Luận án tiến sĩ hợp tác công tư trong lĩnh vực y tế trên địa bàn thành phố hà nội

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGUYỄN HUY HOÀNG LUẬN ÁN TIẾN SĨ HỢP TÁC CÔNG - TƯ TRONG LĨNH VỰC Y TẾ TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HÀ NỘI Hà Nội - 2024... HỌC VI

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN HUY HOÀNG

LUẬN ÁN TIẾN SĨ

HỢP TÁC CÔNG - TƯ TRONG LĨNH VỰC Y TẾ TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HÀ NỘI

Hà Nội - 2024

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN HUY HOÀNG

LUẬN ÁN TIẾN SĨ

HỢP TÁC CÔNG - TƯ TRONG LĨNH VỰC Y TẾ TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HÀ NỘI

Chuyên ngành: Quản lý công Mã số: 9 34 04 03

Người hướng dẫn 1: PGS.TS Đặng Khắc Ánh Người hướng dẫn 2: TS Cao Viết Sinh

Hà Nội - 2024

LỜI CAM ĐOAN

Tôi cam đoan rằng nghiên cứu này là của riêng tôi, được thực hiện dưới sự hướng dẫn khoa học của PGS.TS Đặng Khắc Ánh và TS Cao Viết Sinh

Những số liệu, kết luận nghiên cứu được trình bày trong luận án là trung thực Các số liệu và quan điểm của các tác giả khác được tôi trích dẫn nguồn

1.1.1 Các công trình nghiên cứu về hợp tác công - tư 8

1.1.2 Các công trình nghiên cứu liên quan đến hợp tác công - tư trong lĩnh vực y tế 11

1.2 Các công trình nghiên cứu ở trong nước có liên quan đến hợp tác công - tư trong lĩnh vực y tế 12

1.2.1 Các công trình khoa học nghiên cứu về hợp tác công - tư 12

1.2.2 Các công trình khoa học nghiên cứu về hợp tác công - tư trong lĩnh vực y tế 15 1.3 Khái quát những kết quả của các công trình nghiên cứu tổng quan và những vấn đề luận án cần tập trung giải quyết 15

1.3.1 Những kết quả chủ yếu của các công trình nghiên cứu có liên quan đến hợp tác công - tư trong lĩnh vực y tế trên địa bàn Thành phố Hà Nội 15

1.3.2 Những vấn đề luận án cần tập trung giải quyết 17

Chương 2 CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ HỢP TÁC CÔNG – TƯ TRONG LĨNH VỰC Y TẾ 19

2.1 Cơ sở khoa học về hợp tác công - tư 19

2.1.1 Quan niệm về hợp tác công - tư 19

2.1.2 Đặc điểm của hợp tác công - tư 21

2.1.3 Hình thức của hợp tác công - tư 21

2.2 Hợp tác công - tư trong lĩnh vực y tế 23

2.2.1 Quan niệm về hợp tác trong lĩnh vực y tế 23

2.2.2 Ý nghĩa của hợp tác công - tư trong lĩnh vực y tế 26

2.2.3 Đặc điểm của hợp tác công - tư trong lĩnh vực y tế 27

2.2.4 Các hình thức triển khai hợp tác công - tư trong lĩnh vực y tế ở Việt Nam 32

ii

2.2.5 Các yếu tố ảnh hưởng đến việc triển khai mô hình hợp tác công - tư trong cung

ứng DVYT 38

2.3 QLNN về hoạt động hợp tác công - tư trong lĩnh vực y tế 39

2.3.1 Khái quát chung về quản lý nhà nước đối với hợp tác công - tư trong lĩnh vực y tế 39

2.3.2 Nội dung QLNN đối với hoạt động hợp tác công - tư trong lĩnh vực y tế 42

2.4 Kinh nghiệm về hợp tác công - tư trong lĩnh vực y tế ở một số nước trên thế giới và những giá trị tham khảo cho Việt Nam 48

2.4.1 Hợp tác công - tư trong lĩnh vực y tế ở một số nước trên thế giới 48

2.4.2 Giá trị tham khảo cho triển khai hợp tác công - tư trong lĩnh vực y tế tại Việt Nam 57

Chương 3 THỰC TRẠNG TRIỂN KHAI HỢP TÁC CÔNG - TƯ TRONG LĨNH VỰC Y TẾ TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HÀ NỘI 60

