Kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản tại ban quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình giao thông tỉnh thừa thiên huế

Trang 1 NGƠ TUẤN DŨNG KIỂM SỐT CHI ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN TẠI BAN QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠNG TRÌNH GIAO THÔNG TỈNH THỪA THIÊN HUẾ LUẬN VĂN THẠC SĨ KẾ TỐN Trang 2 NGƠ TUẤN DŨNG

NGÔ TUẤN DŨNG

KIỂM SOÁT CHI ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN TẠI BAN QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG

CÔNG TRÌNH GIAO THÔNG TỈNH

THỪA THIÊN HUẾ

LUẬN VĂN THẠC SĨ KẾ TOÁN

Đà Nẵng - Năm 2021

NGÔ TUẤN DŨNG

KIỂM SOÁT CHI ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TẠI BAN QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG

CÔNG TRÌNH GIAO THÔNG TỈNH

THỪA THIÊN HUẾ

LUẬN VĂN THẠC SĨ KẾ TOÁN

Mã số : 8.34.03.01 Người hướng dẫn khoa học: PGS TS NGUYỄN MẠNH TOÀN

Đà Nẵng - Năm 2021

Tôi xin cam đoan bài luận văn “Kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ

bản tại Ban quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình giao thông tỉnh Thừa Thiên Huế” là công trình nghiên cứu của riêng tôi

Các số liệu, kết quả trong luận văn là trung thực, xuất phát từ tình hình thực tế tại đơn vị và chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác

Người cam đoan

Ngô Tuấn Dũng

1 Tính cấp thiết của đề tài 1

2 Mục tiêu nghiên cứu 2

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 3

4 Phương pháp nghiên cứu 3

5 Bố cục đề tài 4

6 Tổng quan tài liệu nghiên cứu 4

CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ THUYẾT VỀ KIỂM SOÁT CHI ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN 8

1.1 CHI ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN 8

1.1.1 Khái niệm dự án đầu tư công 8

1.1.2 Khái niệm chi đầu tư xây dựng cơ bản nguồn ngân sách nhà nước 8

1.1.3 Đặc điểm chi đầu tư xây dựng cơ bản 10

1.1.4 Nội dung chi đầu tư xây dựng cơ bản 10

1.2 KIỂM SOÁT CHI ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TẠI ĐƠN VỊ CÓ CHỨC NĂNG CHỦ ĐẦU TƯ DỰ ÁN SỬ DỤNG VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 14

1.2.1 Khái niệm, nguyên tắc, yêu cầu của kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản tại đơn vị Chủ đầu tư 14

1.2.2 Tiêu chí đánh giá hiệu quả công tác KSC đầu tư XDCB tại đơn vị Chủ đầu tư 18

1.2.3 Nhân tố ảnh hưởng đến công tác KSC đầu tư XDCB của đơn vị Chủ đầu tư 19

1.3 KHÁI QUÁT KIỂM SOÁT NỘI BỘ TRONG KHU VỰC CÔNG 23

1.3.1 Khái niệm và mục tiêu kiểm soát nội bộ khu vực công 23

GOV 9100 TRONG KIỂM SOÁT CHI ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TẠI ĐƠN VỊ CHỦ ĐẦU TƯ 29 1.4.1 Nhận diện, đánh giá rủi ro trong kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản tại đơn vị Chủ đầu tư 30 1.4.2 Hoạt động kiểm soát chi đầu tư XDCB tại CĐT 32 KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 38

CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG KIỂM SOÁT CHI ĐẦU TƯ XÂY DỰNG

CƠ BẢN TẠI BAN QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CÔNG TRÌNH GIAO THÔNG TỈNH THỪA THIÊN HUẾ GIAI ĐOẠN 2017 –

2019 39

2.1 KHÁI QUÁT VỀ BAN QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CÔNG TRÌNH GIAO THÔNG TỈNH THỪA THIÊN HUẾ 39 2.1.1 Lịch sử hình thành và phát triển 39 2.1.2 Tổ chức quản lý 40 2.2 HOẠT ĐỘNG KIỂM SOÁT CHI ĐẦU TƯ XDCB TẠI BAN QLDA ĐTXD CÔNG TRÌNH GIAO THÔNG TỈNH THỪA THIÊN HUẾ 41 2.2.1 Nhận diện và đánh giá rủi ro trong kiểm soát chi đầu tư XDCB tại Ban QLDA ĐTXD công trình giao thông tỉnh Thừa Thiên Huế 41 2.2.2 Tổ chức thực hiện kiểm soát chi vốn đầu tư XDCB tại ban QLDA ĐTXD công trình giao thông tỉnh Thừa Thiên Huế 48 2.2.3 Thủ tục kiểm soát chi đầu tư XDCB tại Ban QLDA ĐTXD công trình giao thông tỉnh Thừa Thiên Huế 53 2.3 KẾT QUẢ HOẠT ĐỘNG KSC ĐẦU TƯ XDCB GIAI ĐOẠN 2017-

2019 VÀ ĐÁNH GIÁ VỀ KẾT QUẢ ĐẠT ĐƯỢC 70 2.3.1 Về chỉ tiêu giải ngân vốn theo kế hoạch được giao hằng năm 70

2.4 NGUYÊN NHÂN NHỮNG HẠN CHẾ TRONG HOẠT ĐỘNG

KIỂM SOÁT CHI ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TẠI ĐƠN VỊ 79

2.4.1 Nguyên nhân từ bên ngoài đơn vị 79

2.4.2 Nguyên nhân từ bên trong đơn vị 82

KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 84

CHƯƠNG 3: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN KIỂM SOÁT CHI ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TẠI BAN QLDA ĐTXD CÔNG TRÌNH GIAO THÔNG TỈNH THỪA THIÊN HUẾ 85

3.1 ĐỊNH HƯỚNG HOÀN THIỆN KIỂM SOÁT CHI ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TẠI BAN QLDA ĐTXD CÔNG TRÌNH GIAO THÔNG TỈNH THỪA THIÊN HUẾ 85

3.2 GIẢI PHÁP HẠN CHẾ RỦI RO TRONG KIỂM SOÁT CHI ĐẦU TƯ XDCB TẠI BAN QLDA ĐTXD CÔNG TRÌNH GIAO THÔNG TỈNH THỪA THIÊN HUẾ 86

3.2.1 Xây dựng và hoàn thiện sự nhận diện, đánh giá rủi ro 86

3.2.2 Hoàn thiện thủ tục kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB tại Ban QLDA ĐTXD công trình giao thông tỉnh Thừa Thiên Huế 87

KẾT LUẬN CHƯƠNG 3 92

KẾT LUẬN 93 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

2.1 Sơ đồ Cơ cấu tổ chức quản lý tại Ban QLDA ĐTXD công

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn ngân sách là một lĩnh vực rất quan trọng đối với sự phát triển của đất nước nên nó luôn được sự quan tâm đặc biệt từ nhiều tổ chức, cá nhân trong xã hội Bên cạnh việc thực hiện quyết liệt các giải pháp đẩy nhanh giải ngân vốn đầu tư công thì song hành cùng với đó là yêu cầu “sống còn” phải kiểm soát chặt chẽ việc chi đầu tư nhằm nâng cao hiệu quả đầu tư công, tránh thất thoát, lãng phí ngân sách, tạo động lực thực sự mạnh mẽ cho sự phát triển kinh tế của đất nước

Nhu cầu kiểm soát chi đầu tư đối với các dự án ngành giao thông lại càng mang tính cấp bách Với các đặc điểm như quy mô nguồn vốn được ngân sách giao hằng năm khá lớn đồng nghĩa với sức ép giải ngân cao; quá trình thực hiện các dự án ngành giao thông rất phức tạp; và trách nhiệm giải trình với các cơ quan hữu quan cũng như dư luận ngày càng lớn đòi hỏi chất lượng kiểm soát chi phải thực sự đáp ứng được các yêu cầu đặt ra, là “chốt chặn” đáng tin cậy trong quy trình đầu tư xây dựng cơ bản

Quá trình kiểm soát chi có sự tham gia của hai thành phần chủ yếu là chủ đầu tư và Kho bạc nhà nước Đã có rất nhiều công trình nghiên cứu về quy trình kiểm soát chi nhìn từ vai trò của Kho bạc nhà nước song có khá ít nghiên cứu quá trình này từ vai trò của chủ đầu tư Vai trò của chủ đầu tư trong quy trình kiểm soát chi đầu tư từ ngân sách cũng cực kỳ quan trọng khi trách nhiệm cao nhất trong quá trình thực hiện dự án từ đầu vào cho đến đầu

ra thuộc về đối tượng này Do đó, nghiên cứu trên vai trò của chủ đầu tư trong quy trình kiểm soát chi đầu tư mang đến một cách tiếp cận và góc nhìn khác nhằm hoàn thiện quy trình này, một quy trình có ý nghĩa rất lớn đến sự phát triển kinh tế

Ban quản lý dự án Đầu tư xây dựng công trình giao thông tỉnh Thừa Thiên Huế là đơn vị sự nghiệp đặc thù được giao nhiệm vụ làm chủ đầu tư các

dự án ngành giao thông trên địa bàn tỉnh Thừa Thiên Huế Đơn vị có con dấu, tài khoản riêng, được giao ngân sách đầu tư hằng năm và trực tiếp chi thông qua hệ thống Kho bạc nhà nước nên việc kiểm soát chi đầu tư có ý nghĩa cực

kỳ quan trọng đến hoạt động của đơn vị, quyết định đến hiệu quả hoạt động

và là thước đo cho sự phát triển của đơn vị Trong bối cảnh ngày càng phát triển vũ bão của công nghệ, yêu cầu kiểm soát chi đầu tư tại đơn vị vốn đã là một nhiệm vụ thường xuyên nay lại thêm phần cấp bách

Từ những phân tích ở trên, việc chọn đề tài “Kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản tại Ban quản lý dự án Đầu tư xây dựng công trình giao thông tỉnh Thừa Thiên Huế” làm đề tài luận văn Thạc sĩ kế toán có ý nghĩa về mặt

lý luận và thực tiễn góp phần hoàn thiện và nâng cao hiệu quả quy trình kiểm soát chi đầu tư tại đơn vị trong hiện tại và tương lai gần

Câu hỏi nghiên cứu của luận văn: Phải làm gì để kiểm soát chi đầu tư tại Ban QLDA ĐTXD công trình giao thông tỉnh Thừa Thiên Huế thực sự đáp ứng được các yêu cầu ngày càng cao của chi đầu tư XDCB?

