Tóm tắt: Hợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Ba Lan và kinh nghiệm cho Việt Nam

Hợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Ba Lan và kinh nghiệm cho Việt NamHợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Ba Lan và kinh nghiệm cho Việt NamHợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Ba Lan và kinh nghiệm cho Việt NamHợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Ba Lan và kinh nghiệm cho Việt NamHợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Ba Lan và kinh nghiệm cho Việt NamHợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Ba Lan và kinh nghiệm cho Việt NamHợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Ba Lan và kinh nghiệm cho Việt NamHợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Ba Lan và kinh nghiệm cho Việt NamHợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Ba Lan và kinh nghiệm cho Việt NamHợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Ba Lan và kinh nghiệm cho Việt NamHợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Ba Lan và kinh nghiệm cho Việt NamHợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Ba Lan và kinh nghiệm cho Việt NamHợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Ba Lan và kinh nghiệm cho Việt NamHợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Ba Lan và kinh nghiệm cho Việt NamHợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Ba Lan và kinh nghiệm cho Việt NamHợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Ba Lan và kinh nghiệm cho Việt NamHợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Ba Lan và kinh nghiệm cho Việt NamHợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Ba Lan và kinh nghiệm cho Việt NamHợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Ba Lan và kinh nghiệm cho Việt NamHợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Ba Lan và kinh nghiệm cho Việt NamHợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Ba Lan và kinh nghiệm cho Việt NamHợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Ba Lan và kinh nghiệm cho Việt NamHợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Ba Lan và kinh nghiệm cho Việt NamHợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Ba Lan và kinh nghiệm cho Việt NamHợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Ba Lan và kinh nghiệm cho Việt Nam

VIỆN HÀN LÂM

KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

-

HỒ THANH HƯƠNG

HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG Ở BA LAN

VÀ BÀI HỌC CHO VIỆT NAM

Công trình được hoàn thành tại:

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM

HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

Người hướng dẫn khoa học: 1 PGS TS Nguyễn An Hà

2 PGS.TS Đặng Minh Đức

Phản biện 1: PGS TS Từ Thúy Anh

Phản biện 2: GS TS Đỗ Đức Bình

Phản biện 3: TS Lê Văn Hùng

Luận án được bảo vệ tại Hội đồng chấm luận án cấp Học viện, họp tại Học viện Khoa học xã hội, Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam,

477 Nguyễn Trãi, Thanh Xuân, Hà Nội

Vào hồi giờ ngày tháng năm 2024

Có thể tìm hiểu luận án tại:

- Thư viện Quốc gia Việt Nam

- Thư viện Học viện Khoa học xã hội

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Chuyển từ kinh tế kế hoạch hoá tập trung sang kinh tế thị trường xã hội chủ nghĩa, cùng với tăng trưởng nhanh chóng do công nghiệp hoá ở Việt Nam, tạo ra nhu cầu lớn cho cơ sở hạ tầng quốc gia Tuy nhiên, cơ sở hạ tầng lại thường được coi là hạn chế lớn đối với sự phát triển kinh tế, điều mà Đảng và Chính phủ Việt Nam đã nhận thức và đặt đầu tư nguồn lực vào đó như một trong những ưu tiên chiến lược

Nhiều quốc gia trên thế giới, kể cả các quốc gia phát triển như Anh, Pháp,

và các quốc gia đang phát triển như Indonesia, Philippines, đã thành công trong việc huy động nguồn lực xã hội thông qua hợp tác công tư để phát triển cơ sở hạ tầng Ở Việt Nam, mặc dù hình thức này được áp dụng từ năm 1997, nhưng sau gần 30 năm, đầu tư theo phương thức PPP vẫn được xem là lĩnh vực mới với nhiều thách thức Để khắc phục những hạn chế và thúc đẩy thu hút nguồn lực tư nhân, việc nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế trở nên rất quan trọng