3.1 Khái quát về thành phố Hà Nội và cung ứng DVYT trên địa bàn thành phố Hà Nội 60

3.1.1 Tổng quan về thành phố Hà Nội 60

3.1.2 Tổng quan về cung ứng DVYT trên địa bàn Hà Nội 64

3.2 Hợp tác công - tư trong lĩnh vực y tế trên địa bàn Thành phố Hà Nội 69

3.2.1 Thực trạng pháp lý về hợp tác công - tư trong lĩnh vực y tế nói chung và ở Hà Nội nói riêng 69

3.2.2 Về tổ chức bộ máy triển khai hợp tác công tư trong lĩnh vực y tế 74

3.2.3 Thực trạng triển khai hoạt động hợp tác công - tư trong lĩnh vực y tế nói chung và ở Hà Nội nói riêng 77

3.2.4 Đầu tư của nhà nước và tư nhân trong lĩnh vực y tế trên địa bàn Thành phố Hà Nội 85

3.2.5 Công tác thanh tra, kiểm tra các dự án hợp tác công - tư 89

3.3 Đánh giá về hợp tác công - tư trong lĩnh vực y tế tại Thành phố Hà Nội 92

3.3.1 Kết quả đạt được 92

3.3.2 Những hạn chế, khó khăn 96

3.3.3 Nguyên nhân của hạn chế 106

Chương 4 GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG HỢP TÁC CÔNG - TƯ TRONG LĨNH VỰC Y TẾ TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HÀ NỘI 118

4.1 Bối cảnh trong nước và quốc tế có ảnh hưởng tới sự phát triển của ngành y tế Việt Nam nói chung và y tế Hà Nội nói riêng 118

4.2.2 Nguyên tắc hợp tác công - tư trong lĩnh vực y tế tại Thành phố Hà Nội 124

4.3 Các giải pháp tăng cường hợp tác công - tư trong lĩnh vực y tế trên địa bàn

4.3.4 Thành lập đơn vị chuyên trách về hợp tác công - tư của Thành phố, nâng cao chất lượng nguồn nhân lực làm công tác hợp tác công - tư của Thành phố 131

4.3.5 Đảm bảo hài hòa lợi ích giữa các bên trong hợp tác công - tư về y tế, 132

4.3.6 Nâng cao nhận thức và thông tin rộng rãi về cấc dự án hợp tác công - tư trong lĩnh vực y tê (Hướng dẫn hỗ trợ giải quyết các vướng mắc về thủ tục cho các nhà đầu tư và doanh nghiệp dự án hợp tác công - tư khi đầu tư dự án hợp tác công - tư trong y tế) 133

4.3.7 Kiểm tra, thanh tra, giám sát việc thực hiện các dự án hợp tác công - tư 134

4.3.8 Tổng kết đánh giá về việc triển khai công tác quy hoạch, các dự án về hợp tác công - tư về y tế Đề xuất mô hình PPP trong lĩnh vực y tế 135

iv

DANH MỤC BIỂU ĐỒ

Biểu đồ 3.1: Tỷ lệ cán bộ công chức và viên chức nhận định lý do cần triển khai đầu tư theo hình thức đối tác công - tư 79 Biểu đồ 3.2: Hiểu biết của người được khảo sát về các hình thức hợp tác công - tư được triển khai tại các bệnh viện ở Hà Nội 84 Biểu đồ 3.3: Đánh giá của cán bộ công chức và viên chức về các quy định pháp lý về đầu tư theo hình thức đối tác công - tư 103 Biểu đồ 3.4: Đánh giá của cán bộ công chức và viên chức về thực trạng triển khai đầu tư theo hình thức đối tác công - tư trong y tế tại Hà Nội 106 Biểu đồ 3.5: Đánh giá của cán bộ công chức và viên chức về các rào cản triển khai đầu tư theo hình thức đối tác công - tư y tế trong thực tế 107 Biểu đồ 3.6: Hiểu biết của cán bộ công chức quản lý và viên chức bệnh viện về đầu tư theo hình thức đối tác công - tư 109 Biểu đồ 4 1: Đánh giá của cán bộ công chức và viên chức về mức độ cần thiết phải triển khai PPP trong lĩnh vực y tế ở Hà Nội trong tương lai 124

DANH MỤC HÌNH

Hình 2.1: So sánh sự khác biệt giữa cách tiếp cận dựa vào kết quả đầu ra so với cách tiếp cận dựa trên đầu vào truyền thống 29 Hình 2 2: Biểu hiện mức độ chia sẻ lợi ích và những rủi ro cho các bên tham gia hợp tác công - tư theo cơ chế đồng thuận 31

