Lý thuyết quản trị địa phương và thực tiễn

1111 I I t | ệTSỆNGUYỄN THI PHƯƠNG Ì I I (CHỦ BIÊN) ' QUẢN TRỊ BỊA PHƯƠNG NHÀ XUẤT BẨN KHOA HỌC XÃ HỘI Q U Ả N TRỊ Đ ỊA PHƯƠNG T LÝ THUYẾT TỚI T H ự C TIỄN Biên mục xuất bẵh phẩm Thư viện tìúốc gia Việt Nam Quản trị địa phương: Từ lý thuyết tới thực tiễn / Nguyễn Thị Phượng (ch.b.), Bùi Thị Thanh Thuý, Trần Thị Diệu Oanh, Trần Thị Hải Yến - H : Khoa học xã hội, 2018 - 520tr.; 21cm Chính quyền địa phương Quản trị 352.14 - dc23 KXMOlllp-CIP PGS.TS NGUYỄN THỊ PHƯỢNG (Chủ biên) QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG TỪ LÝ THUYẾT TỚI THựC TIỄN NHÀ XUẤT BẢN KHOA HỌC XÃ HỘI HÀ NỘI - 2018 TẬP THẺ TÁC GIẢ PGSệTS Nguyễn Thị Phưọng viết Chương (Mục I, II), Chương (M ục I, III, IV, V, VI, VII) Chương TS Bùi Thị Thanh Thúy viết M ục II Chương PGSếTS Trần Thị Diệu Oanh TS Trần Thị Hải Yến viết M ục III, Chương M ỤC LỰC Trang LỜI NÓI ĐẦU 13 Chương NHỮNG VÁN ĐỀ LÝ THUYẾT VÈ QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG 17 Iề QUẢN TRỊ, QUẢN TRỊ NHÀ NƯỚC VÀ QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG 17 Cách hiểu quản trị cấp độ quản trị 17 Quản trị nhà nước 31 Quản trị địa phương - cách tiếp cận đặc điểm 42 Ý nghĩa vai trò quản trị địa phương phát triển 52 II CÁC YÊU CÀU CỦA QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG TỐT 56 Quản trị địa phương phải gắn với đồng thuận tham gia quản lý người dân cách rộng rãi 56 QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG Yêu câu vê tính pháp quyên quản trị địa phương 60 Yêu cầu tính minh bạch, trách nhiệm giải trình quyền địa phương quản trị địa phương 62 Quản trị địa phương ln quan tâm tới lợi ích cơng xã hội 68 III MƠ HÌNH QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG Ở MỘT SỐ QUỐC GIA TRÊN THẾ GIỚI VÀ BÀI HỌC KINH NGHIỆM CHO VIỆT NAM TRONG VỆC HOÀN THIỆN C CHẾ QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG 69 Vài nét lịch sử hình thành quyền địa phương tự quản 69 Một số mơ hình tự quản địa phương giới 74 Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam việc xây dụng mô hình tổ chức máy quyền địa phương 123 Chương TÒ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG QUẢN TRỊ CỦA CHÍNH QUYÊN ĐỊA PHƯƠNG THEO HIẾN PHÁP NĂM 2013 130 I TƠNG QUAN CHUNG VỀ CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG 130 l ẽ Các cách hiểu quyền địa phương - khái niệm, vị trí, vai trị 130 M ục lục Chính quyền vùng - khái niệm, phân loại 146 IIỂ C CÁU TỔ CHỨC B ộ MÁY CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG Ờ VIỆT NAM HIỆN NAY 156 Vị trí, tính chất quan dân cử hay quan quyền lực nhà nước địa phương - Hội đồng nhân dân 158 Các quan quản lý hành địa phương 162 III PHÂN CẤP, PHÂN QUYỀN QUẢN TRỊ CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG 165 Yêu cầu, mục đích việc phân cấp, phân quyền trung ương địa phương 167 Cơ sở trị - pháp lý chế phân cấp, phân quyền quản trị địa phương 173 Bản chất phân