2 Mục tiêu nghiên cứu

- Mục tiêu nghiên cứu: Dựa trên cơ sở lý luận về kiểm soát chi đầu tư

xây dựng cơ bản để đánh giá thực trạng, chỉ ra những tồn tại và nguyên nhân của vấn đề nhằm đề xuất một số giải pháp nâng cao hiệu quả kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản tại Ban QLDA ĐTXD công trình giao thông tỉnh Thừa Thiên Huế

- Nhiệm vụ nghiên cứu:

+ Làm rõ cơ sở lý luận về chi đầu tư xây dựng cơ bản và kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản dưới góc độ là chủ đầu tư

+ Tìm hiểu, phân tích, đánh giá thực trạng công tác kiểm soát chi đầu

tư XDCB ở Ban QLDA ĐTXD công trình giao thông tỉnh Thừa Thiên Huế

+ Xác định nguyên nhân của những tồn tại trong công tác này tại đơn

vị

+ Kiến nghị các giải pháp có tính khả thi để hoàn thiện công tác kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản tại đơn vị

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

- Đối tượng nghiên cứu: Đối tượng nghiên cứu của luận văn là công

tác kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản tại Ban QLDA ĐTXD công trình giao thông tỉnh Thừa Thiên Huế

- Phạm vi nghiên cứu: Công tác kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản

tại Ban QLDA ĐTXD công trình giao thông tỉnh Thừa Thiên Huế trong khoảng thời gian từ sau khi đơn vị được thành lập tháng 02/2017 cho đến thời điểm kết thúc niên độ tài chính năm 2019

4 Phương pháp nghiên cứu

- Dữ liệu nghiên cứu:

+ Thu thập dữ liệu bên trong Ban QLDA ĐTXD công trình giao thông tỉnh Thừa Thiên Huế cũng như các dữ liệu bên ngoài: các tài liệu do các cơ quan hữu quan đến kiểm toán, quyết toán vốn đầu tư hằng năm của đơn vị ban hành

+ Thông qua khảo sát, phỏng vấn lãnh đạo, cán bộ làm công tác kiểm soát chi đầu tư tại đơn vị được nghiên cứu

- Phương pháp xử lý số liệu: phương pháp tổng hợp, thống kê, phân

tích diễn giải, quy nạp để để phát hiện vấn đề và định hướng hoàn thiện công tác kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản tại đơn vị được nghiên cứu

5 Bố cục đề tài

Luận văn bao gồm các phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, danh mục bảng biểu sơ đồ, danh mục chữ viết tắt và phần nội dung chính được bố cục thành 3 chương:

Chương 1: CƠ SỞ LÝ THUYẾT VỀ KIỂM SOÁT CHI ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN

Chương 2: THỰC TRẠNG KIỂM SOÁT CHI ĐẦU TƯ XDCB TẠI BAN QLDA ĐTXD CÔNG TRÌNH GIAO THÔNG TỈNH THỪA THIÊN HUẾ GIAI ĐOẠN 2017 - 2019

Chương 3: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN KIỂM SOÁT CHI ĐẦU TƯ XDCB TẠI BAN QLDA ĐTXD CÔNG TRÌNH GIAO THÔNG TỈNH THỪA THIÊN HUẾ

6 Tổng quan tài liệu nghiên cứu

Tỷ trọng chi ngân sách cho đầu tư công luôn chiếm một tỷ trọng khá lớn chi ngân sách (năm 2020 dự kiến khoảng 29,6%), do đó sự quan tâm tới vấn đề kiểm soát khoản chi này là rất lớn Đã có rất nhiều nghiên cứu đã công

bố trong thời gian qua như:

Trong nghiên cứu của mình, tác giả Cao Thị Nghiên (2018) đưa ra cơ

sở lý luận về kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản qua hệ thống KBNN Từ

đó, tác giả đánh giá mức độ hài lòng của khách hàng đối với giao dịch qua hệ thống KBNN huyện Tuyên Hóa, tỉnh Quảng Bình cũng như sự đánh giá của đơn vị này về năng lực, trách nhiệm của khách hàng đến giao dịch để phát hiện ra các điểm yếu, lỗ hổng trong quá trình tác nghiệp của đơn vị Cụ thể, tác giả đưa ra mô hình đánh giá của khách hàng đối với dịch vụ của KBNN huyện Tuyên Hóa về các vấn đề: cơ chế chính sách, văn bản pháp luật ban hành; quy trình về nghiệp vụ chi kiểm soát chi đầu tư XDCB; cơ sở vật chất của KBNN nơi giao dịch; trách nhiệm và năng lực của cán bộ KSC tại KBNN

huyện Tuyên Hóa Đồng thời, tác giả cũng khảo sát các cán bộ KSC tại KBNN huyện Tuyên Hóa để đánh giá năng lực chuyên môn của khách hàng đến giao dịch tại đơn vị Trước đó, cũng áp dụng hướng nghiên cứu như tác giả Cao Thị Nghiên, tác giả Đoàn Kim Khuyên (2012) đã nghiên cứu, khảo sát và đánh giá được mức độ hài lòng của khách hàng đến giao dịch tại KBNN Đà Nẵng trong khoảng thời gian từ 2009 đến 2010 Dựa trên kết quả khảo sát, các tác giả đều chỉ ra được ưu điểm, hạn chế, chỉ ra nguyên nhân của những tồn tại và kiến nghị các giải pháp để hoàn thiện công tác KSC đầu tư XDCB tại các đơn vị được nghiên cứu

Nghiên cứu của tác giả Lê Toàn Thắng (2012) đã làm rõ các vấn đề lý luận về quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN, nêu lên được thực trạng, đánh giá được kết quả, trình bày ra các hạn chế, chỉ được các nguyên nhân để đề xuất hai nhóm giải pháp về phía thành phố Hà Nội và về phía nhà nước trung ương nhằm nâng cao hiệu quả trong quản lý vốn đầu tư XDCB ở Hà Nội Các nhóm giải pháp này còn mang tính lý thuyết, chưa mang tính ứng dụng cao

Các tác giả Bùi Văn Buông - Bùi Văn Trịnh (2019) qua nghiên cứu của mình đã nêu lên thực trạng kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản tại KBNN Trà Vinh qua đó đề xuất một số chính sách hướng đến nâng cao hiệu quả kiểm soát chi vốn đầu tư xây dựng cơ bản qua hệ thống KBNN Trà Vinh giai đoạn 2015-2017 Trong bài viết, các tác giả nêu bật các vấn đề nảy sinh gây

ra nguy cơ thất thoát vốn NSNN bao gồm nguồn vốn tạm ứng không thu hồi được và bị xuất toán qua công tác quyết toán cũng như việc sử dụng vốn đầu

tư chưa đạt hiệu quả cao Một số nguyên nhân cho việc sử dụng nguồn vốn chưa hiệu quả kể trên được tác giả chỉ ra là do trình tự, thủ tục đầu tư XDCB còn chồng chéo, phức tạp, thiếu ổn định, nên cán bộ KSC dễ phạm sai sót và phải liên đới trách nhiệm trong quá trình tác nghiệp Ngoài ra, năng lực của các khách hàng đến giao dịch (các CĐT, Ban QLDA) còn hạn chế, việc cập

nhật các thông tin, quy định mới chưa kịp thời, đặc biệt là thủ tục đầu tư xây dựng cơ bản Các bất cập này dẫn tới nguy cơ thất thoát vốn NSNN rất cao

Từ thực trạng nêu trên, các tác giả đề xuất các giải pháp hoàn thiện công tác KSC đầu tư XDCB tại KBNN Trà Vinh Tuy nhiên, nghiên cứu này mới chỉ

đề cập đến một vài khía cạnh trong kiểm soát chi đầu tư XDCB chứ chưa bao quát toàn bộ quá trình kiểm soát chi đầu tư XDCB qua hệ thống KBNN

Các nghiên cứu về kiểm soát chi đầu tư XDCB qua hệ thống KBNN còn có thể kể đến tác giả Nguyễn Thị Thanh Thuỷ (2018) đã nêu lên thực trạng kiểm soát chi đầu tư qua KBNN huyện Cư Kuin, tỉnh Đăk Lăk chỉ ra những vấn đề còn tồn tại trong công tác này, kiến nghị các nhóm giải pháp hoàn thiện công tác KSC đầu tư dưới góc độ KBNN địa phương; tác giả Phan Việt Hùng (2014) nêu lên thực trạng và các tồn tại trong công tác kiểm soát chi, nghiên cứu các nguyên nhân và đề ra giải pháp tăng cường kiểm soát cho KBNN Hòa Vang, thành phố Đà Nẵng; tác giả Cao Thanh Tâm (2020) lại có nghiên cứu về thực trạng kiểm soát khoản chi đầu tư từ nguồn ODA từ đó đưa

ra các khuyến nghị chủ yếu cho hệ thống KBNN Quảng Bình; tác giả Phan Xuân Quang Minh (2017) đã mô tả quá trình thực hiện kiểm soát chi đầu tư thông qua hệ thống TABMIS tại KBNN Thừa Thiên Huế qua đó rút ra các hạn chế trong quá trình thực hiện và đưa ra các giải pháp hoàn thiện quá trình này