Ba Lan, một thị trường mới nổi ở châu Âu và quốc gia xã hội chủ nghĩa thuộc Đông Âu, có những đặc điểm phát triển tương đồng với Việt Nam và đã có thành công trong triển khai hợp tác công tư Việc học hỏi từ kinh nghiệm của Ba Lan trong thực hiện PPP có thể giúp Việt Nam tiếp cận mục tiêu phát triển một cách hiệu quả, đặc biệt khi Ba Lan được đánh giá là một trong những thị trường phát triển nhất trong khu vực Trung và Đông Âu về PPP Việc xem xét triển khai PPP ở Ba Lan ở các cấp độ khác nhau có thể cung cấp thông tin quý báu về thách thức và cơ hội liên quan đến thực hiện dự án PPP

Trong bối cảnh đó, việc triển khai nghiên cứu đề tài “Hợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Ba Lan và kinh nghiệm cho Việt Nam” là hết sức cần thiết, góp phần cung cấp những hiểu biết có giá trị về vận dụng hình thức đầu tư công theo hình thức hợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng của Ba Lan và vai trò của khu vực tư nhân trong các dự án công, từ đó rút ra những bài học nhằm hoàn thiện và tăng cường thu hút khu vực tư nhân tham gia vào hoạt động đầu tư phát triển hạ tầng công theo hình thức hợp tác công tư tại Việt Nam

2 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

2.2 Nhiệm vụ nghiên cứu

Luận giải, hệ thống hóa bổ sung cơ sở lý luận về hợp tác công tư trong phát triển hạ tầng, bao gồm khái niệm, đặc thù của hợp tác công tư trong phát triển hạ tầng

Làm rõ, phân tích, đánh giá hợp tác công tư trong phát triển hạ tầng của

Ba Lan

Rút ra các bài học kinh nghiệm cho phát triển PPP trong phát triển hạ tầng

ở Việt Nam

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Luận án nghiên cứu chủ yếu về hợp tác công tư (PPP) trong phát triển cơ

sở hạ tầng ở Ba Lan Phạm vi thời gian nghiên cứu là từ năm 1990 đến nay, nhấn mạnh vào tình hình thực hiện PPP ở Ba Lan

4 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu về hợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng sử dụng phương pháp khoa học truyền thống bao gồm tiếp cận dựa trên phép duy vật biện chứng, giúp nghiên cứu toàn diện và chính xác; tiếp cận dựa trên quan điểm hệ thống, xem xét PPP từ cấp quốc gia đến cấp ngành, cấp dự án; tiếp cận liên ngành, đa chiều, để hiểu đối tượng nghiên cứu trong mối quan hệ toàn diện; và tiếp cận dựa trên quan điểm logic-lịch sử và thực tiễn, tạo tính khách quan và ứng dụng vào đời sống thực tế

5 Những đóng góp mới của luận án

Luận án tổng quan các nghiên cứu về PPP trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng nói chung và trong phát triển cơ sở hạ tầng nói riêng, đặc biệt đi sâu nghiên cứu trường hợp của Ba Lan Tìm hiểu thực trạng triển khai PPP trong lĩnh vực phát triển hạ tầng cơ sở ở Ba Lan để từ đó rút ra những bài học kinh nghiệm cho Việt Nam

6 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án

Luận án phân tích hoạt động của các dự án PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng, làm phong phú nội dung và cung cấp những nhận thức mới về mặt lý luận Ngoài ra, nó cung cấp lý lẽ khoa học cho các nhà quản lý chính sách, đóng góp vào phát triển bền vững của cơ sở hạ tầng phù hợp với chiến lược xã hội hóa của Đảng và tạo điều kiện cho sự hợp tác giữa công và tư với mục tiêu phát triển bền vững trong tương lai

7 Kết cấu của luận án

Ngoài phần Mở đầu và Kết luận, Tài liệu tham khảo, kết cấu của luận án bao gồm 4 chương, cụ thể như sau:

Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu

Chương 2: Cơ sở lý luận về hợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng Chương 3: Hợp tác công tư trong phát trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Ba Lan Chương 4: Bài học kinh nghiệm của Ba Lan về hợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng và giải pháp vận dụng đối với Việt Nam

Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU

1.1 Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án

1.1.1 Các nghiên cứu về đầu tư theo hình thức hợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng

Hợp tác công tư (PPP) đã phát triển mạnh trong 30 năm cuối thế kỷ XX

và đặc biệt vào đầu những năm 1990 Các nghiên cứu ban đầu về PPP tập trung vào thiết lập đặc điểm của dự án PPP thông qua tổng hợp quy trình và phân tích chi phí, nhượng quyền, cấu trúc vốn Từ năm 2000 trở đi, nghiên cứu về PPP trở nên phong phú và đa dạng, mở rộng sang các lĩnh vực như phát triển đô thị, nhà máy điện, cảng biển, đường bộ, đường sắt, thu gom rác và tái chế, cũng như cơ

sở hạ tầng xã hội như sân vận động, trường học, y tế, nhà tù và di sản văn hóa Sự phát triển này đã góp phần vào sự hiểu biết đa chiều về PPP

Tính khả thi của dự án PPP tập trung vào hai khía cạnh: đánh giá kinh tế

và xác định phù hợp cho cơ sở hạ tầng Các tác giả như Hurstand Reeves (2004), Wamuziri và Clearie (2005), và Lee (2011) đã cung cấp các công cụ và phương pháp để đánh giá chi phí-lợi ích, cạnh tranh, hiệu quả/giá trị đồng tiền và chiến lược đầu tư thích ứng

Mối quan hệ giữa các đối tác trong dự án PPP là yếu tố quan trọng đối với hiệu quả của hình thức này Các tác giả từ các trường đại học Bỉ đã nêu rõ vai trò

và đặc tính phức tạp của các chủ thể tham gia, cũng như tạo ra những nghiên cứu

dài hạn về PPP tại vùng Flander, tập trung vào thể chế tổ chức và năng lực kiểm soát của chính phủ

Các nghiên cứu về dự án PPP đặc biệt tập trung vào quản lý rủi ro và yếu

tố thành công như Lê Thị Mỹ Hạnh (2016), Thân Thanh Sơn (2015), Võ Trí Hảo (2014), Abednego và Ogunlana (2006), Ameyaw và Chan (2015), tập trung vào các phương pháp xác định, đánh giá và phân bổ rủi ro, cũng như xác định các yếu

tố thành công của các dự án PPP Quản lý rủi ro trong các dự án PPP đòi hỏi phân tích từ nhiều góc độ của cả tổ chức công và tư Điều này bao gồm việc xác định rủi ro từ các khía cạnh khác nhau và xem xét các điều khoản hợp đồng, thời gian nhượng quyền, và các yếu tố ảnh hưởng đến rủi ro và phần thưởng trong hợp đồng

Nghiên cứu cũng đã xác định nhiều yếu tố quan trọng đối với thành công của dự án PPP, bao gồm cam kết của chính phủ, tài chính đầy đủ, sự chấp nhận của công chúng, đối tác tư nhân mạnh mẽ, cấu trúc pháp lý và pháp lý hiệu quả,

và sự ổn định kinh tế vĩ mô

Một số nghiên cứu đã áp dụng lý thuyết trò chơi và mô hình mô phỏng Monte Carlo để cải thiện quá trình đàm phán hợp đồng và xác định chiến lược đàm phán hiệu quả trong các dự án PPP Điều này giúp tối ưu hóa quản lý rủi ro

và đảm bảo sự hợp tác thành công giữa các đối tác

Đấu thầu mua sắm, các điều khoản hợp đồng chính và đàm phán hợp đồng Các nghiên cứu về đấu thầu trong khuôn khổ PPP tập trung vào các giải pháp kỹ thuật như cạnh tranh, đàm phán, rủi ro và bảo lãnh Nghiên cứu gần đây cũng nhấn mạnh vào nâng cao hiệu quả đấu thầu trong các dự án PPP và các yếu

tố ảnh hưởng đến thời gian và quá trình đấu thầu

Lý do và cách thức đàm phán lại các hợp đồng PPP: Sarmento và Renneboog (2016) nghiên cứu về hợp đồng không hoàn chỉnh và linh hoạt, ảnh hưởng của chi phí giao dịch và điều khoản đàm phán để nâng cao hiệu lực của hợp đồng