cấp, phân quyền quản trị địa phương 178 Thẩm quyền Hội đồng nhân dân quản trị địa phương 186 Thẩm quyền ủ y ban nhân dân quan chuyên môn thuộc ủ y ban nhân dân quản trị địa phương 190 QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG Chương MỘT SỐ LĨNH V ự c QUẢN TRỊ CỦA CHÍNH QUYÈN ĐỊA PHƯƠNG 193 I QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG VỀ TÀI NGUYÊN ĐÁT ĐAI 193 Khuôn khổ luật pháp sách phân cấp quản trị địa phương tài nguyên đất đai 194 cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất 197 Quản trị địa phương quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất 207 4ẵ Quản trị địa phương lĩnh vực giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất 214 Quản trị địa phương việc thu hồi đất, đền bù tái định cư 244 Quản trị địa phương giải khiếu nại, tố cáo đất đai 253 II QUẢN TRỊ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG 259 Phân cấp quản trị địa phương ngân sách 259 Nhận định chung quản trị ngân sách địa phương 270 Thẩm quyền giám sát, tra, kiểm tra ngân sách địa phương 276 Chương M ối tương tác địa phương, vào việc bảo đảm trật tự xã hội, tham gia bảo vệ vệ sinh môi trường, giải khiếu nại, tố cáo Đây rào cản để người dân thực quyền làm chủ đối thoại với quyền địa phương Để tiếp tục kiểm sốt việc thực thi quyền lực nhằm hạn chế yếu quản trị nhà nước nói chung, quản trị địa phương nói riêng, Nghị Đại hội XII Đảng Cộng sản Việt Nam khẳng định: "Hoàn thiện thực nghiêm chế kiểm soát quyền lực, ngăn ngừa lạm quyền, vi phạm kỷ luật, kỷ cương" Tiếp đó, Nghị Hội nghị Trung ương khóa XII cụ thể hóa Nghị Đại hội XII: " ề xây dựng chế kiểm soát quyền lực chặt chẽ bàng quy định Đảng, pháp luật Nhà nước, bảo đảm dân chủ, công khai, minh bạch, đề cao trách nhiệm giải trình tăng cường kiểm tra, giám sát việc thực hiện" Vì vậy, để thực tốt chủ trương này, cấp quyền cần xác định rõ nhiệm vụ sau: - Cụ thể hóa nguyên tắc tập trung dân chủ, tập thể lãnh đạo, cá nhân phụ trách phù hợp với thực tế, xác định rõ quyền trách nhiệm tập thể cá nhân thực thi nhiệm vụ - Tăng cường phân cấp, phân quyền theo hướng tăng thẩm quyền, trách nhiệm người đứng đầu, đồng thời bước có chế, chế tài cụ thể xác định, xử lý trách nhiệm người đứng đầu để xảy khuyết điểm, vi phạm 507 QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG ■■ - Tiếp tục xây dựng, hoàn thiện quy chế, quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cấp ủy địa phương, quan nhà nước tổ chức trị - xã hội, chức trách, nhiệm vụ, phạm vi quyền hạn chức danh cán chế, nguyên tắc hoạt động làm sở pháp lý để kiểm soát việc quản lý thực thi quyền lực giao người đứng đầu - Hoàn thiện thực nghiêm chinh quy định trách nhiệm cán bộ, đảng viên, trước hết người đứng đầu cấp ủy Đảng, quan quản lý; tăng cường kiểm tra, sàng lọc, xử lý, thay thế, miễn nhiệm, cho từ chức người đứng đầu yếu phẩm chất đạo đức, tín nhiệm thấp, lực lãnh đạo thực tiễn hạn chế, vi phạm nguyên tắc tập trung