Hợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Ba Lan và kinh nghiệm cho Việt Nam

Hợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Ba Lan và kinh nghiệm cho Việt NamHợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Ba Lan và kinh nghiệm cho Việt NamHợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Ba Lan và kinh nghiệm cho Việt NamHợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Ba Lan và kinh nghiệm cho Việt NamHợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Ba Lan và kinh nghiệm cho Việt NamHợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Ba Lan và kinh nghiệm cho Việt NamHợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Ba Lan và kinh nghiệm cho Việt NamHợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Ba Lan và kinh nghiệm cho Việt NamHợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Ba Lan và kinh nghiệm cho Việt NamHợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Ba Lan và kinh nghiệm cho Việt NamHợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Ba Lan và kinh nghiệm cho Việt NamHợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Ba Lan và kinh nghiệm cho Việt NamHợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Ba Lan và kinh nghiệm cho Việt NamHợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Ba Lan và kinh nghiệm cho Việt NamHợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Ba Lan và kinh nghiệm cho Việt NamHợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Ba Lan và kinh nghiệm cho Việt NamHợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Ba Lan và kinh nghiệm cho Việt NamHợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Ba Lan và kinh nghiệm cho Việt NamHợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Ba Lan và kinh nghiệm cho Việt NamHợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Ba Lan và kinh nghiệm cho Việt NamHợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Ba Lan và kinh nghiệm cho Việt NamHợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Ba Lan và kinh nghiệm cho Việt NamHợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Ba Lan và kinh nghiệm cho Việt Nam

Hà Nội, 2024

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM

HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

-*** -HỒ THANH HƯƠNG

HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG Ở BA

LAN VÀ BÀI HỌC CHO VIỆT NAM

LUẬN ÁN TIỄN SỸ KINH TẾ

Hà Nội, 2024

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM

HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

-*** -HỒ THANH HƯƠNG

HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG Ở BA

LAN VÀ BÀI HỌC CHO VIỆT NAM

Ngành : Kinh tế Quốc tế

Mã số : 9.31.01.06

LUẬN ÁN TIỄN SỸ KINH TẾ

Người hướng dẫn khoa học: 1 PGS TS Nguyễn An Hà

2 PGS.TS Đặng Minh Đức

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu độc lập của riêng tôi, các dữliệu, tài liệu và thông tin nêu trong luận án là trung thực Những kết luận khoa họccủa luận án chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình nào khác

Tác giả luận án

Hồ Thanh Hương

LỜI CẢM ƠN

Trong quá trình nghiên cứu và hoàn thiện luận án “Hợp tác công tư trong pháttriển cơ sở hạ tầng tại Ba Lan và bài học cho Việt Nam” tại Khoa Kinh tế Quốc tế,Học Viện Khoa học Xã hội (KHXH), Viện Hàn lâm KHXH Việt Nam, Nghiên cứusinh (NCS) đã nhận được sự quan tâm, giúp đỡ và hỗ trợ từ nhiều cá nhân và tổ chức.Đầu tiên, NCS muốn bày tỏ lòng tôn trọng và cảm ơn sự hướng dẫn quý giácủa PGS.TS Nguyễn An Hà và PGS.TS Đặng Minh Đức đã giúp tôi có một cáinhìn tổng quan về đề tài và giải pháp cần thiết để nghiên cứu và viết báo cáo

Nghiên cứu sinh xin chân thành cảm ơn Học viện, Phòng Đào tạo, Khoa Kinh

tế Quốc tế, Học viện KHXH, Ban Lãnh đạo Viện Nghiên cứu Châu Âu đã giúp đỡ

và tạo điều kiện để Nghiên cứu sinh hoàn thành luận án

Trong lời cảm ơn này, NCS xin được bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc đến các nhàhọc giả, đồng nghiệp, gia đình và bạn bè đã luôn động viên, giúp đỡ tôi trong suốtthời gian nghiên cứu của NCS

Tôi hy vọng rằng nghiên cứu của tôi sẽ đóng góp đáng kể vào lĩnh vực liênquan và hình thành nền tảng kiến thức mới để giúp những người đang làm việctrong cùng lĩnh vực

MỤC LỤC

MỞ ĐẦU 1

Chương 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU 8

1.1 Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án 8

1.1.1 Các nghiên cứu về đầu tư theo hình thức hợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng 8

1.1.2 Các nghiên cứu về hợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Ba Lan 17

1.2 Đánh giá, nhận xét tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án và khoảng trống nghiên cứu 19

1.2.1 Những kết quả về mặt lý thuyết và thực tiễn liên quan đến đề tài luận án 19

1.2.2 Khoảng trống cần tiếp tục nghiên cứu trong luận án 20

Tiểu kết Chương 1 22

Chương 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG 23

2.1 Khái quát chung về hợp tác công tư 23

2.1.1 Khái niệm 23

2.1.2 Đặc điểm, vai trò của hợp tác công tư 26

2.1.3 Phân biệt đầu tư công theo hình thức hợp tác công tư với đầu tư theo hình thức mua sắm công truyền thống 27

2.2 Quản trị và các nguyên tắc quản trị hợp tác công tư 30

2.2.1 Quản trị hợp tác công tư 30

2.2.2 Các nguyên tắc quản trị trong hợp tác công tư 31

2.3 Luật, chính sách hợp tác công tư 33

2.4 Các chủ thể tham gia hợp tác công tư 37

2.4.1 Các chủ thể tham gia hợp tác công tư 37

2.4.2 Lý do lựa chọn hình thức hợp tác công tư của các chủ thể 39

2.5 Nội dung của hợp tác công tư 43

2.5.1 Mô hình hợp tác công tư trong phát triển hạ tầng 43

2.5.2 Cách thức đề xuất phát triển dự án hợp tác công tư 46

2.5.3 Các giai đoạn của dự án hợp tác công tư 47

2.5.4 Các loại hợp đồng hợp tác công tư trong lĩnh vực hạ tầng 48

2.5.5 Phân chia rủi ro trong dự án hợp tác công tư 51

2.5.6 Giải quyết tranh chấp trong hợp đồng hợp tác công tư 53

2.6 Các yếu tố ảnh hưởng đến sự thành công của dự án hợp tác công tư.54 2.7 Khung phân tích hợp tác công tư quốc gia 57

Tiểu kết Chương 2 62

Chương 3: HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG PHÁT TRONG PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG Ở BA LAN 63

3.1 Quá trình phát triển hợp tác công tư ở Ba Lan 63

3.1.1 Tình hình kinh tế xã hội 63

3.1.2 Nhu cầu đầu tư theo hình thức hợp tác công tư 65

3.1.3 Các giai đoạn phát triển hợp tác công tư 67

3.2 Luật, chính sách hợp tác công tư 76

3.2.1 Luật, chính sách của Liên minh Châu Âu về hợp tác công tư 76

3.2.2 Luật, chính sách của Ba Lan về hợp tác công tư 78

3.3 Các chủ thể tham gia dự án hợp tác công tư ở Ba Lan 81

3.3.1 Khu vực công 83

3.3.2 Khu vực tư nhân 86

3.3.3 Người hưởng lợi 89

3.3.4 Chủ thể siêu quốc gia - Liên minh Châu Âu (EU) 89

3.4 Nội dung của hợp tác công tư trong phát triển hạ tầng ở Ba Lan 95

3.4.1 Cấu trúc dự án hợp tác công tư ở Ba Lan 95

3.4.2 Nguồn tài chính cho hợp tác công tư ở Ba Lan 95

3.4.3 Lựa chọn nhà đầu tư 98

3.4.4 Phân bổ rủi ro trong hợp đồng hợp tác công tư 101

3.4.5 Giải quyết tranh chấp trong quá trình hợp tác công tư 101

3.5 Nghiên cứu trường hợp dự án hợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Ba Lan 102

3.5.1 Dự án hợp tác công tư trong lĩnh vực cấp thoát nước ở Ba Lan 102 3.5.2 Dự án hợp tác công tư trong lĩnh vực giao thông ở Ba Lan 113

3.5.3 Dự án hợp tác công tư trong làm mới và phục hồi nhằm thúc đẩy và bảo vệ di sản văn hóa 120

Tiểu kết Chương 3 126

Chương 4: BÀI HỌC KINH NGHIỆM CỦA BA LAN VỀ HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG VÀ GIẢI PHÁP VẬN DỤNG ĐỐI VỚI VIỆT NAM 127

4.1 Bài học kinh nghiệm của Ba Lan về hợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng 127

4.1.1 Bài học thành công 127

4.1.2 Bài học chưa thành công cần tránh 138

4.2 Khái quát về hợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam 140 4.2.1 Quá trình phát triển hợp tác công tư ở Việt Nam 140

4.2.2 Nhận xét đánh giá chung về thực trạng hợp tác công tư trong lĩnh vực phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam trong những năm gần đây 153

4.3 Giải pháp vận dụng các bài học của Ba Lan về hợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng cho Việt Nam trong những năm tới 157

Tiểu kết Chương 4 165

KẾT LUẬN 167

DANH MỤC CÔNG TRÌNH CÔNG BỐ CỦA TÁC GIẢ 171

TÀI LIỆU THAM KHẢO 172

BẢNG DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

ADB Ngân hàng phát triển Châu Á (Asian Development Bank)

ADO Triển vọng Phát triển Châu Á (Asian Development Outlook)BOT Xây dựng – Vận hành – Chuyển giao (Build – Operate –

Transfer)

WB Ngân hàng Thế giới (World Bank)

EIA Đánh giá tác động môi trường độc lập (Environmental impact

assessment)EIB Ngân hàng Đầu tư Châu Âu (European Investment Bank)

(European PPP Expertise Centre)

EU Liên minh châu Âu (European Union)

EURO Đơn vị tiền tệ của Liên minh Châu Âu

EBRD Ngân hàng Tái thiết và Phát triển Châu Âu (European Bank for

Reconstruction and Development)GDP Tổng sản phẩm quốc nội (Gross Domestic Product)

IMF Quỹ Tiền tệ Quốc tế (The International Monetary Fund)

ITS Hệ thống Giao thông Thông minh (Intelligent Transportation

System)ISPA Công cụ của chính sách cấu trúc tiền gia nhập (Instrument for

Structural Policies for Pre-Accession)NPM Lý thuyết quản trị công mới (New Public Management)

(Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej)PLN Đồng Zloty của Ba Lan (Polish Zloty New)

PPL Doanh nghiệp nhà nước Sân bay Ba Lan (Przedsiebiotwo Porty

Lotnicze)

PPP Hợp tác công tư (Public Private Partnership)

OECD Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (The Organisation for

Economic Co-operation and Development)R&D Nghiên cứu và triển khai (Research & Development)

SNG Dự án Quản lý Nước Saur Neptun Gdańsk (Saur Neptun

Gdańsk)SPV Công ty phục vụ mục đích đặc biệt (Special Purpose Vehicle)UNESCAP Ủy ban Kinh tế Xã hội châu Á - Thái Bình Dương Liên Hiệp

Quốc (The United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific)