Hiệu suất dự án: Các nghiên cứu của Indridason & Wang (2008), Yuan và đồng nghiên cứu (2009), Mladenovic và đồng nghiên cứu (2013), và Love và đồng nghiên cứu (2015) tập trung vào đánh giá hiệu suất và hiệu quả của dự án

PPP dựa trên các yếu tố như cam kết của nhân viên, mục tiêu thực hiện, và đo lường vòng đời hoạt động

Đặc điểm triển khai PPP theo ngành và quốc gia: Các nghiên cứu của Harris (2003), Sử Đình Thành (Chủ biên) (2015), ESCAP (2011), và Roumboutsos và đồng nghiên cứu (2013) nhấn mạnh sự đa dạng và sự khác biệt trong việc triển khai PPP và các đặc điểm của từng ngành công nghiệp, do các vấn đề pháp lý, quy định và đầu tư khác nhau

Quản trị và chính sách: Các nghiên cứu trong lĩnh vực quản trị và chính sách của dự án PPP tập trung vào những thách thức và cơ hội đặc biệt của từng ngành công nghiệp, do sự đa dạng về vấn đề pháp lý, quy định và đầu tư Hueskes và đồng nghiên cứu (2017) nhấn mạnh sự không phù hợp giữa quản trị

dự án và môi trường chính sách có thể cần kế hoạch dự phòng tốt hơn Các nghiên cứu khác đã tập trung vào quản trị tốt và đặc biệt là các chính sách và quy định tốt, nhưng cũng đã thấy sự phức tạp của PPP có thể gây khó khăn cho quá trình quản trị (Akintoye và đồng nghiên cứu, 2003; Edelenbos và đồng nghiên cứu, 2011) Đối với hiệu quả của PPP, mô hình này có thể đem lại lợi ích tài chính không ổn định và đòi hỏi nguồn tài chính lớn (Akintoye và Beck, 2009), cũng như phải đối mặt với sự không ổn định và các rủi ro chính trị và tài chính-

kỹ thuật (Van Marrewijk và đồng nghiên cứu, 2008; Salet, Bertolini, và Giezen, 2013) Để giải quyết các thách thức này, quản trị PPP đòi hỏi sự tương tác giữa các đối tác đa dạng và công tác tổ chức quản trị liên quan đến các hoạt động trong suốt vòng đời của dự án Xây dựng các bộ hướng dẫn các thủ tục hoặc quản trị tốt dự án PPP: ác dự án hạ tầng PPP quy mô lớn đòi hỏi quy trình bảo trì

và bảo dưỡng liên tục Các tổ chức quốc tế như WB, ADB, DIRD của Úc và EIB

đã xây dựng hướng dẫn thủ tục phát triển và quản lý các dự án PPP

Một số khung lý thuyết được vận dụng: Nhiều khung lý thuyết đã được áp dụng để phân tích các đặc điểm của dự án PPP, bao gồm hợp tác liên tổ chức, lòng tin, lý thuyết mạng lưới, kiểm soát và thị trường, lý thuyết tân thể chế và hợp tác giữa các ngành

1.1.2 Các nghiên cứu về hợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Ba Lan

Tại Ba Lan, nghiên cứu về hợp tác công tư (PPP) đã tập trung vào việc thực hiện và triển khai các dự án PPP ở quốc gia này Các nghiên cứu này nêu rõ các điều kiện và yếu tố ảnh hưởng đến việc thực hiện PPP, bao gồm điều kiện kinh tế, hệ thống pháp luật, và năng lực của các tổ chức công Các nghiên cứu cũng đề cập đến các vấn đề chính trị, xã hội, tài chính, lập pháp và thể chế ảnh hưởng đến việc thực hiện PPP tại đất nước này

Các dự án PPP ở Ba Lan đã được nghiên cứu trong nhiều lĩnh vực khác nhau như năng lượng, cấp thoát nước và giao thông Bên cạnh đó, các nghiên cứu

ở Ba Lan cũng đã tập trung vào việc phân tích pháp lý và quy định về PPP, cung cấp thông tin chuyên đề và hướng dẫn về việc thực hiện PPP Tuy nhiên, thông tin về kinh nghiệm của Ba Lan trong lĩnh vực PPP tại Việt Nam chưa nhiều, với rất ít nghiên cứu tập trung vào việc học hỏi và áp dụng bài học từ Ba Lan vào tình hình phát triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam

1.2 Đánh giá, nhận xét tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án và khoảng trống nghiên cứu

1.2.1 Những kết quả về mặt lý thuyết và thực tiễn liên quan đến đề tài luận án

Các nghiên cứu về Hợp tác Công tư (PPP) nói chung và PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng nói riêng đã đóng góp đáng kể cho việc hiểu biết về PPP và thúc đẩy cuộc tranh luận trong lĩnh vực này Các nghiên cứu đã tập trung vào nhiều khía cạnh như hành chính công, quản lý công, xây dựng và quản lý dự án, pháp lý và tài chính dự án Các nhà nghiên cứu đã nhấn mạnh sự quan trọng của vai trò và khả năng quản lý dự án của Chính phủ, cũng như mức độ quy định và quản lý pháp lý tại cấp quốc gia Nghiên cứu cũng chỉ ra rằng từng lĩnh vực riêng biệt có những thách thức và cơ hội riêng, do đó, hiệu quả và đặc điểm của PPP có thể khác nhau tùy thuộc vào lĩnh vực cụ thể

1.2.2 Khoảng trống cần tiếp tục nghiên cứu trong luận án

Đã có nhiều công trình nghiên cứu về PPP, nhưng hầu hết chú trọng vào góc nhìn quốc gia, lĩnh vực cụ thể và quan điểm dự án riêng lẻ Việc này hạn chế

khả năng cung cấp một cái nhìn toàn diện về PPP Về mặt lý thuyết, luận án sẽ tập trung vào việc áp dụng khuôn khổ đa tầng để phân tích và hiểu sâu hơn về PPP, bao gồm các khía cạnh quốc gia, lĩnh vực và các quan điểm cụ thể của các

dự án Về mặt thực tiễn, luận án sẽ tiếp tục nghiên cứu và đánh giá thực trạng PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Ba Lan Cuối cùng, luận án sẽ tập trung vào việc rút ra các bài học kinh nghiệm từ Ba Lan và so sánh chúng với tình hình ở Việt Nam để đề xuất các giải pháp phù hợp nhất cho Việt Nam trong việc sử dụng PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng

Chương 2

CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ HỢP TÁC CÔNG TƯ

TRONG PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG 2.1 Khái quát chung về hợp tác công tư

2.1.1 Khái niệm

2.1.1.1 Đầu tư phát triển

Đầu tư phát triển là bộ phận cơ bản của đầu tư, là việc chi dùng vốn trong hiện tại để tiến hành các hoạt động đầu tư nhằm làm tăng thêm hoặc tạo ra những tài sản vật chất và tài sản trí tuệ, gia tăng năng lực sản xuất, tạo thêm việc làm và

vì mục tiêu phát triển

2.1.1.2 Cơ sở hạ tầng

Cơ sở hạ tầng bao gồm hệ thống và cấu trúc vật chất, chia thành hai loại: (i) Cơ sở hạ tầng cứng như cầu, đường; và (ii) Cơ sở hạ tầng mềm như giáo dục,

y tế, dịch vụ khẩn cấp, giúp duy trì tiêu chuẩn xã hội và kinh tế

2.1.1.3 Đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng

Đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng là hoạt động đầu tư nhằm xây mới, nâng cấp, cải tạo cơ sở hạ tầng, hệ thống công nghệ và trang thiết bị quản lý cơ sở hạ tầng