dân chủ - Đẩy mạnh đấu tranh phòng, chống tham nhũng, lãng phí, xử lý dứt điểm vụ vi phạm thực thi quyền lực công tác cán gây xúc dư luận v ề công tác Đảng, tăng thẩm quyền chế tài xử lý trách nhiệm ủ y ban kiểm tra cấp việc kiểm tra, giám sát, kỷ luật Đảng tổ chức Đảng đảng viên, người đứng đầu Hoàn thiện quy định xử lý kỷ luật, bảo đảm thống đồng kỷ luật Đảng với kỷ luật hành Nhà nước người đứng đầu Siết chặt kỷ luật, kỷ cương Đảng; có hình thức xử lý kịp thời, xác, bảo đảm cơng khai, minh bạch, khơng có vùng cấm, ngoại lệ cán bộ, đảng viên, người đứng đầu 508 Chương M ối tương tác quyẽn cấp vi phạm thực thi quyền lực giao, cần có chế phổi hợp cụ thể để giám sát, kiểm soát chéo tổ chức Đảng, quan nhà nước cấp tổ chức trị - xã hội quản lý thực thi quyền lực người đứng đầu 509 KẾT LUẬN Quản trị địa phương: Từ lý thuyết tới thực tiễn với hy vọng chi rằng, yêu cầu mục đích quản trị quan điểm chi đạo Đảng Nhà nước tiến trình xây dựng Nhà nước pháp quyền dân, dân dân định hướng đổi tổ chức hoạt động máy nhà nước nói chung, máy quyền địa phương nói riêng nhàm bảo đảm phù hợp với cách thức tổ chức quản trị cùa nhiều quốc gia có quản trị ưu tú giới Cuốn sách có tầm quan trọng to lớn trình đại hóa quản trị quốc gia nói chung quản trị địa phương nói riêng Những lựa chọn, đề xuất đổi sách quản trị địa phương nhằm giúp đỡ cải thiện tổ chức hoạt động quyền địa phương cách thấu đáo cần dựa sở vững việc phân tích cụ thể điều kiện, hoàn cảnh khách quan với hệ thống pháp lý đầy đù kinh nghiệm quốc tế tổ chức quyền địa phương tự quản Quản trị địa phương: Từ lý thuyết tới thực tiễn trước hết phải bảo đảm cho hoạt động quản trị địa phương 510 Kết luận cấp địa phương nằm khuôn khổ pháp luật kết quản trị phải thước đo hài lịng tầng lóp cư dân địa phương - đối tượng thụ hưởng chịu quản trị địa phương với tính trách nhiệm giải trình tồn hoạt động quyền khn khổ luật pháp Hy vọng sách mang lại cảm nhận rõ ràng, sâu sắc lợi ích q trình đổi quản trị địa phương - quản trị lấy phục vụ nhân dân phục vụ xã hội mục tiêu với chất lượng cao chi phí giao dịch thấp có thể, thực sách kinh tế hoạt động khác quyền địa phưomgử Tuy nhiên, thấy ràng, q trình đổi quản trị (cải cách), thay đổi xảy ra, rủi ro định thay đổi chưa mang lại nhiều kết mong đợi mà thực lại đưa đến hành yếu (do chưa đổi cách liệt) dẫn tới tha hóa nhiều cấp, ngành, cán bộ, cơng chức, viên chức thực thi quyền lực nhà nước Những thay đổi làm cho tình hình ngày xấu khơng nhìn nhận cách khách quan có giải pháp, biện pháp cụ thể Vì vậy, để tiếp tục cải thiện quản trị địa phương, xin đề xuất vài kiến nghị sau: Thứ nhất, tiếp tục hoàn thiện sách khn khổ luật pháp tổ chức hoạt động cùa quyền địa phương, cụ thể Luật Tổ chức quyền địa phương, Luật ban hành văn quy phạm pháp luật, Luật Đất đai đạo luật có 511 QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG ■. liên quan tới thẩm quyền quản trị địa phương; xác định rõ chế phân