Nhìn chung, các nghiên cứu có đóng góp rất lớn khi đã đưa ra nền tảng

cơ sở lý luận của kiểm soát chi đầu tư XDCB đối với các giai đoạn, thời kỳ khác nhau Xuất phát từ nền tảng ấy, các nghiên đã làm rõ thực trạng hoạt động kiểm soát chi đầu tư tại các đơn vị, đánh giá điểm mạnh và hạn chế của công tác này từ đó đề xuất các giải pháp, khuyến nghị, kiến nghị nhằm tăng cường hiệu lực, hiệu quả cho công tác kiểm soát chi Tuy nhiên, đa phần các nghiên cứu chỉ tập trung vào đầu mối kiểm soát chi tại hệ thống cơ quan được

nhà nước phân công kiểm soát thu chi ngân sách là hệ thống Kho bạc nhà nước Trong khi đó, hiện có khá ít các nghiên cứu về vấn đề này tại các đơn vị được giao nhiệm vụ làm chủ đầu tư các dự án, là các đối tượng để hệ thống Kho bạc nhà nước kiểm soát

Từ khoảng trống nghiên cứu đã nêu ở trên, tôi đã lựa chọn đề tài “Kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản tại Ban QLDA ĐTXD công trình giao thông tỉnh Thừa Thiên Huế” để nghiên cứu vấn đề cấp thiết này Dựa trên cơ sở kế thừa và vận dụng các nghiên cứu của các tác giả đi trước, tôi mong muốn đưa

ra một góc nhìn khác về công tác kiểm soát chi đầu tư XDCB - góc nhìn từ vai trò là chủ đầu tư các dự án sử dụng ngân sách nhà nước

CHƯƠNG 1

CƠ SỞ LÝ THUYẾT VỀ KIỂM SOÁT CHI

ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN 1.1 CHI ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN

1.1.1 Khái niệm dự án đầu tư công

Điều 3 Luật đầu tư được Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa

Việt Nam khoá XIII thông qua ngày 26 tháng 11 năm 2014 quy định: Dự án đầu tư là tập hợp đề xuất bỏ vốn trung hạn hoặc dài hạn để tiến hành các hoạt

động đầu tư kinh doanh trên địa bàn cụ thể, trong khoảng thời gian xác định Điều 4 Luật đầu tư công số 39/2019/QH14 phê chuẩn ngày 13/06/2019 quy

định: Dự án đầu tư công là dự án sử dụng toàn bộ hoặc một phần vốn đầu tư công Hoạt động đầu tư công bao gồm lập, thẩm định, quyết định chủ trương

đầu tư; lập, thẩm định, quyết định chương trình, dự án đầu tư công; lập, thẩm định, phê duyệt, giao, triển khai thực hiện kế hoạch, dự án đầu tư công; quản

lý, sử dụng vốn đầu tư công; nghiệm thu, bàn giao chương trình, quyết toán

dự án đầu tư công; theo dõi và đánh giá, kiểm tra, thanh tra kế hoạch, chương trình, dự án đầu tư công

1.1.2 Khái niệm chi đầu tư xây dựng cơ bản nguồn ngân sách nhà nước

Đầu tư cơ bản là hoạt động đầu tư để tạo ra các tài sản cố định đưa vào hoạt động trong các lĩnh vực kinh tế - xã hội khác nhau Xét về mặt tổng thể thì không một hoạt động đầu tư nào mà không cần phải có các tài sản cố định Hoạt động đầu tư cơ bản bằng cách tiến hành xây dựng để tạo ra các tài sản cố định được gọi là đầu tư xây dựng cơ bản

Xây dựng cơ bản chỉ là một khâu trong hoạt động đầu tư XDCB Xây dựng cơ bản là các hoạt động cụ thể tạo ra tài sản cố định (khảo sát thiết kế, xây dựng, lắp đặt…) Kết quả của hoạt động XDCB là các tài sản cố định, có

một năng lực sản xuất và phục vụ nhất định Như vậy, XDCB là một quá trình đổi mới và tái sản xuất mở rộng có kế hoạch các TSCĐ của nền kinh tế quốc dân trong các ngành sản xuất vật chất

Hoạt động đầu tư XDCB có một vai trò quyết định trong việc nâng cao

cơ sở vật chất của nền kinh tế và năng lực sản xuất của doanh nghiệp Nó đòi hỏi một khoản vốn lớn và cần được tính toán chính xác, quản lý một cách chặt chẽ, nếu không sẽ dẫn đến sự lãng phí, thất thoát nguồn lực rất lớn của đất nước

Điều 4 Luật Ngân sách số 83/2015/QH13 phê chuẩn ngày 25/06/2015

quy định: “Chi đầu tư phát triển là nhiệm vụ chi của ngân sách nhà nước,

gồm chi đầu tư xây dựng cơ bản và một số nhiệm vụ chi đầu tư khác theo quy

định của pháp luật Chi đầu tư xây dựng cơ bản là nhiệm vụ chi của ngân sách

nhà nước để thực hiện các chương trình, dự án đầu tư kết cấu hạ tầng kinh tế -

xã hội và các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội”

Như vậy, chi đầu tư XDCB từ nguồn NSNN là sự phân phối lại và sử dụng ngân quĩ nhà nước để đầu tư tái sản xuất tài sản cố định nhằm từng bước hoàn thiện, gia tăng giá trị, và hiện đại hoá cơ sở vật chất kĩ thuật cũng như năng lực sản xuất phục vụ của nền kinh tế quốc dân Chi đầu tư XDCB sử dụng NSNN có nhiều hình thức thực hiện như đầu tư xây dựng mới hoàn toàn hoặc đầu tư xây dựng mở rộng, nâng cấp, cải tạo, cải tiến các tài sản cố định

và năng lực sản xuất hiện có

Nguồn vốn để thực hiện đầu tư là có thể do NSNN cấp hoặc sử dụng các hình thức vốn hỗn hợp khác nhau Với nguyên tắc đẩy mạnh việc xã hội Hoá để phát triển kinh tế, xu thế chung của việc chi đầu tư hiện tại và trong tương lai sắp tới sẽ chuyển dịch theo hướng nguồn NSNN sẽ chỉ tập trung vào các lĩnh vực mà khu vực tư nhân không được phép làm (như an ninh quốc

phòng) hoặc không có mức sinh lời hấp dẫn (như các dự án phục vụ dân sinh,

các dự án ở vùng khó khăn, hiểm trở….)

1.1.3 Đặc điểm chi đầu tư xây dựng cơ bản

Tỷ trọng chi đầu tư XDCB khá lớn: Mặc dù năm 2020 tỷ lệ chi đầu tư có

thể giảm xuống do ảnh hưởng tiêu cực từ đại dịch COVID-19 và thiên tai

hoành hành nhưng tỷ trọng chi đầu tư thực hiện giai đoạn 2016-2020 do Bộ

Tài chính ước đạt 27-28% tổng chi ngân sách Các công trình được đầu tư xây

dựng từ nguồn này đa phần là các công trình quy mô lớn, có mức độ ảnh

hưởng sâu rộng và lâu dài đến sự phát triển kinh tế - xã hội, là tác nhân mạnh

mẽ đến sự chuyển dịch cơ cấu kinh tế - xã hội của các vùng, địa phương hoặc

vùng kinh tế

Tỷ lệ hoàn vốn nội bộ (IRR) không cao: Cho dù sử dụng ngồn vốn lớn,

song vì mục đích thực hiện các dự án sử dụng NSNN hướng đến nhiều nhiệm

vụ kinh tế - xã hội khác nhau chứ không đơn thuần là lợi nhuận như các dự án

kinh tế nên thường có khả năng thu hồi vốn rất thấp, trong nhiều trường hợp

còn không có khả năng thu hồi vốn trực tiếp

Quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN rất phức tạp, tiềm ẩn nhiều nguy

cơ thất thoát, lãng phí: Các dự án đầu tư XDCB từ nguồn NSNN là các tài

sản cố định đặc biệt với những đặc trưng riêng, như có thời gian hình thành và

tồn tại khá lâu dài, chi phí rất lớn, đối tượng liên quan rất nhiều và đặc biệt

nhất là được tài trợ từ nguồn NSNN vốn dĩ không phải của riêng bất cứ đối

tượng liên quan nào Các đặc điểm này làm cho công tác kiểm soát chi đầu tư

XDCB trở nên rất phức tạp cho nên nhiệm vụ này phải được thường xuyên

chú trọng, tăng cường để sử dụng đồng vốn NSNN đúng mục đích, đạt hiệu

quả cao, tránh thiệt hại cho NSNN là nguồn huy động của toàn dân

1.1.4 Nội dung chi đầu tư xây dựng cơ bản

Tại Điều 3 Nghị định 163/2016/NĐ-CP ngày 21/12/2016 do Chính phủ

ban hành quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Ngân sách đã định nghĩa chi đầu tư phát triển bao gồm: Chi đầu tư xây dựng cơ bản cho các dự

án theo các lĩnh vực được quy định như Quốc phòng an ninh, công trình công nghiệp, công trình dân dụng và công trình công cộng, các công trình phát triển khoa học kĩ thuật, y tế, giáo dục, các công trình hành chính sự nghiệp và mạng lưới công trình kĩ thuật hạ tầng thuộc khu vực Nhà nước; Đầu tư và hỗ trợ vốn cho các doanh nghiệp cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích do Nhà nước đặt hàng; các tổ chức kinh tế; các tổ chức tài chính của trung ương và địa phương; đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp theo quy định của pháp luật; Các khoản chi đầu tư phát triển khác theo quy định của pháp luật

