cấp thiết của đề tài

Trong bối cảnh kinh tế thị trường, đầu tư công đã trở thành một trong những giải pháp hiệu quả nhất để tăng cường phát triển kinh tế và xã hội Đầu tư công đóng vai trò quan trọng, thúc đẩy sự tăng trưởng và phát triển kinh tế – xã hội của mỗi quốc gia Theo góc độ xã hội, hoạt động đầu tư công được tập trung chủ yếu vào xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế kỹ thuật, giáo dục, y tế hay xóa đói giảm nghèo Đặc biệt hơn, đầu tư công là một trong những công cụ quan trọng để thúc đẩy sự phát triển kinh tế của một quốc gia Các khoản đầu tư này có thể bao gồm việc xây dựng, sửa chữa hoặc nâng cấp các cơ sở hạ tầng như đường, cầu, đường sắt, sân bay, cảng biển, đường ống dẫn dầu, điện, nước, trường học, bệnh viện và các công trình khác

Tầm quan trọng của đầu tư công nằm ở việc nó giúp tạo ra môi trường thuận lợi cho các hoạt động sản xuất, kinh doanh và đời sống xã hội của người dân Bên cạnh đó, đầu tư công cũng giúp tăng cường khả năng cạnh tranh của một quốc gia trên trường quốc tế bằng cách cải thiện năng lực cơ sở hạ tầng Có thể nói, hoạt động đầu tư công giúp thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, tạo ra nhiều việc làm cho xã hội và cải thiện chất lượng cuộc sống của người dân thông qua việc tạo ra các dự án hạ tầng mới Tuy nhiên, để đầu tư công thực sự mang lại giá trị, đòi hỏi việc áp dụng pháp luật về đầu tư công trở nên cần thiết và quan trọng hơn bao giờ hết

Với tầm quan trọng đó, trong thời gian qua, nhà nước ta tập trung và tăng cường hoạt động đầu tư công nhằm đạt mục tiêu phát triển kinh tế xã hội Tại Thành phố Hồ Chí Minh, về kết quả thực hiện pháp luật đầu tư công những năm qua đã đạt nhiều kết quả tích cực, nhất là kết quả thực hiện các Nghị quyết của HĐND TP, trong đó năm 2022 là năm thứ hai triển khai Kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2021-2025 Theo đó, tổng kế hoạch vốn đầu tư công năm 2022 được HĐND TP thông qua là 35.516,968 tỷ đồng; UBND TP đã giao kế hoạch vốn là 29.464,008 tỷ đồng, đạt 82,95% Tuy nhiên, tính đến ngày 12/8/2022, TP mới giải ngân đạt tỷ lệ 29% so với tổng kế hoạch vốn được giao Nhiều công trình trọng điểm trên địa bàn

thành phố có tiến độ giải ngân chậm; công tác bồi thường giải phóng mặt bằng nhiều dự án còn chậm, kéo dài ảnh hưởng đến tiến độ bàn giao mặt bằng cho nhà đầu tư để tiến hành thi công Để thực hiện tốt các dự án đầu tư công trên cơ sở Nghị quyết số 99/NQ-HĐND ngày 19/10/2021 về ban hành kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2021-2025; những vấn đề có liên quan lĩnh vực đầu tư công khi thực hiện tổ chức chính quyền đô thị tại thành phố Hồ Chí Minh theo Nghị quyết số 131/2020/QH14 ngày 16/11/2020 của Quốc hội (khóa XIV) và Nghị định số 33/2021/NĐ-CP ngày 29/3/2021 của Chính phủ, TP đã thông qua hoạt động giải trình để các sở (Sở Kế hoạch và Đầu tư), ban, ngành, cơ quan chức năng có liên quan của TP, UBND các quận, huyện và TP Thủ Đức, các đơn vị chủ đầu tư dự án thấy rõ hơn trách nhiệm của mình trong việc thực hiện pháp luật về đầu tư công trên địa bàn thành phố Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện, Sở Kế hoạch đầu tư cũng phải đối mặt với nhiều thách thức, nhất là trong việc tăng cường tính minh bạch, giảm thiểu rủi ro và tối ưu hóa hiệu quả của đầu tư công Bên cạnh đó, việc thực hiện chính sách, pháp luật đầu tư công tại các dự án đầu tư cũng đòi hỏi sự liên kết và phối hợp giữa các đơn vị, cơ quan chức năng và người dân để đạt được mục tiêu phát triển chung của thành phố

Trên cơ sở những khó khăn thách thức trong việc thực hiện pháp luật về đầu tư công trên địa bàn TP và đề tìm ra những giải pháp căn cơ cho việc thực hiện tốt pháp luật (Luật Đầu tư công năm 2019 có hiệu lực kể từ ngày 01/01/2020) về Đầu

tư công, tác giả lựa chọn đề tài “Thực hiện pháp luật về Đầu tư công tại Sở Kế hoạch và Đầu tư Thành phố Hồ Chí Minh” là đề tài nghiên cứu cho luận văn thạc

sĩ chuyên ngành Luật Hiến pháp và Luật Hành chính của mình

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Các nghiên cứu về thực hiện pháp luật về đầu tư công đã có nhiều công trình khoa học được nghiên cứu dưới nhiều góc độ, trong đó có thể kể đến những công trình tiêu biểu sau:

Tiếp cận về góc độ kinh tế học và tài chính công, có tác nghiên cứu như “Một số vấn đề cơ bản về đầu tư công trong mô hình tăng trưởng kinh tế mới của Việt

Nam 2011-2020” của Vũ Tuấn Anh (2010), được đăng trên Báo cáo Kỷ yếu hội thảo khoa học định hướng phát triển tài chính giai đoạn 2011-2020; “Đổi mới đầu tư công ở Việt Nam giai đoạn 2011-2020” của Vũ Như Thăng (2020) được đăng

trên Kỷ yếu hội thảo khoa học định hướng phát triển tài chính giai đoạn 2011-2020 Các bài viết này chủ yếu trình bày các chủ trương, đường lối, chính sách, khung pháp lý về đầu tư công mà chưa tập trung làm rõ thực trạng của pháp luật và thực trạng thực hiện pháp luật về đầu tư công

Tiếp cận từ góc độ thực nghiệm có các công trình như Bài báo khoa học “Nghiên cứu thực nghiệm về tác động của đầu tư công đến tăng trưởng kinh tế tại Việt Nam” của Phạm Mạnh Hùng được đăng trên Tạp chí Khoa học và đào tạo ngân hàng, số 246 (11/2022) và sách chuyên khảo “Đầu tư công, đầu tư tư nhân và tăng trưởng kinh tế: Lý thuyết và các nghiên cứu thực nghiệm” (2018), do Nguyễn Thị Cành chủ biên Các công trình này được nghiên cứu nhằm bổ sung bằng chứng thực nghiệm về vấn đề tác động của đầu tư công đến tăng trưởng kinh tế tại Việt Nam Nghiên cứu đã chỉ rõ đầu tư tư nhân và đầu tư nước ngoài đều có tác động tích cực tới tăng trưởng kinh tế trong dài hạn; tuy nhiên tác động tích cực tới tăng trưởng kinh tế trong dài hạn của đầu tư công trong giai đoạn ngắn hạn thì vẫn chưa được kiểm chứng Bên cạnh đó, nghiên cứu của nhóm tác giả cũng cho rằng mức độ tác động của của vốn đầu tư từ khu vực tư nhân vốn mạnh hơn vốn đầu tư công Điểm nổi bật và có giá trị của công trình này chính là các nhóm đề xuất các giải pháp trong việc tăng cường hiệu quả đầu tư công tại Việt Nam

Luận án “Hiệu quả đầu tư công trong giai đoạn hiện nay ở Việt Nam” (2021) của Đào Thị Hồ Hương Công trình này chỉ ra các nguồn hình thành vốn đầu tư và nhân tố ảnh hưởng tới hiệu quả đầu tư công, đồng thời xây dựng một số chỉ tiêu để đánh giá hiệu quả đầu tư công về mặt kinh tế, xã hội và môi trường Tuy nhiên, luận án thuộc chuyên ngành Tài chính công nên các nghiên cứu của luận án tập trung phân tích theo khía cạnh kinh tế tài chính Luận án có trình bày và phân tích khung pháp lý về đầu tư công, nhưng chưa khai thác triệt để thực trạng của pháp luật về đầu tư công Mặc dù vậy, luận án vẫn có nhiều kết quả được kế thừa trong quá trình

hoàn thiện luận văn này, đặc biệt là các nguyên nhân ảnh hưởng đến hiệu quả áp dụng pháp luật về đầu tư công

Hiện nay, các công trình về đầu tư công theo góc độ pháp lý cũng được quan tâm và nghiên cứu ở các cấp, trong đó có thể kể đến các công trình nổi bật như:

(i) Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ “Hoàn thiện pháp luật về quản lý vốn ĐTC qua công tác thanh tra, kiểm toán nhà nước” do Tiến sĩ Tăng Thị Nhiệm làm chủ nhiệm Đề tài đã phân tích, đánh giá và bình luận các quy định của pháp luật về đầu tư công trên cơ sở các nghiên cứu lý luận (khái niệm, nguồn vốn, nguyên tắc, phân cấp quản lý về đầu tư công) và thực tiễn thực hiện Đặc biệt, đề tài phân tích và bình luận các quy định của pháp luật về đầu tư công thông qua công tác thanh tra, kiểm toán của nhà nước, từ đó đánh giá thực trạng của pháp luật hiện hành về đầu tư công

(ii) Luận văn Thạc sỹ Luật học “Pháp luật về đầu tư công và thực tiễn thi hành tại tỉnh Điện Biên” của tác giả Lê Văn Toán Luận văn nghiên cứu đối tượng

là quy định của pháp luật về đầu tư công trong phạm vi thực tiễn tại tỉnh Điện Biên Trên cơ sở đó, luận văn này tiếp tục kế thừa những kết quả nghiên cứu của tác giả Lê Văn Toán Tuy nhiên, luận văn này vẫn tập trung nghiên cứu ở phạm vi thực tiễn tại thành phố Hồ Chí Minh, được xem là địa phương thực hiện đầu tư công mạnh mẽ và lớn nhất của cả nước

