luận văn thạc sĩ phân cấp quản lý ngân sách đầu tư xây dựng cơ bản của ngành giao thông tại tỉnh đăk lăk thực trạng và giải pháp

MỤC LỤC DANH MỤC BẢNG, SƠ ĐỒ DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT LỜI MỞ ĐẦU CHƯƠNG 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ĐẦU TƯ XDCB CỦA NGÀNH GIAO THÔNG 1.1 Khái niệm nội dung phân cấp quản lý ngân sách nhà nước 1.2 Sự cần thiết phải phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước 1.3 Những lợi ích rủi ro phân cấp quản lý ngân sách nhà nước 1.3.1 Những lợi ích phân cấp ngân sách 10 1.3.2 Các rủi ro trình phân cấp ngân sách 11 1.4 Khái niệm đặc điểm vốn đầu tư xây dựng từ ngân sách nhà nước 14 1.4.1 Khái niệm đặc trưng vốn đầu tư xây dựng từ ngân sách nhà nước .14 1.4.2 Vai trò vốn ngân sách đầu tư xây dựng .16 1.5 Đặc trưng ngành giao thông .17 1.6 Sự cần thiết phải phân cấp quản lý ngân sách đầu tư XDCB từ NSNN ngành giao thông 19 1.7 Mô hình phân cấp quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN ngành giao thông đường 22 1.8 Nguyên tắc, yêu cầu thực phân cấp quản lý ngân sách 25 CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN CỦA NGÀNH GIAO THÔNG TẠI TỈNH ĐĂK LĂK 28 2.1 Cơ sở pháp lý phân cấp quản lý ngân sách đầu tư xây dựng từ NSNN ngành giao thông tỉnh Đăk Lăk 28 2.2 Thực trạng phân cấp quản lý ĐTXDCB từ NSNN ngành giao thông tỉnh Đăk Lăk 32 2.2.1 Phân cấp lập qui hoạch hệ thống giao thông xây dựng kế hoạch vốn (vốn ĐTXDCB) tỉnh Đăk Lăk 32 2.2.2 Phân cấp phê duyệt, thẩm định định dự án sử dụng nguồn vốn NSNN 44 2.2.3 Phân cấp thực dự án đầu tư giao thông tỉnh Đăk Lăk 53 2.2.4 Phân cấp công tác theo dõi, giám sát đánh giá dự án đầu tư xây dựng ngành giao thông 58 2.3 Một số đánh giá nhận xét chung 61 CHƯƠNG 3: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ ĐẦU TƯ XDCB CỦA NGÀNH GIAO THÔNG TẠI TỈNH ĐĂK LĂK TRONG THỜI GIAN TỚI 66 3.1 Quan điểm, định hướng phân cấp quản lý đầu tư XDCB từ NSNN ngành giao thông .66 3.1.1 Quan điểm, nguyên tắc thực phân cấp quản lý đầu tư 66 3.1.2 Phương hướng tăng cường phân cấp quản lý nhà nước đầu tư xây dựng lĩnh vực giao thông 67 3.2 Một số giải pháp nhằm đổi phân cấp quản lý ngân sách đầu tư xây dựng ngành giao thong tỉnh Đăk Lăk 68 3.2.1 Điều chỉnh quy hoạch giao thông, kế hoạch vốn cho giao thông, thay đổi phương pháp xây dựng quy hoạch, kế hoạch vốn ĐTXDCB cho ngành giao thông .68 3.2.2 Cần có chế ràng buộc trách nhiệm thẩm định, phê duyệt dự án đầu tư cấp ngân sách 73 3.2.3 Cần có chế giám sát hiệu dự án đầu tư xây dựng cấp chế ràng buộc trách nhiệm quan phân cấp 76 3.2.4 Công khai, minh bạch quản lý vốn đầu tư xây dựng ngành giao thông 78 3.2.5 Tăng cường bồi dưỡng kiến thức phân cấp quản lý nhà nước kỹ chuyên môn công tác quản lý vốn ĐTXDCB 79 KẾT LUẬN 82 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 84 DANH MỤC BẢNG, SƠ ĐỒ Bảng 1: Tổng hợp hệ thống