Theo đầu hạng mục công việc để thực hiện dự án đầu tư thì nội dung chi đầu tư xây dựng cơ bản từ NSNN được quy định tại Điều 4 nghị định 68/2019/NĐ-CP ngày 14/08/2019 bao gồm các khoản chi phí :

a) Chi phí bồi thường, hỗ trợ và tái định cư gồm chi phí bồi thường về đất, nhà, công trình trên đất, các tài sản gắn liền với đất, trên mặt nước và chi phí bồi thường khác theo quy định; các khoản hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất; chi phí tái định cư; chi phí tổ chức bồi thường, hỗ trợ và tái định cư; chi phí

sử dụng đất, thuê đất trong thời gian xây dựng (nếu có); chi phí di dời, hoàn trả cho phần hạ tầng kĩ thuật đã được đầu tư xây dựng (nếu có) và các chi phí

có liên quan khác;

b) Chi phí xây dựng gồm chi phí xây dựng các công trình, hạng mục công trình xây dựng của dự án; công trình, hạng mục công trình xây dựng tạm, phụ trợ phục vụ thi công; chi phí phá dỡ các công trình xây dựng không thuộc phạm vi của công tác phá dỡ giải phóng mặt bằng đã được xác định trong chi phí bồi thường, hỗ trợ và tái định cư Cơ cấu chi phí xây dựng gồm: chi phí trực tiếp, chi phí gián tiếp, thu nhập chịu thuế tính trước, thuế giá trị gia tăng;

c) Chi phí thiết bị gồm chi phí mua sắm thiết bị công trình và thiết bị công nghệ; chi phí quản lý mua sắm thiết bị công trình của nhà thầu; chi phí mua bản quyền phần mềm sử dụng cho thiết bị công trình, thiết bị công nghệ của dự án (nếu có); chi phí đào tạo và chuyển giao công nghệ (nếu có); chi phí gia công, chế tạo thiết bị phi tiêu chuẩn (nếu có); chi phí lắp đặt, thí nghiệm, hiệu chỉnh; chi phí chạy thử nghiệm thiết bị theo yêu cầu kĩ thuật; chi phí vận chuyển, bảo hiểm; thuế và các loại phí, chi phí liên quan khác;

d) Chi phí quản lý dự án gồm các chi phí để tổ chức thực hiện các công việc quản lý dự án từ giai đoạn chuẩn bị dự án, thực hiện dự án và kết thúc xây dựng đưa công trình của dự án vào khai thác sử dụng Đối với dự án đầu

tư theo hình thức đối tác công tư (PPP) chi phí quản lý dự án gồm chi phí quản lý dự án của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, chi phí hoạt động của đơn vị quản lý dự án thuộc cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện dự án

và chi phí quản lý dự án của nhà đầu tư;

đ) Chi phí tư vấn đầu tư xây dựng gồm chi phí tư vấn khảo sát xây dựng, lập Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, Báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư đối với dự án nhóm B, nhóm C theo quy định của Luật Đầu tư công, lập Báo cáo nghiên cứu khả thi hoặc Báo cáo kinh tế - kĩ thuật; chi phí thiết kế, chi phí

tư vấn giám sát xây dựng công trình và các chi phí tư vấn khác liên quan;

e) Chi phí khác gồm các chi phí cần thiết để thực hiện dự án đầu tư xây dựng công trình như chi phí rà phá bom mìn, vật nổ; chi phí bảo hiểm công trình trong thời gian xây dựng; các khoản phí, lệ phí thẩm định dự án, thiết kế,

dự toán xây dựng; chi phí kiểm toán, thẩm tra, phê duyệt quyết toán vốn đầu

tư và các chi phí cần thiết khác để thực hiện dự án đầu tư xây dựng công trình nhưng không thuộc các nội dung quy định ở trên;

g) Chi phí dự phòng gồm chi phí dự phòng cho khối lƣợng công việc phát sinh và chi phí dự phòng cho yếu tố trƣợt giá trong thời gian thực hiện

dự án

Căn cứ vào giai đoạn của quá trình đầu tƣ thì nội dung chi đầu tƣ XDCB theo trình tự thực hiện đầu tƣ xây dựng đƣợc quy định Điều 6 Nghị định 59/2015/NĐ-CP ngày 18/06/2015 cụ thể nhƣ sau:

+ Giai đoạn chuẩn bị dự án gồm các công việc: Tổ chức lập, thẩm định, phê duyệt Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi (nếu có); lập, thẩm định, phê duyệt Báo cáo nghiên cứu khả thi hoặc Báo cáo kinh tế - kĩ thuật đầu tƣ xây dựng

để xem xét, quyết định đầu tƣ xây dựng và thực hiện các công việc cần thiết khác liên quan đến chuẩn bị dự án;

+ Giai đoạn thực hiện dự án gồm các công việc: Thực hiện việc giao đất hoặc thuê đất (nếu có); chuẩn bị mặt bằng xây dựng, rà phá bom mìn (nếu có); khảo sát xây dựng; lập, thẩm định, phê duyệt thiết kế, dự toán xây dựng; cấp giấy phép xây dựng (đối với công trình theo quy định phải có giấy phép xây dựng); tổ chức lựa chọn nhà thầu và ký kết hợp đồng xây dựng; thi công xây dựng công trình; giám sát thi công xây dựng; tạm ứng, thanh toán khối lƣợng hoàn thành; nghiệm thu công trình xây dựng hoàn thành; bàn giao công trình hoàn thành đƣa vào sử dụng; vận hành, chạy thử và thực hiện các công việc cần thiết khác;

+ Giai đoạn kết thúc xây dựng đƣa công trình của dự án vào khai thác

sử dụng gồm các công việc: Quyết toán hợp đồng xây dựng, bảo hành công trình xây dựng Đối với chủ đầu tƣ, giai đoạn này phải lập báo cáo quyết toán gửi cấp có thẩm quyền và xử lý theo Phê duyệt quyết toán

1.2 KIỂM SOÁT CHI ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TẠI ĐƠN VỊ CÓ CHỨC NĂNG CHỦ ĐẦU TƯ DỰ ÁN SỬ DỤNG VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1.2.1 Khái niệm, nguyên tắc, yêu cầu của kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản tại đơn vị Chủ đầu tư

a Khái niệm

- Giáo sư - Tiến sĩ Nguyễn Quang Quynh (1998) đưa ra quan điểm

kiểm soát được hiểu là tổng thể các phương sách để nắm lấy và điều hành các đối tượng hoặc khách thể quản lý Thuật ngữ ngành luật định nghĩa kiểm soát

là xem xét để phát hiện, ngăn ngừa kịp thời việc làm sai trái với thỏa thuận, với quy định Kiểm soát thường do các cơ quan quản lí nhà nước có thẩm quyền bố trí việc tiến hành ở các địa điểm dễ xảy ra vi phạm, hoặc ở một khâu trong quá trình hoạt động của các đối tượng cần kiểm soát

Từ các khái niệm trên có thể rút ra một cách hiểu chung về kiểm soát,

đó là, kiểm soát được hiểu là chuỗi hành động bao gồm xem xét, đánh giá để phát hiện và ngăn chặn các hành vi trái quy định nhằm đảm bảo mục tiêu, kế hoạch đề ra được thực hiện hiệu quả Kiểm soát có thể là hành động của cấp trên đối với cấp dưới bằng các biện pháp hoặc chính sách; tổ chức này đối với

tổ chức khác thông qua sự ảnh hưởng hoặc chi phối đáng kể dựa trên quyền lợi và lợi ích; nội bộ đơn vị kiểm soát lẫn nhau thông qua nội quy, quy chế Kiểm soát là chức năng cơ bản của quản lý nhằm soát xét lại những quy định, những quá trình thực thi các quyết định quản lý, được thể hiện trên các nghiệp

vụ để nắm bắt, điều hành và quản lý

- Kiểm soát chi đầu tư XDCB có đối tượng phải kiểm soát là quá trình chi đầu tư XDCB Chi đầu tư XDCB có nhiều giai đoạn thực hiện và quá trình này có sự tham gia của nhiều chủ thể nhưng có 2 chủ thể chính là chủ đầu tư

và hệ thống KBNN

Đối với chủ thể là hệ thống KBNN, kiểm soát chi đầu tư XDCB là quá trình hệ thống này kiểm tra, xem xét các căn cứ, điều kiện cần thiết để chi trả theo yêu cầu của chủ đầu tư các khoản kinh phí để thực hiện dự án theo các chính sách, chế độ, định mức chi tiêu do Nhà nước quy định

Đối với chủ thể là chủ đầu tư, kiểm soát chi đầu tư XDCB là việc kiểm tra, xem xét, rà soát tất cả các khoản kinh phí để thực hiện dự án do mình thực hiện theo các quy định của Pháp luật, theo các kế hoạch thực hiện dự án và

dự toán giao ngân sách đã đề ra cũng như điều kiện, trạng thái thực tế ở hiện trường trước khi đề xuất KBNN chi trả cho khoản kinh phí đó

b Nguyên tắc kiểm soát chi đầu tư XDCB

Căn cứ theo Quyết định 5657/QĐ-KBNN ngày 28/12/2016 của Kho bạc nhà nước ban hành Quy trình kiểm soát thanh toán vốn đầu tư và vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư trong nước qua hệ thống Kho bạc Nhà nước thì nguyên tắc kiểm soát chi đầu tư XDCB như sau:

1 Chủ đầu tư được mở tài khoản thanh toán vốn đầu tư tại Kho bạc Nhà nước nơi thuận tiện cho việc kiểm soát thanh toán vốn đầu tư của Kho bạc Nhà nước và thuận tiện cho giao dịch của Chủ đầu tư

2 Hệ thống KBNN thực hiện kiểm soát thanh toán trên cơ sở các hồ sơ, tài liệu do Chủ đầu tư cung cấp và theo nguyên tắc thanh toán đã được Luật định; KBNN không chịu trách nhiệm về việc áp dụng hình thức lựa chọn nhà thầu, không chịu trách nhiệm về tính chính xác của đơn giá, khối lượng và giá trị đề nghị thanh toán của Chủ đầu tư