MỤC LỤC BẢNG

Bảng 2.1: Tổng hợp các dạng hợp đồng hợp tác công tư 51

Bảng 2.2: Khung phân tích PPP quốc gia 58

Bảng 3.1: Các yếu tố thúc đẩy phát triển hạ tầng ở Ba Lan 66

Bảng 4.1: Nhu cầu vốn đầu tư đến năm 2020 143

Bảng 4.2: Các dự án theo hình thức PPP tại Việt Nam tính đến năm 2019 145

MỤC LỤC HÌNH

Hình 2 1: Các bên liên quan trong dự án PPP 38

Hình 2 2: Lý do lựa chọn hình thức hợp tác công tư 43

Hình 2 3: Cấu trúc của một mô hình nhượng quyền 44

Hình 2 4: Cấu trúc của một dự án hợp tác công tư PFI 46

Hình 2 5: Mức độ tham gia của khu vực tư nhân 53

Hình 2 6: Phân nhóm các yếu tố ảnh hưởng đến PPP của một quốc gia 56

Hình 3 1: Tăng trưởng GDP của Ba Lan giai đoạn 1991-2022 (%) 63

Hình 3 2: Số lượng tất cả mời thầu và hợp đồng được thiết lập tại Ba Lan, bao gồm cả những hợp đồng chưa thực hiện giai đoạn 2009-2021 71

Hình 3 3: Số lượng và tổng giá trị dự án PPP đã và đang thực hiện tại Ba Lan phân theo lĩnh vực (giai đoạn 2009-2021) 72

Hình 3 4: Phân bổ số lượng dự án PPP tại Ba Lan theo quy mô (giai đoạn 2009-2021)73 Hình 3 5: GRP và phân bổ số lượng dự án PPP tại Ba Lan 74

Hình 3 6: Phân nhóm trình độ phát triển thị trường PPP của quốc gia 75

Hình 3 7: Các cơ quan công tham gia vào phát triển cơ sở hạ tầng ở Ba Lan 81

Hình 3 8: Tỷ lệ sử dụng dịch vụ tư vấn của các dự án PPP tại Ba Lan 88

Hình 3 9: Ba Lan hấp thu quỹ ESIF giai đoạn 2014 – 2020 92

Hình 3 10: Số lượng và giá trị dự án đã thực hiện có và không có hỗ trợ từ EU 94

Hình 3.11: Cấu trúc nhượng quyền Dự án PPP cấp thoát nước Poznań 106

Hình 4.1: Luật, chính sách PPP ở Ba Lan 130

Hình 4.2: Số đề xuất và hợp đồng PPP phân theo các chủ thể công 134

Hình 4.3: Tăng trưởng kinh tế Việt Nam giai đoạn 2001 – 2023 141

Hình 4.4: Quá trình phát triển khung pháp lý liên quan đến PPP ở Việt Nam 148

Hình 4.5: Bộ máy quản lý hình thức hợp tác công tư ở Việt Nam 151

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Quá trình chuyển đổi từ nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung sang nền kinh tếthị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, cùng với tốc độ tăng trưởng cao dựa vàotiến trình công nghiệp hoá mạnh mẽ ở Việt Nam đặt ra nhu cầu rất lớn đối với cơ sở

hạ tầng quốc gia Tuy nhiên, cơ sở hạ tầng lại thường được coi là điểm nghẽn lớnđối với sự phát triển kinh tế của Việt Nam [2] Trong bối cảnh đó, Đảng, Chính phủViệt Nam đã xác định đầu tư nguồn lực dành cho cơ sở hạ tầng là một trong nhữngnhiệm vụ trọng tâm, được cụ thể hoá trong các chiến lược, chính sách phát triển.Một trong ba đột phá chiến lược do Đại hội lần thứ XI, XII của Đảng Cộng sản ViệtNam đề ra và được Đại hội XIII của Đảng tiếp tục bổ sung, hoàn thiện là xây dựng

hệ thống kết cấu hạ tầng đồng bộ, hiện đại cả về kinh tế và xã hội Quy hoạch tổngthể quốc gia thời kỳ 2021 - 2030 với tầm nhìn đến năm 2050 được Thủ tướng Chínhphủ phê duyệt tại Quyết định số 1454/QĐ-TTg ngày 01/9/2022, nhấn mạnh nhu cầu

về một mô hình phát triển theo không gian lãnh thổ của quốc gia, đẩy nhanh việchiện đại hóa và đồng bộ cơ sở hạ tầng Chính phủ đã triển khai nhiều chính sách vàsáng kiến nhằm phát triển cơ sở hạ tầng bền vững, ví dụ như đầu tư vào các nguồnnăng lượng tái tạo, khuyến khích các công trình xanh và phương tiện giao thông sửdụng Theo đó riêng nhu cầu vốn đầu tư mạng lưới đường bộ đến năm 2030 làkhoảng 900.000 tỷ đồng, trong đó vốn cho các dự án đường bộ cao tốc khoảng728.000 tỷ đồng (giai đoạn 2021 - 2025 khoảng 400.000 tỷ đồng và giai đoạn 2026

- 2030 dự kiến khoảng 328.000 tỷ đồng) Như vậy, việc thu hút các nguồn lực từkhu vực tư nhân là hết sức cần thiết [25]

Tại nhiều quốc gia trên thế giới, bao gồm cả các quốc gia phát triển nhưAnh, Pháp v.v cũng như các quốc gia đang phát triển như Indonesia, Philippines việc huy động nguồn lực xã hội cho phát triển cơ sở hạ tầng thông qua hình thứchợp tác công tư đã được áp dụng từ lâu và đóng góp đáng kể cho việc phát triển hạtầng xã hội của mỗi quốc gia Ở Việt Nam, hình thức đầu tư công theo phương thứchợp tác công tư đã được áp dụng từ năm 1997 khi Chính Phủ ban hành Nghị định

77-CP về quy chế đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT áp dụng cho đầu tư trongnước Để thể chế hóa đường lối của Đảng về đầu tư cho hạ tầng cơ sở, Quốc hộiViệt Nam đã ban hành Luật Đầu tư theo phương thức hợp tác công tư, trong đó quyđịnh về công tác quản lý nhà nước, quyền, nghĩa vụ và trách nhiệm của cơ quan, tổchức, cá nhân có liên quan đến hoạt động đầu tư theo phương thức hợp tác công tưtrong 5 lĩnh vực, gồm: Giao thông vận tải; điện; thủy lợi, nước sạch; y tế - giáo dục

và Hạ tầng công nghệ thông tin Chính phủ đã ban hành nhiều nghị định, thông tư

để hoàn thiện khung pháp lý triển khai đầu tư theo phương thức PPP Cho đến nay,sau gần 30 năm kể từ bước khởi đầu, mặc dù đã có nhiều bước phát triển, nhưngđầu tư theo phương thức PPP ở nước ta vẫn còn được coi là lĩnh vực mới, vẫn cònnhiều vấn đề đặt ra

Để nhanh chóng khắc phục những tồn tại trong thu hút đầu tư theo hình thứchợp tác công tư cho phát triển hạ tầng cơ sở, cũng như thúc đẩy thu hút nguồn lực tưnhân vào phát triển các dịch vụ công - vốn thuộc trách nhiệm của khu vực công đểhoàn thiện chính sách thì việc nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế là rất cần thiết

Ba Lan là một trong những quốc gia đã trải qua quá trình tăng trưởng vàchuyển đổi kinh tế đáng kể trong những năm gần đây, trong đó PPP đóng vai tròquan trọng trong việc hỗ trợ tiến trình này Ba Lan được đánh giá là quốc gia kháthành công với mô hình PPP Từ một nước bắt đầu triển khai theo hình thức PPPvào những năm 1990, đến nay Ba Lan đã xây dựng được khung pháp lý cho PPP; làquốc gia có thị trường PPP hiệu quả đặc biệt trong lĩnh vực hạ tầng; đã thành lậpđơn vị chuyên trách PPP; và đặc biệt là quốc gia thành công nhất trong thu hút vốnđầu tư từ EU cho các dự án PPP [123]

Đặc biệt, Ba Lan là một thị trường châu Âu mới nổi, đồng thời là một trongnhững quốc gia xã hội chủ nghĩa thuộc Đông Âu cũ mới gia nhập Liên minh châu

Âu (EU), quá trình phát triển có nhiều điểm tương đồng về trình độ phát triển vớiViệt Nam, do đó thực tế triển khai theo hình thức hợp tác công tư của quốc gia này

có thể giúp cho Việt Nam những kinh nghiệm quý báu, giúp chúng ta rút ngắn thờigian tới đích Cụ thể, trong hơn 30 năm qua, Ba Lan có nhiều bước ngoặt lớn trong

thực hiện PPP và được đánh giá là một trong những thị trường phát triển nhất trongcác nước Trung và Đông Âu (CEE) về PPP [170] và là một nước khá thành côngtrong áp dụng mô hình PPP vào phát triển cơ sở hạ tầng [93] Bằng cách xem xétđánh giá việc triển khai PPP ở các cấp độ khác nhau (như nhà nước, ngành và dựán) chúng ta có thể hiểu rõ hơn về những thách thức và cơ hội liên quan đến việctriển khai các dự án PPP ở Ba Lan.

Trong bối cảnh đó, việc triển khai nghiên cứu đề tài “Hợp tác công tư trongphát triển cơ sở hạ tầng tại Ba Lan và kinh nghiệm cho Việt Nam” là hết sức cầnthiết, góp phần cung cấp những hiểu biết có giá trị về vận dụng hình thức đầu tưcông theo hình thức hợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng của Ba Lan vàvai trò của khu vực tư nhân trong các dự án công, từ đó rút ra những bài học nhằmhoàn thiện và tăng cường thu hút khu vực tư nhân tham gia vào hoạt động đầu tưphát triển hạ tầng công theo hình thức hợp tác công tư tại Việt Nam

2 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

2.1 Mục đích nghiên cứu

Trên cơ sở tìm hiểu các vấn đề lý luận, thực trạng hợp tác công tư trong pháttriển cơ sở hạ tầng ở Ba Lan, đề xuất bài học kinh nghiệm cho phát triển cơ sở hạtầng theo hình thức hợp tác công tư ở Việt Nam

2.2 Nhiệm vụ nghiên cứu

Luận giải, hệ thống hóa bổ sung cơ sở lý luận về hợp tác công tư trong pháttriển hạ tầng, bao gồm khái niệm, đặc thù của hợp tác công tư trong phát triển hạ tầng

Làm rõ, phân tích, đánh giá hợp tác công tư trong phát triển hạ tầng của Ba Lan.Rút ra các bài học kinh nghiệm cho phát triển PPP trong phát triển hạ tầng ởViệt Nam

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

3.1 Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của luận án là chính sách và thực hiện triển khai hợp táccông tư trong cơ sở hạ tầng ở Ba Lan

3.2 Khách thể nghiên cứu

Khách thể nghiên cứu của luận án gồm một số nhóm sau:

+ Các chính sách về hợp tác công tư;

+ Các đối tác, các bên liên quan trong dự án hợp tác công tư;

+ Các dự án hợp tác công tư trong phát triển hạ tầng tại Ba Lan và Việt Nam

3.3 Phạm vi nghiên cứu

Về nội dung: Luận án tập trung đánh giá đặc điểm, tình hình thực hiện chính

sách, dự án hợp tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng (hạ tầng cấp thoát nước,giao thông…), từ đó rút ra các bài học kinh nghiệm cho Việt Nam trong phát triển

cơ sở hạ tầng theo hình thức PPP

Về không gian: luận án chủ yếu tập trung nghiên cứu hợp tác công tư trong

phát triển cơ sở hạ tầng ở Ba Lan, ngoài ra để đưa ra các bài học và khuyến nghịcho Việt Nam, trường hợp Việt Nam cũng được xem xét, đánh giá sơ bộ

Về thời gian: phạm vi nghiên cứu của luận án là tình hình thực hiện PPP

trong phát triển cơ sở hạ tầng tại Ba Lan từ năm 1990 đến nay

4 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu

Với tính cấp thiết của luận án, đối tượng nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu,nghiên cứu sinh thu thập các số liệu thứ cấp, các công trình nghiên cứu khoa học đãđược công bố cùng với các quan điểm, nhận định của mình nhằm trả lời một số câuhỏi nghiên cứu sau:

4.1 Câu hỏi nghiên cứu

- Hợp tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng có những đặc điểm chính nào?

