MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ĐẦU TƯ XDCB CỦA NGÀNH GIAO THÔNG
Khái niệm và nội dung của phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
Phân cấp ngân sách, về thực chất là giải quyết tất cả các mối quan hệ giữa chính quyền Nhà nước Trung ương với các cấp chính quyền địa phương có liên quan tới hoạt động của ngân sách Nhà nước Đây cũng chính là hoạt động phân cấp quản lý ngân sách nhà nước trong sử dụng và thực hiện ngân sách của các cấp ngân sách Việc phân cấp này dựa trên cơ sở phân cấp quản lý hành chính, kinh tế, xã hội giữa các cấp chính quyền, dựa vào chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp chính quyền Do đó, có thể hiểu về phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước như sau 1 :
“ Phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước là việc phân định phạm vi trách nhiệm, quyền hạn của các cấp chính quyền nhà nước từ trung ương tời các địa phương trong quá trình tổ chức tạo lập và sử dụng ngân sách Nhà nước phục vụ cho vệc thực thi nhiệm vụ của nhà nước đạt hiệu quả cao”.
Nội dung của phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước bao gồm giải quyết các quan hệ sau:
Thứ nhất, Quan hệ về chế độ, chính sách Giải quyết mối quan hệ này cần làm rõ: Mỗi cấp chính quyền có quyền ban hành những loại chế độ, chính sách, định mức nào liên quan đến hoạt động ngân sách Nhà nước Giải quyết tốt mối quan hệ này sẽ khắc phục được tình trạng rối loạn trong quản lý và điều hành ngân sách Nhà nước.
Thứ hai, Quan hệ vật chất, tức là quan hệ trong việc phân chia nhiệm vụ chi và nguồn thu cũng như trong cân đối ngân sách của các cấp chính quyền Giải quyết các quan hệ về vật chất luôn là những vấn đề phức tạp nhất, khó khăn nhất trong quá trình xây dựng và triển khai các đề án phân cấp ngân sách Đây là nội dung quan trọng nhất trong phân cấp ngân sách Nhà nước.
1 Lê Chi Mai: Phân cấp ngân sách cho chính quyền địa phương: thực trạng và giải pháp Nxb.Chính trị Quốc gia 2006 Tr.34
Theo chế độ phân cấp ngân sách Nhà nước hiện nay được qui định tại các điều khoản tại Luật NSNN, mỗi cấp ngân sách đều có các khoản thu được hưởng trọn vẹn 100% và các khoản thu được phân chia theo tỷ lệ % nhất định Riêng ngân sách các địa phương còn được khoản thu trợ cấp trực tiếp từ ngân sách cấp trên và ngân sách trung ương.
Về chi tiêu, mỗi cấp ngân sách đều có các khoản chi thường xuyên và chi đầu tư tùy thuộc vào phạm vi thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mỗi cấp chính quyền theo luật định.
Thứ ba, Quan hệ chu trình ngân sách, tức là quan hệ về quản lý trong chu trình vận động của ngân sách Nhà nước, từ khâu lập ngân sách đến chấp hành và quyết toán ngân sách nhà nước.
Sự cần thiết phải phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước
Phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước là cách tốt nhất để gắn các hoạt động ngân sách Nhà nước với các hoạt động kinh tế - xã hội một cách cụ thể nhằm tập trung đầy đủ, kịp thời đúng chính sách chế độ các nguồn tài chính quốc gia và phân phối, sử dụng chúng một cách công bằng, hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả Qua sự điều tiết, trợ cấp của các cấp ngân sách Nhà nước cũng như mục đích các chương trình chi tiêu, nhà nước hoàn toàn có thể phân phối lại nguồn lực giữa các địa phương, đảm bảo sự phát triển đồng đều, cân đối, hạn chế những khuyết tật của nền kinh tế và xã hội Nhà nước sẽ có sự điều tiết đầu tư ngân sách giữa các tỉnh phát triển mạnh hơn, có tiểm lực tốt hơn sang các tỉnh có điều kiện khó khăn hơn, điều kiện chưa phát triển hơn, xóa bỏ cách biệt giữa thành thị và nông thôn, tạo sự phát triển đồng đều, toàn diện.
Phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước ra đời trên cơ sở phân cấp quản lý hành chính- kinh tế- xã hội, tuy nhiên phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước cũng tác động trở lại đối với phân cấp quản lý hành chính - kinh tế - xã hội Nếu phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước đúng đắn, hợp lý sẽ đảm bảo phương tiện tài chính cho việc duy trì, phát triển hoạt động quản lý hành chính - kinh tế - xã hội một cách toàn diện, hiệu quả Do mỗi địa phương có các điều kiện kinh tế - chính trị- xã hội khác nhau cho nên việc phân cấp ngân sách Nhà nước ở mỗi địa phương có một số đặc điểm khác nhau nhằm phát huy tối đa tiềm năng của từng địa phương Ngoài ra các địa phương với thẩm quyền và chức năng quản lý ngân sách Nhà nước có thể huy động nguồn lực địa phương một cách triệt để đảm bảo khả năng tăng trưởng, tích lũy, phát triển bền vững, công bằng và hiệu quả.
Phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước cho phép quản lý và kế hoạch hóa ngân sách Nhà nước được tốt hơn, sử dụng hiệu quả, tránh thất thoát nguồn lực của từng địa phương và của trung ương Hoạt động phân cấp thu, chi ngân sách Nhà nước cho theo trung ương và địa phương giúp cho hoạt động sử dụng ngân sách sát với tình hình thực tế, có sự điều chỉnh hợp lý giữa từng địa phương Mặt khác, phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước còn thể hiện vai trò chỉ đạo của nhà nước, đồng thời biểu hiện rõ ràng cho thấy ngân sách Nhà nước là công cụ điều tiết nền kinh tế vĩ mô một cách hiệu quả phù hợp với các chính sách kinh tế, xã hội Ngoài ra phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước còn có ảnh hưởng quan trọng đến đời sống của cộng đồng dân cư trong nước, là nhân tố tác động, thúc đẩy các chính sách xã hội, giảm thiểu các khuyết tật của nền kinh tế tạo sự phát triển bền vững.
Phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước có ảnh hưởng đến mọi mặt đời sống chính trị, kinh tế, xã hội Vì vậy Nhà nước phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước cần có sự khách quan thống nhất, đảm bảo công bằng cho toàn xã hội đồng thời cũng đảm bảo sự phát triển theo định hướng của toàn xã hội.
Những lợi ích và rủi ro trong phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
Phân cấp ngân sách cho các cấp chính quyền địa phương đem lại những lợi ích tiềm tàng cho hoạt động quản lý nhà nước của mỗi địa phương, song đồng thời nó cũng thường có những ruie ro nhất định nếu việc phân cấp không được xem xét kỹ lưỡng phù hợp với điều kiện thực tế Dưới đây sẽ đề cập cụ thể các lợi ích và rủi ro cụ thể này.
1.3.1 Những lợi ích của phân cấp ngân sách
Theo Ngân hàng Phát triển Châu Á 2 , những lợi ích đáng kể của phân cấp ngân sách trong một nền kinh tế ổn định và phát triển bao gồm:
Thứ nhất, phân cấp ngân sách Nhà nước có thể làm tăng tính hiệu quả của dịch vụ và phúc lợi kinh tế của nhân dân, vì chính quyền địa phương có thể đáp ứng được tốt hơn những nhu cầu và sự lựa chọn khác nhau của người dân và có trách nhiệm lớn hơn đối với người dân Thông thường, chính quyền địa phương sẽ hiểu được rõ nhất yêu cầu của nhân dân về loại dịch vụ có tính đặc thù của địa phương mình, do đó họ có điều kiện để cung cấp các dịch vụ này theo nhu cầu thực tế của địa phương Đồng thời, dười sự giám sát trực tiếp của người dân, chính quyền địa phương sẽ phải có trách nhiệm đối với việc cung cấp dịch vụ với số lượng, mức giá và chất lượng chấp nhận được ở địa phương, nhờ đó sẽ làm tăng tính hiệu quả của dịch vụ.