(iii) Các tham luận của các tác giả tại Tọa đàm Đối thoại chính sách Sửa đổi Luật ĐTC – Bàn luận từ những góc nhìn đa chiều”, 2019, Đại học Kinh tế Quốc dân; bài báo khoa học “Những công việc cần triển khai để đưa Luật ĐTC 2019 vào cuộc sống.”, Tạp chí Kinh tế và dự báo, tháng 2/2020, tác giả Cao Thị Minh Nghĩa Các nghiên cứu này tập trung làm rõ quy định của Luật Đầu tư công 2019, xây dựng các kiến nghị để nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về đầu tư công Tuy nhiên, các công trình này được nghiên cứu khi Luật Đầu tư công 2019 chuẩn bị được thông qua hoặc vừa thông qua Vì vậy, các nghiên cứu trên chưa tổng kết thực tiễn thực hiện pháp luật về đầu tư công, chưa làm rõ các nguyên nhân của thực trạng

Ngoài các công trình nghiên cứu về chính sách và pháp luật đầu tư công, còn nhiều công trình nghiên cứu về thực hiện đầu tư công tại thành phố Hồ Chí Minh như:

(i) Công trình “Quản lý nhà nước về đầu tư công tại thành phố Hồ Chí Minh” của tác giả Huỳnh Phạm Khánh Ngọc (Luận văn thạc sĩ Quản lý ngành Quản lý công tại Học viện Hành chính quốc gia năm 2017) Luận văn nghiên cứu các vấn đề lý luận về đầu tư công (trong đó trình bày khung pháp lý về đầu tư công theo Luật Đầu tư công năm 2014) Đồng thời, luận văn đánh giá hiệu quả thực tiễn đầu tư công tại thành phố Hồ Chí Minh giai đoạn 2012 đến 2016

(ii) Pháp luật về đầu tư tài chính công qua thực tiễn thực hiện tại thành phố Hồ Chí Minh của tác giả Nguyễn Đình Tân (Luận văn thạc sĩ luật học, Đại học Huế năm 2022) Luận văn nghiên cứu các vấn đề lý luận, khung pháp lý điều chỉnh về hoạt động đầu tư tài chính công và đánh giá thực tiễn thực hiện tại thành phố Hồ Chí Minh giai đoạn từ 2018 đến 2021

Bên cạnh các vấn đề lý luận, 02 luận văn của tác giả Huỳnh Phạm Khánh Ngọc và Nguyễn Đình Tân đã nghiên cứu thực tiễn tại phạm vi không gian trên địa bàn thành phố Hồ Chí Minh Tuy nhiên, thực tiễn thực hiện đầu tư công trong những năm gần đây tại thành phố Hồ Chí Minh (nhất là giai đoạn 2021 đến nay) có nhiều thay đổi Bên cạnh đó, Nghị quyết số 98/2023/QH15 được Quốc hội ban hành ngày 24 tháng 6 năm 2023 về thí điểm cơ chế, chính sách đặc thù phát triển thành phố Hồ Chí Minh đã tác động sâu sắc đến thực tiễn thực hiện đầu tư công tại thành phố Hồ Chí Minh trong giai đoạn hiện nay

Trên đây là các công trình nghiên cứu liên quan đến đầu tư công được tham khảo để kế thừa, mở rộng và củng cố cho việc hoàn thiện luận văn của mình Các công trình này dù được tiếp cận theo khía cạnh nào, cũng đều đạt mục tiêu và nhiệm vụ là làm rõ thực trạng về đầu tư công và xây dựng các kiến nghị để nâng cao hiệu quả về đầu tư công tại Việt Nam Do đó, việc nghiên cứu các vấn đề lý luận về đầu tư công và đánh giá thực tiễn thực hiện pháp luật về đầu tư công tại thành phố Hồ Chí Minh là rất cần thiết

3 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

3.1 Mục đích nghiên cứu

Mục đích của luận văn là làm rõ thực trạng pháp luật về đầu tư công; đánh giá thực tiễn thực hiện pháp luật về đầu tư công tại Sở Kế hoạch và Đầu tư qua các giai đoạn; trình bày định hướng hoàn thiện và các giải pháp hoàn thiện quy định pháp luật về đầu tư công; đồng thời phân tích các giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về đầu tư công tại Sở Kế hoạch và Đầu tư thành phố Hồ Chí Minh

3.2 Nhiệm vụ nghiên cứu

Để thực hiện được mục tiêu nêu trên, đề tài được tiến hành với các nhiệm vụ cụ thể sau:

Thứ nhất, nghiên cứu các vấn đề lý luận và pháp luật về đầu tư công

Thứ hai, phân tích các nội dung cơ bản của thực hiện pháp luật về đầu tư công như khái niệm, đặc điểm, vai trò, nguyên tắ, những yếu tố ảnh hưởng đến thực hiện pháp luật về đầu tư công

Thứ ba, phân tích, đánh giá thực tiễn thực hiện pháp luật về đầu tư công tại Sở kế hoạch và Đầu tư TP Hồ Chí Minh qua các giai đoạn

Thứ tư, định hướng kiến nghị hoàn thiện pháp luật về đầu tư công và đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về đầu tư công của Sở Kế hoạch và Đầu tư TP Hồ Chí Minh

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

4.1 Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của đề tài là quy định pháp luật về đầu tư công và thực tiễn thực hiện pháp luật về đầu tư công tại Sở Kế hoạch và Đầu tư Thành phố Hồ Chí Minh

4.2 Phạm vi nghiên cứu

Về phạm vi nội dung: luận văn tập trung nghiên cứu các quy định pháp luật về đầu tư công trong các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành; trong đó tập trung phân tích quy định của Luật Đầu tư công năm 2019 và các văn bản liên quan điều chỉnh về đầu tư công

Về phạm vi thời gian: luận văn chọn mốc thời gian năm 2013 đế nghiên cứu về lý luận và chọn mốc thời gian từ 2017 đến nay để nghiên cứu thực tiễn

Về phạm vi không gian: luận văn được giới hạn trong phạm vi không gian tại Sở Kế hoạch và Đầu tư Thành phố Hồ Chí Minh

5 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu

- Phương pháp luận:

Luận văn sử dụng các phương pháp luận của Chủ nghĩa Mác- Lê nin, quan điểm của Đảng và pháp luật của Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam để làm nền tảng nghiên cứu

- Phương pháp nghiên cứu:

Các phương pháp nghiên cứu cụ thể được áp dụng trong quá trình thực hiện đề tài bao gồm phương pháp so sánh, phương pháp thu thập số liệu, phương pháp phân tích và tổng hợp, phương pháp thống kê số liệu và so sánh Trong đó:

Phương pháp thu thập dữ liệu: phương pháp này được thực hiện trong chương 1 và chương 2 Từ việc tìm hiểu về pháp luật đầu tư công, người viết cần thu thập tư liệu từ các văn bản pháp luật, quy định, chính sách của Nhà nước về đầu tư công, báo cáo thống kê, các dữ liệu thực tiễn về hoạt động đầu tư công tại Sở Kế hoạch và Đầu tư Thành phố Hồ Chí Minh

Phương pháp phân tích và tổng hợp: phương pháp này được sử dụng chủ yếu trong việc nghiên cứu Chương 1 và Chương 2 Trên cơ sở hoạt động thu thập các dữ liệu, tiến hành tổng hợp dữ liệu và phân tích dữ liệu nhằm làm rõ các vấn đề lý luận và thực trạng của đối tượng nghiên cứu

Phương pháp so sánh: phương pháp so sánh được sử dụng chủ yếu trong chương 2 trên cơ sở các số liệu thống kê qua các năm Từ đó, đề tài làm rõ những những tồn tại, bất cập trong thực tiễn thực hiện pháp luật về đầu tư công tại Sở Kế hoạch và Đầu tư Thành phố Hồ Chí Minh

Phương pháp tổng hợp và dự báo: được sử dụng để giải quyết mục tiêu và nhiệm vụ của chương 3 Trên cơ sở các dữ liệu được thu thập, trên cơ sở các phân tích và tổng hợp dữ liệu, trên cơ sở việc so sánh thực tiễn thực hiện pháp luật qua

các năm, đề tài tổng hợp các nguyên nhân của thực trạng và xây dụng các kiến nghị hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về hoạt động đầu tư công tại Sở Kế hoạch và Đầu tư Thành phố Hồ Chí Minh

6 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn

Đề tài nghiên cứu về “Thực hiện pháp luật về đầu tư công tại Sở kế hoạch và Đầu tư Thành phố Hồ Chí Minh” có ý nghĩa lý luận và thực tiễn, đó là:

Thứ nhất, kết quả nghiên cứu của đề tài sẽ là nguồn tài liệu tham khảo quý giá

cho các nhà nghiên cứu, giảng dạy về pháp luật trong lĩnh vực đầu tư kể cả về lý luận và thực tiễn

Thứ hai, kết quả nghiên cứu của đề tài đề tài sẽ là nguồn tham khảo cho các

cơ quan quản lý và thực hiện áp dụng pháp luật về đầu tư công tại địa phương có cái nhìn tổng quan, cũng như những đặc thù khi thực hiện

Thứ ba, kết quả nghiên cứu của đề tài còn giúp cho việc ban hành và hoàn

thiện chính sách pháp luật về đầu tư công ngày càng được hoàn thiện hơn

7 Kết cấu luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, đề tài được chia làm 03 chương:

Chương 1 Những vấn đề lý luận thực hiện pháp luật về đầu tư công

Chương 2 Thực trạng thực hiện pháp luật về đầu tư công tại Sở Kế hoạch và Đầu tư Thành phố Hồ Chí Minh

Chương 3 Phương hướng và giải pháp bảo đảm thực hiện pháp luật về đầu tư công tại Sở Kế hoạch và Đầu tư Thành phố Hồ Chí Minh

Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ ĐẦU

1.1.1.1 Khái niệm đầu tư công

Đầu tư là một hoạt động sử dụng các nguồn lực để mang đến những giá trị

kinh tế tốt hơn trong tương lai Theo Khoản 8 Điều 3 Luật Đầu tư 2020 thì “Đầu tư kinh doanh là việc nhà đầu tư bỏ vốn đầu tư để thực hiện hoạt động kinh doanh” [14] và “Nhà đầu tư là tổ chức, cá nhân thực hiện hoạt động đầu tư kinh doanh, gồm nhà đầu tư trong nước, nhà đầu tư nước ngoài và tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài” [14] Như vậy, hoạt động đầu tư được thực hiện bởi các nhà đầu tư

theo quy định của pháp luật

Nếu căn cứ vào chủ thể thực hiện hoạt động đầu tư, có thể phân loại hoạt động đầu tư thành hoạt động đầu tư của nhà nước – cơ quan mang quyền lực công cộng đặc biệt và hoạt động đầu tư của nhà đầu tư tư nhân – không mang quyền lực nhà nước Theo đó, hoạt động đầu tư công được thực hiện bởi nhà nước Ngoài sự khác biệt cơ bản là chủ thể thì hoạt động đầu tư công còn mang đặc trưng khác biệt về nguồn vốn, về mục đích hay trình tự thủ tục Với đặc trưng đó, đầu tư công gắn liền mật thiết với chức năng, nhiệm vụ và vai trò của nhà nước trong việc quản lý mọi mặt của đời sống và nhằm mục tiêu thúc đẩy sự phát triển của kinh tế – xã hội

Khi đề cập về khái niệm đầu tư công, có nhiều quan điểm trình bày từ góc độ khác nhau như xã hội học, kinh tế học hay khoa học pháp lý Theo Từ điển của

Cambridge, “đầu tư công là số tiền mà chính phủ chi cho các dịch vụ công cộng, chẳng hạn như giáo dục và y tế” [26, tr 201]

Theo Cơ quan Hợp tác Quốc tế Nhật Bản (JICA), tổ chức này định nghĩa đầu tư công là chi tiêu của chính phủ cho cơ sở hạ tầng công cộng Cơ sở hạ tầng gồm

hai loại: “i) cơ sở hạ tầng kinh tế như sân bay, đường bộ, đường sắt, cảng, nước và

nước thải, điện, khí đốt và viễn thông; và ii) cơ sở hạ tầng xã hội như trường học và bệnh viện” [27, tr 127]

Tổ chức OECD đưa ra khái niệm về đầu tư công như sau: “đầu tư công thường được định nghĩa là chi tiêu công làm tăng thêm vào vốn vật chất công Vốn vật chất này bao gồm các tài sản cố định như nhà ở, các tòa nhà và công trình hác (đường, sân bay, cầu, đập, cấu trúc viễn thông, tiện ích, tòa nhà văn phòng chính phủ, trường học, bệnh viện, nhà tù ), thiết bị vận chuyển, máy móc, tài sản canh tác, và tài sản cố định vô hình như tài sản trí tuệ Đầu tư công dành tỷ trọng lớn là đầu tư cơ sở hạ tầng vật chất và được thực hiện bởi các cấp quốc gia và địa phương” [28, tr 52]

Theo cách tiếp cận trong lĩnh vực tài chính công thì “đầu tư công bao gồm đầu tư bằng nguồn vốn NSNN và đầu tư của doanh nghiệp nhà nước” [7, tr.24-28]

Theo khoa học pháp lý, khái niệm đầu tư công lần đầu tiên được quy định tại

Khoản 5 Điều 4 Luật đầu tư công năm 2014, theo đó “Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội”

[15] Sau đó, Khoản 15 Điều 4 Luật Đầu tư công 2019 (sửa đổi, bổ sung năm 2022)

thay thế Luật Đầu tư công 2014 quy định rằng “Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án và đối tượng đầu tư công khác theo quy định của Luật này” [16]

Từ các cách tiếp cận trên, đầu tư công được hiểu là hoạt động đầu tư của nhà nước vào vào các chương trình, dự án thuộc mọi mặt của đời sống xã hội mà nhà nước quản lý [3], [4] Có thể thấy rằng, khái niệm đầu tư công có nội hàm rộng hơn khái niệm đầu tư từ vốn thuộc ngân sách nhà nước Bởi lẽ, vốn đầu tư công được

liệt kê tại Khoản 22 Điều 4 Luật Đầu tư công năm 2019 gồm “vốn ngân sách nhà nước; vốn từ nguồn thu hợp pháp của các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập dành để đầu tư theo quy định của pháp luật, trong đó vốn ngân sách nhà nước gồm vốn ngân sách trung ương (vốn chi cho đầu tư phát triển thuộc ngân sách trung ương) và vốn ngân sách địa phương (vốn chi cho đầu tư phát triển thuộc

ngân sách địa phương)” [16] Như vậy, đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước là một

trong các trường hợp của đầu tư công

1.1.1.2 Đặc điểm đầu tư công

Đầu tư công có những đặc điểm đặc trưng như sau:

Thứ nhất, về chủ thể, đầu tư công được thực hiện bởi nhà nước Nhà nước là

chủ thể mang quyền lực công cộng, được tổ chức thành hệ thống cơ quan từ trung ương đến địa phương và có chức năng quản lý mọi mặt của đời sống xã hội Vì vậy, đặc điểm này được hiểu cụ thể là đầu tư công được thực hiện bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc bởi các tổ chức kinh tế được nhà nước ủy quyền thực hiện

Thứ hai, về đối tượng, đối tượng của đầu tư công là các chương trình, dự án

được quy định tại Điều 5 Luật Đầu tư công 2019 Theo đó, chương trình, dự án

được nhà nước thực hiện gồm “đầu tư chương trình, dự án kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội; đầu tư phục vụ hoạt động của cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội; đầu tư và hỗ trợ hoạt động đầu tư cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích, phúc lợi xã hội; đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện dự án theo phương thức đối tác công tư; đầu tư phục vụ công tác lập, thẩm định, quyết định hoặc phê duyệt, công bố và điều chỉnh quy hoạch theo quy định của pháp luật về quy hoạch; đầu tư phục vụ công tác lập, thẩm định, quyết định hoặc phê duyệt, công bố và điều chỉnh quy hoạch theo quy định của pháp luật về quy hoạch” [16]

Thứ ba, về nguồn gốc nguồn vốn thực hiện đầu tư công, đầu tư công được

thực hiện từ vốn ngân sách nhà nước và vốn từ nguồn thu hợp pháp của các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập dành để đầu tư Trong đó, nguồn vốn ngân sách nhà nước được tạo lập trên cơ sở dự toán ngân sách đã được Quốc hội và Hội đồng nhân dân quyết định [17] Hằng năm, Chính phủ và Ủy ban nhân dân các cấp có nhiệm vụ lập dự toán ngân sách nhà nước và ngân sách địa phương trình Quốc hội và Hội đồng nhân dân quyết định Căn cứ vào dự toán đã được Quốc hội và Hội đồng nhân dân quyết định, các cơ quan chức năng triển khai nhiệm vụ thu và chi ngân sách (chấp hành thu ngân sách và chấp hành chi ngân sách) Như vậy, nguồn

vốn sử dụng cho đầu tư công được trích từ khoản thu ngân sách nhà nước Theo quy

định của pháp luật hiện hành, “Đầu tư công bằng nguồn vốn từ ngân sách nhà nước thường được đầu tư không hoàn lại cho các dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế, xã hội, phát triển nguồn nhân lực hay trong lĩnh vực y tế, bảo vệ môi trường,… Đó là những chương trình, dự án không có khả năng thu hồi vốn hoặc thu hồi vốn chậm” [21, tr 31-36]

Bên cạnh đầu tư công bằng nguồn vốn từ ngân sách nhà nước thì đầu tư công còn được thực hiện bởi vốn từ nguồn thu hợp pháp của các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập dành để đầu tư Nguồn vốn này được hình thành từ việc các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập tạo ra một cách hợp pháp và không phải nộp về ngân sách nhà nước Tuy nhiên, nhằm bảo đảm nguyên tắc hiệu quả và minh bạch trong việc sử dụng vốn đầu tư công, các nguồn thu hợp pháp của các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập dành để đầu tư cũng phải tuân theo quy định của pháp luật

Thứ tư, về mục đích của đầu tư công, đầu tư công nhằm mục đích phát triển kinh tế – xã hội Bất kì nhà nước nào cũng mang bản chất giai cấp và bản chất xã

hội Trong giai đoạn hiện nay, bản chất xã hội của nhà nước được thể hiện rõ ràng hơn so với trước đây, bằng việc thừa nhận nhiều quyền hơn cho con người và công

dân; đồng thời tăng cường thực hiện nhiều chính sách thúc đẩy phát triển kinh tế – xã hội Một trong những giải pháp thúc đẩy phát triển – xã hội là việc tăng cường

thực hiện đầu tư công của nhà nước Vì vậy, đầu tư công luôn gắn liền với quá trình nhà nước thực hiện bản chất, chức năng và vai trò của mình Nhờ đầu tư công, đời sống của người dân ngày càng cải thiện, môi trường đầu tư kinh doanh từng bước được thông thoáng, năng lực cạnh tranh của nhà nước được tăng lên, đặc biệt là hệ thống cơ sở hạ tầng ngày càng hoàn thiện và hiện đại Từ đó, thúc đẩy sự phát triển

kinh tế – xã hội của từng địa phương và trên phạm vi cả nước [1], [6], [10], [11]

1.1.2 Khái niệm và đặc điểm thực hiện pháp luật về đầu tư công

1.1.2.1 Khái quát pháp luật về đầu tư công

Sự ra đời và hoàn thiện của pháp luật luôn gắn liền với lịch sử hình thành và phát triển của nhà nước Bởi lẽ, pháp luật là sản phẩm của nhà nước, là hệ thống các quy tắc xử sự chung do nhà nước ban hành hoặc thừa nhận nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh và được nhà nước bảo đảm bằng sức mạnh cưỡng chế theo những định hướng và mục tiêu nhất định Như vậy, pháp luật với chức năng quan trọng là điều chỉnh các quan hệ xã hội và vai trò cơ bản là phương tiện để nhà nước quản lý mọi mặt của đời sống xã hội

Trong lĩnh vực đầu tư công, pháp luật đầu tư công là phương tiện chủ yếu để

nhà nước quản lý và phát triển kinh tế – xã hội Vì đặc thù là hoạt động đầu tư của

nhà nước vào những dự án quan trọng nên pháp luật về đầu tư công mang tính chất của pháp luật hành chính, bởi lẽ một bên chủ thể của quan hệ pháp luật về đầu tư công luôn là cơ quan nhà nước có thẩm quyền với cách thức sử dụng mệnh lệnh để

áp đặt ý chí lên chủ thể còn lại Như vậy, pháp luật về đầu tư công là hệ thống quy phạm pháp luật do nhà nước ban hành hoặc thừa nhận nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình nhà nước sử dụng vốn ngân sách nhà nước và các nguồn vốn hợp pháp khác để thực hiện các dự án đầu tư nhằm mục đích thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội

Hoạt động đầu tư công liên quan đến nhiều lĩnh vực của đời sống xã hội như tài chính, đất đai, xây dựng, môi trường… nên pháp luật về đầu tư công chịu sự điều chỉnh của nhiều văn bản quy phạm pháp luật Trong đó, văn bản pháp lý quan trọng điều chỉnh hoạt động đầu tư công là Luật Đầu tư công số 39/2019/QH141 được Quốc hội khóa 14 kỳ họp thứ 7 thông qua ngày 13/6/20192 Ngoài ra, nhiều văn bản hướng dẫn thi hành Luật Đầu tư công năm 2019 cũng được ban hành lần lượt như Nghị định số 15/2015/NĐ-CP về hình thức đầu tư đối tác công tư - PPP; Nghị định số 63/2018/NĐ-CP về hình thức đầu tư đối tác công tư - PPP; Nghị định số 136/2015/NĐ-CP hướng dẫn Luật 49/2014/QH13 về đầu tư công; Nghị định số

120/2018/NĐ-CP sửa bổ sung một số nghị định về Đầu tư công; Thông tư số

1 Sau đây gọi là Luật Đầu tư công năm 2019

2 Luật Đầu tư Công 2019 thay thế cho Luật Đầu tư công số 49/2014/QH13 về đầu tư công

09/2018/TT-BKHĐT hướng dẫn Nghị định số 63/2018/NĐ-CP về hình thức đầu tư đối tác công tư - PPP; Quyết định số 34/2015/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ về dự án Chính phủ ưu tiên bảo lãnh… Ngoài các văn bản quy phạm pháp luật của Trunng ương, cơ quan nhà nước ở địa phương (chủ yếu là hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân) cũng ban hành nhiều văn bản pháp quy nhằm cụ thể hóa chủ trương, chính sách, pháp luật của Nhà nước về đầu tư công tại địa phương

1.1.2.2 Khái niệm thực hiện pháp luật về đầu tư công

“Đầu tư công luôn là gắn liền với chức năng quản lý mọi mặt của đời sống và trở thành nhiệm vụ trọng tâm của nhà nước Mặc dù đầu tư công là hoạt động kinh tế nhưng lại mang tính chính trị và tính xã hội sâu sắc” [13, tr 23] Với ý nghĩa và

vai trò quan trọng đó, nhà nước ta đã ban hành khung pháp lý tương đối hoàn thiện về đầu tư công Đồng thời, nhà nước xây dựng mục tiêu và kế hoạch hành động để

đưa những quy định pháp luật vào thực tiễn – quá trình đó được gọi là thực hiện

pháp luật về đầu tư công Có thể nói, thực hiện pháp luật về đầu tư công là quá trình hoạt động có mục đích nhằm hiện thực hóa các quy đinh pháp luật về đầu tư công một cách hợp pháp Như vậy, quá trình thực hiện pháp luật về đầu tư công góp phần khẳng định tính phù hợp, khả thi của pháp luật hiện hành

Thông qua các hành vi (có thể bằng hành động hoặc không hành động) của các chủ thể được pháp luật quy định; nếu việc thực hiện các quy định đó một cách đúng đắn và nghiêm minh sẽ góp phần nâng cao hiệu quả đầu tư công trong thực tiễn của thực hiện mặc nhiên các quy phạm pháp luật về đầu tư công được đi vào thực tiễn đời sống Đồng thời, thực hiện pháp luật về đầu tư công giúp phát hiện, làm rõ thực trạng của pháp luật; trên cơ sở đó xây dựng các kiến nghị hoàn thiện pháp luật và giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về đầu tư công Tóm lại, thực hiện pháp luật về đầu tư công được hiểu là hoạt động có mục đích của các chủ thể (gồm cơ quan nhà nước có thẩm quyền, các tổ chức và cá nhân có liên quan) nhằm đưa những quy định của pháp luật về đầu tư công vào thực tiễn cuộc sống một cách hợp pháp

1.1.2.3 Đặc điểm của thực hiện pháp luật về đầu tư công

Thứ nhất, thực hiện pháp luật về đầu tư công là hành vi hợp pháp của chủ thể

Thực hiện pháp luật về đầu tư công là việc mà chủ thể đã hành động hoặc không hành động theo quy tắc xử sự mà nhà nước ban hành về đầu tư công Với nội hàm là hành động, các chủ thể thực hiện pháp luật về đầu tư công căn cứ các quy định pháp luật để thực hiện các hoạt động như xây dựng chủ trương đầu tư, kế hoạch đầu tư, thẩm định, tiến hành giải phóng mặt bằng, giải ngân vốn, thanh kiểm tra… để hiện thực hóa pháp luật đầu tư công Với nội hàm là không hành động, việc thực hiện pháp luật về đầu tư công đặt ra nhiệm vụ cho các chủ thể là kiềm chế để không thực hiện các hành vi mà pháp luật về đầu tư công cấm thực hiện Đây là đặc điểm đặc trưng của quá trình thực hiện pháp luật nói chung và thực hiện pháp luật về đầu tư công nói riêng

Thứ hai, thực hiện pháp luật về đầu tư công là hoạt động có mục đích của chủ thể

Với chức năng điều chỉnh các quan hệ xã hội, pháp luật về đầu tư công là cơ sở để chủ thể xác định quyền, nghĩa vụ và các giới hạn mà nhà nước cấm đoán, từ đó giúp chủ thể biết cách thức xử sự trong từng tình huống phát sinh trong thực tiễn Hơn nữa, các chủ thể khi tham gia quan hệ pháp luật về đầu tư công phải đáp ứng điều kiện về năng lực chủ thể (năng lực pháp luật và năng lực hành vi) Nói khác hơn, quan hệ pháp luật về đầu tư công là quan hệ mang tính ý chí Mặt khác, quan hệ pháp luật về đầu tư công luôn có sự tham gia của nhà nước với vai trò là chủ thể trực tiếp thực hiện hoặc ủy quyền thực hiện Vì vậy, thực hiện pháp luật về đầu tư công trước hết là hoạt động có mục đích của nhà nước và mang ý chí của nhà nước sâu sắc Chủ thể còn lại trong quan hệ pháp luật đầu tư công – chủ thể chịu sự quản lý (chủ thể chấp hành), đương nhiên cũng phải có khả năng nhận thức về mục đích khi tham gia vào quan hệ pháp luật đầu tư công Tóm lại, thực hiện pháp luật về đầu tư công luôn là hoạt động có mục đích của các chủ thể trong quan hệ pháp luật về đầu tư công

Thứ ba, thực hiện pháp luật về đầu tư công là hoạt động mang tính chấp hành – điều hành trong quản lý nhà nước về hành chính và kinh tế

Quan hệ pháp luật đầu tư công phát sinh giữa một bên là nhà nước với vai trò là chủ thể điều hành và quản lý mọi mặt đời sống xã hội; bên còn lại là các tổ chức, cá nhân chịu sự quản lý của nhà nước – chủ thể chấp hành Quan hệ pháp luật về đầu tư công được điều chỉnh bởi phương pháp mệnh lệnh đơn phương vì các bên không có sự ngang hàng về địa vị pháp lý Theo đó, việc thực hiện pháp luật về đầu tư công thường gắn liền với các quyết định mang tính chất mệnh lệnh của cơ quan nhà nước có thẩm quyền Ngoài ra, quan hệ pháp luật đầu tư công còn mang đặc điểm của quan hệ trong quá trình quản lý và sử dụng nguồn vốn đầu tư của nhà nước giữa một bên là chủ thể quản lý, sử dụng ngân sách được cho là chủ trả, bên còn lại là chủ thể

nhận chi trả, thụ hưởng đầu tư công, nên thể hiện tính kinh tế rõ nét

Thứ tư, thực hiện pháp luật về đầu tư công là hoạt động mang tính khách quan và chủ quan

Tính khách quan trong việc thực hiện pháp luật về đầu tư công thể hiện ở chỗ các chủ thể thực hiện pháp luật chỉ tuân theo quy định của pháp luật trong quá trình thực hiện Nói khác hơn, chủ thể chỉ thực hiện theo cách thức xử sự mà nhà nước ban hành Thậm chí, trong trường hợp chủ thể thực hiện không đúng cách thức xử sự mà nhà nước ban hành nhưng phù hợp với thực tiễn kinh tế xã hội thì cũng xem là hành vi bất hợp pháp của chủ thể, có thể dẫn đến các vi phạm pháp luật và bị áp dụng các hình thức trách nhiệm pháp lý

Bên cạnh tính khách quan trong việc thực hiện pháp luật về đầu tư công, việc thực hiện pháp luật về đầu tư công còn mang tính chủ quan Bởi lẽ, trong nhiều trường hợp, việc ban hành các cách thức xử sự của nhà nước là chủ thể được lựa chọn hành vi để xử sự thay vì áp đặt cách thức xử sự một cách cứng nhắc Lúc này, chủ thể thực hiện pháp luật cần linh hoạt, sáng tạo trong việc lựa chọn cách thức xử sự phù hợp Như vậy, việc thực hiện pháp luật về đầu tư công còn mang tính chủ quan Tuy nhiên, sự chủ quan trong trường hợp này không phải là sự tùy tiện của chủ thể, thậm chí không phải là các hành vi trái với cách thức xử sự của nhà nước

1.1.3 Vai trò của thực hiện pháp luật về đầu tư công

Thứ nhất, thực hiện pháp luật về đầu tư công góp phần đưa những quy tắc xử sự do nhà nước ban hành được hiện thực hóa trong cuộc sống

Đây là vai trò quan trọng nhất của thực hiện pháp luật về đầu tư công Bằng cách này, các quy định của pháp luật đầu tư công được hiện thực hóa và trở thành hành vi thực tế, cụ thể của các chủ thể Theo đó, các chủ thể chỉ căn cứ vào quy định của pháp luật đầu tư công trong quá trình thực hiện Qua đó, ý chí, mục đích và sự điều chỉnh của nhà nước được thể hiện trong các quy phạm pháp luật trở thành hiện thực; đồng thời các chủ trương, chính sách và pháp luật của nhà nước được đi vào thực tiễn cuộc sống

Thứ hai, thực hiện pháp luật về đầu tư công làm ổn định các quan hệ xã hội, từ đó làm ổn định và phát triển đời sống kinh tế xã hội