- Thực trạng phát triển PPP ở Ba Lan như thế nào?

- PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Ba Lan có những đặc điểm gì?

- Bài học thành công và thách thức trong áp dụng hình thức PPP từ nghiên cứu trường hợp Ba Lan?

- Thực trạng Thực trạng phát triển PPP ở Việt Nam như thế nào? Có những đặc điểm gì?

- Có thể vận dụng bài học kinh nghiệm nào từ trường hợp Ba Lan cho pháttriển cơ sở hạ tầng theo hình thức PPP ở Việt Nam?

4.2 Phương pháp tiếp cận

Hợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng là một lĩnh vực phức tạp, liênquan đến nhiều chuyên ngành, trong các lĩnh vực khác nhau nên phương pháp tiếpcận cũng rất đa dạng Trong nghiên cứu này nghiên cứu sinh dựa theo các phươngpháp truyền thống mang tính khoa học:

(1) Tiếp cận dựa trên phép duy vật biện chứng Cách tiếp cận này giúp chonhà nghiên cứu có quan điểm chỉ đạo, nghiên cứu dựa trên quy luật chung của tựnhiên và xã hội và là cơ sở cho việc nghiên cứu vấn đề một cách toàn diện, chínhxác, sâu sắc;

(2) Tiếp cận dựa trên quan điểm hệ thống, theo đó cho phép xem xét PPPmột cách xuyên suốt từ cấp quốc gia đến cấp ngành, cấp dự án;

(3) Tiếp cận liên ngành, đa chiều Cách tiếp cận này xem xét đối tượngnghiên cứu trong mối quan hệ toàn diện với các đối tượng khác, đối tượng ở trạngthái vận động, phát triển và được đặt tại một hoàn cảnh cụ thể để tìm ra quy luật vậnđộng của chúng; và

(4) Tiếp cận dựa trên quan điểm logic-lịch sử và thực tiễn Điều này gópphần tạo nên tính khách quan, logic trong nghiên cứu và tính ứng dụng vào đời sốngcủa đề tài

4.3 Phương pháp nghiên cứu

(1) Trên cơ sở các phương pháp luận nghiên cứu duy vật biện chứng và duyvật lịch sử, luận án còn sử dụng các phương pháp nghiên cứu khác nhau, chủ yếulà: phương pháp thống kê, phân tích, so sánh, tổng hợp, v.v

(2) Phương pháp nghiên cứu trường hợp: Luận án chủ yếu tập trung nghiêncứu trường hợp Ba Lan, trong đó có một số nghiên cứu trường hợp cụ thể về các dự

án PPP Bên cạnh đó, luận án cũng nghiên cứu cả trường hợp của Việt Nam để tìmhiểu tình hình áp dụng PPP tại Việt Nam, từ trường hợp của Ba Lan để rút ra nhữngbài học có ý nghĩa cho Việt Nam trong áp dụng hình thức PPP trong phát triển hạ

(3) Phương pháp thống kê: Thống kê mô tả có thể được sử dụng để cung cấpbản tóm tắt các đặc điểm của dữ liệu Những số liệu thống kê này có thể giúp các nhànghiên cứu hiểu được các đặc điểm cơ bản của dự án PPP và kết quả, đồng thời cungcấp điểm khởi đầu hữu ích cho các phân tích sâu hơn Ví dụ: thống kê mô tả có thểđược sử dụng để mô tả quy mô và phạm vi của các dự án PPP, loại dự án được thựchiện phổ biến nhất thông qua PPP hoặc thời lượng trung bình của hợp đồng PPP.

(4) Phương pháp kế thừa: các nghiên cứu trước đây về vấn đề hợp tác công

tư trong phát triển cơ sở hạ tầng nói chung và ở Ba Lan nói riêng giúp làmsáng tỏ nội dung, luận chứng, hoàn thiện cơ sở lý luận và thực tiễn của luận án

(5) Phương pháp phân tích tổng hợp: khai thác thông tin thứ cấp liên quanđến hình thức hợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Ba Lan, để đưa rađánh giá thực trạng ứng dụng hình thức này trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Ba Lancũng như là những khuyến nghị phát triển thị trường này ở Ba Lan Trong phươngpháp này, tác giả dựa trên khung phân tích phân tầng để làm rõ những đặc điểm củaPPP tại Ba Lan

Nền tảng cho luận án này là tập hợp một danh sách dài các nguồn, bao gồmsách, tạp chí và ấn phẩm của một số chuyên gia về chủ đề PPP và quản lý dự án PPPtrong phát triển cơ sở hạ tầng, và PPP tại Ba Lan và Việt Nam Kiến thức từ nhữngtài liệu này đã giúp nghiên cứu sinh hiểu rõ hơn về chủ đề nghiên cứu của luận ánthông qua các mô tả nâng cao trong luận án, trình bày tính hai mặt của vấn đề (tíchcực và tiêu cực về lĩnh vực này)

5 Những đóng góp mới của luận án

Thực hiện nghiên cứu đề tài “Hợp tác công tư trong lĩnh vực phát triển cơ

sở hạ tầng ở Ba Lan và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam”, luận án hướng đến

những điểm mới quan trọng như sau:

Thứ nhất, hệ thống hoá lý thuyết về hợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ

tầng, tổng quát qúa trình thực hiện hợp tác công tư trong lĩnh vực phát triển cơ sở hạtầng qua đó đem lại sự hiểu biết tương đối toàn diện và có hệ thống về hợp tác công

tư trong lĩnh vực này

Thứ 2, bổ sung nghiên cứu về hợp tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng,

đặc biệt đi sâu nghiên cứu trường hợp của Ba Lan từ đó rút ra những bài học kinhnghiệm cho Việt Nam

6 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án

Việc nghiên cứu lý luận và thực tế hợp tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạtầng có ý nghĩa sâu sắc về mặt lý luận và thực tiễn

Về ý nghĩa lý luận, luận án góp phần làm phong phú thêm về nội dung và

cung cấp những thông tin mới liên quan đến sự vận hành của dự án PPP trong pháttriển cơ sở hạ tầng; góp phần tạo lập các hướng nghiên cứu khoa học và triển khaitrong thực tiễn, qua đó góp phần xây dựng và phát triển hình thức hợp tác công tưtrong phát triển cơ sở hạ tầng một cách bền vững trong thời gian tới

Về ý nghĩa thực tiễn, luận án cung cấp bài học kinh nghiệm trong việc xây

dựng chính sách, triển khai thực hiện các dự án phát triển cơ sở hạ tầng; cung cấpcác luận cứ khoa học cho các nhà quản lý và hoạch định chính sách cho phát triển

cơ sở hạ tầng góp phần đảm bảo mục tiêu phát triển bền vững, hiện thực hoá chủtrương xã hội hoá của Đảng và Nhà nước; bên cạnh đó, việc vận dụng các lý thuyết

về chính sách công cũng nhằm tìm hiểu tính phổ biến, độ tin cậy và khả năng ápdụng các lý thuyết này vào thực tiễn nghiên cứu chính sách công ở Việt Nam

7 Kết cấu của luận án

Ngoài phần Mở đầu và Kết luận, Tài liệu tham khảo, kết cấu của luận án baogồm 4 chương, cụ thể như sau:

Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu

Chương 2: Cơ sở lý luận về hợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng Chương 3: Hợp tác công tư trong phát trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Ba LanChương 4: Bài học kinh nghiệm về hợp tác công tư trong lĩnh vực hạ tầng choViệt Nam

Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU

Trong chương này, tác giả tổng quan các nghiên cứu chung về mô hìnhhợp tác công tư trong phát triển hạ tầng, các tài liệu nghiên cứu xác định các yếu tốảnh hưởng đến PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng, phân nhóm các yếu tố ảnhhưởng đến PPP Giai đoạn tiếp theo của nghiên cứu bao gồm phân tích các yếu tốquan trọng dẫn đến thành công của mô hình PPP cho các dự án cơ sở hạ tầng ở

Ba Lan Việc xác định các yếu tố này rất cần thiết đối với việc sử dụng PPP, bởi

vì nó chỉ ra các lĩnh vực cần hành động và điều chỉnh một cách tối ưu sao chophù hợp với đặc thù của quan hệ đối tác của một quốc gia Điều này tạo điều kiệncho việc thực hiện rộng rãi các dự án, có thể đẩy nhanh quá trình hiện đại hóa cơ

sở hạ tầng và hội nhập châu Âu đầy đủ của Ba Lan

1.1 Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án

1.1.1 Các nghiên cứu về đầu tư theo hình thức hợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng

Hợp tác công tư đã xuất hiện từ lâu nhưng phải đến 30 năm cuối của thế kỷ

XX hình thức này mới được phát triển mạnh, và vào đầu những năm 1990, mới bắtđầu có các nghiên cứu về các mô hình hợp tác này Những nghiên cứu ban đầu vềPPP hướng tới thiết lập các đặc điểm của các dự án PPP bằng cách tóm tắt các quytrình của các dự án PPP thực tế và phân tích chi phí, nhượng quyền, cấu trúc vốnchủ sở hữu [184] và hợp đồng, từ đó đặt cơ sở lý thuyết cho việc nghiên cứu ứngdụng và thực tiễn PPP [186]

Từ năm 2000, có sự bùng nổ các nghiên cứu về PPP, các chủ đề nghiên cũngsâu rộng và đa dạng hơn PPP được mở rộng sang các lĩnh vực khác nhau như dự

án phát triển đất đô thị [108; 151; 158], nhà máy điện [215], cảng biển [11]; đường

bộ [9]; đường sắt (67; 78; 220], thu gom và tái chế chất thải [44; 55; 97], nước vànước thải [150; 69]; tiết kiệm năng lượng [112] v.v Sử dụng PPP còn được mởrộng sang các dự án cơ sở hạ tầng xã hội, chẳng hạn như sân vận động [89; Jain,2015), trường học [50; 146], y tế [26], và nhà tù [131]; di sản văn hoá [125]

Các nghiên cứu tập trung vào các khía cạnh khác nhau của PPP như sau:

Tính khả thi của dự án PPP được các nghiên cứu xem xét dưới hai góc độ:

cách đánh giá tính khả thi kinh tế của PPP và quyết định xem hình thức PPP có phùhợp để sử dụng cho các dự án cơ sở hạ tầng cụ thể hay không Dựa trên nghiên cứuđược thực hiện bởi Hurstand Reeves (2004), thông qua các tiêu chí cạnh tranh, hiệuquả /giá trị đồng tiền (VfM - Value for money) và tái cấp vốn để xem xét các dự ánPPP cụ thể Nghiên cứu về đánh giá tính khả thi kinh tế của PPP đã được thực hiệnbởi Wamuziri và Clearie (2005), trong đó các tác giả đã cung cấp các công cụ quantrọng để phân tích chi phí - lợi ích thông qua đánh giá của họ về tính khả thi kinh tếcủa cầu dây văng Forth thứ hai ở Scotland Lee (2011) đã thiết kế một nghiên cứuphân tích kinh tế dựa trên các lựa chọn với sự mô phỏng của nhiều tình huống, cụthể là “chiến lược đầu tư thích ứng”, dựa trên hiệu quả của sự hợp tác giữa các cơquan và công tư trong các giai đoạn trước Vài năm sau đó, trọng tâm của cácnghiên cứu về tính khả thi kinh tế của PPP đã chuyển từ việc tính toán các chỉ sốđánh giá của các phương pháp đánh giá tính khả thi kinh tế truyền thống sang việccải tiến các phương pháp đánh giá cũng như thiết lập các hệ thống đánh giá hoàntoàn mới