loại đường thuộc địa bàn tỉnh Đăk Lăk 31 Bảng 2: Tổng quan kế hoạch nguồn vốn thực nguồn lực giao thông tỉnh Đăk Lăk giai đoạn 2011 – 2015, định hướng đến năm 2030 .34 Bảng 3: Tình hình cấu nguồn vốn thực dự án cấp tỉnh quy hoạch giai đoạn 2006 – 2011 (đường tỉnh lộ) 37 Bảng 4: Tình hình huy động nguồn vốn sở hạ tầng cho đường giao thông nông thôn giai đoạn 2011 – 2012 tỉnh Đăk Lăk 39 Bảng 5: Tình hình vốn nợ đọng XDCB dự án giao thơng huyện Krơng Buk tính đến 31/12/2012 41 Bảng 6: Dự toán ngân sách nhà nước huyện, thành phố thuộc tỉnh năm 2011 46 Bảng 7: Một số dự án phải đình hoãn sử dụng vốn đầu tư phát triển nguồn NSNN đến hết năm 2011 .55 Hình 1: Mơ hình thực quy trình quy hoạch ngành giao thơng 71 DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT ADB CQĐP CQTW ĐTXDCB HĐND KH&ĐT KT XH GTVT NSNN NSĐP NSTW UBND XDCB Ngân hàng phát triển châu Á Chính quyền địa phương Chính quyền trung ương Đầu tư xây dựng Hội đồng nhân dân Kế hoạch Đầu tư Kinh tế - xã hội Giao thông vận tải Ngân sách nhà nước Ngân sách địa phương Ngân sách trung ương Ủy ban Nhân dân Xây dựng LỜI MỞ ĐẦU Tính cấp thiết đề tài Đầu tư xây dựng kinh tế quốc dân phận đầu tư phát triển Đây q trình bỏ vốn để tiến hành hoạt động xây dựng nhằm tái sản xuất giản đơn tái sản xuất mở rộng tài sản cố định kinh tế Do đầu tư xây dựng tiền đề quan trọng trình phát triển kinh tế - xã hội kinh tế nói chung sở sản xuất kinh doanh nói riêng Vì vậy, ngân sách đầu tư xây dựng khoản chi chiếm tỷ trọng lớn không tổng chi ngân sách đầu tư phát triển mà tổng chi ngân sách nhà nước, đóng vai trị quan trọng tạo tảng sở vật chất cho phát triển kinh tế - xã hội đất nước Từ thực công đổi mới, đặc biệt từ năm 2004, sau luật NSNN, Việt Nam đẩy mạnh phân cấp quản lý ngân sách đầu tư (hay nguồn vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước), tăng thực quyền tăng chủ động địa phương huy động nguồn lực, phân bổ, sử dụng vốn ngân sách cho hoạt động đầu tư theo nguyên tắc hiệu quả, tập trung vào lĩnh vực mà tư nhân khơng làm làm khơng có hiệu Về nguyên tắc phân cấp quản lý ngân sách đầu tư thực đồng với phân cấp quản lý kinh tế xã hội tổ chức máy hành cấp từ trung ương đến địa phương Và việc thực phân cấp quản lý đầu tư ngân sách ĐTXDCB theo nguyên tắc Việc thực phân cấp quản lý ngân sách đầu tư xây dựng cho tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quy định tương đối rõ ràng nghị định, thông tư, văn hướng dẫn Bộ Tài Bộ, ngành liên quan Một số quy định tương đối cụ thể Nghị định 12/2009/NĐ-CP quản lý đầu tư xây dựng; Quyết định 60/QĐ-TTg ngày 30/9/2010 Thủ tướng Chính phủ việc ban hành nguyên tắc, tiêu chí định mức phân bổ chi đầu tư phát triển nguồn Ngân sách Nhà nước giai đoạn 2011-2015; Thông tư 28/2012/TT-BTC ngày 24/02/2012 quy định quản lý vốn đầu tư thuộc nguồn vốn ngân sách xã, phường, thị trấn… Thông qua văn hướng dẫn trên, việc phân