Việc thực hiện pháp luật về đầu tư công, suy cho cùng là xác lập các mối quan hệ phát sinh trong quá trình nhà nước thực hiện các dự án đầu tư trọng điểm nhằm mục đích phát triển kinh tế xã hội Trong quá trình thực hiện pháp luật về đầu tư công, nhiều quan hệ xã hội phát sinh, từ các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình lập và quyết định chủ trương đầu tư; lập và quyết định kế hoạch đầu tư đến các quan hệ phát sinh trong quá trình thực hiện và theo dõi, kiểm tra, đánh giá, thanh tra, giám sát Trong đó, các chủ thể của quan hệ xã hội thực hiện các quyền, nghĩa vụ hoặc kiềm chế thực hiện những hành vi bị pháp luật cấm trong hoạt động đầu tư công Quá trình này tiếp diễn không ngừng trong suốt thời gian có hiệu lực của các quy định pháp luật Có thể nói, việc thực hiện pháp luật về đầu tư công góp phần

làm ổn định các quan hệ xã hội, từ đó làm ổn định và phát triển đời sống kinh tế xã

hội

Thứ ba, thực hiện pháp luật về đầu tư công giúp nâng cao nhận thức chủ thể thực hiện, từ đó hình thành và nâng cao nhận thức của toàn xã hội

Bên cạnh chức năng điều chỉnh và bảo vệ các quan hệ xã hội, pháp luật về đầu tư công còn có chức năng giáo dục Đối với chức năng điều chỉnh và bảo vệ các quan hệ xã hội, pháp luật về đầu tư công ghi nhận các quyền, nghĩa vụ và quy định các hành vi cấm đoán chủ thể trong quan hệ xã hội đó Như vậy, việc thực hiện pháp

luật về đầu tư công là việc chủ thể thực hiện các quyền, nghĩa vụ và kiềm chế việc thực hiện các hành vi cấm đoán trong quan hệ pháp luật về đầu tư công Hơn nữa, quá trình thực hiện pháp luật diễn ra liên tục trong suốt thời gian có hiệu lực Từ đó, việc thực hiện pháp luật góp phần giáo dục các chủ thể trong quan hệ pháp luật, giúp nâng cao nhận thức chủ thể thực hiện, từ đó hình thành và nâng cao nhận thức của toàn xã hội Trong quá trình tổ chức thực hiện pháp luật về đầu tư công, thông qua hoạt động phổ biến, tuyên truyền, giáo dục pháp luật về đầu tư công, các chủ thể trong quan hệ pháp luật và toàn xã hội có điều kiện nâng cao nhận thức pháp luật, hiểu rõ hơn các quyền và nghĩa vụ pháp lý của mình trong các quan hệ pháp luật Qua đó, tăng cường ý thức tích cực và chủ động của toàn xã hội trong việc thực hiện pháp luật về đầu tư công

Thứ tư, thực hiện pháp luật về đầu tư công giúp phát hiện, khắc phục những tồn tại và bất cập của pháp luật

Sự phù hợp của pháp luật được đánh giá thông qua thực tiễn thực hiện các quy định đó Nói khác hơn, pháp luật và thực tiễn có mối quan hệ biện chứng lẫn nhau, mặc dù thực tiễn quyết định pháp luật nhưng pháp luật cũng có tác động đến thực tiễn theo hướng tích cực hoặc tiêu cực Nếu các quy định của pháp luật phù hợp và khả thi, các chủ thể ít gặp những khó khăn và trở ngại trong thực tiễn thực hiện Ngược lại, nếu các chủ thể gặp khó khăn khi thực hiện các quy định của pháp luật, điều đó chứng tỏ pháp luật vẫn tồn tại những bất cập nhất định Vì vậy, việc hiện thực hóa quy định của pháp luật bằng hành vi cụ thể giúp nhà nước và xã hội phát hiện bất cập trong quy định của pháp luật, qua đó kịp thời hoàn thiện pháp luật, giúp pháp luật phù hợp và khả thi hơn Thông qua việc thực hiện pháp luật, giúp phát hiện những hạn chế, bất cập của quy định pháp luật về đầu tư công; đồng thời đưa ra những định hướng, kiến nghị hoàn thiện pháp luật về đầu tư công; từ đó có thể nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật về đầu tư công

1.2 Nguyên tắc, chủ thể, nôi dung thực hiện pháp luật về đầu tư công

1.2.1 Nguyên tắc thực hiện pháp luật về đầu tư công

Với khái niệm và đặc điểm của thực hiện pháp luật về đầu tư công được trình bày trên đây, rút ra các nguyên tắc sau của thực hiện pháp luật về đầu tư công như sau:

Thứ nhất, nguyên tắc công khai, minh bạch gắn với trách nhiệm giải trình

Công khai, minh bạch được hiểu là chủ thể thực hiện pháp luật về đầu tư công phải công khai và minh bạch tất cả thông tin liên quan trong quá trình lập, thẩm định, phê duyệt, ra quyết định và triển khai thực hiện một dự án đầu tư Như đã phân tích, hoạt động đầu tư công luôn gắn với hoạt động của nhà nước và nguồn vốn thực hiện đầu tư công chủ yếu là vốn của nhà nước Trong đó, vốn của nhà nước được hình thành trên cơ sở sự đóng góp của toàn xã hội theo quy định của pháp luật Vì vậy, hoạt động đầu tư công cần được công khai, minh bạch để bảo đảm quyền lợi chung của toàn xã hội Có thể nói, công khai minh bạch là nguyên tắc quan trọng trong việc thực hiện pháp luật về đầu tư công Theo đó, nguyên tắc công khai, minh bạch trong đầu tư công đặt ra yêu cầu:

Một là, các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong quá trình thực hiện pháp luật về

đầu tư công phải thường xuyên, liên tục thực hiện nghĩa vụ công khai thông tin về thực hiện đầu tư công trên các phương tiện thông tin đại chúng

Hai là, nội dung công bố thông tin phải đầy đủ, rõ ràng và minh bạch Theo

đó, các cơ quan, tổ chức, cá nhân phải có trách nhiệm công bố các thông tin về nguồn vốn đầu tư công, thông tin về dự án đầu tư công, thông tin về tiến độ thực hiện đầu tư công và đặc biệt là những thông tin sai phạm trong quá trình thực hiện pháp luật về đầu tư công

Ba là, nguyên tắc công khai, minh bạch đặt ra yêu cầu việc thực hiện pháp luật

về đầu tư công phải được kiểm tra, giám sát, đánh giá từ cơ quan nhà nước có thẩm

quyền và toàn xã hội

Bốn là, chủ thể thực hiện pháp luật về đầu tư công phải có trách nhiệm giải

trình trước cơ quan nhà nước có thẩm quyền và toàn xã hội về toàn bộ quá trình thực hiện đầu tư công Trách nhiệm giải trình phải bảo đảm tính trung thực, khách

quan và tự chịu trách nhiệm Có như vậy, hoạt động thực hiện pháp luật về đầu tư

công mới đạt hiệu quả

Thứ hai, nguyên tắc bảo đảm sự ổn định, bền vững của hoạt động đầu tư công gắn với kỷ luật tài khoá của cơ quan, tổ chức đơn vị nhà nước

Đầu tư công phụ thuộc rất lớn vào nguồn vốn thực hiện Theo quy định của

pháp luật hiện hành thì “đầu tư công được thực hiện từ ngân sách nhà nước hoặc vốn từ nguồn thu hợp pháp của các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập dành để đầu tư” [16] Trong đó, nguồn vốn ngân sách nhà nước được hình thành từ

các khoản thu ngân sách trung ương và ngân sách địa phương theo quy định tại Điều 35 và Điều 37 của Luật ngân sách nhà nước năm 2015 và được thực hiện trong thời hạn một năm Việc thực hiện thu ngân sách nhà nước phải tuân theo các nguyên tắc nhất định, đúng thẩm quyền và theo trình tự và thủ tục chặt chẽ của pháp luật, bảo đảm sự ổn định, bền vững của hoạt động đầu tư công Ngoài ra, nguồn vốn khác không phải từ ngân sách nhà nước được sử dụng vào đầu tư công cũng phải là các nguồn thu hợp pháp của cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập và được cơ quan có thẩm quyền cho phép giữ lại để thực hiện hoạt động đầu tư công Như vậy, việc thực hiện pháp luật về đầu tư công, đặc biệt là sử dụng vốn đầu tư công phải tuân theo quy định chặt chẽ của pháp luật, đúng thẩm quyền, đúng trình tự, thủ tục Có thể nói, việc sử dụng vốn đầu tư công phải gắn với kỷ luật tài khoá của cơ quan, tổ chức đơn vị nhà nước

Thứ ba, bảo đảm các nguyên tắc cơ bản về áp dụng pháp luật trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Hiện nay, nhà nước ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật về đầu tư công, từ các văn bản luật đến các văn bản dưới luật Trong các hình thức thực hiện pháp luật về đầu tư công thì áp dụng pháp luật là hình thức được thực hiện phổ biến, vì chủ thể thực hiện pháp luật về đầu tư công chủ yếu là cơ quan nhà nước hoặc được nhà nước trao quyền thực hiện Theo đó, chủ thể áp dụng pháp luật về đầu tư công cần tuân thủ các nguyên tắc cơ bản được quy định trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 như nguyên tắc áp dụng văn bản có giá trị pháp

lý cao (ví dụ giữa Luật Đầu tư công và các Nghị định hay Thông tư) hay áp dụng văn bản được ban hành sau cùng (Luật Đầu tư công năm 2019 so với Luật Đầu tư công năm 2014) và nguyên tắc áp dụng văn bản chuyên ngành [18]

Thứ tư, nguyên tắc phân bổ và sử dụng hiệu quả các nguồn lực

Trong quá trình thực hiện pháp luật về đầu tư công, chủ thể thực hiện luôn đối mặt với thách thức giữa nhu cầu sử dụng vốn ngày càng cao và nguồn vốn có hạn của nhà nước Bởi lẽ, các dự án đầu tư công mà nhà nước thực hiện thường là các dự án trọng điểm, tiến độ thực hiện lâu, nhu cầu sử dụng vốn lớn Trong khi đó, việc tạo lập nguồn ngân sách nhà nước và các nguồn vốn hợp pháp khác cần bảo đảm cân đối nhiều nhiệm vụ chi của nhà nước (các khoản chi thường xuyên, các khoản chi trả nợ công, các khoản chi đầu tư phát triển, chi trích lập dự trữ và dự phòng…) [17, Điều 36 và Điều 38] Như vậy, việc thực hiện pháp luật về đầu tư công cần đáp ứng nguyên tắc phân bổ và sử dụng hiệu quả các nguồn lực