DANH MỤC HỘP

Hộp 2.1: Hợp đồng cung cấp dịch vụ xét nghiệm tại các bệnh viện của Thừa Thiên Huế 34 Hộp 3.1: Bất cập của việc tư nhân đầu tư trang thiết bị trong bệnh viện công 89 Hộp 3.2 Những vi phạm pháp luật và trở ngại khi triển khai thực hiện các dự án đầu tư theo hình thức đối tác công - tư trong lĩnh vực y tế được phát hiện thông qua thanh tra, kiểm tra, kiểm toán 89

ADB Asian Development Bank Ngân hàng Phát triển Châu Á BOT Build - Operation - Transfer Hợp đồng Xây dựng - Kinh

doanh - Chuyển giao

1

MỞ ĐẦU 1 Tính cấp thiết của luận án

“Hợp tác công - tư (Public - Private Partnership - PPP) trong cung cấp dịch vụ công là một trong những xu hướng phổ biến trên thế giới hiện nay Đối với Việt Nam - Một quốc gia đã từng theo đuổi mô hình kinh tế “công hữu, kế hoạch hóa, phi thị trường”, ở đó Nhà nước độc quyền trong tất cả các khâu: đầu tư, quản lý, tổ chức hệ thống cung ứng hàng hóa, dịch vụ và chi trả phí… khi chuyển sang mô hình kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa nhu cầu tăng cường PPP ngày càng trở nên bức thiết Tuy nhiên, hiện nay vẫn còn nhiều nội dung chưa rõ về lý luận và thực tiễn, đòi hỏi phải tập trung nghiên cứu, làm rõ.”

“Trong gần 40 năm đổi mới, cùng với chủ trương thực hiện chính sách kinh tế nhiều thành phần, Đảng ta cũng từng bước nhận diện, hình thành, hoàn thiện chủ trương sử dụng PPP với tư cách là “phương thức đầu tư được thực hiện trên cơ sở hợp tác có thời hạn giữa Nhà nước và nhà đầu tư tư nhân thông qua việc ký kết và thực hiện hợp đồng dự án PPP nhằm thu hút nhà đầu tư tư nhân tham gia dự án PPP” [61].“Qua nhiều lần bổ sung, sửa đổi để từng bước tiếp cận với thông lệ quốc tế, quy định về PPP của Việt Nam đã tương đối hoàn thiện.”Bước đột phá trong thể chế hóa chủ trương của Đảng về PPP là việc Quốc hội ban hành Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công - tư (Luật số: 64/2020/QH14 ngày 18 tháng 6 năm 2020), đã hình thành khung pháp lý thống nhất và sát hợp hơn với bối cảnh phát triển mới của đất nước Luật đã quy định cụ thể về lĩnh vực đầu tư áp dụng hợp tác công - tư với 05 lĩnh vực thiết yếu, trong đó có lĩnh vực y tế, giáo dục Tiếp tục chủ trương tạo thuận lợi cho hợp tác công - tư đóng góp vào phát triển kinh tế - xã hội đất nước nói chung, lĩnh vực y tế nói riêng, Đại hội XIII của Đảng tiếp tục nhấn mạnh phải “Khuyến khích hợp tác công - tư, đầu tư tư nhân, cung cấp các dịch vụ khám, chữa bệnh theo yêu cầu” [36, Tr.137]

Những năm qua, Y tế luôn là lĩnh vực được Đảng và Nhà nước ta quan tâm đặc biệt, ưu tiên bố trí nguồn lực đầu tư từ ngân sách Nhà nước, trái phiếu chính phủ, vốn hỗ trợ phát triển… Tuy nhiên nhu cầu đầu tư cho y tế rất lớn cả về vật chất và con người, trong khi nguồn lực Nhà nước chưa thể đáp ứng, vì vậy thu hút nguồn lực xã hội qua hình thức xã hội hóa, đầu tư theo hình thức PPP là hướng đi đúng đắn, góp phần nâng cao chất lượng cung cấp DVYT