bổ nguồn vốn đầu tư xây dựng tỉnh tương đối rõ ràng, tỉnh có văn quy định tương đối cụ thể phù hợp với điều kiện phát triển tỉnh Tương tự, Đăk Lăk việc phân cấp quản lý ngân sách đầu tư (chủ yếu làm rõ việc phân cấp trách nhiệm quyền hạn cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã trình thực dự án đầu tư XDCB: định đầu tư, phân bổ vốn, điều chỉnh dự án, thẩm tra toán) quy định tương đối rõ ràng văn tỉnh Nghị 36/2010/NQ-HĐND việc quy định nguyên tắc, nguồn vốn, tiêu chí định mức phân bổ vốn đầu tư phát triển bổ sung từ ngân sách tỉnh cho ngân sách huyện, thị xã, thành phố giai đoạn 2011-2015; Quyết định số 10/2010/QĐ-UBND việc phân cấp quản lý dự án đầu tư xây dựng cơng trình… Kết hợp với việc phân cấp quản lý đầu tư chung việc thực cơng trình giao thơng có đặc thù riêng, việc quản lý ngân sách đầu tư XDCB ngành giao thông tỉnh Đăk Lăk quy định chi tiết số văn Nghị 35/2010/NQ-HĐND định cấu nguồn vốn đầu tư đường giao thông địa tỉnh Đăk Lăk giai đoạn 2011-2015 dựa theo phân cấp hành cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã; đồng thời, phân cấp dựa theo tình hình địa phương tỉnh Việc thực phân cấp quản lý ngân sách đầu tư XDCB thực thông qua việc phân định quyền hạn định đầu tư, phân bổ kế hoạch đầu tư điều chỉnh dự án trình thực hiện; thẩm quyền giám sát, thẩm tra phê duyệt toán dự án đầu tư Quy định tương đối chi tiết rõ ràng cấp ngân sách tỉnh, huyện, xã hay địa phương cụ thể sở tổng thể đầu tư tồn tỉnh Việc phân cấp đầu tư giao thơng phù hợp với phát triển kinh tế-xã hôi với việc hệ thống giao thông tỉnh lộ UBND tỉnh chịu trách nhiệm định đầu tư; Đối với dự án huyện lộ, đường liên xã có điều chỉnh phù hợp cấu nguồn đầu tư quyền hạn trách nhiệm cấp huyện, xã Việc phân bổ đạt thành tựu như: Phát huy mạnh mẽ tính chủ động, sáng tạo địa phương quản lý ngân sách đầu tư; việc phân bổ giao kế hoạch vốn đầu tư sát với yêu cầu điều kiện thực tế địa bàn, hệ thống giao thông tăng cường phát triển hệ thống vận chuyển, kinh tế; qua hiệu đầu tư nâng cao, thu hút thêm nhiều nguồn vốn phục vụ cho đầu tư phát triển; qua việc phân cấp, lực trình độ quản lý cán địa phương ngày nâng cao Ngành giao thông Đăk Lăk nhiều năm qua tạo thuận lợi cho phát triển kinh tế-xã hội tỉnh, đặc biệt việc phát triển thương mại- dịch vụ, sản xuất hàng nông sản café, tiêu Đăk Lăk nằm ví trí trung tâm Tây Nguyên, đồng thời, giáp tỉnh trọng điểm phía Nam kinh tế cửa với Campuchia, nằm tuyến xuyên Á Cùng với việc Chính phủ đầu tư tuyến đường Hồ Chính Minh, hàng loạt cơng trình đầu tư nhằm khai thác lợi giao thơng vị trí trọng điểm này, phát triển dịch vụ giao thông vận tải, dịch vụ thương mai, du lịch, dịch vụ Đối với hệ thống giao thông tỉnh, với đặc trưng việc sản xuất cơng nghiệp diện tích lớn, việc xây dựng hệ thống giao thông liên tỉnh, liên xã tạo điều kiện thuận lợi việc vận chuyển, thu mua nông sản người