Mối quan hệ giữa các đối tác trong dự án PPP cũng được các nhà nghiên

cứu quan tâm Chìa khóa cho một hình thức PPP hiệu quả nằm ở mối quan hệ đốitác giữa khu vực nhà nước và tư nhân cũng như mối quan hệ giữa các bên liên quankhác của dự án Sohail và cộng sự (2004) đã sử dụng cả phương pháp tiếp cận địnhlượng và định tính để rút ra quan điểm của người sử dụng, người điều hành và cơquan quản lý của các dự án giao thông Henjewele và cộng sự (2013) đã phân tíchquá trình tham vấn và quản lý các bên liên quan Còn DeSchepper và cộng sự(2014) đã phân tích trách nhiệm quản lý giữa các bên liên quan quan trọng và nhậnthấy rằng việc phân chia trách nhiệm sẽ ảnh hưởng đến yêu cầu của các bên liênquan theo cách chủ động hoặc thụ động Một số tác giả thuộc các trường đại họccủa Bỉ như Ghent, Antrwep, Leven [83; 210] lại nhấn mạnh vào vai trò và đặc tínhphức hợp của các chủ thể tham gia Sự phức tạp trong hoạt động tổ chức quản trị

PPP bao gồm sự liên kết của các chủ thể đa dạng và nhiều cấp bậc (đối với đối tácnhà nước) với những mục tiêu khác nhau, có những đặc điểm khác nhau, nhữngnguyên tắc khác nhau… Ngoài ra, các tác giả này còn thực hiện những nghiên cứudài hạn về PPP tại vùng Flander và các cấp địa phương do chính phủ Bỉ tài trợ(2007-2011) với các nội dung thể chế tổ chức, năng lực kiểm soát của chính phủ -những tác động vào sự vận hành của PPP.

Quản lý rủi ro và các yếu tố thành công của dự án đặc biệt được các nghiên cứu chú trọng tìm hiểu, phân tích Các nghiên cứu so sánh các yếu tố

thành công và quản lý rủi ro của các dự án PPP và tập trung vào khám phá cácphương pháp xác định rủi ro, đánh giá rủi ro và phân bổ rủi ro, khám phá cácphương pháp xác định các yếu tố thành công [11; 28; 34; 38; 49] Các dự án PPPthành công thể hiện các chiến lược và khả năng quản lý rủi ro [185]; Tuy nhiên,đánh giá rủi ro phức tạp đến mức nó đòi hỏi phải phân tích rủi ro từ các góc độ khácnhau của các tổ chức công và tư [111] Rủi ro và phần thưởng là các điều khoản hợpđồng chính được đàm phán lặp đi lặp lại trong các dự án PPP Thời gian nhượngquyền thường được coi là một yếu tố ảnh hưởng quan trọng đến rủi ro và phầnthưởng trong hợp đồng Hiểu rõ hơn về điều gì là quan trọng đối với mỗi bên trongquá trình đàm phán là một bước quan trọng trong việc cải thiện quy trình PPP [43]

Để nâng cao hiệu quả đàm phán, lý thuyết trò chơi đã được sử dụng để giới thiệuphương pháp đàm phán mới trong các mô hình nhượng quyền thương lượng BOT[196] và để đánh giá hiệu quả của việc thay đổi chiến lược đàm phán khi đầu ra của

dự án được chuẩn hóa [130] Ngoài ra, Liou & Huang (2008) đã đề xuất một cáchtiếp cận tự động hướng tới đàm phán các hợp đồng BOT bằng cách sử dụng môhình mô phỏng Monte Carlo, trong đó các kịch bản rủi ro cao và thấp được thu thập

để xác định xem liệu các mô hình đàm phán hợp đồng khác nhau có phù hợp vớimức độ rủi ro hay không Agrawal (2010) xác định thỏa thuận nhượng quyền, thờigian xây dựng ngắn và trả nợ là các yếu tố thành công của PPP ở Ấn Độ Nghiêncứu của Minnie (2011) cho thấy cung cấp dịch vụ cần thiết công khai và đạt đượccác mục tiêu của quan hệ đối tác là những yếu tố quan trọng đối với triển khai dự án

ở Nam Phi Ismail (2013) đã xác định 5 yếu tố thành công chính cho việc phân phốicác dự án PPP ở Malaysia: quản trị tốt; cam kết / trách nhiệm của khu vực công /tư;khung pháp lý thuận lợi; chính sách kinh tế lành mạnh; và thị trường tài chính cósẵn Trong khi ở Indonesia, các yếu tố thành công quan trọng được xác định cho các

dự án PPP là cơ sở pháp lý hợp lý; một hợp đồng không thể hủy bỏ; sắp xếp chia sẻrủi ro hợp lý và có thể quản lý; xác định rõ cơ chế phối hợp; và hỗ trợ chính trịmạnh mẽ [217; 218] Tang và cộng sự (2013) đã nêu ra 5 yếu tố thành công chính làxác định các yêu cầu của khách hàng/chủ sở hữu; tài liệu tóm tắt rõ ràng và chínhxác; phản hồi từ các dự án đã hoàn thành; và hiểu biết thấu đáo về yêu cầu củakhách hàng/ chủ sở hữu Do đó, bề dày chuyên môn, kinh nghiệm và danh tiếngđược kỳ vọng sẽ giúp triển khai thành công dự án theo hình thức PPP Chuyên môn

dự kiến quan trọng trong cả khu vực công và tư nhân của ngành Cả hai đều có vaitrò lớn trong hệ thống Ameyan và Chan (2015) đã xác định cam kết của chính phủ(chính trị), tài chính đầy đủ, sự chấp nhận/hỗ trợ của công chúng, đối tác tư nhânmạnh mẽ và có thẩm quyền, và các cấu trúc pháp lý và pháp lý hiệu quả Trongđiều kiện kinh tế ổn định, các nhà đầu tư sẽ sẵn sàng đầu tư tiền của họ, vì họ hyvọng sẽ thu hồi được khoản đầu tư của mình trong một môi trường kinh tế thuận lợi.Những yếu tố này là những yếu tố được xác định tại các quốc gia được coi là quốcgia phát triển Những yếu tố này đang có xu hướng hướng tới kinh nghiệm dày dặncủa khu vực tư nhân và việc sử dụng kinh nghiệm đó Afeez Olalekan Sanni (2016)xác định 7 yếu tố thành công quan trọng trong triển khai dự án PPP ở Nigeria nhưphản hồi của dự án, tập trung lãnh đạo, rủi ro phân bổ và chính sách kinh tế, quản trịtốt và hỗ trợ chính trị, xây dựng trong giai đoạn ngắn, các yếu tố kinh tế xã hộithuận lợi, và cung cấp dịch vụ cần thiết công khai Điều kiện kinh tế vĩ mô ổn địnhđược coi là một yếu tố quan trọng trong việc thực hiện thành công dự án PPP [.Irfan, S., & Salman, Y (2020) tổng hợp 107 nghiên cứu từ 2000 đến 2016 đã tổngkết có 47 yếu tố tác động và nhóm tác giả đã phân ra thành 6 nhóm yếu tố chính nhưsau: (1) Nhóm các yếu tố thể chế; (2) Nhóm các yếu tố kinh tế, tài chính và kỹthuật; (3) Nhóm các yếu tố xã hội và vùng; (4) Nhóm các yếu tố luật và chính sách;

(5) Nhóm các yếu tố cụ thể gắn với vùng; (6) Nhóm các yếu tố lãnh đạo Cũng theoAli, Z., Irfan, S., & Salman, Y (2020) trong các nghiên cứu không có khái niệm cụthể, rõ ràng về hiệu quả PPP, đa phần các nghiên cứu đều tập trung vào xác định cácyếu tố hiệu quả [48]

Đấu thầu mua sắm, các điều khoản hợp đồng chính và đàm phán hợp đồng trong khuôn khổ PPP Các nghiên cứu về đấu thầu tập trung vào giải pháp kỹ

thuật trong đấu thầu mua sắm như cạnh tranh, đàm phán, rủi ro và bảo lãnh Trongnhững năm gần đây, các nghiên cứu đã dần chuyển sang chủ đề nâng cao hiệu quảđấu thầu mua sắm Bởi các hợp đồng PPP thường có đặc điểm là thời gian đấu thầukéo dài hơn so với các mô hình mua sắm truyền thống Reeves và cộng sự (2015) đãphát hiện một loạt các yếu tố phức tạp có thể ảnh hưởng đến giai đoạn đấu thầu;nghiên cứu cũng nhằm mục đích phát hiện các phương tiện để giảm thời gian đấu thầu,cung cấp cơ sở hạ tầng đúng hạn và trong phạm vi ngân sách Nghiên cứu cũng chothấy các yếu tố sau đây ảnh hưởng đến giai đoạn đấu thầu: sự khác biệt đáng kể giữacác ngành trong các dự án, giá trị vốn và phương thức đấu thầu đối thoại cạnh tranh[181] Ngoài ra, một nghiên cứu khác cho thấy sự thành công của các dự án PPP phầnlớn phụ thuộc vào việc thực hiện các quy trình đấu thầu, do vậy tác giả phân tích cácyếu tố quan trọng ảnh hưởng đến hiệu lực và hiệu quả của đấu thầu PPP [154]

Lý do và cách thức đàm phán lại các hợp đồng PPP: hai nghiên cứu điển

hình đã được Sarmento và Renneboog (2016) xem xét Hợp đồng không hoàn chỉnh

và hợp đồng linh hoạt thường được thiết kế theo giả định rằng tồn tại chi phí giaodịch đáng kể trong việc xác định các hợp đồng linh hoạt hơn với các nghĩa vụ thựchiện nhất định trong một môi trường không chắc chắn So với hợp đồng không hoànchỉnh, hợp đồng hoàn chỉnh cho phép chi phí giao dịch thấp hơn trong giai đoạn đầunhưng phải chịu chi phí thiết lập các điều khoản giao dịch sau giao dịch cao hơn.Các điều khoản quan trọng của hợp đồng, đàm phán hợp đồng, hợp đồng chưa hoànthành và đàm phán lại nhằm mục đích nâng cao hiệu lực của hợp đồng

Hiệu suất dự án: Indridason & Wang (2008) đã phân tích các yếu tố thúc

đẩy hiệu suất công việc trong các dự án PPP và thấy rằng cam kết của nhân viên

được chứng minh là một yếu tố dự báo hiệu quả về hành vi của họ và hiệu quả côngviệc Yuan và cộng sự (2009) đã lựa chọn 15 mục tiêu thực hiện dựa trên lý thuyếtthiết lập mục tiêu và thiết lập khung khái niệm KPI gồm 41 chỉ số [231].Mladenovic và cộng sự (2013) giới thiệu cách tiếp cận hai lớp để đánh giá hiệu quảhoạt động của các dự án PPP Hiệu quả của các dự án PPP thường được đánh giátrên cơ sở thời gian và chi phí tiết kiệm được thông qua mô hình PPP Đôi khi, nókhông chỉ liên quan đến “đầu vào” và “đầu ra” của dự án mà còn liên quan đến “quytrình” và “kết quả” Thông thường việc đánh giá trước khi thực hiện sẽ không đủmạnh để đo lường hiệu quả hoạt động của các dự án PPP, nên đánh giá vòng đời(dựa trên quá trình) theo hệ thống đo lường hiệu quả đã trở thành một cách tiếp cậnđầy hứa hẹn để đo lường toàn diện và hiệu quả hiệu quả hoạt động PPP [156].