“Thành phố Hà Nội được xác định là đô thị đặc biệt, có 05 vị thế, chức năng cơ bản: (1) Là Thủ đô - trái tim của cả nước, đầu não chính trị - hành chính quốc gia; (2) Trung tâm văn hóa lớn; (3) Trung tâm khoa học, giáo dục, đào tạo, y tế lớn; (4) Trung tâm kinh tế, tài chính lớn; (5) Trung tâm giao dịch quốc tế chính của cả nước và có uy tín trong khu vực Với vị thế, chức năng là trung tâm y tế lớn, mục tiêu đến năm 2030 được xác định: “Hà Nội là trung tâm lớn về y tế, tiên tiến, hiện đại, trình độ ngang bằng với các nước tiên tiến trong khu vực, một số lĩnh vực tiếp cận các nước tiên tiến trên thế giới Đảm bảo 100% người dân được chăm sóc sức khỏe, tuổi thọ trung bình khoảng 80 tuổi” [71, Tr.2]

“Nhất quan chủ trương, định hướng Hà Nội là trung tâm y tế lớn, Nghị quyết số 15-NQ/TW ngày 05/5/2022 của Bộ Chính trị về phương hướng, nhiệm vụ phát triển Thủ đô Hà Nội đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045 xác định nhiệm vụ, giải pháp chủ yếu trong phát triển lĩnh vực y tế trên địa bàn Hà Nội là: “Xây dựng hệ thống y tế tiên tiến, hiện đại, tập trung phát triển một số lĩnh vực tiếp cận trình độ công nghệ thế giới Nâng cao chất lượng khám, chữa bệnh; năng lực hệ thống y tế dự phòng, y tế cơ sở, hệ thống bác sĩ gia đình, bảo đảm chăm sóc toàn diện sức khỏe nhân dân Huy động các nguồn lực xã hội xây dựng mạng lưới cơ sở khám, chữa bệnh chất lượng cao, hiện đại; cơ sở nghiên cứu và chuyển giao công nghệ y, dược của tư nhân và đầu tư nước ngoài; gắn phát triển du lịch với chăm sóc sức khỏe” [15, Tr.6]

Hà Nội là nơi tập trung hệ thống cơ sở khám, chữa bệnh dày đặc, hiện đại lớn nhất cả nước Hiện nay, trên địa bàn Hà Nội có 19 bệnh viện tuyến trung ương, các bệnh viện này đều có quy mô từ 1.200 giường bệnh trở lên Đây là nhóm các bệnh viện có quy mô lớn nhất, trình độ kỹ thuật hiện đại nhất Việt Nam Ngoài ra, Hà Nội còn quản lý một hệ thống cơ sở y tế rất lớn gồm: 41 bệnh viện công lập (29 bệnh viện tuyến thành phố và 13 bệnh viện tuyến huyện); 42 bệnh viện tư nhân; 579 trạm y tế xã, phường, thị trấn; 160 phòng khám đa khoa, 804 cơ sở khám, chữa bệnh y học cổ truyền và 2.949 phòng khám chuyên khoa tư nhân Những năm qua, mạng lưới cơ sở y tế (CSYT) trên địa bàn Thủ đô không ngừng nỗ lực xây dựng hệ thống y tế tiên tiến, hiện đại, tập trung đầu tư, nâng cấp hạ tầng, trang thiết bị nhằm mục tiêu nâng cao chất lượng khám, chữa bệnh cho người dân Tuy nhiên, trước sức ép của một đô thị lớn, dân số liên tục tăng nhanh, mô hình bệnh tật đã và đang có sự thay đổi, diễn biến phức tạp khiến mạng lưới CSYT trên địa bàn Hà Nội gặp nhiều khó khăn, vướng

3

mắc, nhiều chỉ tiêu, mục tiêu đề ra chưa đạt, chưa thực hiện được Một trong những nguyên nhân được xác định là nguồn lực đầu tư của nhà nước còn hạn chế, công tác xã hội hóa, thu hút PPP còn nhiều vướng mắc, khó khăn nhất là về cơ chế, chính sách

Nghiên cứu sâu về PPP trong lĩnh vực y tế trên địa bàn Hà Nội nhằm đánh giá thực trạng, chỉ rõ những tồn tại, hạn chế và nguyên nhân, từ đó đề xuất giải pháp tăng cường áp dụng mô hình này có ý nghĩa đặc biệt quan trọng cả về mặt lý luận và thực tiễn trong giai đoạn hiện nay, góp phần nâng cao chất lượng cung cấp DVYT trên địa bàn Hà Nội nói riêng và cả nước nói chung Vì những lý do trên đây, nghiên cứu sinh đã lựa chọn vấn đề “Hợp tác công - tư trong lĩnh vực y tế trên địa bàn Thành phố Hà Nội” làm đề tài nghiên cứu cho Luận án Tiến sĩ chuyên ngành Quản lý công 2 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