Cán bộ thực hiện kiểm soát chi trực tiếp thực hiện tiếp nhận hồ sơ, chứng từ do Chủ đầu tư gửi đến và thực hiện kiểm soát tạm ứng, thanh toán khối lượng hoàn thành theo đúng quy định về quản lý tài chính, quản lý đầu

tư XDCB hiện hành

3 KBNN cấp tỉnh được phép tạm dừng thanh toán vốn và phối hợp với Chủ đầu tư, các cơ quan có liên quan thu hồi số vốn sử dụng sai mục đích, sai đối tượng, trái với chế độ quản lý tài chính của Nhà nước, đồng thời báo cáo UBND đồng cấp và KBNN cấp trên để tổng hợp báo cáo Bộ Tài chính xem xét, xử lý Trường hợp phát hiện quyết định của cấp có thẩm quyền liên quan đến chi đầu tư trái với quy định hiện hành, KBNN phải có văn bản đề nghị cấp có thẩm quyền xem xét lại và nêu rõ ý kiến đề xuất Nếu quá thời gian quy định mà không được trả lời hoặc được trả lời mà thấy chưa phù hợp với quy định phải báo cáo lên cơ quan có thẩm quyền cấp trên và báo cáo cơ quan tài chính để xem xét, xử lý

4 Số vốn thanh toán cho dự án trong năm (bao gồm vốn tạm ứng và thanh toán khối lượng hoàn thành) không được vượt kế hoạch vốn cả năm đã được cấp có thẩm quyền bố trí cho dự án Số vốn thanh toán (bao gồm vốn tạm ứng và thanh toán khối lượng hoàn thành) cho từng công việc, hạng mục công trình, công trình không được vượt giá trị hợp đồng, hoặc dự toán chi phí được duyệt; tổng số vốn thanh toán cho dự án không được vượt tổng mức đầu

tư đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt theo từng nguồn vốn (bao gồm cả bổ sung, điều chỉnh nếu có) và không vượt kế hoạch vốn đầu tư công trung hạn

5 KBNN thực hiện quản lý, kiểm soát cam kết chi đối với các khoản chi của NSNN theo đúng quy định

Từ các nguyên tắc đã nêu ở trên, có thể thấy kiểm soát chi đang hướng

đến hình thức Thanh toán trước, kiểm soát sau Theo Điều 3 Nghị định

11/2020/NĐ-CP (Có hiệu lực từ 16/3/2020) quy định như sau: Thanh toán trước, kiểm soát sau là hình thức thanh toán áp dụng đối với một số khoản chi ngân sách nhà nước; trong đó, Kho bạc Nhà nước làm thủ tục thanh toán ngay sau khi nhận đủ hồ sơ hợp pháp, hợp lệ theo quy định; việc kiểm soát chi và

xử lý kết quả kiểm tra được Kho bạc Nhà nước thực hiện sau khi đã thanh

toán khoản chi Hình thức này nhằm rút ngắn thời gian thanh toán các khoản chi đầu tư XDCB, qua đó thúc đẩy giải ngân vốn đầu tư công Tuy nhiên, đi kèm với đó sẽ là rủi ro thất thoát vốn NSNN tăng lên do đã nới lỏng một phần các biện pháp kiểm soát chi

Như vậy, với việc hệ thống KBNN không chịu trách nhiệm về tính chính xác của đơn giá, khối lượng và giá trị đề nghị thanh toán của Chủ đầu

tư thì trách nhiệm pháp lý trong việc lập bộ hồ sơ yêu cầu chi đầu tư XDCB hoàn toàn thuộc về Chủ đầu tư Do đó, việc kiểm soát để tránh những sai sót, sai phạm trong công tác này luôn là nhiệm vụ thường xuyên và cấp bách đối với chủ đầu tư Chủ đầu tư làm chặt chẽ, đúng quy định, phù hợp thực tế thì khoản chi đầu tư XDCB từ NSNN sẽ giảm rủi ro Có như thế, hình thức

Thanh toán trước, kiểm soát sau mới thực sự là giải pháp thúc đẩy giải ngân

vốn đầu tư công, tạo đà cho tăng trưởng phát triển kinh tế

c Yêu cầu đối với Chủ đầu tư trong kiểm soát chi đầu tư XDCB

Từ những nguyên tắc kiểm soát chi đã nêu ở trên, vai trò của chủ đầu tư trong quá trình thực hiện kiểm soát chi đầu tư XDCB sẽ được thể hiện qua các yêu cầu dưới đây:

- Đảm bảo sự phù hợp giữa giá trị xây dựng cơ bản trong năm ngân sách với dự toán giao ngân sách

- Đảm bảo tính chính xác của đơn giá và khối lượng thi công theo hợp đồng

- Đảm bảo tính giải trình của đơn giá điều chỉnh và khối lượng phát sinh ngoài hợp đồng

- Đảm bảo tiến độ giải ngân theo kế hoạch được giao

- Đảm bảo tiến độ thực hiện công trình

- Đảm bảo giá trị và thời hạn hiệu lực của các chứng thư bảo lãnh

- Đảm bảo tính chính xác của giá trị đề nghị thanh toán

1.2.2 Tiêu chí đánh giá hiệu quả công tác KSC đầu tư XDCB tại đơn vị Chủ đầu tư

Hiện nay, chưa có một hệ thống quy chuẩn định lượng chính thức nào được ban hành để đánh giá hiệu quả của công tác kiểm soát chi đầu tư XDCB ngay cả đối với đơn vị được giao nhiệm vụ này là hệ thống KBNN Xét trên góc độ Chủ đầu tư, hiệu quả KSC đầu tư XDCB có thể được phản ánh qua những chỉ tiêu đánh giá sau:

a Chỉ tiêu tiến độ và quy mô giải ngân vốn

Tiến độ giải ngân được tính bằng tỷ số vốn đã giải ngân trong tổng số vốn kế hoạch được giao hàng năm theo tỷ lệ % Đây là một chỉ số hiển thị kết quả giải ngân nguồn vốn của đơn vị được giao dự toán (có thể là Chính phủ, ngành, địa phương hay bất kỳ một đơn vị được giao dự toán chi NSNN) trong một đơn vị thời gian nhất định (thường là 1 năm)

Trong các nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội của quốc gia, hiệu quả chi đầu tư XDCB từ nguồn NSNN là một trong các nhiệm vụ trọng tâm và được quan tâm hàng đầu Hiệu quả chi đầu tư XCDB được đánh giá qua nhiều bộ chỉ số khác nhau, trong đó chỉ số kết quả giải ngân là chỉ số có ý nghĩa rất lớn bởi vì kết quả giải ngân vốn đầu tư XDCB là sự phản ánh tổng hòa của cả quá trình đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn NSNN Quá trình này bao gồm rất nhiều các quy trình, phân đoạn, yếu tố, đối tượng liên quan để kết tinh ở khối lượng XDCB đã được thực hiện và được NSNN chi trả cho phần khối lượng

đó Tỷ lệ giải ngân càng cao phản ánh mức độ vốn đầu tư XDCB từ nguồn NSNN càng được sử dụng hiệu quả và tiết kiệm và ngược lại, tỷ lệ giải ngân càng thấp phản ánh vốn đầu tư XDCB càng bị lãng phí

Chỉ số kết quả giải ngân có nhiều ưu điểm nổi trội như có nhiều nguồn lấy dữ liệu, cách tính toán lại đơn giản, dễ làm, dễ kiểm tra cũng như đảm bảo tính trung thực, khách quan của số liệu Vì đây là chỉ số tương đối nên nó

cũng đảm bảo tính so sánh được về hiệu quả hoạt động kinh tế giữa các thời

kỳ của một đơn vị quan hệ ngân sách hoặc giữa các đơn vị quan hệ ngân sách với nhau

b Mức độ chặt chẽ trong kiểm soát thanh toán

Chỉ tiêu này phản ánh bằng mức độ rủi ro sai định mức, đơn giá, chế

độ theo quy định của nhà nước hoặc sai đối tượng chi, mục đích chi trong công tác thanh toán vốn đầu tư XDCB Mức độ rủi ro càng thấp thì mức độ kiểm soát trong công tác thanh toán vốn đầu tư XDCB của đơn vị Chủ đầu tư

càng chặt chẽ

Mức độ chặt chẽ trong kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB còn được biểu hiện ở số vốn bị các cơ quan có thẩm quyền kiến nghị xử lý trên tổng số vốn được thanh tra, kiểm tra, giám sát cũng như số đã xử lý theo kiến nghị Số bị kiến nghị càng thấp phản ánh trình độ, năng lực kiểm soát của Chủ đầu tư càng cao, thể hiện tinh thần trách nhiệm cao và sự cố gắng nỗ lực trong

cả quá trình thực hiện dự án để nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư, chống lãng phí, thất thoát NSNN Trong khi đó, số đã xử lý theo kiến nghị phản ánh thái độ, mức độ tuân thủ của đơn vị CĐT đối với các chính sách, quy định hiện hành của nhà nước

1.2.3 Nhân tố ảnh hưởng đến công tác KSC đầu tư XDCB của đơn

vị Chủ đầu tư

a Nhân tố bên ngoài đơn vị

- Chế độ chính sách về quản lý vốn đầu tư: Chế độ chính sách trong lĩnh vực đầu tư xây dựng ảnh hưởng rất lớn đến công tác kiểm soát chi đầu tư XDCB Tuy nhiên hiện nay chế độ chính sách về công tác này thường chậm đổi mới, chưa theo kịp sự phát triển của đất nước

Năm 2013, Quốc hội ban hành Luật Đấu thầu có hiệu lực từ ngày 01/7/2014, sang năm 2014 Quốc hội tiếp tục ban hành Luật Đầu tư có hiệu

lực từ ngày 01/7/2015 Mặc dù đã có nhiều đổi mới trong việc xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật có tính pháp lý cao nhất, nhưng các luật này chỉ là luật khung, để thực hiện các luật này lại phải chờ Chính phủ ban hành các Nghị định hướng dẫn và các bộ, ngành lại ban hành các thông

tư, quyết định để hướng dẫn thực hiện Nghị định Nên phần nào đã giảm hiệu lực của các văn bản quy phạm pháp luật, cá biệt có những điều, khoản thuộc các văn bản quy phạm pháp luật ban hành sau lại mâu thuẫn với các văn bản ban hành trước hoặc không thể thực hiện được trong thực tế, gây khó khăn cho các tổ chức, đơn vị và cá nhân trong quá trình chuẩn bị, thực hiện dự án

và giải ngân vốn đầu tư XDCB

Hiện nay tình hình kinh tế thế giới có nhiều biến động, tác động rất lớn đến nền kinh tế nước ta, làm cho giá cả thị trường luôn biến đổi, việc xây dựng và công bố đơn giá của nhà nước ban hành thường thấp hơn nhiều so với giá thị trường Do vậy, việc xác định đơn giá điều chỉnh của các hợp đồng xây dựng thực hiện theo đơn giá điều chỉnh hoặc điều chỉnh đơn giá do vật tư vật liệu chính do tăng giá đột biến của các hợp đồng trọn gói thường chủ đầu

tư và các nhà thầu không thể căn cứ vào thông báo giá của các cơ quan nhà nước mà phải căn cứ vào chứng từ, hoá đơn thực tế Việc rà soát, kiểm tra tính hợp pháp, hợp lệ của chứng từ hoá đơn rất khó khăn và phức tạp do đó mất nhiều thời gian cho việc xác định đơn giá điều chỉnh, khó khăn trong việc quản lý chi phí dự án và hoàn thiện hồ sơ thanh toán