2.1.1.4 Hợp tác công tư/đối tác công tư

Hợp tác công tư trong lĩnh vực phát triển cơ sở hạ tầng có thể hiểu là sự cộng tác giữa khu vực công và khu vực tư nhân trên cơ sở chia sẻ rủi ro, đồng thời nhằm tận dụng nguồn lực về tài chính và kinh nghiệm quản lý của khu vực

tư nhân để phát triển cơ sở hạ tầng công dựa trên quan hệ đôi bên đều có lợi

2.1.2 Đặc điểm, vai trò của hợp tác công tư

2.1.2.1 Đặc điểm của hợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng

Hợp tác Công Tư (PPP) trong phát triển cơ sở hạ tầng, theo Frone & Frone (2018), bao gồm quan hệ lâu dài giữa chính phủ và khu vực tư nhân, với vốn chủ yếu từ tư nhân Chính phủ giám sát mục tiêu công cộng, chất lượng, và chính sách giá cả, trong khi tư nhân đảm nhận thiết kế, xây dựng, quản lý, và cung cấp vốn Rủi ro chia sẻ, chuyển từ chính phủ sang tư nhân PPP khác biệt với tư nhân hóa và liên doanh bởi sự hợp tác này tập trung vào xây dựng cơ sở hạ tầng mới và cung cấp dịch vụ liên quan, được áp dụng trong nhiều lĩnh vực như năng lượng, y tế, giáo dục, giao thông, công nghệ thông tin, và nhà ở

2.1.2.2 Vai trò của hợp tác công tư

Hợp tác giữa khu vực công và tư nhân đã tồn tại từ thời cổ đại, mang lại lợi ích tài chính cho doanh nghiệp và đáp ứng nhu cầu xã hội Từ La Mã đến thời Trung cổ, đến đầu thế kỷ XX, nhà nước đã mở cửa cho vốn tư nhân và quản lý rủi ro Tuy nhiên, khủng hoảng kinh tế những năm 80 khiến quốc gia chuyển sang hợp tác công tư và tối ưu hóa pháp lý để giảm rủi ro và tối đa hóa lợi ích

"Khủng hoảng dầu mỏ" đẩy các nước Anglo-Saxon tìm cách tài trợ cơ sở hạ tầng, tái chú ý vào hợp tác công tư Trong bối cảnh các quỹ công hạn chế như vậy buộc các quốc gia phải tìm kiếm những cách khác để tài trợ cho các khoản đầu tư cơ sở hạ tầng, một lần nữa sự chú ý lại chuyển sang hợp tác công tư

Phân biệt đầu tư công theo hình thức hợp tác công tư với đầu tư theo hình thức mua sắm công truyền thống

Trong mô hình PPP, khu vực tư nhân thường đảm nhận nhiều nhiệm vụ hơn, bao gồm cả tài chính và vận hành Điều này tạo ra cách tiếp cận mới cho việc phân công nhiệm vụ trong các dự án cơ sở hạ tầng

PPP có xu hướng sử dụng hợp đồng rộng rãi hơn, phân bổ nhiều nhiệm vụ cho một nhà thầu duy nhất - thường là một công ty đặc biệt được tạo ra với mục đích duy nhất là phát triển và vận hành dự án

2.2 Quản trị và các nguyên tắc quản trị hợp tác công tư

2.2.1 Quản trị hợp tác công tư

Quản trị tốt đóng vai trò quan trọng trong sự ổn định và phát triển kinh tế bền vững của một quốc gia Đối với các dự án hợp tác công tư (PPP), quản trị tốt bao gồm sự minh bạch, trách nhiệm giải trình, quản lý công, phát triển bền vững,

giải quyết tranh chấp, và an toàn an ninh Quản trị trong PPP đóng vai trò quan trọng trong việc đảm bảo hiệu quả và thành công của các dự án này

2.2.2 Các nguyên tắc quản trị trong hợp tác công tư

Tổ Chức OECD (2012) đã đề xuất 12 nguyên tắc quản trị trong việc thực hiện các dự án Hợp tác Công-Tư (PPP) với ba mục tiêu chính (i) thiết lập một khung thể chế rõ ràng, dự đoán và pháp lý được hỗ trợ bởi các cơ quan có thẩm quyền và nguồn lực đầy đủ; (ii) là căn cứ lựa chọn quan hệ đối tác công tư dựa trên hiệu quả về kinh tế; (iii) sử dụng quy trình ngân sách minh bạch để giảm thiểu rủi ro tài chính và đảm bảo tính trung thực của quy trình mua sắm