Phân cấp ngân sách tạo điều kiện thực hiện chi tiêu công ở cấp trực tiếp tiến hành chi, do đó nâng cao hiệu quả quản lý của chính quyền địa phương Việc địa phương được quản lý chi sẽ hỗ trợ cho việc cung cấp các dịch vụ có hiệu quả hơn trong những điều kiện cụ thể của địa phương, đáp ứng tốt hơn nhu cầu và mong muốn của người dân địa phương.
Thứ hai, phân cấp ngân sách Nhà nước tạo cơ hội cho chính quyền địa phương trong việc huy động nguồn thu.
Một cơ cấu thuế được phân cấp có thể làm cho việc quản lý thuế có hiệu quả hơn và do đó, với cùng một mức thuế suất sẽ có được doanh thu thuế lớn hơn Nhìn chung, chính quyền trung ương thường loại trừ những khoản thuế nhỏ tiềm năng ra khỏi hệ thống thuế do có những khó khăn trong việc nhận diện và tổ chức thu những khoản thu nhập này Hơn nữa, những khoản lợi doanh thu thuế là tương đối nhỏ so với chi phí quản lý thu thuế Chính quyền địa phương do ở gần người dân hơn nên có thể tổ chức thu những khoản thu tiềm năng này thông qua các hình thiức như áp dụng phí đánh vào người sử dụng hay một số loại thuế nhỏ khác Điều này
2 Phục vụ và duy trì: Cải thiện hành chính công trong một thế giới cạnh tranh ADB 2003 Trang 215. đặc biệt thích hợp cho các chính quyền cấp dưới ở những nước có nền kinh tế đang chuyển đổi mà ở đó những doanh nghiệp tư nhân nhỏ có tốc độ tăng trưởng nhanh.
Thứ ba, phân cấp ngân sách tạo điều kiện cho địa phương có chính sách và quản lý thích hợp đối với nguồn lực tự có của địa phương.
Khi được phân cấp ngân sách, các cấp chính quyền địa phương phải tiến hành xây dựng kế hoạch ngân sách của mình để đáp ứng các yêu cầu quản lý kinh tế- xã hội ở địa phương Điều quan trọng để có một kế hoạch ngân sách hiệu qủa là điều chỉnh ngân sách để đáp ứng những ưu tiên của cộng đồng về số lượng và chất lượng dịch vụ công Về nguyên tắc, kế hoạch ngân sách tốt nhất là kế hoạch bảo đảm sự cân đối giữa các khoản thu (chi phí của các dịch vụ) dưới dạng chất lượng các dịch vụ Do đó, việc giao cho chính quyền địa phương thẩm quyền thực hiện hệ thống thu thuế riêng của mình và bảo đảm khả năng tài chính để thực hiện các dịch vụ công là yếu tố quan trọng trong phân cấp ngân sách Điều này góp phần tăng cường tính trách nhiệm của địa phương và tính hiệu quả của quá trình phân cấp.
Kế hoạch xây dựng chính sách thu địa phương bao gồm ba hướng chính: phân bổ nguồn thu hợp lý giữa các cấp chính quyền, bảo đảm mức độ tự chủ của chính quyền địa phương trong việc thực hiện thẩm quyền được giao và nâng cao tính hiệu quả của hệ thống quản lý nguồn thu.
Thứ tư, phân cấp ngân sách tạo điều kiện để thực hiện phân bổ nguồn lực một cách công bằng.