Việc xác định giá đất để đền bù GPMB thường thấp, dẫn đến nhiều dự

án vướng mắc về công tác đền bù GPMB, làm cho tiến độ, hiệu quả của dự án không đạt được so với mục tiêu đề ra, công tác kiểm soát chi đầu tư XDCB không thực hiện được gây lãng phí vốn đầu tư

- Điều kiện kinh tế - xã hội: Việt Nam là một nước đang phát triển nên nguồn ngân sách rất hạn hẹp trong khi nhu cầu chi đầu tư cho phát triển vô

cùng lớn Hệ quả dẫn tới số lượng các dự án cần đầu tư nhiều, nhưng kế hoạch vốn thì lại hạn hẹp, cơ chế phân bổ lại dàn trải qua nhiều năm

- Công tác lập, phân bổ dự toán, kế hoạch vốn đầu tư XDCB: Nếu việc lập, phân bổ dự toán, kế hoạch vốn đầu tư XDCB hàng năm mà sát với tiến độ thực hiện dự án và ngân sách cân đối được nguồn thu thì công tác KSC đầu tư XDCB gặp nhiều thuận lợi, công tác KSC, quyết toán vốn đầu tư hàng năm theo Luật Ngân sách đảm bảo chất lượng và đúng thời gian quy định Ngược lại, nếu công tác này mà thiếu chính xác, nguồn vốn của ngân sách thiếu hụt

sẽ dẫn đến tình trạng dự án công trình bị giãn tiến độ gây lãng phí vốn đầu tư hoặc phải điều chỉnh dự toán, kế hoạch nhiều lần làm ảnh hưởng đến tiến độ thực hiện dự án đầu tư, gây rất nhiều khó khăn cho công tác kiểm soát, thanh toán và quyết toán vốn đầu tư hàng năm

Mặt khác, công tác KSC đầu tư XDCB gặp nhiều khó khăn, vốn ngân sách không quyết toán được theo đúng tiến độ và thời hạn, Chủ đầu tư phải tổ chức theo dõi, quản lý số vốn đã giải ngân nhưng chưa quyết toán được do dự

án bị đình hoãn thi công hoặc chậm tiến độ hoàn thành Các bộ, ngành, địa phương, các tổ chức, đơn vị, cá nhân lập, thẩm định, phê duyệt, quản lý và tổ chức thực hiện dự án đầu tư cũng có ảnh hưởng không nhỏ đến công tác KSC đầu tư XDCB thuộc nguồn vốn NSNN

- Công tác lập, thẩm định, phê duyệt, quản lý và triển khai thực hiện dự

án đầu tư: Nếu công tác này được triển khai thực hiện đúng sẽ thuận lợi cho quá trình KSC, cấp phát thanh toán vốn nhanh chóng, rút ngắn thời gian luân chuyển của tiền trong lưu thông, tăng vòng quay của vốn, kích thích kinh tế phát triển Ngược lại, nếu quá trình này thực hiện không tốt, sơ sài, không tuân thủ chế độ quy định dẫn đến tình trạng khi thực hiện dự án phải điều chỉnh thay đổi quy mô, thiết kế của dự án, làm cho tổng vốn đầu tư cho dự án tăng lên, việc điều chỉnh, thay đổi dự án cũng mất nhiều thời gian làm cho dự

án khi hoàn thành đưa vào sử dụng không còn phát huy được hiệu quả như mục tiêu ban đầu Điều này cũng làm cho công tác KSC đầu tư XDCB cũng gặp nhiều khó khăn về kiểm soát, theo dõi, điều chỉnh nguồn vốn cho phù hợp với điều chỉnh dự án

b Nhân tố bên trong đơn vị

- Về cơ cấu tổ chức bộ máy, trình độ năng lực của người lãnh đạo và cán bộ làm công tác KSC đầu tư xây dựng: Tổ chức bộ máy phải gọn nhẹ, phù hợp với thực tế và mục tiêu quản lý của từng thời kỳ, tránh trùng lắp nhưng vẫn kiểm tra, kiểm soát được lẫn nhau trong quá trình thực hiện nhiệm

vụ Nếu tổ chức bộ máy không phù hợp thì việc KSC đầu tư XDCB sẽ kém hiệu quả, chất lượng thấp, dễ gây thất thoát, lãng phí

Trình độ, năng lực của người lãnh đạo, của cán bộ chuyên môn nghiệp

vụ là yếu tố quyết định chất lượng, hiệu quả KSC đầu tư XDCB thuộc nguồn vốn NSNN Năng lực chuyên môn của cán bộ KSC thể hiện qua năng lực phân tích, xử lý các thông tin được cung cấp và giám sát đối chiếu với các quy định hiện hành của Nhà nước và thể hiện ở phẩm chất đạo đức trong sáng của các cán bộ làm công tác này Nếu thiếu khả năng và điều kiện này thì công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB sẽ kém hiệu quả, gây thất thoát, lãng phí, tiêu cực

- Về quy trình nghiệp vụ: Đây là yếu tố tác động rất lớn đến công tác KSC đầu tư XDCB Quy trình nghiệp vụ khoa học, quy định rõ ràng từng công việc, từng bước thực hiện các thao tác quản lý, KSC đầu tư sẽ tạo thuận lợi cho việc tác nghiệp của các cán bộ nghiệp vụ Việc quy định cách thức xử

lý các tình huống điển hình hay xảy ra trong thực tế quản lý ở quy trình nghiệp vụ làm cho cán bộ quản lý yên tâm, tin tưởng trong quá trình thực hiện nhiệm vụ, hiệu quả và chất lượng quản lý được nâng cao

- Về cơ sở vật chất: Trang thiết bị, phương tiện làm việc bao gồm cả các phần mềm ứng dụng công nghệ thông tin trong quản lý cũng góp phần không nhỏ nâng cao hiệu quả và chất lượng quản lý Với trang thiết bị đầy đủ, ứng dụng nhiều phần mềm công nghệ thông tin trong quản lý, thanh toán giúp cho tiết kiệm được thời gian xử lý công việc, đẩy nhanh tốc độ chu chuyển của tiền tệ trong thanh toán và góp phần làm tinh gọn bộ máy quản lý

1.3 KHÁI QUÁT KIỂM SOÁT NỘI BỘ TRONG KHU VỰC CÔNG 1.3.1 Khái niệm và mục tiêu kiểm soát nội bộ khu vực công

Theo quan điểm truyền thống, rủi ro gắn liền với tổn thất, sự không may mắn, có ảnh hưởng bất lợi đến chủ thể chịu sự tác động của nó Trường phái hiện đại lại xem rủi ro không hẳn chỉ có tác động tiêu cực mà đôi khi mang ý nghĩa tích cực nếu nghiên cứu kỹ lưỡng và có biện pháp phòng ngừa Bản chất rủi ro là khả năng không chắc chắn, nếu chắc chắn xảy ra hoặc không xảy ra thì không phải là rủi ro Hoạt động của các tổ chức dù là ở khu vực công hay khu vực tư đều là sự xâu chuỗi các quy trình nghiệp vụ có mối quan hệ đan xen nhau theo một hệ thống được thiết lập và ở rủi ro luôn luôn tồn tại ở bất cứ khâu nào trong chuỗi quy trình nghiệp vụ đó Do đó, các tổ chức muốn hoàn thành mục tiêu hoạt động phải đối phó rủi ro thông qua hệ thống kiểm soát nội bộ

Với mục tiêu thiết lập và duy trì hệ thống KSNB hiệu quả trong khu vực công, tổ chức quốc tế các cơ quan kiểm toán tối cao INTOSAI (International Organization of Supreme Audit Institutions) đã ban hành báo cáo kiểm soát nội bộ trong khu vực công vào năm 2001 được gọi là bộ chuẩn mực INTOSAI GOV 9100 (INTOSAI GOV 9100, 2001) Theo đó, Kiểm soát nội bộ được định nghĩa là một quá trình xử lý toàn bộ được thực hiện bởi nhà quản lý và các cá nhân trong tổ chức, quá trình này được thiết kế để phát hiện

các rủi ro và cung cấp một sự đảm bảo hợp lý để đạt được nhiệm vụ, mục tiêu

đề ra của tổ chức

Những mục tiêu cần đạt được của Kiểm soát nội bộ theo INTOSAI GOV 9100 bao gồm: Thực hiện các hoạt động một cách có kỷ cương, có đạo đức, có tính kinh tế và hiệu quả; Thực hiện đúng trách nhiệm; Tuân thủ theo luật pháp và quy định hiện hành; Bảo vệ các nguồn lực và chống thất thoát, sử dụng sai mục đích và tổn thất Đối với khu vực công, mục tiêu tuân thủ là mục tiêu mang giá trị cốt lõi, có ý nghĩa nền tảng cho sự thiết lập và duy trì có hiệu quả hệ thống KSNB