dân, tăng thu nhập người dân Tỉnh thực phân quyền quản lý xuống huyện, xã nhằm tạo điều kiện xây dựng phù hợp với tình hình phát triển kinh tế địa phương tỉnh Từ đó, có sách điều chỉnh, phân bổ dự án đầu tư tương đối phù hợp với địa phương Tuy nhiên, việc phân cấp rộng ngành giao thông tỉnh có số hạn chế bất như: phân cấp lập quy hoạch, kế hoạch vốn đầu tư không sát với kế hoạch phát triển kinh tế, quy hoạch nguồn vốn vượt mức khả ngân sách thực hiện; dự án đầu tư thực đồng loạt, khơng có trọng tâm, khơng hiệu thực vốn ngân sách; định dự án không xác định nguồn vốn cân đối; tham gia người dân trình thực dự án đầu tư chưa cao… Thực trạng nguyên nhân khách quan tình hình phát triển kinh tế- xã hội, sách trung ương, tình hình địa lý, kinh tế-xã hội địa phương… số nguyên nhân, hạn chế sau: - Do phân cấp triệt UBND tỉnh, thành phố tự phê duyệt, định dự án đầu tư thuộc thẩm quyền nên xuất tình trạng UBND tỉnh, thành phố định đầu tư dự án không cân đối nguồn vốn Nhiều dự án địa phương phê duyệt ghi nguồn vốn NSTW, NSĐP chưa bố trí nguồn Vì gây áp lực bố trí vốn cho Trung ương, dự án khơng có tính khả thi, gây tính ỷ lại vào nguồn lực phân bổ từ Trung ương, không chủ động nguồn - Một số trường hợp, lực cán cấp xã không đủ lực để quản lý dự án đầu tư sử dụng ngân sách giao cho địa phương mình, khiến cho tình trạng thất ngân sách đầu tư, sử dụng ngân sách đầu tư không hiệu - Các địa phương chưa quan tâm đến hiệu việc sử dụng vốn đầu tư, đề xuất bố trí vốn dàn trải, khơng tập trung dẫn đến thời gian thi cơng cơng trình bị chậm, khơng kịp thời đưa vào sử dụng làm giảm hiệu lãng phí đầu tư… - Cơ chế giám sát, thẩm định dự án chưa hiệu quả, báo cáo giám sát chưa đánh giá mức vấn đề thực đầu tư tỉnh Với số nghiên cứu tổng quan tình hình thực phân cấp quản lý ngân sách đầu tư XDCB ngành giao thông cấp tỉnh, huyện, xã tỉnh Đăk Lăk, đề tài “Phân cấp quản lý ngân sách đầu tư xây dựng ngành giao thông tỉnh Đăk Lăk: Thực trạng giải pháp” đánh giá thực trạng phân cấp quản lý ngân sách đầu tư XDCB sở Luật NSNN năm 2002, Nghị 08/2004/NQ-CP Nghị định 12/20009/NĐ-CP từ đề xuất giải pháp nhằm hoàn thiện chế phân cấp quản lý ngân sách đầu tư cấp quyền, địa phương giai đoạn từ 2015 Mục tiêu nghiên cứu Mục tiêu đề tài đánh giá cụ thể vấn đề đạt hạn chế phân cấp quản lý ngân sách đầu tư xây dựng ngành giao thông tỉnh Đăk Lăk Đánh giá tác động phân cấp quản lý ngân sách đầu tư XDCB đến hiệu thực đầu tư, trách nhiệm cấp quyền quan dân cử Từ đó, đưa khuyến nghị cụ thể nhằm khắc phục hạn chế qúa trình quản lý dự án đầu tư vào giao thông, nâng cao, điều chỉnh vai trị cấp quyền định, thẩm tra, giám sát, phê duyệt dự án đầu tư Đối tượng, phạm vi nghiên cứu + Đối tượng nghiên cứu Phương thức phân cấp trách nhiệm quản lý ngân sách đầu tư theo cấp tỉnh, huyện, xã dự án giao thông (trong thẩm quyền định đầu tư, phân bổ, huy động vốn, thẩm quyền