Do chính quyền địa phương ở gần với ngưòi sử dụng hơn nên có thể xác định mức sử dụng thích hợp đối với một số dịch vụ và quản lý các dịch vụ một cách hệ thống, nhờ vậy cải thiện được sự phân bổ nguồn lực và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, đồng thời điều chỉnh được mức phí cho phù hợp với khả năng đóng góp của dân cư.
1.3.2 Các rủi ro trong quá trình phân cấp ngân sách
Các rủi ro hay thách thức trong việc phân cấp ngân sách Nhà nước là khả năng có thể phát sinh những nguy cơ sau: giảm tính hiệu quả, tăng sự bất bình đẳng về tài chính, hạn chế trong việc phân bổ nguồn lực Theo nghiên cứu của ADB, những nguy cơ này bao gồm:
Thứ nhất, nguy cơ giảm tính hiệu quả quản lý ngân sách.
Phân cấp ngân sách Nhà nước có thể làm giảm tính hiệu quả khi bộ máy hành chính của địa phương thiếu trách nhiệm, không đủ năng lực về chuyên môn và quản lý, thiếu động cơ để hoạt động.
Khi năng lực quản lý của chính quyền địa phương yếu kém cũng có thể dẫn đến chỗ chính quyền không huy động được các nguồn lực cấn thiết, bị những nhân vật có thế lực ở địa phương thao túng và tạo ra sự bất công giữa người giàu và người nghèo trong nộp thuế ( chẳng hạn khi chính quyền tìm cách thu những khoản thuế nhỏ của người nghèo để có thể bù đắp lại khoản thất thu do những người giàu không đóng thuế đầy đủ).
Thứ hai, phân cấp ngân sách có thể làm tăng bất bình đẳng khu vực.
Phân cấp ngân sách có thể làm tăng sự bất bình đẳng trong khu vực và dẫn đến sự đối xử không công bằng giữa các cá nhân, trong đó những người hay những hộ có cùng mức thu nhập nhưng sinh sống ở những địa phương khác nhau được đối xử khác nhau do các chính sách thuế và chi tiêu khác nhau của các chính quyền địa phương.
Trong một hệ thống phân cấp ngân sách, việc thu thuế và chi ngân sách được thực hiện khác nhau trong những địa giới hành chính khác nhau, do đó phân cấp ngân sách Nhà nước có thể làm gia tăng sự bất bình đẳng giữa các khu vực Những vùng giàu, có nguồn thu cao hơn nhờ có cơ sở thuế lớn hơn, có thể hạ thấp thuế suất và cung cấp hàng hoá và dịch vụ công tốt hơn Việc các địa phương này có thuế suất thấp hơn lại có thể dẫn đến tình trạng người di cư đến định cư ở những khu vực hành chính giàu có, làm tăng thêm cơ sở thuế của những vùng này, tăng mức độ tập trung của hoạt động và tăng trưởng ở một vài thành phố và địa phương Do các địa phương này có thu nhập cao hơn nên sẽ cung cấp được các dịch vụ công tốt hơn,điều đó sẽ tiếp tục tạo ra lợi thế cho việc hình thành nguồn lực, tạo sự tăng trưởng và tính cạnh tranh Theo hướng đó những vùng giàu càng trở nên giàu hơn và các vùng nghèo càng trở nên nghèo hơn.
Thứ ba, khi phân cấp ngân sách địa phương thường bị hạn chế về nguồn lực để xây dựng và duy trì kết cấu hạ tầng địa phương Khi thực hiện phân cấp, khả năng huy động vốn của chính quyền địa phương để xây dựng và duy trì các kết cấu hạ tầng được phân cấp thường rất hạn chế Do đó các công trình này thường xuống cấp nhanh chóng nếu không có sự hỗ trợ của trung ương.
Thứ tư, phân cấp ngân sách có thể dẫn đến nguy cơ gia tăng khoảng cách tài chính hay sự bất bình đẳng về tài chính.
Có hai loại bất bình đẳng về tài chính là mất cân đối ngang và mất cân đối dọc.