Định nghĩa này tiếp tục được khẳng định trong INTOSAI GOV 9160 (INTOSAI GOV 9160, 2013) Đồng thời, phiên bản này có sự bổ sung kiểm soát theo hướng quản trị rủi ro và các biện pháp để giảm thiểu gian lận theo đặc thù hoạt động của các tổ chức cũng như bối cảnh áp dụng công nghệ thông tin, từ đó giúp cải thiện hiệu quả hoạt động cũng như tăng cường sự giám sát của tổ chức

1.3.2 Các yếu tố cấu thành KSNB trong khu vực công

Báo cáo của INTOSAI đưa ra 5 yếu tố của KSNB gồm: (i) môi trường kiểm soát, (ii) đánh giá rủi ro, (iii) các hoạt động kiểm soát, (iv) thông tin và trao đổi thông tin, (v) giám sát (INTOSAI GOV 9100, 2001)

a Môi trường kiếm soát

Môi trường kiểm soát tạo lập nên phong cách, của một tổ chức, tác động đến ý thức kiểm soát của các thành viên thuộc tổ chức đó Môi trường kiểm soát quy định cấu trúc, trật tự, điều kiện môi trường cho hoạt động của

hệ thống KSNB Môi trường kiểm soát bao gồm sự liêm chính và giá trị đạo đức cá nhân; chuyên môn của nhà lãnh đạo và năng lực của đội ngũ nhân viên, triết lý quản lý và phong cách lãnh đạo, cơ cấu tổ chức và chính sách nhân sự Môi trường kiểm soát là nền tảng cho toàn bộ hệ thống KSNB, có

ảnh hưởng sâu rộng đến toàn bộ hệ thống KSNB, tác động đến tổng thể chiến lược và mục tiêu đã được đề ra cũng như các hoạt động kiểm soát được thiết

kế trên nền tảng đó

b Đánh giá rủi ro

KSNB được thiết lập để đối phó rủi ro, cho nên đánh giá rủi ro là bước

đi đầu tiên cực kỳ quan trọng vì nó trả lời câu hỏi phải đối phó với rủi ro gì và

ở mức độ nào Bước này bao gồm việc ghi nhận các sự kiện có thể xảy ra gây ảnh hưởng đến việc hoàn thành mục tiêu, nhiệm vụ của tổ chức; đưa ra nhận định, đánh giá, phân tích các sự kiện này để xác định tập trung vào những rủi

ro mang tính trọng yếu Việc nhận diện những rủi ro mang tính trọng yếu là

cơ sở để phân chia trách nhiệm và phân phối nguồn lực đối phó rủi ro Đánh giá rủi ro gồm các bước:

- Nhận diện rủi ro: Theo môi trường hoạt động, rủi ro được phân thành rủi ro từ trong nội tại tổ chức và rủi ro từ môi trường bên ngoài tổ chức Theo cấp hoạt động, rủi ro được chia ra ở cấp tổ chức và cấp từng hoạt động Trong suốt quá trình hoạt động của tổ chức, rủi ro phải được xem xét liên tục Đối với khu vực công, các đơn vị hành chính nhà nước cũng như các đơn vị sự nghiệp công lập phải kiểm soát các rủi ro có ảnh hưởng đến nhiệm vụ được giao

- Đánh giá rủi ro: Đánh giá mức độ quan trọng của rủi ro, ước tính hậu quả nếu rủi ro xảy ra và xem xét khả năng xuất hiện của nó Tuỳ theo loại rủi

ro mà có nhiều cách để đánh giá, tuy nhiên phải đảm bảo tính hệ thống trong đánh giá rủi ro Các tổ chức thường phải xây dựng bộ tiêu chí đánh giá rủi ro, tiếp đến là sắp xếp thứ tự các rủi ro, làm cơ sở cho ban lãnh đạo phân chia trách nhiệm cũng như bố trí, sắp xếp các nguồn lực nhằm đối phó rủi ro Bộ tiêu chí đánh giá rủi ro thường được các tổ chức sử dụng bao gồm: 1- Khả

năng xảy ra rủi ro; 2- Mức độ tác động của rủi ro; 3- Tốc độ ảnh hưởng của rủi ro khi xảy ra; 4- Thời gian ảnh hưởng sau khi xuất hiện của rủi ro

- Thiết lập và duy trì có hiệu quả các biện pháp đối phó: Về cơ bản, đối phó rủi ro được chia thành bốn biện pháp: Phân tán rủi ro; Chấp nhận rủi ro,

Né tránh rủi ro và Xử lý hạn chế rủi ro Trong khu vực công, biện pháp chủ yếu được sử dụng là xử lý hạn chế và tổ chức duy trì KSNB để có biện pháp thích hợp, bởi vì đơn vị công lập phải hoạt động theo nhiệm vụ được giao

Khi môi trường có sự biến động ví dụ như các điều kiện vĩ mô thay đổi

sẽ làm rủi ro thay đổi thì việc đánh giá rủi ro phải thường xuyên xem xét điều chỉnh tương thích với từng thời kỳ

c Hoạt động kiểm soát

Hoạt động kiểm soát là những chính sách, quy trình và những thủ tục đối phó rủi ro cũng như bảo đảm đạt được mục tiêu hoạt động của tổ chức Nguyên tắc chung để hoạt động kiểm soát đạt hiệu quả cao là phải đảm bảo sự nhất quán, phù hợp của các thời kỳ, sự đáng tin cậy, dễ hiểu và có liên hệ trực tiếp với mục tiêu kiểm soát Hoạt động kiểm soát được hiện diện xuyên suốt trong đơn vị, ở các mức độ, các cấp độ cũng như các chức năng của đơn vị

Hoạt động kiểm soát gồm có kiểm soát phòng ngừa rủi ro và phát hiện rủi ro Sự cân bằng giữa các thủ tục kiểm soát phòng ngừa và phát hiện là cơ chế phối hợp giữa các hoạt động kiểm soát nhằm với nhau nhằm tương hỗ cũng như hạn chế lẫn nhau Về cơ bản, hoạt động kiểm soát bao gồm những hoạt động sau:

* Xét duyệt và phê chuẩn

Xét duyệt và phê chuẩn là người quản lý đưa ra quyết định cho phép thực hiện một nghiệp vụ trong giới hạn thẩm quyền của mình Xét duyệt và phê chuẩn có thể được thực hiện trực tiếp hoặc có thể tự động hóa thông qua

hệ thống thông tin của tổ chức Đây là một thủ tục kiểm soát rất quan trọng

đối với các tổ chức để ngăn ngừa sai sót hoặc gian lận có thể xảy ra khi một nghiệp vụ được thực hiện

Trong phân cấp thẩm quyền quản lý của một nghiệp vụ cụ thể, quyết định của cấp quản lý trung gian là xét duyệt còn quyết định của cấp quản lý

có thẩm quyền cao nhất là phê chuẩn Phê chuẩn không những cho phép một nghiệp vụ được tiến hành mà còn là mệnh lệnh bắt buộc phải thi hành đối với cấp dưới

* Kiểm tra, đối chiếu

Kiểm tra, đối chiếu là sự so sánh, xem xét những công việc, nhiệm vụ

đã được giao có phản án hiện trạng trên thực tế hoặc có đảm bảo tuân thủ theo đúng các quy định hay không Thủ tục này giúp phát hiện các sai sót và gian lận có thể phát sinh trong quá trình tác nghiệp

Kiểm tra, đối chiếu có thể được thực hiện qua 2 hình thức là tự thực hiện hoặc thực hiện độc lập Đối với hình thức tự thực hiện, người chịu trách nhiệm đối với đối tượng kiểm tra tự mình thực hiện công việc, nhiệm vụ đã được phân công Còn ở hình thức thực hiện độc lập, một người (hay một nhóm người) độc lập với người thực hiện nhiệm vụ, công việc có liên quan đến đối tượng kiểm tra, thực hiện thủ tục kiểm tra, đối chiếu Kiểm tra, đối chiếu độc lập có tính khách quan cao hơn so với hình thức tự thực hiện tuy nhiên lại đòi hỏi nhiều nguồn lực thực hiện hơn Có thể thực hiện kiểm tra, đối chiếu theo định kỳ hay đột xuất

* Kiểm soát vật chất

Kiểm soát vật chất là hoạt động kiểm soát nhằm đảm bảo sự an toàn, toàn vẹn cho các loại tài sản, sổ sách, chứng từ cũng như các phương tiện lưu trữ dữ liệu của đơn vị

* Giám sát

Giám sát là theo dõi, quan sát chủ động và thường xuyên của nhà quản

lý đối với các đối tượng chịu sự giám sát trong thực thi công việc nói chung

và trong thực hiện các thủ tục kiểm soát nói riêng Giám sát còn là sự can thiệp bằng các biện pháp tích cực để đảm bảo các hoạt động đó đúng theo nhiệm vụ, mục tiêu đã được giao Giám sát tích cực, chủ động sẽ phát hiện ngay các sai sót và gian lận hoặc sự không tuân thủ phát sinh trong quá trình thực hiện công việc

* Soát xét, rà soát

Soát xét, rà soát là thủ tục kiểm soát được nhà quản lý thực hiện để xem xét lại, tra soát lại các nghiệp vụ đã được thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định ở phạm vi một bộ phận hoặc toàn đơn vị Việc soát xét, rà soát các nghiệp vụ đã phát sinh nhằm phát hiện các trường hợp bất thường, các trường hợp sai phạm để kịp thời xử lý, khắc phục

* Bất kiêm nhiệm và phân công, phân nhiệm

Bất kiêm nhiệm là sự tách biệt bốn chức năng: Chức năng phê chuẩn, kiểm soát nghiệp vụ; Chức năng thi hành nghiệp vụ; Chức năng ghi sổ theo dõi tài sản và Chức năng giữ, bảo vệ tài sản Bất kiêm nghiệm nhằm đảm bảo không cá nhân nào có thể tự thực hiện hành vi gian lận hoặc hành vi che giấu sai phạm