1.2.2 Chủ thể thực hiện pháp luật về đầu tư công

Có nhiều tiêu chí để phân biệt chủ thể thực hiện pháp luật về đầu tư công Nếu căn cứ vào hình thức thực hiện pháp luật về đầu tư công, có thể phân loại thành chủ thể áp dụng pháp luật, chủ thể sử dụng pháp luật, chủ thể thi hành pháp luật và chủ thể tuân thủ pháp luật Trong đó, chủ thể áp dụng pháp luật về đầu tư công là chủ thể phổ biến, vì đầu tư công được thực hiện bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc được nhà nước trao quyền; gắn liền với nhiệm vụ quản lý của nhà nước

Tuy nhiên, việc phân loại chủ thể thực hiện pháp luật về đầu tư công còn có thể dựa trên tiêu chí về phân cấp quản lý trong lĩnh vực đầu tư công Theo tiêu chí này, các chủ thể thực hiện pháp luật về đầu tư công gồm chủ thể có thẩm quyền quyết định về đầu tư công; chủ thể tổ chức thực hiện đầu tư công và chủ thể thụ hưởng đầu tư công; trong đó:

Thứ nhất, chủ thể quyết định về đầu tư công: theo quy định của pháp luật,

Quốc hội và Hội đồng nhân dân có thẩm quyền quyết định đầu tư công thông qua các chức năng, quyền hạn cụ thể như quyết định về chủ trương đầu tư, quyết định về Kế hoạch đầu tư trung hạn hay quyết định về nguồn vốn đầu tư [16, Điều 35]

Thứ hai, chủ thể tổ chức thực hiện đầu tư công: trong bộ máy cơ quan nhà

nước ta hiện nay, hệ thống cơ quan hành chính gồm Chính phủ, các Bộ và Ủy ban nhân dân Cơ quan hành chính nhà nước là cơ quan chấp hành của Quốc hội và hội đồng nhân dân Theo đó, trong thực hiện pháp luật về đầu tư công, cơ quan hành chính nhà nước chịu trách nhiệm tổ chức thực hiện đầu tư công Cụ thể là, cơ quan hành chính có chức năng, quyền hạn trong việc thực hiện đầu tư công, cụ thể là lập Kế hoạch và lập điều chỉnh Kế hoạch đầu tư công và giải ngân vốn đầu tư công để

tiến hành thực hiện dự án đầu tư công [16, Điều 35]

Thứ ba, nhóm chủ thể thụ hưởng đầu tư công: chủ thể thực hiện pháp luật

trong quan hệ thụ hưởng đầu tư công chính cá nhân, tổ chức trong xã hội được

hưởng các lợi ích từ các chương trình, dự án đầu tư công Những chủ thể thụ hưởng

của hoạt động đầu tư công không mang quyền lực nhà nước nhưng là lực lượng đông đảo trong xã hội, gồm có thể là các cá nhân, tổ chức được hưởng các lợi ích từ dự án đầu tư công Các chủ thể này còn gọi là bên nhận chi trả, là bên được giao

quyền quản lý, sử dụng, khai thác dự án theo quy định của pháp luật liên quan

1.2.3 Nội dung thực hiện pháp luật về đầu tư công

“Luật Đầu tư công có ý nghĩa rất quan trọng trong việc tạo cơ sở pháp lý thống nhất, đồng bộ và hoàn chỉnh để nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác quản lý hoạt động đầu tư và sử dụng vốn đầu tư công” [8, tr 9] Có thể nói, triển khai thực

hiện Luật Đầu tư công và các văn bản hướng dẫn thi hành là chương trình hành động của cả một hệ thống, từ hệ thống cơ quan quyền lực đến các cơ quan hành chính; từ các cấp, các ngành từ trung ương đến mỗi địa phương; trên cơ sở nguyên tắc thực hiện pháp luật về đầu tư công, xác định rõ trách nhiệm, quyền hạn được phân cấp theo quy định của pháp luật Trên cơ sở các nội dung cơ bản của pháp luật về đầu tư công được quy định trong Luật Đầu tư công năm 2019 và các luật chuyên ngành, việc thực hiện pháp luật về đầu tư công bao gồm các nội dung cơ bản sau đây:

Thứ nhất, thực hiện pháp luật về lập, thẩm định, quyết định chủ trương đầu tư

và các chương trình, dự án đầu tư công Theo đó, Chính phủ và ủy ban nhân dân có

trách nhiệm lập chủ trương đầu tư để trình Quốc hội và hội đồng nhân dân thẩm định và quyết định Nội dung thực hiện pháp luật này được quy định tại các Điều từ 17 đến 45 Luật Đầu tư công năm 2019

Thứ hai, thực hiện pháp luật về lập, thẩm định, phê duyệt và giao kế hoạch đầu

tư công; trong đó phổ biến là Kế hoạch đầu tư công trung hạn trong giai đoạn 5 năm Nội dung thực hiện pháp luật được quy định từ điều 46 đến điều 63 Luật Đầu tư công năm 2019 và các văn bản hướng dẫn thi hành

Thứ ba, thực hiện pháp luật về thực hiện kế hoạch đầu tư công, kiểm tra, đánh

giá, thanh tra, giám sát kế hoạch, chương trình, dự án đầu tư công Nội dung cụ thể được quy định từ điều 64 đến điều 77 Luật Đầu tư công năm 2019 và các văn bản hướng dẫn

Bên cạnh việc thực hiện quy định của Luật Đầu tư công năm 2019, chủ thể thực hiện đầu tư công còn áp dụng các quy định của luật chuyên ngành để thực hiện hoạt động đầu tư công Như đã phân tích, hoạt động đầu tư công liên quan đến nhiều lĩnh vực pháp luật (đất đai, ngân sách nhà nước, xây dựng, môi trường…) Do đó, Luật Đầu tư công năm 2019 chỉ là văn bản điều chỉnh chung về đầu tư công Còn việc thực hiện đầu tư công phải căn cứ vào nhiều quy định của pháp luật chuyên ngành

1.3 Những yếu tố tác động đến thực hiện pháp luật về đầu tư công

1.3.1 Yếu tố pháp lý

Khung pháp lý về đầu tư công là căn cứ quan trọng để thực hiện pháp luật về đầu tư công Các quy định pháp luật về đầu tư công có thể tác động đến thực hiện pháp luật về đầu tư công qua hai phương diện tích cực và tiêu cực Về phương diện tích cực, Luật Đầu tư công năm 2019 đã khắc phục những quy định bất cập so với Luật Đầu tư công năm 2014, từ đó nâng cao hiệu quả trong việc thực hiện pháp luật về đầu tư công Tuy vậy, Luật Đầu tư công 2019 vẫn còn tồn tại một số bất cập, ảnh hưởng đến hiệu quả của việc thực hiện pháp luật đầu tư công

(i) Tác động tích cực của pháp luật hiện hành đến thực hiện pháp luật về đầu tư công:

Thứ nhất, Luật Đầu tư công năm 2019 đã có sự điều chỉnh thống nhất với Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 về khái niệm vốn đầu tư công

Theo quy định tại Khoản 22 Điều 4 Luật Đầu tư công năm 2019 thì “vốn đầu tư công bao gồm vốn ngân sách nhà nước; vốn từ nguồn thu hợp pháp của các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập dành để đầu tư theo quy định của pháp luật” [16] Quy định này đã có sự tương thích với tinh thần của Luật Ngân sách nhà

nước năm 2015 về khái niệm vốn đầu tư công Khác với các quy định trước đây khi đồng nhất vốn đầu tư công là vốn từ ngân sách nhà nước; pháp luật hiện hành đã mở rộng về nội hàm của khái niệm vốn đầu tư công Từ đó, việc xác định nội hàm của các dự án đầu tư công cũng được mở rộng, bao gồm các dự án sử dụng vốn từ ngân sách nhà nước và các dự án sử dụng vốn từ nguồn thu hợp pháp của cơ quan, tổ chức hay đơn vị sự nghiệp công lập

Có thể nói, sự tương thích của Luật Đầu tư công năm 2019 và Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 về vốn đầu tư công đã giúp quá trình thực hiện đầu tư công được thông thoáng, thuận tiện về quy trình và thủ tục Bên cạnh đó, sự bổ sung quy định về nguồn vốn thực hiện đầu tư công từ nguồn thu hợp pháp của cơ quan, tổ chức, đơn vị sự nghiệp góp phần củng cố và tăng cường sự tự chủ và tự chịu trách nhiệm trong việc thực hiện hoạt động đầu tư công; nhưng vẫn không làm giảm đi tính chất tùy tiện trong quá trình thực hiện đầu tư công vì các cơ quan, tổ chức, đơn vị sự nghiệp vẫn chịu sự giám sát chặt chẽ của pháp luật

Thứ hai, Luật Đầu tư công năm 2019 đã kịp thời bổ sung đối tượng đầu tư công

Luật Đầu tư công năm 2014 chưa bao quát các đối tượng đầu tư công, từ đó làm ảnh hưởng đến thực tiễn thực hiện pháp luật trong thời gian Luật Đầu tư công năm 2014 có hiệu lực Đặc biệt là, các hoạt động như lập, thẩm định, quyết định, công bố và điều chỉnh quy hoạch cũng cần được xem như là một dự án đầu tư công vì các hoạt động này cũng cần nguồn vốn thực hiện, phân cấp thẩm quyền thực hiện và tiến độ thực hiện Ngoài ra, việc bù đắp mức chênh lệch về lãi suất tín dụng ưu đãi trong các trường hợp thị trường có biến động về lãi suất, các khoản phí quản lý

dự án đầu tư công… vẫn chưa được Luật Đầu tư năm 2014 quy định Những bất cập này đã được Luật Đầu tư công năm 2019 bổ sung kịp thời tại Điều 5 Luật Đầu tư công năm 2019 [16]

Thứ ba, Luật Đầu tư công năm 2019 đã tách giải phóng mặt bằng thành dự án độc lập đối với các dự án quan trọng quốc gia (dự án nhóm A)