Đặc điểm triển khai PPP theo ngành và quốc gia: Do đặc điểm của các

ngành công nghiệp không đồng nhất, các nhà nghiên cứu đã nhận ra rằng mỗi ngànhcung cấp những thách thức và cơ hội độc đáo cho PPP do các vấn đề pháp lý, quyđịnh và đầu tư khác nhau Theo đó, việc triển khai PPP và đặc điểm của nó thay đổitheo từng ngành Harris (2003), Sử Đình Thành (Chủ biên) (2015) nghiên cứu xuhướng đầu tư của khu vực tư nhân vào cơ sở hạ tầng theo từng lĩnh vực, nêu bật khảnăng khác nhau của từng lĩnh vực để thu hút sự tham gia của tư nhân ESCAP(2011) chỉ ra rằng các đặc tính vật lý, tự nhiên và công nghệ của các ngành ảnhhưởng đến việc thực hiện PPP trong quy hoạch và thiết kế dự án Roumboutsos vàcộng sự (2013), phân tích 24 trường hợp bắt nguồn từ 13 quốc gia ở châu Âu, thấyrằng việc thực hiện PPP và những thành công của nó khác nhau tùy theo lĩnh vực.Việc xem xét các trường hợp này cho thấy rằng sự đa dạng của các dự án PPP là docác hoạt động lớn và phức tạp được “gộp chung” vào các thỏa thuận hợp đồng, sốlượng các bên và mức độ tham gia của họ trong giao dịch và các đặc điểm khác liênquan đến dự án [164]

Quản trị và chính sách: tập trung vào các mối quan tâm về quản trị dự án và

môi trường chính sách của chính phủ đối với các dự án PPP Trong một số dự án,

sự không phù hợp giữa 2 yếu tố này dẫn đến lập luận rằng cần có kế hoạch dự

phòng tốt hơn trong các mối quan hệ đối tác công - tư trong tương lai [12] Vớitrọng tâm là quản trị tốt, Dunn-Cavelty & Suter (2009) đã thiết lập một mô hìnhquản trị mở rộng với mục tiêu bảo vệ cơ sở hạ tầng quan trọng và nhận thấy rằngcác chính sách ngày càng nên dựa vào các mạng lưới tự điều chỉnh và tự tổ chức.Devapriya (2006) đã phân tích khung lý thuyết về tài trợ trong các tổ chức PPP vàthấy rằng yếu tố nợ là một yếu tố không hiệu quả trong việc kiểm soát hành vi củacác nhà quản lý Bằng chứng cho thấy các thể chế quản trị tốt và đặc biệt là các quyđịnh tốt cải thiện hiệu quả hoạt động PPP, thể hiện rõ tác động tích cực của cácthể chế quản trị tốt và quy định tốt đối với tăng trưởng đầu tư [188] Phương pháptiếp cận chiến lược và phân bổ rủi ro phù hợp đã nâng cao hiệu quả hoạt động củacác dự án PPP, liên quan đến việc phát triển quản trị dự án tốt [38] Nhiều phươngpháp và cách tiếp cận hiệu quả đã được phát triển để nâng cao hiệu quả quản lý dự

án riêng lẻ; tuy nhiên, nền kinh tế không ngừng vận động và chính sách thay đổiliên tục làm thay đổi môi trường bên ngoài của cơ chế quản trị Do đó, các nhànghiên cứu đã nghiên cứu các vấn đề chính trong lĩnh vực này nhằm duy trì sự hiểubiết rõ ràng về quản trị dự án Trong thực tế là quản trị yếu kém có ảnh hưởng xấuđến chính trị, kinh tế và hành chính công của một quốc gia, đối với quản trị dự ánnhững vấn đề thường là thiếu nhân lực, vật lực và tài chính; sự phối hợp giữa các bộphận; mối quan hệ giữa chính quyền trung ương và địa phương [55] Các vấn đề vềquản trị dự án cũng được xác định trên hai mặt, một là giữa các khu vực công và tưnhân, và hai là giữa các bên liên quan của dự án và xã hội Việc thiếu định nghĩapháp lý về PPP đóng vai trò là rào cản đối với việc quản lý PPP hiệu quả trong quátrình xây dựng các khung pháp lý hiệu quả về PPP Tranh cãi về sự đảm bảo củachính phủ về tình trạng pháp lý, quy định thuế quan quan liêu cho các dịch vụ đốitác, và quy định quá mức của chính phủ về mức lương của công nhân trong các dự

án PPP đều được Mouraviev và Kakabadse (2014) nêu ra Để giải quyết các vấn đềquản trị công mà nhiều dự án PPP gặp phải, việc xây dựng các chính sách của chínhphủ và các quy định của chính phủ [187] đã được đề xuất như những cơ chế hỗ trợ

có thể cải thiện hiệu quả quản trị Một số nghiên cứu khác [45] lại hướng vào hiệu

quả thực sự của PPP có tương ứng với những gì mà mô hình này hứa hẹn Nhiều kếtquả cho thấy PPP không đem lại giá trị tài chính một cách ổn định và có đóng gópchưa tương xứng ở khía cạnh đổi mới, linh hoạt và cạnh tranh; hơn nữa PPP đòi hỏinguồn tài chính lớn, chi phí vận hành cao và các nội dung đàm phán phức tạp [45;210; 229] Đặc biệt, tính chất phức hợp của mô hình PPP đã được nhiều nhà nghiêncứu [138; 181] quan tâm và họ cho rằng hiệu quả không rõ ràng của PPP liên quanđến tính chất phức tạp ẩn náu trong quá trình quản trị PPP - bao gồm các hoạt độngchỉ đạo và điều phối thông qua các cấu trúc tổ chức, các quy trình ra quyết định và

sử dụng các công cụ Hợp đồng, thỏa thuận vốn không dựa hoàn toàn vào thẩmquyền và phán quyết của chính phủ Các tác giả trên nhấn mạnh rằng quản trị PPPliên quan đến các hoạt động tương tác giữa các đối tác đa dạng cho nên PPP có thểđược hiểu là công tác tổ chức quản trị; các mô hình/ các mẫu quan hệ xã hội giữanhững chủ thể phụ thuộc lẫn nhau Công tác tổ chức quản trị được triển khai trongsuốt vòng đời của dự án Ngoài ra, Van Marrewijk và cộng sự (2008); Salet,Bertolini, và Giezen (2013) cho rằng các dự án hạ tầng còn phải đối mặt với sự bất

ổn, không rõ ràng, các rủi ro về chính trị và tài chính-kỹ thuật … trong quá trìnhtriển khai Nói cách khác, PPP mang đậm màu sắc chính trị, thiếu nhất quán vàthường là hệ quả của những tham vọng và quyền lợi ngắn hạn của các nhà hoạchđịnh chính trị Về khía cạnh phức tạp tài chính, kỹ thuật, thì những yêu cầu mangtính kỹ thuật của PPP bao gồm hoạt động xây dựng và các yêu cầu tài chính trênthực thực tế thường được triển khai như một quá trình cung ứng dịch vụ hơn là mộtquá trình mua bán và đấu thầu chặt chẽ Đây cũng chính là nguyên nhân tạo ra sựkhông phù hợp và thất bại của các mô hình PPP

Xây dựng các bộ hướng dẫn các thủ tục hoặc quản trị tốt dự án PPP: Các

dự án hạ tầng chủ yếu là các dự án quy mô lớn đòi hỏi quá trình bảo trì, bảo dưỡngliên tục [177] Do tính chất phức tạp trong tổ chức một dự án PPP, có sự liên quancủa nhiều cơ quan chính phủ và các tổ chức WB, Ngân hàng Phát triển Châu Á(ADB - Asian Development Bank), Bộ Hạ tầng và phát triển khu vực (DIRD -Department of Infrastructure and Regional Development) của Úc, và Ngân hàng

Phát triển Châu Âu (EIB - European Investment Bank) đã xây dựng các hướng dẫnthủ tục về phát triển và bảo trì các dự án PPP Tổng hợp từ các hướng dẫn trên cóthể thấy một dự án hạ tầng PPP được phân chia thành giai đoạn như sau: xác định

dự án, chuẩn bị dự án, cạnh tranh (đấu thầu), giai đoạn công nhận thầu, ký hợpđồng, thiết kế, xây dựng, và chuyển giao [39; 223; 224] EIB (2012) đưa ra cáchthức phân chia rõ ràng và chính xác bao gồm 4 giai đoạn, theo đó giai đoạn đấuthầu, giao thầu và ký hợp đồng được hợp lại thành một giai đoạn gọi là “mua sắm”(procurement); giai đoạn thiết kế, xây dựng, vận hành và chuyển giao sau đó đượcgộp vào giai đoạn thực hiện dự án Bộ Tài chính của Trung Quốc (Ministry ofFinance (MOF) (2014) of China) đề xuất 4 giai đoạn, theo đó Bộ này tách giai đoạnchuyển giao thành một giai đoạn riêng do giai đoạn này đòi hỏi nhiều nỗ lực từ khuvực công Ngược lại, các giai đoạn khác (như là thiết kế, xây dựng, và vận hành)chủ yếu là trách nhiệm của bên nhận nhượng quyền [224] Thêm vào đó, tài sảnđược chuyển giao được kỳ vọng sẽ tiếp tục cung cấp dịch vụ công được gọi là giaiđoạn hậu chuyển giao Do đó trong sau khi tổng quan tài liệu nghiên cứu này phânchia các dự án PPP ra làm 6 giai đoạn như sau: xác định dự án, chuẩn bị dự án, muasắm, thực hiện, chuyển giao và hậu chuyển giao

Một số khung lý thuyết được vận dụng để phân tích đặc điểm của PPP phải

kể đến hợp tác liên tổ chức (intergovernmental cooperation), lòng tin, cơ chế kiểmsoát bao gồm lý thuyết mạng lưới, kiểm soát và thị trường, lý thuyết tân thể chế(neo- institutional economics) [136] hay hợp tác giữa các ngành (cross- sectorcollaboration) [58] Đinh Thị Ngọc Bích (2020) vận dụng các khung lý thuyết mạnglưới, kết hợp với lý thuyết hợp tác giữa các ngành để phát triển thành khung mộtphân tích sâu (in-depth) về quá trình PPP tại Việt Nam, trong đó cũng nhấn mạnhcác khía cạnh phân tích tính chất phức tạp của mô hình này Alfen, H W và cộng sự(2009) đưa ra bộ công cụ phân tích tổng hợp tình hình PPP gồm 3 cấp độ cụ thể làcấp quốc gia, cấp ngành và cấp dự án; Carbonara N., Costantino N., Pellegrino R.(2013) dựa trên tổng hợp và phân tích các tài liệu phân tích mô hình PPP các nướccũng đưa ra khung phân tích PPP tương tự, bao gồm 3 cấp: quốc gia, lĩnh vực hayngành và dự án đồng thời áp dụng khung phân tích này đối với trường hợp PPP ở Ý

Ngoài ra các tác giả cũng đề cập đến cấp siêu quốc gia, nhấn mạnh đến vai trò củacác quỹ quốc tế, EU.