Khoảng cách tài chính (mất cân đối dọc) là sự cách biệt gia tăng về tài chính giữa trung ương và địa phương do việc phân cấp trong thu thuế không tương xứng với chi tiêu ở cấp địa phương Trên thực tế, ở nhiều nước, chính quyền trung ương thường thu các loại thuế có nguồn thu lớn và chỉ phân cấp cho địa phương những nguồn thu nhỏ, dẫn đến chỗ khoảng cách giữa nguồn lực tài chính của chính quyền địa phương so với trách nhiệm chi ngân sách tăng lên.
Khái niệm và đặc điểm của vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước
1.4.1 Khái niệm và đặc trưng của vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước
Vốn đầu tư XDCB từ NSNN là một bộ phận quan trọng của vốn đầu tư trong nền kinh tế quốc dân, đồng thời là một nguồn lực tài chính công rất quan trọng của quốc gia.
Dưới giác độ là một nguồn vốn đầu tư nói chung, vốn đầu tư XDCB cũng như các nguồn vốn khác – đó là biểu biện bằng tiền của giá trị đầu tư, bao gồm các chi phí nguồn lực cho hoạt động đầu tư nghĩa là bao gồm toàn bộ chi phí đầu tư Theo Luật đầu tư (2005): “Vốn đầu tư là tiền và tài sản hợp pháp khác để thực hiện các hoạt động đầu tư theo hình thức đầu tư trực tiếp hoặc đầu tư gián tiếp”.
Dưới góc độ một nguồn lực tài chính quốc gia, vốn đầu tư XDCB từ NSNN là một bộ phận của NSNN trong khoản chi đầu tư phát triển được bố trí cho đầu tư vào các công trình, dự án XDCB của Nhà nước.
Từ quan điểm về vốn đầu tư XDCB từ NSNN, có thể thấy nguồn vốn này có hai nhóm đặc điểm cơ bản: gắn với hoạt động đầu tư XDCB và gắn với NSNN. Gắn với hoạt động đầu tư XDCB, nguồn vốn này chủ yếu được sử dụng để đầu tư phát triển tài sản cố định trong nền kinh tế Khác với các loại đầu tư như đầu tư chuyển dịch, đầu tư cho dự phòng, đầu tư mua sắm công… Đầu tư XDCB là hoạt động đầu tư vào cơ sở vật chất kỹ thuật, kết cấu hạ tầng… Đây là hoạt động đầu tư đòi hỏi vốn lớn, ứ đọng trong thời gian dài, có tính cố định và dài hạn.
Gắn với hoạt động NSNN, vốn đầu tư XDCB từ NSNN được quản lý và sử dụng theo quy định về ngân sách một cách chặt chẽ Khác với đầu tư trong kinh doanh, đầu tư từ NSNN chủ yếu nhằm tạo lập môi trường, điều kiện cho nền kinh tế, trong nhiều trường hợp không mang tính sinh lãi trực tiếp.
Từ những đặc điểm chung đó, có thể đi sâu phân tích một số đặc điểm cụ thể của vốn đầu tư XDCB từ NSNN như sau:
Thứ nhất, vốn đầu tư XDCB từ NSNN gắn với hoạt động NSNN nói chung và hoạt động chi NSNN nói riêng, gắn với quản lý và sử dụng vốn theo phân cấp về chi NSNN cho đầu tư phát triển Do đó, việc hình thành, phân phối, sử dụng và thanh quyết toán nguồn vốn này được thực hiện chặt chẽ theo quy định về NSNN, thực hiện theo quy trình giám sát quản lý NSNN trong hệ thống NSNN các cấp chính quyền, bộ, ban ngành.
Thứ hai, vốn đầu tư XDCB từ NSNN được sử dụng chủ yếu để đầu tư cho các công trình, dự án không có khả năng thu hồi vốn và công trình hạ tầng Do đó, việc đánh giá hiệu quả sử dụng nguồn vốn mang tính toàn diện, trên cơ sơ đánh giá tác động về kinh tế, xã hội và môi trường.