Phân công, phân nhiệm là tách bạch một nghiệp vụ hay một chu trình nghiệp vụ thành nhiều bước, nhiều giai đoạn khác nhau để giao cho các cá nhân, bộ phận khác nhau tham gia phụ trách mỗi bước, mỗi giai đoạn đó của quá trình thực hiện nghiệp vụ

d Thông tin và trao đổi thông tin

Thông tin và trao đổi thông tin là một thành phần trong hệ thống kiểm soát nội bộ Thông tin là dữ liệu được tổng hợp và kết hợp phù hợp với các nhu cầu thông tin trong tổ chức Trao đổi thông tin là một tiến trình liên tục,

lặp đi, lặp lại của việc cung cấp, chia sẻ và thu thập các thông tin cần thiết Trao đổi thông tin bao gồm trao đổi thông tin trong tổ chức và trao đổi thông tin ra bên ngoài Thông tin và trao đổi thông tin hỗ trợ cho việc thực hiện các mục tiêu của tổ chức

e Hoạt động giám sát

Hoạt động giám sát thực hiện chức năng giám sát tính hữu hiệu của hệ thống kiểm soát nội bộ của một tổ chức Các hoạt động giám sát được lựa chọn phát triển và thực hiện để xác định liệu các thành phần của hệ thống kiểm soát nội bộ có đang tiếp tục hiện diện và vận hành hay không Và để xác định được điều này tổ chức cần thực hiện hai hoạt động là hoạt động đánh thường xuyên và hoạt động đánh giá chuyên biệt

1.4 VẬN DỤNG KHUÔN KHỔ KIỂM SOÁT NỘI BỘ CỦA INTOSAI GOV 9100 TRONG KIỂM SOÁT CHI ĐẦU TƯ XÂY DỰNG

CƠ BẢN TẠI ĐƠN VỊ CHỦ ĐẦU TƯ

Như đã đề cập ở trên, kiểm soát chi đầu tư XDCB tại đơn vị CĐT là việc kiểm tra, xem xét, rà soát tất cả các khoản kinh phí để thực hiện dự án được giao nhiệm vụ làm chủ đầu tư theo các quy định của Pháp luật, theo các

kế hoạch thực hiện dự án và dự toán giao ngân sách đã đề ra cũng như điều kiện, trạng thái thực tế ở hiện trường để đề xuất KBNN chi trả cho khoản kinh phí đó

Áp dụng chuẩn mực INTOSAI 9100, hoạt động kiểm soát chi của đơn

vị CĐT cũng bao gồm năm thành phần: Môi trường kiểm soát, đánh giá rủi

ro, hoạt động kiểm soát, thông tin và truyền thông, hoạt động giám sát Tuy nhiên, trong giới hạn của đề tài này, luận văn không tập trung nghiên cứu toàn

bộ hệ thống kiểm soát nội bộ mà chỉ trình bày hai yếu tố chính của kiểm soát nội bộ trong khu vực công có quan hệ trực tiếp đến nghiệp vụ kiểm soát chi

của đơn vị CĐT là: Nhận diện, đánh giá rủi ro và hoạt động kiểm soát trong kiểm soát chi đầu tư XDCB tại đơn vị CĐT

1.4.1 Nhận diện, đánh giá rủi ro trong kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản tại đơn vị Chủ đầu tư

Rủi ro mang đặc điểm không thể triệt tiêu mà chỉ có thể phòng ngừa, ngăn chặn, giảm thiểu tác động của nó đối với hoạt động của tổ chức Nghiệp

vụ kiểm soát chi đầu tư XDCB tại đơn vị Chủ đầu tư rất đa dạng và ứng với mỗi nghiệp vụ sẽ có những rủi ro riêng biệt Căn cứ các nguyên tắc chi đầu tư XDCB đã trình bày ở mục 1.2.1, kiểm soát chi đầu tư XDCB tại đơn vị làm chức năng CĐT cơ bản phải đối mặt với các nhóm rủi ro sau:

a Nhận diện rủi ro

- Rủi ro trong việc đăng ký sử dụng và đăng ký bổ sung tài khoản thanh toán vốn đầu tư XDCB như hồ sơ đăng ký, bổ sung tài khoản thanh toán vốn đầu tư XDCB không hợp lệ, không đúng theo quy định, hồ sơ đính kèm không đầy đủ, không phù hợp với tiến độ thực hiện dự án hoặc không phù hợp với tình hình thực tế tại đơn vị

- Rủi ro trong việc tiếp nhận, kiểm soát, luân chuyển hồ sơ kiểm soát chi đầu tư XDCB: Việc giao nhận hồ sơ, tài liệu với các nhà thầu và các bên liên quan; việc chuyển hồ sơ, tài liệu giữa các bộ phận trong nội bộ đơn vị; việc chuyển hồ sơ thanh toán với KBNN

- Rủi ro trong việc tiếp nhận kế hoạch vốn được giao và quá trình sử dụng kế hoạch vốn đầu tư XDCB

- Rủi ro về hồ sơ pháp lý của dự án, gói thầu: Việc chấp hành thủ tục, quỳ trình, trình tự đầu tư; tính pháp lý của hồ sơ chưa được đảm bảo; hồ sơ lưu chưa đầy đủ so với quy định

- Rủi ro trong việc tạm ứng, thu hồi tạm ứng (tạm ứng vượt dự toán hạng mục, tạm ứng không tuân theo quy định trong hợp đồng; không thu hồi

được tạm ứng; số dư tạm ứng còn kéo dài qua nhiều năm chưa thu hồi hết không đúng theo quy định hiện hành)

- Rủi ro trong thanh toán khối lượng hoàn thành các công việc có hợp đồng hoặc các hạng mục không có hợp đồng, thanh toán chi phí phát sinh ngoài hợp đồng, thanh toán chi phí bù giá nhân công, vật liệu, ca máy, thanh toán chi phí hỗ trợ, đền bù, giải phóng mặt bằng, thanh toán chi phí quản lý

dự án, thanh toán chi phí tư vấn đầu tư xây dựng, cũng như các chi phí có liên quan khác (bảo hiểm, kiểm toán quyết toán, thẩm tra phê duyệt quyết toán )

- Rủi ro trong các nghiệp vụ chuyển tiền thanh toán (thanh toán sai đối tượng thụ hưởng, sai tài khoản thanh toán, sai tài khoản của đối tượng thụ hưởng, quá thời hạn thanh toán )

- Rủi ro về mẫu chứng từ và chứng từ trong thanh toán vốn đầu tư XDCB (sai biểu mẫu chứng từ, chứng từ đi kèm không đảm bảo tính pháp lý, thiếu chứng từ theo quy định )

- Rủi ro trong thanh toán dự án, công trình đã được phê duyệt quyết toán hoàn thành (không thu hồi được vốn NSNN sau quyết toán hoặc không

đủ vốn để thanh toán theo phê duyệt quyết toán)

b Đánh giá rủi ro

Đánh giá rủi ro là việc phân tích, xem xét khả năng xảy ra, tần suất xuất hiện và mức độ tác động của rủi ro Đây là tiến trình được thực hiện lặp đi lặp lại để tăng cường năng lực đối phó rủi ro Rủi ro rất khó để định lượng và không có công thức chung trong việc xác định nó Hiện nay, các tiêu chí thường được sử dụng để đánh giá rủi ro trong công tác kiểm soát chi NSNN nói chung và kiểm soát chi đầu tư XDCB nói riêng là khả năng xảy ra của rủi

ro và mức độ tác động của rủi ro

- Khả năng xảy ra của rủi ro thể hiện khả năng, xác suất, tần suất phát sinh một sự kiện gây ra ảnh hưởng đến việc hoàn thành mục tiêu của tổ chức

Xác suất xảy ra càng lớn thì rủi ro càng xảy ra nhiều hơn và hậu quả gây ra càng nghiêm trọng Số thiệt hại lớn nhưng nếu ít có khả năng xảy ra thì không nghiêm trọng bằng một rủi ro khác có số thiệt hại nhỏ hơn nhưng xác suất xảy

ra lại thường xuyên hơn nhiều Khả năng xảy ra rủi ro có thể hiển thị bằng con số phản ánh tần suất xảy ra rủi ro, hay qua các mức thấp, trung bình, cao hoặc con số phần trăm thể hiện xác suất có thể phát sinh rủi ro

- Mức độ tác động của rủi ro là sự ước lượng ảnh hưởng của rủi ro khi phát sinh hay mức độ thiệt hại gây ra của rủi ro, có thể hiển thị bằng một con

số phản ánh các mức tác động tiềm tàng của rủi ro hoặc qua các mức không nghiêm trọng, trung bình, nghiêm trọng

Các rủi ro được đề cập ở trên đều đã xảy ra trong quá trình kiểm soát chi đầu tư XDCB tại đơn vị có chức năng CĐT dẫn đến các đối tượng liên quan có thể tư lợi để chiếm dụng, chiếm đoạt vốn NSNN, sử dụng vốn NSNN sai mục đích, gây thất thoát, lãng phí vốn đầu tư XDCB từ nguồn NSNN Đã

có nhiều trường hợp CBVC của Chủ đầu tư phải chịu trách nhiệm trước pháp luật do làm thiệt hại nghiêm trọng đến vốn NSNN

1.4.2 Hoạt động kiểm soát chi đầu tư XDCB tại CĐT

Công tác chi đầu tư XDCB gắn chặt với các quy trình, thủ tục gửi hồ sơ đến hệ thống KBNN để được xét duyệt chi Giao dịch viên tại đơn vị làm CĐT (kế toán thanh toán vốn đầu tư) có nhiệm vụ tập hợp, kiểm tra, soát xét

hồ sơ từ các bộ phận gửi đến để lập bộ hồ sơ giao dịch với KBNN sau đó trình các cấp lãnh đạo xét duyệt và phê chuẩn Kế toán trưởng/ Phụ trách kế toán của đơn vị là người kiểm soát, xét duyệt và phê duyệt vào bộ hồ sơ giao dịch với KBNN trước khi trình Ban lãnh đạo phê chuẩn Như vậy, giao dịch viên của CĐT chính là kiểm soát viên cấp trung gian, kế toán trưởng/Phụ trách kế toán và ban lãnh đạo là kiểm soát viên cấp cao của công tác chi đầu

tư XDCB tại đơn vị