Giải phóng mặt bằng là một giai đoạn quan trọng trong quá trình thực đầu tư công Tuy nhiên, tiến độ giải phóng mặt bằng lại ảnh hưởng trực tiếp và sâu sắc đến tiến độ và hiệu quả của hoạt động đầu tư công Thực tiễn cho thấy, việc thực hiện đầu tư công của nhà nước gặp nhiều khó khăn do ảnh hưởng của công tác giải phóng mặt bằng Do đó, để không ảnh hưởng đến tiến độ thực hiện đầu tư công, đặc biệt là những dự án trọng điểm quốc gia, Luật Đầu tư công năm 2019 đã tách giải phóng mặt bằng thành dự án độc lập đối với các dự án quan trọng quốc gia Nói khác hơn, trong trường hợp này, công tác giải phóng mặt bằng được xem là một dự án độc lập thay vì một giai đoạn của dự án như trước đây

Có thể nói, những thay đổi của Luật Đầu tư công năm 2019 so với Luật Đầu tư công năm 2014 về việc tách giải phóng mặt bằng đối với các dự án quan trọng quốc gia là một trong những sự hoàn thiện nổi bật của pháp luật hiện hành Bởi lẽ, giai đoạn 2015 2020, nhiều dự án trong điểm quốc gia đồng loạt được triển khai nhưng hiệu quả của việc thực hiện pháp luật là chưa đạt Điển hình là dự án đường cao tốc liên các tỉnh ở cả 3 miền bắc, trung và nam đều gặp khó khăn, vướng mắc bởi công tác giải phóng mặt bằng Do đó, quy định về tách riêng việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, giải phóng mặt bằng thành dự án độc lập đối với dự án nhóm A tại Luật Đầu tư công năm 2019 đã tháo gỡ những khó những khó khăn, vướng mắc trong quá trình thực hiện đầu tư công, đặc biệt là sự phân định rõ ràng trong từng nhóm dự án giữa dự án giải phóng mặt bằng và dự án triển khai đầu tư xây dựng và hoàn thiện Từ đó, rút ngắn tiến độ thực hiện dự án và góp phần tăng cường trách nhiệm của các chủ thể thực hiện đầu tư công

Thứ tư, pháp luật hiện hành đã sửa đổi, bổ sung nhiều quy định về phân cấp về thẩm quyền của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh về quyết định chủ trương đầu tư

Trước đây, “Thủ tướng Chính phủ có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư dự án nhóm A và Hội đồng nhân dân có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư của dự án nhóm B và dự án nhóm C trọng điểm” [15, Khoản 6 Điều 17] Quy

định này bất cập ở chỗ một số dự án nhóm A sử dụng toàn bộ vốn ngân sách địa phương nhưng vẫn phải thực hiện theo quy trình, thủ tục để trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt chủ trương đầu tư dẫn đến kéo dài thời gian lập, thẩm định, phê duyệt dự án Từ đó, ảnh hưởng đến hiệu quả thực hiện pháp luật đầu tư công trên thực tiễn Tuy nhiên, Luật Đầu tư công 2019 đã kịp thời bổ sung thẩm quyền cho Hội đồng nhân dân cấp tỉnh Theo đó, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư đối với các dự án trọng điểm (dự án nhóm A) do địa

phương quản lý Có thể nói, quy định về phân cấp về thẩm quyền của Hội đồng

nhân dân cấp tỉnh về quyết định chủ trương đầu tư đã khắc phục sự bất cập, cứng nhắc của pháp luật trước đây; góp phần nâng cao thẩm quyền của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, từ đó giúp cho hoạt động đầu tư công đối với các dự án nhóm A được linh hoạt và thuận tiện

Thứ năm, Luật Đầu tư công năm 2019 đã cắt giảm một số trường hợp dự án không phải qua thủ tục quyết định chủ trương đầu tư

Theo quy định tại Luật Đầu tư công 2014 thì “tất cả các dự án để đươc đưa vào kế hoạch đầu tư công trung hạn phải được cấp có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư” [15] Quy định này dẫn đến nhiều dự án có thể rất nhỏ hoặc cần

triển khai gấp (các dự án đầu tư công khẩn cấp) vẫn phải tuân thủ quy định này Để khắc phục bất cập này, Luật Đầu tư năm 2019 đã điều chỉnh theo hướng cắt giảm một số trường hợp nhiệm vụ hoặc dự án không phải qua thủ tục quyết định chủ trương đầu tư Như vậy, việc đã cắt giảm một số trường hợp dự án không phải qua thủ tục quyết định chủ trương đầu tư trong Luật Đầu tư công năm 2019 cũng là một điểm mới và tiến bộ của pháp luật, đặc biệt là góp phần làm thông thoáng trình tự, thủ tục thực hiện đầu tư công; rút ngắn tiến độ trong việc triển khai thực hiện đầu tư công

Thứ sáu, Luật Đầu tư công 2019 đã tăng cường phân cấp quản lý trong thủ tục thực hiện đầu tư công

Trước đây, “Luật Đầu tư công 2014 chưa quy định cụ thể về thẩm quyền trong lĩnh vực đầu tư công, dẫn đến tình trạng kéo dài trong công tác thực hiện pháp luật Bất cập này dẫn đến hệ quả là cơ quan, tổ chức và cá nhân thực hiện pháp luật về đầu tư công bị động và lúng túng vì chưa được phân cấp cụ thể” [9, tr, 67] Tuy

nhiên, Luật Đầu tư công 2019 đã khắc phục những bất cập trong quy định về phân cấp đầu tư công như:

Một là, pháp luật hiện hành đã kịp thời hoàn thiện quy định về thẩm quyền

trong công tác thẩm định vốn Theo đó, Luật Đầu tư công năm 2019 đẩy mạnh phân cấp thẩm định nguồn vốn và khả năng cân đối vốn cho Bộ Kế hoạch và Đầu tư và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh Đồng thời, Luật Đầu tư công năm 2019 đã đơn giản hóa quy trình, thủ tục quyết định chủ trương đầu tư chương trình, dự án theo hướng các bộ, cơ quan trung ương và địa phương được phân cấp thẩm định các dự án do mình quản lý

Hai là, pháp luật hiện hành đã tăng cường phân cấp trong công tác xây dựng

kế hoạch và phê duyệt đầu tư công Luật Đầu tư công 2019 đã đẩy mạnh phân cấp, tự chịu trách nhiệm trước pháp luật của các bộ, cơ quan trung ương và địa phương, tăng cường công tác hậu kiểm, rút ngắn các thủ tục hành chính, đổi mới phương

pháp theo hướng linh hoạt, chủ động và hiệu quả [2, tr 28-33] Theo đó: “Quốc hội phê duyệt kế hoạch đầu tư công trung hạn tại kỳ họp thứ nhất Quốc hội khóa mới; Thủ tướng Chính phủ giao kế hoạch đầu tư công vốn ngân sách nhà nước hằng năm theo tổng mức vốn và cơ cấu vốn đã được Quốc hội quyết định cho các Bộ, cơ quan trung ương và địa phương; người đứng đầu các bộ, cơ quan trung ương, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh điều chỉnh kế hoạch đầu tư hằng năm vốn ngân sách trung ương giữa các dự án thuộc danh mục đã được cấp có thẩm quyền quyết định nhưng không vượt quá tổng mức vốn đã được cấp có thẩm quyền giao kế hoạch” [16,

Điều 61, Điều 67]

Thứ bảy, pháp luật đầu tư công hiện hành đã kịp thời hoàn thiện các quy định về thủ tục giải ngân vốn

Theo quy định tại Điều 68 Luật Đầu tư công 2019 thì “Thời gian thực hiện và giải ngân vốn kế hoạch đầu tư công hằng năm đến ngày 31 tháng 01 năm sau”

[16] Như vậy, so với Luật Đầu tư công 2014, quy định của pháp luật hiện hành đã rút ngắn việc giải ngân đầu tư công từ 02 năm xuống còn 01 năm Với quy định này, việc thực hiện giải ngân đã hiệu quả hơn rất nhiều so với trước đây

Thứ tám, Nghị quyết 98/2023/QH15 về thí điểm cơ chế, chính sách đặc thù phát triển thành phố Hồ Chí Minh góp phần tăng tính tự chủ trong việc thực hiện pháp luật về đầu tư công

Ngày 24 tháng 6 năm 2023, Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 98/2023/QH15 về thí điểm cơ chế, chính sách đặc thù phát triển thành phố Hồ Chí Minh Theo đó, nhiều quy định trong Nghị quyết này góp phần tăng tính tự chủ trong việc thực hiện pháp luật về đầu tư công như:

Một là, phân định cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân thành phố Hồ Chí Minh đối với các dự án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đối với các dự án thuộc nhóm A

Hai là, phân cấp cụ thể thẩm quyền quyết định của Ủy ban nhân dân thành phố trong việc điều chỉnh mật độ xây dựng, chỉ tiêu hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội; tổ chức đấu thầu lựa chọn nhà thầu thực hiện dự án

(ii) Tác động tiêu cực của pháp luật đến việc thực hiện pháp luật về đầu tư công

Thứ nhất, chưa có sự thống nhất trong Luật Đầu tư công 2019 và Luật Ngân sách nhà nước 2015 về xác định dự án đầu tư công

Theo quy định tại Điểm a Khoản 1 Điều 6 Luật Đầu tư công 2019: “dự án có cấu phần xây dựng là dự án đầu tư xây dựng mới, cải tạo, nâng cấp, mở rộng dự án đã đầu tư xây dựng, bao gồm cả phần mua tài sản, mua trang thiết bị của dự án”

[16] Theo quy định này, các dự án bố trí vốn đầu tư công bao gồm cả những dự án cải tạo và việc giải ngân vốn đầu tư công trong các trường hợp cải tạo vẫn phải tuân

theo quy định của pháp luật về đầu tư công Tuy nhiên, trên thực tế, nhiều dự án đầu tư công đã hoàn thiện và được đưa vào sử dụng bị hư hỏng do nguyên nhân thiên tai (mưa bão, lũ lụt) và cần được cải tạo Trong những trường hợp này, nếu việc cải tạo dự án đầu tư công thực hiện theo quy định của pháp luật về đầu tư công sẽ không hợp lý, vì trình tự thủ tục phức tạp, không bảo đảm yêu cầu của việc khắc phục kịp thời hậu quả gây ra và nhu cầu sửa chữa cấp bách của các dự án đầu tư công