Tóm lại, một số lượng lớn các nhà nghiên cứu nghiên cứu PPP bằng cách ápdụng phương pháp nghiên cứu nghiên cứu trường hợp [45; 119] Việc xem xét cáctrường hợp này cho thấy sự khác biệt của các dự án PPP là do các hoạt động lớn vàphức tạp "đi kèm" vào các thỏa thuận hợp đồng, số lượng các bên và mức độ liênquan của họ trong giao dịch và các tính năng liên quan đến dự án khác [164] Phântích về ứng dụng, phổ biến và thành công của PPP trên toàn thế giới chỉ ra rằng việcthực hiện các dự án PPP thay đổi từ quốc gia này sang quốc gia khác, từ lĩnh vựcnày sang lĩnh vực khác và từ dự án này sang dự án khác Vì những lý do này, cácnghiên cứu nhằm mô tả PPP giải quyết vấn đề này tập trung vào một thử nghiệm cụthể và/hoặc một lĩnh vực cụ thể hoặc các trường hợp cụ thể của các dự án PPP Đặcbiệt, các nghiên cứu hoạt động với các thiết kế nghiên cứu một quốc gia thường giảiquyết các vấn đề chính sách và quy định của PPP, trong khi các phương pháp tiếpcận compara-tive thường hiếm trong lĩnh vực nghiên cứu này

1.1.2 Các nghiên cứu về hợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ở

Ba Lan

Các nghiên cứu về hợp tác công tư tại Ba Lan khá nhiều do đây là mộttrường hợp được đánh giá khá thành công trong áp dụng hình thức PPP trong cungcấp các dịch vụ công, và cũng là một nước nhận được nhiều hỗ trợ từ các quỹ của

EU cho các dự án hợp tác công tư trong phát triển hạ tầng Nghiên cứu về Ba Lan

có một số chủ đề sau:

-Các vấn đề về hợp tác công tư ở Ba Lan chủ yếu tập trung ở khâu thực tế triểnkhai, do đó tổng quan các nghiên cứu về PPP ở Ba Lan cũng liên quan đến việcthực hiện các dự án PPP ở quốc gia này [97; 112; 145; 157; 171; 195; 202]

- Những điều kiện để áp dụng PPP ở Ba Lan [204]; thể chế [149]

-Đánh giá tổng quan tình hình thị trường xây dựng và cơ sở hạ tầng ở Ba Lan, xácđịnh triển vọng cho phát triển hợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng ởquốc gia này [123; 160; 161]

Các yếu tố ảnh hưởng đến triển khai PPP trong giao thông ở Ba Lan, phântích các yếu tố ảnh hưởng đến sự phát triển quan hệ đối tác trong lĩnh vực này[ 232] Zagozdzon B (2013) cũng chỉ ra 3 nhóm yếu tố chính: điều kiện kinh tế vĩ

mô của nền kinh tế, hệ thống pháp luật và năng lực của các tổ chức công Các phântích trong nghiên cứu chỉ ra các yếu tố này rất quan trọng cho việc thực hiện các dự

án giao thông ở Ba Lan Theo nghiên cứu này thì hỗ trợ mạnh mẽ của chính phủ đặcbiệt quan trọng đối với sự phát triển của thị trường PPP ở Ba Lan Chính phủ nênbắt đầu xây dựng các quy định pháp luật phù hợp và tạo ra các thể chế công vớimục đích là cố vấn và hỗ trợ chính quyền địa phương trong việc thực hiện PPP thực

tế Athena Roumboutsos và cộng sự (2013) nhấn mạnh vai trò quan trọng của cácvấn đề chính trị, xã hội, tài chính, lập pháp và thể chế trong việc thực hiện PPP tại

Ba Lan Athena Roumboutsos và cộng sự (2013) tập trung phân tích các nguồn tàichính, mô hình tài chính để thực hiện các dự án cơ sở hạ tầng ở Ba Lan

Các dự án PPP được xây dựng ở cấp trung ương và địa phương bao gồm cácnghiên cứu về PPP áp dụng trong các lĩnh vực khác nhau ở Ba Lan như năng lượng[97]; cấp thoát nước [72] hay nghiên cứu so sánh giữa các quốc gia về sự phát triểnPPP, nghiên cứu so sánh PPP của 2 hay một số quốc gia châu Âu [72; 164]

Các nghiên cứu nhận định pháp lý về luật, quy định về PPP và luật về đấuthầu như trong nghiên cứu của Bogdanowicz và cộng sự (2009); Gonet (2009);Panasiuk (2009); Babiarz và cộng sự (2013) Ngoài ra, cũng có những nghiên cứu

đề cập đến hoạt động chia sẻ kiến thức về PPP, cả từ phía công và tư, cũng như việcxuất bản các báo cáo và hướng dẫn liên quan đến vấn đề này, trong đó chủ yếu phântích thực tế thực hiện PPP tại quốc gia này và chỉ ra hướng cần thay đổi Một sốnghiên cứu thuộc dạng báo cáo hay văn bản hướng dẫn thực hiện PPP như hướngdẫn PPP của Văn phòng Đấu thầu Công [145]; Bản tin PPP (PPP bulletin) do Cơquan Phát triển Doanh nghiệp Ba Lan (cơ quan công) cùng với Viện PPP (tổ chứcphi chính phủ) phát hành; Báo cáo hàng năm về PPP tại Ba Lan do Trung tâm PPP(tổ chức phi chính phủ) phát hành Ngoài ra cũng có những nghiên cứu thiên mộtchút về lý thuyết PPP như Kania (2013), sâu hơn có nghiên cứu của Brzozowska

(2006) phân tích ngữ cảnh và phát triển của PPP tại Ba Lan và của Yescombe(2008) liên quan đến nguyên tắc tài trợ cho PPP.

Các nghiên cứu ở Việt Nam về PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Ba Lan,bài học kinh nghiệm của Ba Lan còn rất ít ỏi như Báo cáo tổng quan đề tài cấp bộ

do Nguyễn An Hà (chủ nhiệm) (2016) nêu kinh nghiệm của châu Âu trong đó có BaLan Ngoài ra, còn có thể kể đến thông tin chuyên đề về “Hợp tác công tư trong lĩnhvực phát triển đô thị - kinh nghiệm của Ba Lan” của Trung tâm Thông tin – Bộ Xâydựng (2020), trong đó tập trung làm rõ ảnh hưởng của Quy chế Thị trường chungchâu Âu đối với việc áp dụng thành công phương thức PPP trong phát triển đô thị.Ngoài ra, Thông tin chuyên đề còn phân tích kinh nghiệm và tiềm năng thành côngcủa các dự án phát triển đô thị quy mô lớn theo phương thức PPP ở Ba Lan và đánhgiá các rủi ro cũng như rà soát hiện trạng thể chế pháp luật về PPP ở Ba Lan

1.2 Đánh giá, nhận xét tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án và khoảng trống nghiên cứu

1.2.1 Những kết quả về mặt lý thuyết và thực tiễn liên quan đến đề tài luận án

Qua tổng quan tình hình nghiên cứu cho đến nay các nghiên cứu về PPP nóichung và PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng nói riêng đã có rất nhiều, lượng tài liệusâu rộng đã góp phần tăng hiểu biết về PPP cũng như làm cho cuộc tranh luận vềPPP trở nên sôi nổi Các nghiên cứu về PPP nhìn nhận PPP dưới lăng kính của cácchuyên ngành khác nhau như hành chính công, quản lý công, xây dựng và quản lý

dự án, nghiên cứu pháp lý, và tài chính dự án v.v Các nhà nghiên cứu cũng điều tracác khía cạnh khác nhau của PPP: rủi ro PPP; tài chính PPP; lựa chọn nhượngquyền, các yếu tố góp phần quan trọng cho thành công PPP và/hoặc các rào cản đốivới các dự án PPP, v.v Các nghiên cứu cũng chỉ ra rằng việc thực hiện các dự ánPPP khác nhau giữa các quốc gia, giữa các lĩnh vực và từ dự án này sang dự ánkhác Vì những lý do này, các nghiên cứu thường hướng tới xác định đặc điểm củaPPP, tập trung vào một quốc gia cụ thể và/hoặc một lĩnh vực cụ thể hoặc vào cáctrường hợp cụ thể của các dự án PPP Đặc biệt, các nghiên cứu hoạt động với các

thiết kế nghiên cứu ở một quốc gia thường giải quyết các vấn đề về chính sách vàquy định của PPP.

Các nghiên cứu cho rằng sự khác biệt trong thực hiện PPP có thể bắt nguồn

từ vai trò của Chính phủ và khả năng quản lý dự án của Chính phủ, các nghiên cứutrong lĩnh vực quản lý công mới điều tra về sự hiện diện của một khuôn khổ pháplý/quy định đầy đủ ở cấp quốc gia Do đặc điểm của các ngành không đồng nhất, cácnhà nghiên cứu đã nhận thấy rằng mỗi lĩnh vực đều mang lại những thách thức và cơhội riêng cho PPP do các cân nhắc về pháp lý, quy định và đầu tư khác nhau Theo đó,hiệu quả hoạt động PPP và các đặc điểm của PPP khác nhau tùy theo lĩnh vực

1.2.2 Khoảng trống cần tiếp tục nghiên cứu trong luận án

Qua quá trình tổng quan các tài liệu nghiên cứu liên quan đến đề tài, có thểthấy còn một số vấn đề chưa được các công trình đã công bố giải quyết hoặc đã giảiquyết nhưng chưa thỏa đáng, hoặc còn có một số ý kiến khác nhau cần được tiếp tụcnghiên cứu, tìm hiểu trong luận án, cụ thể như sau:

Về phương diện lý thuyết, có thể thấy rằng, mặc dù có rất nhiều tài liệu củanhiều học giả, nhà nghiên cứu khác nhau về đầu tư, đầu tư dưới dạng PPP song cácnghiên cứu này áp dụng quan điểm đơn chiều trong quá trình phân tích PPP, cụ thể

là dưới góc độ quốc gia, lĩnh vực và quan điểm cụ thể của dự án, do đó chưa thểcung cấp hiểu biết toàn diện về PPP Trong các nghiên cứu về PPP ở Ba Lan cũng có

so sánh với các quốc gia khác, tuy nhiên chỉ tập trung một số vấn đề chính liên quanđến việc tiếp cận thị trường, chia sẻ rủi ro và chuyển giao rủi ro và quản lý hợpđồng Vì vậy, trong luận án này, nghiên cứu sinh áp dụng khuôn khổ đa tầng chophép phân tích toàn diện về PPP để từ đó có được cái nhìn tổng quát, bao trùm vềhình thức đầu tư này

Về phương diện thực tiễn, đã có các công trình nghiên cứu về PPP trong pháttriển cơ sở hạ tầng nói chung và PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Ba Lan và ViệtNam nói riêng song chưa có nghiên cứu nào phân tích và đánh giá một cách toàndiện, đặc biệt là chưa chỉ ra được một cách đầy đủ, sâu sắc về kinh nghiệm sử dụngPPP trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Ba Lan, có so sánh đối chiếu với Việt Nam để

trên cơ sở đó đưa ra một số bài học cũng như giải pháp phù hợp nhất cho Việt Namtrong quá trình sử dụng PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng.