2.3 Luật, chính sách hợp tác công tư

Elinor Ostrom, một nhà khoa học chính trị người Mỹ và người đoạt giải Nobel Kinh tế năm 2009, đã định nghĩa các quy tắc như là các quy định xác định hành động bắt buộc, cấm hoặc được phép, và quy định biện pháp trừng phạt cho việc không tuân thủ Trong lĩnh vực chính trị, các quy tắc định hình hành vi của các chủ thể, tạo ra các vị trí và xác định cách người tham gia vào hoặc rời khỏi các vị trí đó thông qua bầu cử, bổ nhiệm, lựa chọn ngẫu nhiên, và hợp đồng Quy tắc có thể chính thức (được tạo ra có ý thức) hoặc không chính thức (được tạo ra trong quá trình tương tác) Cấu trúc PPP có thể bao gồm các hợp đồng pháp lý, sách hướng dẫn từ Chính phủ và luật và quy định khác không trực tiếp liên quan đến PPP nhưng ảnh hưởng đến dự án PPP Khung pháp lý PPP có thể dựa trên luật đối tác công tư duy nhất, luật đối tác công tư với nhiều văn bản pháp luật, hoặc không dựa trên luật đối tác công tư

2.4 Các chủ thể tham gia hợp tác công tư

2.4.1 Các chủ thể tham gia hợp tác công tư

Trong dự án PPP, các bên liên quan đa dạng bao gồm tổ chức từ khu vực công, tư nhân và tự nguyện Quản lý dự án PPP đòi hỏi sự phối hợp chặt chẽ giữa các tổ chức tham gia

2.4.2 Lý do lựa chọn hình thức hợp tác công tư của các chủ thể

Đối với khu vực công: Chính phủ tham gia PPP để giảm chi tiêu ngân

sách, sử dụng vốn tư nhân để cải thiện cơ sở hạ tầng và giảm rủi ro tài chính

Đối với đối tác tư nhân và người sử dụng: Đối tác tư nhân thúc đẩy PPP

với mong muốn lợi nhuận, cung cấp cơ hội kinh doanh và sáng tạo, trong khi hợp

đồng cần quy định chặt chẽ đảm bảo lợi ích đôi bên Kết hợp chuyên môn giữa

công và tư mang lại lợi ích cho người sử dụng và bảo vệ lợi ích công cộng

2.5 Nội dung của hợp tác công tư

2.5.1 Mô hình hợp tác công tư trong phát triển hạ tầng

Mô hình Nhượng quyền – người sử dụng chi trả: Mô hình nhượng quyền, một trong những hình thức phổ biến nhất của PPP, cấp cho đối tác tư nhân quyền

sử dụng dài hạn các tài sản tiện ích và trách nhiệm về hoạt động và đầu tư Tài sản vẫn thuộc sở hữu cơ quan công quyền và được trả lại sau khi hết hạn nhượng quyền Trong mô hình này, người được nhượng quyền thường thu doanh thu từ người tiêu dùng và trả một khoản phí cho cơ quan có thẩm quyền Nhượng quyền

áp dụng cho nhiều dự án công cộng như nước sạch, giao thông, nhưng không thường dùng trong các dự án xã hội như y tế hay giáo dục

Sáng kiến Tài chính Tư nhân (the Private Finance Initiative – PFI) – khu vực công chi trả: Mô hình Sáng kiến Tài chính Tư nhân (PFI) là một dạng hợp đồng dài hạn giữa chính phủ và khu vực tư nhân, nơi tư nhân cung cấp dịch vụ công và nhận thanh toán từ chính phủ Phát triển đầu tiên tại Anh vào năm 1992, PFI sau đó được chính phủ Lao động áp dụng dưới tên gọi Quan hệ Đối tác Công

Tư (PPP) Mô hình này, khác với nhượng quyền, dựa vào tài chính do khu vực tư nhân cung cấp cho tiện ích công, với chi phí vận hành do chính phủ thanh toán, không phụ thuộc vào người sử dụng PFI được áp dụng rộng rãi tại nhiều quốc gia như Canada, Pháp, Hà Lan, và Hoa Kỳ trong chương trình cải cách cung cấp dịch vụ công