quyền, phân cấp ủy quyền quản trị mồi cấp thiết chế quyền cấp; xây dựng chế để tầng lớp nhân dân tham gia vào quản trị: từ góp ý, xây dựng tới thực thi sách quản trị quyền địa phương Thứ hai, tiếp tục thực nhiệm vụ cải cách hành thơng qua việc Chính phủ quyền địa phương cần xây dựng hồn thiện hệ thống sở liệu quốc gia để xác lập mối quan hệ tương tác, bình đẳng cụ thể, rõ ràng chịu trách nhiệm quyền với người dân doanh nghiệp trình bên thực thủ tục hành tham gia vào cung ứng dịch vụ công cho xã hội Thứ ba, tăng cường tính minh bạch, liêm trách nhiệm giải trình quyền địa phương, người dứng đầu quan, tổ chức nhà nước quản trị địa phương điều kiện đất nước đối diện với thay đổi lớn Cuối cùng, để quản trị nhà nước nói chung, quản trị địa phương đạt hiệu cao nhất, đề nghị quyền cấp cần quan tâm có sách đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức phù hợp, bảo đảm có đù kiến thức, kỹ trình độ chun mơn để thực thi nhiệm vụ phục vụ nhân dân, phục vụ xã hội ngày tốt hom 512 TÀ I LIỆU TH AM KHẢO World Bank, Báo cáo chung cùa nhà tài trợ Hội nghị tư vấn nhà tài trợ cho Việt Nam, Hà Nội, ngày - tháng 12 năm 2009: Quàn trị nhà nước cấp địa phương Chương S.Chiavo-Campo PSA Sundaram (Chủ biên), Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB), Phục vụ trì: Cải thiện hành cơng giới cạnh tranh, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nộĩ, 2003 PGS.TS Vũ Công Giao, "Một số vấn đề lý luận quản trị tốt", Tạp chí Tổ chức nhà nước.org.vn, Cập nhật ngày 10/03/2017 02:03 OECD (2001), Governance in the 21s' Century: Future Studies Report from Conference "21st Century Govemance: Power in the Global Knovvledge Economy and Society", Germany, 25 - 26 March, 2000, OECD, Paris OECD (2001), Govemance in the 21st Century, at https:// www.oecd.org/futures/17394484.pdf OECD (2004), Principles o f Corporate Govemance, at http:// www.oecd.org/corporate/ca/corporategovernanceprinciples/ 31557724 pdf 513 QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG Tô Tử Hạ - Nguyễn Hữu Trị - Nguyễn Hữu Đức, Cải cách hành địa phương - Lý luận thực tiễn, Nxb Sự thật, 1996 ThS Đào Thị Thanh Thúy, Phân cấp, phân quyền trung ương địa phương, Viện Nghiên cứu Lập pháp, Cập nhật ngày 15/02/2012 Phạm Duy Nghĩa - Khoa Luật - Đại học Kinh tế TP Hồ Chí Minh, Phân cấp quản lý nhà nước kinh tế - Cơ sở lý luận, thực trạng giải pháp 10 ThS Phạm Vĩnh Hà - Đại học Luật Hà Nội, "Tìm hiểu kết cấu hành địa phương Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa theo Hiến pháp năm 1982", cổng Thơng tin điện tử Tạp chí Dân chù Pháp luật, Cập nhật ngày 26/12/2016 11 PGS.TS Nguyễn Thị Phượng, Chỉnh quyền địa phương việc bảo đảm thực quyền cơng dân, Nxb Chính trị Hành chính, Hà Nội, 2009 12 PGS.TS Nguyễn Thị Phượng, vẩn đề minh bạch hóa hoạt động quản lý hành chỉnh nhà nước nay, Nxb Chính trị Quốc gia Sự thật, Hà Nội, 2016 13 TS Bùi Đức Kháng, Phân cấp quản lý hệ thống hành chỉnh địa phương, Đề