Trong khi đó, Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 vẫn quy định về các nhiệm vụ chi nhằm khắc phục hậu quả của thiên tai có thể được trích từ Dự phòng ngân sách trung ương và địa phương các cấp Với mục đích khắc phục kịp thời hậu quả của thiên tai, thảm họa hay dịch bệnh, các nhiệm vụ chi này có thể được giải ngân kịp thời theo quyết định của Thủ tướng, Bộ trưởng Bộ tài chính hoặc Chủ tịch Ủy ban nhân dân [17, Điều 11] Với quy định này, thủ tục giải ngân vốn để cải tạo dự án đầu tư công sẽ được rút ngắn so với quy định của Luật Đầu tư công năm 2019 Có thể nói, trường hợp dự án đầu tư công đã hoàn thiện và được đưa vào sử dụng bị hư hỏng do nguyên nhân thiên tai (mưa bão, lũ lụt) và cần được cải tạo thì thủ tục giải ngân vốn nên được áp dụng theo quy định của việc áp dụng quy định của Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 thay vì áp dụng quy định trong Luật Đầu tư công năm 2019

Thứ hai, chưa có sự tương thích giữa quy định về Kế hoạch đầu tư trung hạn trong Luật Đầu tư công 2019 và quy định về giải ngân vốn thực hiện dự án trong Luật Ngân sách nhà nước 2015

Theo quy định tại Điều 46 Luật Đầu tư công năm 2019 thì “kế hoạch đầu tư công được xây dựng cho cả giai đoạn 05 năm và được xây dựng trên cơ sở kế hoạch tài chính trung hạn và Chiến lược, kế hoạch vay trả nợ công trung hạn chỉ là định hướng khung kế hoạch 05 năm” [16] Tuy nhiên, việc thực hiện giải ngân vốn

vẫn phụ thuộc vào kế hoạch ngân sách hằng năm theo quy định tại Điều 4, Điều 36 và Điều 38 của Luật Ngân sách nhà nước 2015 và dự kiến cuốn chiếu trong 03 năm Sự khác biệt trong các quy định gây chồng chéo về thẩm quyền phê duyệt Kế hoạch

đầu tư công trung hạn và thẩm quyền phê duyệt Kế hoạch giải ngân vốn; từ đó ảnh hưởng đến thực tiễn thực hiện thủ tục đầu tư công

Thứ ba, pháp luật hiện hành chưa có những quy định về khả năng cân đối vốn nhằm bảo đảm cho việc thực hiện các dự án, đặc biệt là các dự án thực hiện trong nhiều năm

Pháp luật hiện hành chưa quy định cụ thể về việc cân đối nguồn vốn, đặc biệt là các dự án phải thực hiện trong nhiều năm Bất cập này dẫn đến hệ lụy là trong trường hợp dự án không được cân đối nguồn vốn sẽ bị tình trạng kéo dài thời gian thực hiện và phải chuyển sang bố trí ở giai đoạn sau Dự án Đường sắt đô thị thành phố Hồ Chí Minh (còn gọi là Tuyến Metro số 1) từ Bến Thành đến Suối Tiên là trường hợp điển hình Theo đó, dự án Tuyến Metro số 1 được phê duyệt lần đầu tiên vào năm 2007 và bắt đầu khởi công năm 2008 Tuy nhiên, cho đến nay, dự án này vẫn chưa được đưa vào sử dụng Bên cạnh các nguyên nhân như thiếu vốn thực hiện dự án và dịch bệnh thì nguyên nhân chủ yếu là do pháp luật chưa hướng dẫn cụ thể về trình tự, thủ tục phân bổ nguồn vốn đối với những dự án kéo dài nhiều năm Có thể nói, bất cập này của pháp luật có thể ảnh hưởng nghiêm trọng đến việc thực hiện dự án đầu tư công, đặc biệt là tiến độ thực hiện dự án

Thứ tư, pháp luật hiện hành chưa tách nội dung về giải phóng mặt bằng thành dự án độc lập

Luật Đầu tư công 2019 đã khắc phục bất cập của Luật Đầu tư công 2014 về việc tách giải phóng mặt bằng thành dự án độc lập đối với các dự án trọng điểm

quốc gia (dự án thuộc nhóm A) Tuy nhiên, “quy định này chỉ cho phép tách riêng việc giải phóng mặt bằng, hỗ trợ, tái định cư thành dự án độc lập đối với dự án quan trọng quốc gia và dự án nhóm A” [12, tr 45] mà chưa áp dụng đối với các dự

án thuộc nhóm B và nhóm C Theo đó, công tác giải phóng mặt bằng đối với dự án thuộc nhóm B và nhóm C chỉ là một giai đoạn của tiến độ thực hiện đầu tư công Đây là sự bất cập của pháp luật hiện hảnh làm ảnh hưởng đến tiến độ triển khai thực hiện giải ngân vốn Vì việc giải ngân vốn đối với các dự án này chỉ được tiến hành sau khi nhà nước thực hiện xong công tác giải phóng mặt bằng Nếu công tác giải

phóng mặt bằng đối với các dự án thuộc nhóm B và nhóm C vẫn chưa hoàn thiện thì cơ quan chức năng không thể phê duyệt kế hoạch giải ngân vốn Trên thực tế, rất nhiều dự án đầu tư công chưa được giải ngân vốn do ảnh hưởng của công tác giải phóng mặt bằng

Thứ năm, quy định của pháp luật hiện hành về trình tự, thủ tục đầu tư công còn cứng nhắc và rườm rà

“Theo báo cáo của Bộ Tài chính, tỷ lệ giải ngân 03 tháng đầu năm 2023 còn thấp, giải ngân kế hoạch đầu tư vốn ngân sách nhà nước năm 2023 đến ngày 31/03/2023 là 73.192,092 tỷ đồng, chỉ mới đạt 10,35% kế hoạch Thủ tướng Chính phủ giao Việc chậm giải ngân vốn đầu tư công còn nhiều khó khăn, vướng mắc và tập trung ở tất cả các khâu trong quy trình quản lý dự án đầu tư” [22, tr 38] Một

trong những nguyên nhân ảnh hưởng đến tiến độ giải ngân vốn đầu tư công là trình tự, thủ tục thực hiện đầu tư công còn cứng nhắc Bất cập này dẫn đến nhiều trường hợp dự án sau khi được giao vốn thì cơ quan chức năng mới bắt đầu triển khai lập và quyết định chủ trương đầu tư; Kế hoạch đầu tư; sau đó mới triển khai thực hiện dự án Các thủ tục về lập, quyết định chủ trường và Kế hoạch đầu tư cũng mất nhiều thời gian, thậm chí phải lập điều chỉnh khi thực tiễn có biến động Đây là một trong những thực trạng lớn nhất trong việc thực hiện đầu tư công tại Việt Nam hiện nay mà nguyên nhân chủ yếu là do quy định rườm rà, phức tạp về thủ tục và trình tự

Thứ sáu, pháp luật đầu tư công hiện hành chưa phân cấp triệt để thẩm quyền của cơ quan nhà nước trong lĩnh vực đầu tư công

Đặc biệt, pháp luật hiện hành chưa phân cấp quản lý cho Hội đồng nhân dân cấp tỉnh và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trong việc tự chủ thực hiện pháp luật về đầu tư công Như đã trình bày, pháp luật đầu tư công chưa phân cấp thẩm quyền cho Hội đồng nhân dân cấp tỉnh về việc quyết định bố trí tổng dự toán chi đầu tư phát triển sau khi đã thực hiện phân bổ nguồn tăng thu theo thứ tự ưu tiên được quy định tại Điều 64 Luật Ngân sách nhà nước 2015 Ngoài ra, Hội đồng nhân dân tỉnh cũng chưa tự chủ trong việc quyết định tách giải phóng mặt bằng thành dự án độc lập đối với dự án thuộc nhóm B và nhóm C Thậm chí, trong trường hợp có biến động về

thực hiện đầu tư công, Hội đồng nhân dân tỉnh cũng chưa được phân cấp quyết định về điều chỉnh chủ trương đầu tư dự án nhóm C sử dụng vốn ngân sách địa phương Những tồn tại này của pháp luật dẫn có thể ảnh hưởng đến tiến độ thực hiện dự án của địa phương do địa phương chưa có sự chủ động trong việc thực hiện pháp luật, từ đó ảnh hưởng đến toàn bộ giai đoạn thực hiện Kế hoạch đầu tư công trung hạn hoặc trong từng năm, gây áp lực lên nhà đầu tư và cơ quan quản lý trực tiếp về đầu tư công, gây lãng phí nguồn lực đầu tư công

Mặc dù Luật Đầu tư công năm 2019 đã khắc phục nhiều bất cập của pháp luật trước đây; tuy nhiên vẫn còn nhiều bất cập như chưa phân cấp triệt để về thẩm quyền của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, cứng nhắc trong quy định về trình tự thủ tục; chưa có sự thống nhất trong chu kỳ sử dụng vốn giữa Luật Đầu tư công 2019 và Luật Ngân sách nhà nước 2015 Những bất cập này của pháp luật hiện hành cần thiết được hoàn thiện để nâng cao hiệu quả thực hiện đầu tư công trong thời gian tới

1.3.2 Trình độ và năng lực của chủ thể thực hiện pháp luật về đầu tư công

Ngoài các nguyên nhân từ cơ chế, việc thực hiện pháp luật về đầu tư công còn bị tác động bởi trình độ và năng lực của các chủ thể thực hiện pháp luật, đặc biệt là năng lực quản lý của cơ quan chức năng và năng lực thực hiện dự án của nhà thầu Cụ thể là:

Thứ nhất, trình độ phân cấp quản lý ảnh hưởng đến việc thực hiện pháp luật về đầu tư công

“Hiện nay, việc phân cấp quản lý đầu tư công ở Việt Nam được xác định bởi hai nguyên tắc quan trọng là nguyên tắc là phân cấp từ trên xuống và phân cấp theo lĩnh vực” [24, tr 99-102] Đối với nguyên tắc “phân cấp từ trên xuống”, nghĩa

là thẩm quyền của cơ quan chức năng trong quản lý đầu tư công được xác định từ trung ương đến địa phương Nguyên tắc này tạo sự thống nhất và đồng bộ trong công tác quản lý về đầu tư công, tránh được sự tùy tiện của các cơ quan ở địa phương trong việc thực hiện pháp luật về đầu tư công Tuy nhiên, nguyên tắc này vẫn có hạn chế là chưa tạo sự chủ động và linh hoạt trong thực tiễn công tác quản