2.5.2 Cách thức đề xuất phát triển dự án hợp tác công tư

Theo ENISA (2017), các dự án PPP có thể phát triển theo nhiều cách, bao gồm từ trên xuống, từ dưới lên, hoặc kết hợp cả hai Trong phương thức từ trên xuống, chính phủ định hướng chiến lược và sau đó tuyển dụng các thành viên Cách từ dưới lên bắt đầu từ cộng đồng nhận ra nhu cầu và tạo ra PPP Một số PPP kết hợp cả hai phương thức, bắt đầu từ trên xuống nhưng sau đó phát triển từ dưới lên với sự tham gia của các thành viên tư nhân Có những trường hợp nhóm không chính thức tự tổ chức rồi sau đó nhận được sự hỗ trợ từ cơ quan có thẩm quyền Ngoài ra, một số PPP được kích hoạt và sau đó tự vận hành, trong khi một

số khác có thể tái cấu trúc thông qua chia tách hoặc hợp nhất Cách tiếp cận từ

trên xuống sau đó phát triển từ dưới lên được nhiều PPP sử dụng và thường mang lại hiệu quả cao

2.5.3 Các giai đoạn của dự án hợp tác công tư

Dự án hạ tầng PPP thường được phân chia thành sáu giai đoạn chính: (1) xác định dự án, (2) chuẩn bị dự án, (3) mua sắm, (4) thực hiện, (5) chuyển giao,

và (6) hậu chuyển giao Giai đoạn "mua sắm" bao gồm các hoạt động đấu thầu và giao thầu, trong khi giai đoạn "thực hiện" bao gồm thiết kế, xây dựng và vận hành Giai đoạn "chuyển giao" và "hậu chuyển giao" quan trọng đối với khu vực công để đảm bảo tài sản vẫn tiếp tục cung cấp dịch vụ công hiệu quả (ADB, 2008; DIRD, 2015; World Bank, 2014; EIB, 2012; MOF China, 2014)

2.5.4 Các loại hợp đồng hợp tác công tư trong lĩnh vực hạ tầng

Quan hệ hợp tác công tư (PPP) được thực hiện qua nhiều hình thức hợp đồng khác nhau, phản ánh sự đa dạng trong việc phân chia trách nhiệm và rủi ro giữa khu vực công và tư nhân Các hình thức này bao gồm BBO (Mua – Xây dựng – Kinh doanh), BOO (Xây dựng – Sở hữu – Kinh doanh), BOOT (Xây dựng – Sở hữu – Kinh doanh – Chuyển giao), BLOT (Xây dựng – Cho thuê – Kinh doanh – Chuyển giao), DBFO (Thiết kế - Xây dựng – Tài trợ - Kinh doanh), Chỉ tài trợ, O & M (Vận hành và Bảo trì), DB (Thiết kế - Xây dựng), DBO (Thiết kế - Xây dựng - Vận hành) và BOT (Xây dựng – Kinh doanh – Chuyển giao), cùng với giấy phép kinh doanh Mỗi mô hình phản ánh mức độ tham gia và rủi ro khác nhau của các bên, từ việc quản lý cơ bản đến tư nhân hóa toàn diện và quản lý dự án phức tạp (UN, 2008; Yescombe, 2013)

2.5.5 Phân chia rủi ro trong dự án hợp tác công tư

Các dự án PPP đối mặt với năm loại rủi ro chính: xây dựng, tài chính, tính khả dụng, nhu cầu, và giá trị còn lại (IMF, 2022) Trong PPP, một số rủi ro được chuyển từ chính phủ sang khu vực tư nhân, tùy thuộc vào dự án rủi ro được phân chia khác nhau

2.5.6 Giải quyết tranh chấp trong hợp đồng hợp tác công tư

Các hợp đồng PPP dài hạn và phức tạp thường dẫn đến tranh chấp do thiếu đầy đủ, yêu cầu cơ chế giải quyết tranh chấp hiệu quả (WB, 2022a) Các phương thức bao gồm hòa giải và hòa giải viên trung lập, sử dụng cơ quan quản

lý ngành, hệ thống tư pháp, hội đồng chuyên gia làm trọng tài và trọng tài quốc

tế Mục tiêu là giải quyết tranh chấp nhanh chóng và hiệu quả, tránh gián đoạn