Tóm lại, có thể khẳng định rằng những công trình nghiên cứu về PPP nóichung và PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Ba Lan nói riêng mới chỉ nghiên cứu

ở một số vấn đề nhất định Đây là điểm thuận lợi song cũng là điểm khó khăn đốivới tác giả luận án khi triển khai đề tài này Tuy nhiên, có thể thấy rằng những vấn

đề về mặt lý luận và thực tiễn mà các công trình đã công bố ở trên đã đề cập đến có

ý nghĩa tham khảo vô cùng quan trọng đối với việc hoàn thành luận án của nghiêncứu sinh

Từ những nhận định nêu trên, nghiên cứu sinh cho rằng nhiệm vụ của nghiêncứu sinh là phải tiếp tục nghiên cứu, làm rõ một số vấn đề sau đây:

Một là, trên cơ sở kế thừa kết quả nghiên cứu của các công trình nghiên cứu

đã công bố, luận án sẽ tiếp tục nghiên cứu, làm rõ những vấn đề chung về PPP, đặcbiệt là áp dụng khuôn khổ đa tầng để có cái nhìn toàn diện hơn về PPP nói chung vàPPP trong phát triển cơ sở hạ tầng nói riêng

Hai là, trên nguyên tắc kế thừa và phát triển các kết quả nghiên cứu của

những công trình nghiên cứu đã công bố, luận án sẽ phân tích, đánh giá và làm rõthực trạng PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Ba Lan, trong đó làm rõ quá trìnhphát triển PPP ở Ba Lan, khung pháp lý về PPP ở Ba Lan, các bên liên quan thamgia vào PPP ở Ba Lan, đặc biệt là một số đặc điểm và ảnh hưởng của các bên liênquan đến phát triển hạ tầng theo hình thức PPP ở nước này

Ba là, dựa trên cơ sở lý luận về PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng và cơ sở

thực tiễn là thực trạng PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng ở Ba Lan và Việt Nam,luận án sẽ rút ra một số bài học kinh nghiệm cho Việt Nam trong quá trình sử dụngPPP trong phát triển cơ sở hạ tầng

Tiểu kết Chương 1

Hợp tác công tư là một hình thức hợp tác giữa công và tư để đầu tư, xâydựng, vận hành và quản lý cơ sở hạ tầng Mặc dù đã phát triển rất nhanh trong hơn

30 năm qua, và cho đến nay có rất nhiều nghiên cứu về PPP, nhưng những hiểu biết

về PPP vẫn chưa đầy đủ, việc triển khai thực tế PPP vẫn còn nhiều vướng mắc Cácnghiên cứu về PPP đa dạng, bao hàm nhiều khía cạnh và trong nhiều lĩnh vực khácnhau từ quản trị nhà nước, đến quản trị ngành, dự án; đến vấn đề về quản trị rủi ro,mối tương tác giữa các bên v.v Việc một số tác giả đã phải dùng đến lý thuyết về

sự phức tạp để mô tả PPP chứng minh thêm cho vấn đề này

Trong bối cảnh nền kinh tế Việt Nam đang phát triển, hợp tác công tư đangđược coi là một giải pháp để giải quyết các vấn đề về cơ sở hạ tầng Trong nhữngnăm vừa qua, Việt Nam đã có rất nhiều các dự án thực hiện theo mô hình hợp táccông tư đầu tư vào các lĩnh vực giao thông, năng lượng, cấp nước, xử lý nước thải,môi trường, giáo dục và y tế Sự đa dạng về các chủ đề và các khía cạnh nghiên cứucủa các nghiên cứu và báo cáo về chủ đề này cho thấy hợp tác công tư được xem làmột trong những giải pháp quan trọng để phát triển cơ sở hạ tầng trên thế giới, trong

đó có Ba Lan và Việt Nam

Các nghiên cứu về PPP đã được thực hiện rất nhiều và tài liệu về chủ đềnày cũng được phát triển rộng rãi, tập trung vào các khía cạnh khác nhau của PPP,

từ nghiên cứu về rủi ro, tài chính, lựa chọn nhượng quyền đến các yếu tố quan trọng

để thành công trong PPP Nghiên cứu cũng cho thấy sự khác biệt trong thực hiệnPPP có thể bắt nguồn từ vai trò của Chính phủ và khả năng quản lý dự án của Chínhphủ Việc phát triển theo hình thức này cho thấy mỗi lĩnh vực đều mang lại nhữngthách thức và cơ hội riêng cho PPP do các cân nhắc về pháp lý, quy định và đầu tưkhác nhau Tuy nhiên, các nghiên cứu thường tập trung vào một quốc gia cụ thểvà/hoặc một lĩnh vực cụ thể hoặc vào các trường hợp cụ thể của các dự án PPP

Trong luận án này, tổng quan tài liệu về hợp tác công tư trong phát triển cơ

sở hạ tầng cho thấy, hợp tác công tư đã, đang và sẽ là một lựa chọn hấp dẫn cho cácđối tác tư nhân và chính phủ trong việc đầu tư và phát triển cơ sở hạ tầng với kỳvọng mang lại nhiều lợi ích cho cả chính phủ, đối tác tư nhân và người sử dụng

Chương 2

CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG PHÁT TRIỂN

CƠ SỞ HẠ TẦNG 2.1 Khái quát chung về hợp tác công tư

2.1.1 Khái niệm

2.1.1.1 Đầu tư phát triển

Đầu tư phát triển là bộ phận cơ bản của đầu tư, là việc chi dùng vốn tronghiện tại để tiến hành các hoạt động đầu tư nhằm làm tăng thêm hoặc tạo ra những tàisản vật chất và tài sản trí tuệ, gia tăng năng lực sản xuất, tạo thêm việc làm và vìmục tiêu phát triển [23; 28]

2.1.1.2 Cơ sở hạ tầng

Thuật ngữ cơ sở hạ tầng lần đầu tiên xuất hiện vào cuối những năm 1880, bắtnguồn từ tiếng Pháp, với cơ sở (infra) có nghĩa là bên dưới và cấu trúc (structure) cónghĩa là xây dựng Cơ sở hạ tầng có thể có nghĩa là nền tảng dựa vào đó cấu trúccủa một nền kinh tế được xây dựng Cơ sở hạ tầng là một thuật ngữ chung chonhiều hoạt động được các nhà kinh tế học phát triển như Paul RosensteinRodan,Ragnar Nurkse và Albert Hirschman gọi là “vốn chi phí xã hội” [223] Cơ sở hạtầng gồm nhiều hệ thống và cấu trúc khác nhau, là cơ sở vật chất cơ bản của mộtquốc gia, tỉnh/ thành phố, vùng, nó bao gồm các cơ sở và dịch vụ cần thiết để vậnhành nền kinh tế Các phương tiện cơ bản này không sản xuất hàng hóa và dịch vụnhưng tạo điều kiện thuận lợi cho quá trình sản xuất và phân phối Nói cách khác,

nó còn được định nghĩa là sự kết nối với nhau của các hệ thống thành phần vật chấtnhằm cung cấp hàng hóa và dịch vụ thiết yếu nhằm tạo điều kiện, duy trì hoặc cảithiện điều kiện sống xã hội

Có nhiều cách phân loại cơ sở hạ tầng, về cơ bản, cơ sở hạ tầng được chialàm 2 loại:

(i) Cơ sở hạ tầng cứng được định nghĩa là các mạng vật lý quan trọng đối với

các hoạt động của nền kinh tế hiện đại Cơ sở hạ tầng cứng bao gồm cầu,đường, đường sắt, v.v

(ii) Cơ sở hạ tầng mềm được định nghĩa là cơ sở hạ tầng dựa trên tất cả các

thiết chế đảm bảo duy trì các tiêu chuẩn văn hóa, xã hội, y tế và kinh tếcủa một quốc gia Cơ sở hạ tầng mềm bao gồm số liệu thống kê chínhthức, chương trình giáo dục, cơ quan thực thi pháp luật, dịch vụ khẩncấp, công viên và cơ sở giải trí, v.v

2.1.1.3 Đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng

Đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng là hoạt động đầu tư nhằm xây mới, nâng cấp,cải tạo cơ sở hạ tầng, hệ thống công nghệ và trang thiết bị quản lý cơ sở hạ tầng

2.1.1.4 Hợp tác công tư/đối tác công tư

Cung cấp các dịch vụ công và cơ sở hạ tầng theo truyền thống là lĩnh vựcđộc quyền của chính phủ Tuy nhiên, với áp lực dân số ngày càng tăng, quá trình đôthị hóa và các xu hướng phát triển khác, khả năng của chính phủ trong việc giảiquyết các nhu cầu công cộng thông qua các phương tiện truyền thống đã bị giảmsút nghiêm trọng Điều này đã khiến các chính phủ trên toàn thế giới ngày cànghướng tới khu vực tư nhân để cung cấp các khoản đầu tư bổ sung cho cơ sở hạ tầng

và các dịch vụ công thông qua quan hệ hợp tác công tư

Cho đến nay vẫn chưa có một khái niệm chính xác tuyệt đối về hình thứchợp tác công tư (PPP), một phần cũng do hình thức này vẫn đang chuyển đổi Có rấtnhiều khái niệm, quan niệm khác nhau về PPP như sau:

OECD

Trong báo cáo của OECD định nghĩa Hợp tác công tư đề cập đếnnhững sắp xếp theo đó khu vực tư nhân tài trợ, thiết kế, xây dựng, bảo trì vàkinh doanh (DBFMO) hạ tầng cơ sở vốn do khu vực công cung cấp [170]

Ngân hàng

Thế giới

Theo Ngân hàng Thế giới (WB - World Bank) (2017) thì PPP là một thoảthuận (hợp đồng) dài hạn giữa đối tác tư nhân (chủ yếu là một tập đoàn) vàmột cơ quan chính phủ để cung cấp các tài sản hoặc dịch vụ công, trong

đó khu vực tư nhân chịu trách nhiệm giải quyết các rủi ro chính,quản lý và các khoản chi trả liên quan đến triển khai [224]

Liên minh

châu Âu

PPP là hợp đồng dài hạn giữa hai bên, theo đó một bên mua lại hoặc xâydựng một tài sản hoặc một phần của tài sản, vận hành nó trong một khoảngthời gian và sau đó bàn giao tài sản đó cho bên thứ hai Những thỏa thuậnnhư vậy thường là giữa một doanh nghiệp tư nhân và cơ quan công quyền,nhưng có thể có những sự kết hợp khác, với một tổ chức thuộc khu vựccông và một tổ chức phi lợi nhuận tư nhân [98]

ADB

PPP thể hiện một khuôn khổ có sự tham gia của khu vực tư nhân nhưngvẫn ghi nhận và thiết lập vai trò của chính phủ nhằm đảm bảo đáp ứng cácnghĩa vụ xã hội và đạt được thành công trong cải cách của khu vực nhànước và đầu tư công [39]

Qua các định nghĩa trên có thể hiểu quan hệ đối tác công tư là mối quan hệgiữa các cơ quan công quyền, các tổ chức phi chính phủ, các doanh nghiệp và các tổchức môi trường kinh doanh Ủy ban châu Âu định nghĩa quan hệ đối tác công tư(PPP) một cách rộng rãi, là bất kỳ hình thức hợp tác nào PPP được hiểu theo cáchnày là một hình thức hợp tác giữa khu vực công và khu vực tư nhân để thực hiện một

dự án hoặc cung cấp một dịch vụ mà theo truyền thống là do khu vực công cung cấp.Bản chất của PPP là cả hai đối tác đều có được lợi ích tương ứng với sự tham gia của

họ vào các nhiệm vụ được thực hiện Theo cách này, các dịch vụ công cộng và cơ sở

hạ tầng được cung cấp một cách hiệu quả nhất khi mỗi đối tác làm những gì họ có khảnăng làm tốt nhất và rủi ro nhất định sẽ do bên kiểm soát nó hiệu quả nhất gánh chịu

Hợp tác công tư trong lĩnh vực phát triển cơ sở hạ tầng có thể hiểu là sự cộng tác giữa khu vực công và khu vực tư nhân trên cơ sở chia sẻ rủi ro, đồng thời nhằm tận dụng nguồn lực về tài chính và kinh nghiệm quản lý của khu vực tư nhân

để phát triển cơ sở hạ tầng công dựa trên quan hệ đôi bên đều có lợi.