2.1 Mục đích nghiên cứu

Thông qua việc phân tích lý luận về PPP và thực trạng triển khai mô hình PPP trong lĩnh vực y tế tại các CSYT trên địa bàn Thành phố Hà Nội, luận án nghiên cứu đề xuất các phương hướng và giải pháp nhằm nâng cao chất lượng quản lý và QLNN các dự án PPP tại các CSYT trên địa bàn Thành phố Hà Nội

2.2 Nhiệm vụ nghiên cứu

Để đạt được mục đích nghiên cứu nói trên, Luận án xác định những nhiệm vụ nghiên cứu chủ yếu sau:

- Hoàn chỉnh khung lý luận về PPP nói chung và PPP trong lĩnh vực y tế nói riêng, các nội dung QLNN đối với PPP trong lĩnh vực y tế

- Đánh giá thực trạng triển khai PPP trong lĩnh vực y tế tại các bệnh viện tuyến trung ương và bệnh viện tuyến tỉnh (thuộc Sở Y tế) trên địa bàn Thành phố Hà Nội dưới góc độ của QLNN

- Đề xuất các định hướng cơ bản và giải pháp để nâng cao hiệu quả QLNN đối với PPP trong lĩnh vực y tế trên địa bàn Thành phố Hà Nội

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 3.1 Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của Luận án là những vấn đề lý luận và thực tiễn về PPP trong lĩnh vực y tế

3.2 Phạm vi nghiên cứu

Lĩnh vực y tế có thể kể đến các nội dung: (1) Khám bệnh, chữa bệnh (2) Kiểm

soát bệnh tật (3) Dược (4) An toàn thực phẩm (5) Y Dược cổ truyền (6) Sức khỏe Bà mẹ và trẻ em (7) Bảo hiểm Y tế (8) Dân số Tuy nhiên nội dung khám và chữa bệnh đóng vai trò quan trọng và với phạm vi rộng trong lĩnh vực y tế, cùng với việc theo định hướng của Đảng và nhà nước thì y tế công lập sẽ đóng vai trò chủ đạo và nòng cốt trong việc chăm sóc, bảo vệ và nâng cao sức khỏe nhân dân, nên trong Luận án này, phạm vi nghiên cứu sẽ tập trung vào các Bệnh viện công lập trên địa bàn Thành phố Hà Nội Trong đó, nghiên cứu sinh tập trung vào nghiên cứu hoạt động PPP tại các bệnh viện công lập tuyến trung ương (trực thuộc Bộ y tế) và tuyến tỉnh (trực thuộc Sở Y tế Hà Nội) trên địa bàn Thành phố Hà Nội, không khảo sát tại các bệnh viện tuyến huyện và các CSYT khác

Thời gian nghiên cứu của luận án là từ năm 2010 (từ khi có Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành Quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức PPP) đến nay và tầm nhìn đến 2030

4 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu 4.1 Phương pháp luận

Nghiên cứu dựa trên phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử để nhìn nhận vấn đề nghiên cứu được biện chứng và toàn diện

4.2 Phương pháp nghiên cứu cụ thể

Trên cơ sở phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, trong quá trình nghiên cứu Luận án, nghiên cứu sinh sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể chủ yếu sau:

- Phương pháp nghiên cứu tài liệu thứ cấp: được sử dụng để nghiên cứu lý luận về PPP và kinh nghiệm thực tiễn triển khai mô hình PPP nói chung và PPP trong lĩnh vực y tế ở Việt Nam và trên thế giới

- Phương pháp điều tra xã hội học: việc điều tra xã hội học bằng phiếu hỏi được sử dụng được sử dụng để thu thập số liệu phục vụ việc phân tích thực trạng triển khai các dự án PPP tại các CSYT lớn (các bệnh viện) trên địa bàn Thành phố Hà Nội thời gian qua Điều tra xã hội học bằng bảng hỏi được triển khai với 2 nhóm đối tượng: (1) cán bộ, công chức tại các đơn vị QLNN có liên quan tới việc triển khai PPP tại các bệnh viện như: Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Y tế, Sở Y tế Hà Nội, Sở Tài chính Hà Nội với 120 phiếu (số phiếu phát ra 138 phiếu, thu về 120 phiếu, đạt tỷ lệ 87%)