giám sát, điều chỉnh dự án đầu tư, thẩm quyền thẩm tra, giám cấp quyền, quan cụ thể, địa phương cụ thể …) + Phạm vi nghiên cứu Toàn hoạt động phân cấp quản lý ngân sách đầu tư XDCB ngành giao thơng Đăk Lăk quy trình đầu tư từ quy hoạch giao thông, thẩm định, phê duyệt, thực đến giám sát đầu tư Phương pháp nghiên cứu a) Nguồn liệu sử dụng luận văn: - Nguồn liệu thứ cấp: Đây nguồn liệu thu thập từ báo cáo phát triển kinh tế-xã hội tỉnh Đăk Lăk, huyện, thành phố tỉnh (đặc biệt thành phố Bn Mê Tht, huyện Cưm Mgar); báo cáo tình hình thực vốn đầu tư XDCB, nợ đọng vốn đầu tư XDCB dự án bị trì hỗn 2011-2012 Sở kế hoạch Đầu tư; Báo cáo tình hình tài chính-ngân sách tỉnh thơng qua Bộ Tài chính… Các nguồn liệu trích dẫn trực tiếp luận văn ghi trực tiếp phần tài liệu tham khảo - Nguồn liệu sơ cấp: + Thông qua buổi tọa đàm với HĐND, Sở Tài tỉnh Đăk Lăk, huyện Cưm Mgar tình hình thực quản lý dự án đầu tư địa bàn + Kết hợp điều tra tình hình quản lý ngân sách ngân sách đầu tư ngành giao thông thông qua Phiếu điều tra nông thôn (Xem Phụ lục) khảo sát thực chương trình nơng thơn số xã tỉnh Tổng số phiếu điều tra 40 phiếu/40 xã b) Phương pháp nghiên cứu: + Phương pháp thống kê mô tả: Phương pháp sử dụng để thống kê liệu mô tả thực trạng, tác động phân bổ quyền hạn, thẩm quyền cấp quyền quản lý dự án đầu tư có sử dụng ngân sách nhà nước, ngân sách đầu tư XDCB Phương pháp sử dụng liệu Bộ Tài chính, số liệu sở kế hoạch Đầu tư Đăk Lăk, số liệu điều tra tình hình thực dự án giao thông số xã Đăk Lăk thơng qua phiếu điều tra lồng ghép chương trình nơng thơn + Phương pháp phân tích, tổng hợp: Phương pháp sử dụng để phân tích, tổng hợp lý thuyết, nguyên tắc phân cấp đầu tư Việt Nam, quy định phân cấp quản lý đầu tư Việt Nam quy định phân cấp quản lý đầu tư xây dựng phân bổ nguồn vốn tỉnh Đăk Lăk Trên sở lý thuyết, đánh giá phân tích nhân tố tác động tới tình hình thực quản lý ngân sách đầu tư XDCB ngành giao thông tỉnh, để đưa số khuyến nghị phù hợp Những đóng góp đề tài Từ kết nghiên cứu đề tài cho thấy tranh tổng quan quy định phân cấp quản lý đầu tư xây dựng tỉnh Đăk Lăk, tác động quy định phân cấp quản lý đền hiệu đầu tư, tính chủ động địa phương, hiệu chức quản lý từ quan hành pháp địa phương đến quan dân cử địa phương Trên sở đó, nêu hạn chế, nguyên nhân hạn chế quy định này, từ đề xuất số giải pháp nhằm hồn thiện chế phân cấp quản lý đầu tư XDCB ngành giao thông tỉnh Kết cấu đề tài Ngoài phần mở đầu, danh mục bảng biểu, chữ viết tắt, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, phụ lục, nội dung đề tài chia làm chương sau: - Chương 1: Một số vấn đề lý luận phân cấp quản lý ngân sách đầu tư XDCB ngành giao thông - Chương 2: Thực trạng phân cấp quản lý ngân sách đầu tư xây dựng ngành giao thông tỉnh Đăk Lăk - Chương 3: Giải pháp hoàn thiện phân cấp quản lý đầu tư XDCB ngành giao thông tỉnh Đăk Lăk thời gian tới