tài cấp năm 2003 14 CECODES UNDP, Cô/ề cách hành chỉnh Việt Nam: Thực trạng giải pháp, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 2009 15 Khoa Luật - Đại học Quốc gia - Trung tâm Nghiên cứu Quyền người, Quyền công dân Trung tâm Luật SO sánh, 514 Tài liệu tham khảo Tiếp cận thông tin: Pháp luật thực tiễn giới Việt Nam, Nxb Đại học Quốc gia Hà Nội, 2011 16 Nguyễn Phương Thảo, "Kinh nghiệm tổ chức quyền địa phương số nước giới", Tạp chí To chức nhà nước, thứ tư ngày 15/10/2014, 14:30 [GMT+7] 17 TS Nguyễn Văn Cương - Viện Khoa học pháp lý, Kinh nghiệm quốc tế tự quản địa phương số gợi ỷ vể việc tiếp tục hoàn thiện chế quản trị địa phương cho Việt Nam, https://www 18 Tạp chí Nhà nước Pháp luật.vn Quản trị địa phương phương thức nâng cao chất lượng, hiệu hoạt động cùa chỉnh quyền địa phương, Cập nhật ngày 04/02/2016 04:12 19 Học viện Hành chính, Kỳ yếu hội thào Cải cách hành chỉnh nhà nước Việt Nam từ góc nhìn cùa nhà khoa học, Nxb Lao động, Hà Nội, 2011 20 Viện Chính trị học - Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, Lựa chọn công cộng - Một tiếp cận nghiên cứu chỉnh sách công (Tài liệu lưu hành nội bộ), Hà Nội, 2006 21 ề Nguyễn Đăng Dung (Chủ biên) - Đại học Quốc gia Hà Nội, Chính phủ Nhà nước pháp quyển, Nxb Đại học Quốc gia Hà Nội, 2008 22 Học viện Hành Quốc gia, Hành cơng (dành cho đào tạo sau đại học), Nxb Thống kê, Hà Nội, 2003 23 Lê Minh Thông - Nguyễn Như Phát (Đồng Chủ biên), Những van để lý luận thực tiễn quyền địa phương Việt Nam nay, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 2002 515 QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG.■■ _ 24 Trương Đắc Linh, Chính quyền địa phương với việc thi hành Hiến pháp pháp luật, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 2008 25 TS Hồng Mai chủ nhiệm Học viện Hành Quốc gia, Quán trị địa phương, Đề tài khoa học cấp Bộ, 2008 26 Võ Kim Sơn, Mơ hình tổ chức quyền địa phương khu vực thành thị, nông thôn quyền trung gian, Hội thảo quốc tế quyền địa phương, ILS-USAID 27 World Bank (1992), Governance and Development, World Bank,Washington, DC 28 World Bank (2007), Strengthening the World Bank Group Engagement on Governance and Anticorruption [1] Daniel Kauímann, Aart Kraay, Massimo Mastruzzi The Worldwide Govemance Indicators Methodology and Analytical Issues, The World Bank Development Research Group Macroeconomics and Growth Team, September 2010, file:///Users/macbook/Downloads/SSRN-id 1682130.pdf; [2] World Bank (2006), Making PRSP Inclusive, http:// siteresources.worldbank.org/DISABILITY/Resources/2806 581172608138489/MakingPRSPInclusive.pdf; [3]UNDP (1997), Govemance & Sustainable Human Development A UNDP Policy Document, tạị www.undp.org/ /undp/ / D em ocratic% 20G overnance/D i ; [4] ADB (2005), Govemance: Sound DevelopmentManagement Govemance, https:// w w w ad b.org/sites/d efau lt/flles/in stitu tion al document/ 32027/govpolicy.pdf; [5] ADB (2005), Govemance: Sound D evelopm ent M anagem ent G overnance, https://vAvw.adb.org/sites/defaulƯfiles/institutional-document/ 516 Tài liệu tham khảo 32027/ govpolicy.pdf; [6] Report of the Commission on Global Govemance "Our Global Neighbourhood" (1995), http:// www.gdrc.org/u-gov/globaI-neighbourhood/ 29 World Bank (2007), Strengthening the World Bank Group Engcigement on Governance and Anticorruption [1] Daniel Kauímann, Aart Kraay, Massimo Mastruzzi The Worldwide Governance Indicators Methodology and Analytical Issues, The World Bank Development Research Group Macroeconomics and Growth Team, September 2010, file:///Users/macbook/Downloads/SSRN-id 1682130.pdf; [2] World Bank (2006), Making PRSP Inclusive, http://siteresources.worldbank.org/DISABILITY/Resources /2806581172608138489/MakingPRSPInclusiveềpdf; [3] UNDP (1997), Govemance & Sustainable Human Development A UNDP Policy Document, www.undp org/ / undp/ /Democratic%20Govemance/Di ệ; [4] ADB (2005), Govemance: Sound DevelopmcntManagement Govemance, https://www.adb.org/sites/default/files/institutionaldocum ent/32027/gọvpolicy.pdf; [5] ADB (2005), Governance: Sound Development Management Governance, https://www.adb.org/sites/defaulưfiles/institutionaldocumen t/32027/govpolicy.pdf; [6] Report of the Commission on GlobalGovemance "Our Global Neighbourhood" (1995), http://www.gdrc.org/u-gov/global-neighbourhood/ 30 J Zhuang et al (2010), Trần Văn Tùng (2011), Thể chế với thịnh vượng quốc gia: ADB, The Role of Public Administration in Alleviating Poverty and Improving Govemance, 2003 517 QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG ■ _ 31 Ngân hàng Thế giới - Bộ Ke hoạch Đầu tư, Báo cáo tổng quan (2016): Việt Nam - 2035 hướng tới thịnh vượng, sáng tạo, công dân chù 32 The Worldbank, Công khai thông tin quản lý đất đai Việt Nam, Báo cáo tổng hợp, Nxb Hồng Đức, Hà Nội, 2014 33ằ Các văn kiện Đại hội Đảng, Nxb Sự thật, 2015 34 Một số văn pháp lý liên quan: - Hiến pháp năm 2013Ể - Luật Tổ chức quyền địa phuơng năm 2015 518 N H À X U Ấ T BẢN K H O A H Ọ C XÃ H Ộ I 26 Lý Thư ờng Kiệt - Hoàn Kiếm - Hà Nội ĐT: 024.39719073 - Fax: 024.39719071 W ebsite: http://nxbkhxh.vass.gov.vn Email: nxbkhxh@ gm ail.com C hi nhánh Nhà xuất bàn Khoa học xã hội 57 S n g Nguyệt Á nh - Phư ờn g Bến Thành - Q uận I - T P Hồ C h i Minh ĐT: 028.38394948 - Fax: 028.38394948 QUẢN TRỊ ĐỊA PHƯƠNG TỪ LÝ THUYET Tớ i THựC t iê n Chịu trách nhiệm xuất TS LÊ H Ữ U TH À N H Biên tập nội dung: NGUYỄN THỊ THANH TRA Kỹ thuật vi tính: Sửa in: Trình bày bìa: NGUYỄN THỊ THANH TRÀ HÀI AN MẠNH HÙNG In 500 cuốn, khổ 14,5 X 20,5 cm , C ô n g ty c ổ p h ần in v T h n g m ại Đ ô n g Bắc Đ ịa ch i: s ố 15, n g õ 14, P h ố P h o Đ ài L áng, Đ ố n g Đ a, H N ội S ố x ác n h ậ n đ ă n g ký x u ất bản: 4 -2 /C X B IP H /5 - /K H X H S ố Q Đ X B : /Q Đ -N X B K H X H n g ày th n g 12 nâm 2018 IS B N : -6 -9 -4 -3 In x o n g v n ộ p lư u c h iể u th n g 12/2018