2.1.2 Đặc điểm, vai trò của hợp tác công tư

2.1.2.1 Đặc điểm của hợp tác công tư trong phát triển cơ sở hạ tầng

Dù có nhiều cách diễn giải khác nhau về PPP, Hợp tác công tư trong pháttriển cơ sở hạ tầng có một số đặc điểm chính sau [192]:

(i) Hợp tác giữa đối tác nhà nước và đối tác tư nhân liên quan đến mối quan

hệ lâu dài;

(ii) Nguồn vốn của các dự án hầu hết do các đối tác tư nhân thực hiện;

(iii) Tổ chức công tập trung vào các mục tiêu cần đạt được trong điều kiệnlợi ích công cộng và chịu trách nhiệm giám sát dự án, về chất lượng của các dịch

vụ được cung cấp và chính sách giá cả;

(iv) Đối tác tư nhân thường chịu trách nhiệm về các giai đoạn trong dự ánnhư thiết kế, hoàn thiện, thực hiện và cấp vốn;

(v) Việc quản lý rủi ro được thực hiện thông qua việc chia sẻ rủi ro giữa cácđối tác, do đó một số rủi ro chính được chuyển từ tổ chức công sang đối tác tư nhân

PPP có hai đặc điểm quan trọng: thứ nhất, khu vực tư nhân chú trọng đến việccung cấp dịch vụ và đầu tư; và thứ hai, rủi ro đáng kể được chuyển từ chính phủ sangkhu vực tư nhân Một số hoặc tất cả bốn đặc điểm này cũng đặc trưng cho các phươngthức khác như tư nhân hóa, liên doanh, nhượng quyền thương mại và ký kết hợp đồng

mà vai trò của chính phủ trong nền kinh tế đã giảm trong những thập niên gần đây Tuynhiên, PPP khác biệt ở chỗ chúng thể hiện sự hợp tác giữa chính phủ và khu vực tưnhân để xây dựng tài sản cơ sở hạ tầng mới và cung cấp các dịch vụ liên quan

Một số lĩnh vực mà PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng được các quốc giatriển khai bao gồm: sản xuất và phân phối điện năng, cấp nước và vệ sinh, xử lý phếthải, đường ống, bệnh viện, xây dựng các trường học và cơ sở vật chất phục vụgiảng dạy, sân vận động, kiểm soát không lưu, nhà tù, đường sắt, đường bộ, hệthống tính phí dịch vụ và các hệ thống công nghệ thông tin khác, nhà ở, v.v [39]

2.1.2.2 Vai trò của hợp tác công tư

Hợp tác giữa khu vực công và khu vực tư nhân nhằm mục đích cùng có lợi

đã tồn tại từ thời cổ đại Việc cung cấp các dịch vụ công mang lại lợi ích tài chínhcho các doanh nghiệp tư nhân và cho phép khu vực công đáp ứng nhu cầu của xã

hội Hợp tác này được thực hiện trong những lĩnh vực có thể sử dụng vốn tư nhân

và lợi ích xã hội kỳ vọng cao hơn so với lợi ích thu được theo cách đầu tư côngtruyền thống Từ các công ty vận tải của người La Mã, cho đến các đội quân đánhthuê thời Trung cổ và thời kỳ hiện đại, các nhà xây dựng đường sắt và đường bộtrong thế kỷ XIX và thế kỷ XX, nhà nước đã mở cửa cho nguồn vốn và nguồn lực

tư nhân đồng thời quản lý rủi ro của loại hình hợp tác này Do việc chấp nhận vốn

tư nhân không chỉ mang lại lợi ích mà còn mang lại những mối đe dọa cho đấtnước, nên phải đến cuộc khủng hoảng kinh tế nghiêm trọng vào những năm 80, cácquốc gia mới buộc phải chuyển sang hợp tác công tư và tìm kiếm giải pháp pháp lýtối ưu nhằm giảm thiểu rủi ro và tối đa hóa lợi ích công “Khủng hoảng dầu mỏ”chính là tác nhân kích thích khiến các quốc gia Anglo-Saxon phải đối mặt với sựgia tăng mạnh mẽ của giá dầu và lạm phát, những yếu tố làm lung lay những nềnkinh tế mạnh vào thời điểm đó Trong bối cảnh các quỹ công hạn chế như vậy buộccác quốc gia phải tìm kiếm những cách khác để tài trợ cho các khoản đầu tư cơ sở

hạ tầng, một lần nữa sự chú ý lại chuyển sang hợp tác công tư

Hình thức hợp tác công tư có thể mang lại nhiều lợi ích như: (i) đảm bảo cáckhoản đầu tư cần thiết vào khu vực công và quản lý nguồn lực công cộng hiệu quảhơn; (ii) đảm bảo chất lượng cao hơn và cung cấp kịp thời các dịch vụ công cộng;(iii) tận dụng được chuyên môn và kinh nghiệm của khu vực tư nhân trong các lĩnhvực công; (iv) phân bổ rủi ro dự án PPP phù hợp cho phép giảm chi phí quản lý rủiro; và (v) trong nhiều trường hợp, tài sản trong các dự án PPP có thể được để ngoàibảng cân đối của khu vực công

2.1.3 Phân biệt đầu tư công theo hình thức hợp tác công tư với đầu tư theo hình thức mua sắm công truyền thống

Việc cung cấp các dịch vụ công liên quan đến cơ sở hạ tầng quan trọng – ví

dụ như đường cao tốc, cầu, trường học, nhà tù hoặc bệnh viện – đòi hỏi phải thựchiện một số nhiệm vụ cơ bản sau: [192]

(i) Xác định sự cần thiết phải được giải quyết bởi dự án

(ii) Thiết kế cơ sở hạ tầng

(iii) Tài trợ vốn cho dự án

(iv) Xây dựng cơ sở hạ tầng Hợp đồng xã hội

(v) Duy trì cơ sở hạ tầng

(vi) Vận hành các cơ sở vật chất để cung cấp dịch vụ

(vii) Thanh toán cho các dịch vụ được cung cấp

Việc phân bổ các nhiệm vụ trên giữa các bên tham gia khu vực công và tưnhân thay đổi theo dự án và theo chính phủ, và ở hầu hết các nơi đều thay đổi theothời gian PPP đại diện cho một cách tiếp cận tương đối mới đối với việc phân côngnhiệm vụ, trong đó khu vực tư nhân thực hiện nhiều nhiệm vụ hơn so với trước đây.Trong PPP chính phủ liên quan đến việc thực hiện một số nhiệm vụ – nếu không đãchuyển thành hình thức tư nhân hóa hoàn toàn

Trong các nền kinh tế thị trường, khu vực tư nhân hầu như luôn tham gia vàoviệc cung cấp các dịch vụ công ở một mức độ nào đó, ngay cả theo cái gọi làphương pháp ‘mua sắm truyền thống’ Rõ ràng các công ty tư nhân sẽ cung cấp đầuvào được sử dụng (gạch, gỗ, xăng, giấy, bút, v.v.) để cung cấp các dịch vụ công,nhưng họ thường cũng sẽ trực tiếp thực hiện một số nhiệm vụ chính được liệt kê ởtrên liên quan đến việc tạo ra cơ sở hạ tầng Việc bàn giao một trong những dịch vụnày cho một thực thể tư nhân duy nhất thường được gọi là ‘ký hợp đồng’ Thôngthường, các bên tư nhân (ví dụ: các công ty kiến trúc và kỹ thuật) sẽ được ký hợpđồng để phát triển các thiết kế và nhiệm vụ xây dựng cơ sở sẽ được ký hợp đồng vớimột công ty xây dựng khu vực tư nhân Mua sắm truyền thống các dịch vụ công sửdụng cơ sở hạ tầng quan trọng thường nhiệm vụ (i), (iii), (v) và (vi) khu vực côngchịu trách nhiệm, trong khi đặt một phần đáng kể gánh nặng của nhiệm vụ (ii) và(iv) cho các công ty tư nhân

Nhiệm vụ (vii) – thanh toán cho các dịch vụ – thường do khu vực công chịutrách nhiệm, với các dịch vụ được tài trợ từ doanh thu thuế hoặc bằng tiền vay Tuynhiên, trong một số trường hợp, nhiệm vụ (vii) được thực hiện, ít nhất là một phần,bởi những người dùng được yêu cầu trả tiền cho các dịch vụ mà họ nhận được.Trường hợp này phổ biến nhất trong các dự án đường bộ và cầu, nơi phí cầu đường

có thể được tính bởi các nhà khai thác khu vực công hoặc tư nhân, nhưng cũng xuấthiện trong các dự án khác như các trung tâm cộng đồng hoặc giải trí, nơi ngườidùng được yêu cầu trả một khoản tiền nhỏ (ví dụ: để sử dụng hồ bơi hoặc thời giantrượt băng) để trang trải chi phí vận hành cơ sở Trong các trường hợp khác, một sốhoạt động bảo trì và vận hành của các cơ sở hạ tầng cũng có thể được ký hợp đồng.

Ví dụ, một bệnh viện được vận hành công khai có thể, ngay cả theo mô hình muasắm truyền thống, chọn ký hợp đồng với các dịch vụ giặt ủi, hoạt động dịch vụ thựcphẩm và/hoặc cảnh quan của cơ sở hạ tầng Nhìn theo cách này, PPP thực sự chỉ làmột phần mở rộng của việc ký kết hợp đồng, và ranh giới giữa việc ký kết hợp đồngđơn giản và PPP không rõ ràng lắm Tuy nhiên, một vài đặc điểm chính của PPPphân biệt chúng với mua sắm truyền thống, ngay cả khi loại thứ hai liên quan đếnmột số mức độ ký hợp đồng Rõ ràng nhất, các PPP sử dụng hợp đồng rộng rãi hơn

so với các mô hình mua sắm truyền thống Nghĩa là, nhiều nhiệm vụ được ký hợpđồng hơn bình thường theo các phương pháp truyền thống như trong mô hình

‘FDBOOM’ (Fund, Design, Build, Own, Operate, and Maintain) nổi tiếng, khu vực

tư nhân tài trợ, thiết kế, xây dựng, sở hữu, vận hành và duy trì cơ sở Quan trọnghơn, các nhiệm vụ thường được ký hợp đồng dưới dạng một gói cho một nhà thầuduy nhất – thường là một công ty có mục đích đặc biệt được tạo ra bởi các thànhviên liên danh với mục đích duy nhất là phát triển và vận hành dự án Ngược lại,việc ký kết hợp đồng tiêu chuẩn theo phương thức mua sắm công truyền thống về

cơ bản sẽ phân bổ một nhiệm vụ (hoặc một phần của nhiệm vụ) cho mỗi hợp đồng

và các nhà thầu khác nhau sẽ không có mối liên hệ rõ ràng hoặc hợp đồng với nhau[192] PPP thường phân bổ cho khu vực tư nhân một số nhiệm vụ nhất định màtrước đây khu vực công nắm giữ Cụ thể, các nhiệm vụ tài chính và vận hành hiệnnay thường do các đối tác tư nhân đảm nhận

Một số khác biệt chính giữa một dự án mua sắm xây dựng thông thường vàmột dự án PPP bao gồm:

• Dự án PPP khác với dự án xây dựng thông thường về mặt về phát triển,thực hiện và quản lý dự án Các quy trình hành chính và phê duyệt trong trường hợp

dự án PPP được thực hiện cũng khác nhau