Thứ ba, hoạt động đầu tư XDCB rất phức tạp liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực Diễn ra không những ở phạm vi một địa phương mà còn nhiều địa phương khác nhau Vì vậy khi tiến hành hoạt động này, cần phải có sự liên kết chặt chẽ giữa các ngành, các cấp trong quản lý quá trình đầu tư, bên cạnh đó phải quy định rõ phạm vi trách nhiệm của các chủ thể tham gia đầu tư nhưng cũng vẫn đảm bảo tính tập trung dân chủ trong quá trình thực hiện đầu tư.
1.4.2 Vai trò của vốn ngân sách đầu tư xây dựng cơ bản
Trong nền kinh tế quốc dân, vốn đầu tư XDCB có vai trò rất quan trọng đối với phát triển kinh tế - xã hội Vai trò đó thể hiện trên các mặt sau:
Một là, vốn đầu tư XDCB từ NSNN góp phần quan trọng vào việc xây dựng và phát triển cơ sở vật chất kỹ thuật, hình thành kết cấu hạ tầng chung của đất nước như giao thông, thủy lợi, điện, trường học, trạm y tế… Thông qua quy trình và phát triển hoạt động đầu tư XDCB, vốn đầu tư XDCB từ NSNN góp phần quan trọng vào việc thúc đẩy sự phát triển nền kinh tế quốc dân, tái tạo và tăng cường năng lưc sản xuất, tăng năng suất lao động, tăng thu nhập quốc dân và tổng sản phẩm xã hội.
Hai là, vốn đầu tư XDCB từ NSNN góp phần quan trọng vào việc chuyển dịch cơ cấu kinh tế, hình thành ngành mới, tăng cường chuyên môn hóa và phân công lao động xã hội Chẳng hạn, để chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa đến năm 2020, Đảng và Nhà nước chủ trương tập trung vốn đầu tư vào những ngành, lĩnh vực trọng điểm, mũi nhọn như công nghiệp dầu khí, hàng không, hàng hải, đặc biệt là giao thông vận tải đường bộ, đường sắt cao tốc, đầu tư vào một số ngành công nghệ cao… Thông qua việc phát triển kinh doanh, thúc đẩy phát triển xã hội
Ba là, vốn đầu tư XDCB từ NSNN có vai trò định hướng hoạt động đầu tư trong nền kinh tế Việc Nhà nước bỏ vốn đầu tư vào kết cấu hạ tầng và các ngành, lĩnh vực có tính chiến lược không những có vai trò dẫn dắt hoạt động đầu tư trong nền kinh tế mà còn góp phần định hướng hoạt động của nền kinh tế Thông qua đầu tư XDCB vào các ngành, lĩnh vực, khu vực quan trọng, vốn đầu tư từ NSNN có tác dụng kích thích các chủ thể kinh tế, các lực lượng trong xã hội đầu tư phát triển sản xuất – kinh doanh, tham gia liên kết và hợp tác trong xây dựng hạ tầng và phát triển kinh tế - xã hội Trên thực tế, gắn với việc phát triển hệ thống điện, đường giao thông là sự phát triển mạnh mẽ các khu công nghiệp thương mại, các cơ sở kinh doanh và khu dân cư.
Bốn là, vốn đầu tư XDCB từ NSNN có vai trò quan trọng trong việc giải quyết các vấn đề xã hội như xóa đói, giảm nghèo, phát triển vùng sâu, vùng xa Thông qua việc đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng, các cơ sở sản xuất – kinh doanh và các công trình văn hóa, xã hội góp phần quan trọng vào việc giải quyết việc làm, tăng thu nhập, cải thiện và nâng cao đời sống vật chất và tình thần của người dân nông thôn,vùng sâu, vùng xa.
Đặc trưng của ngành giao thông
Cơ sở hạ tầng giao thông là một bộ phận quan trọng trong kết cấu hạ tầng kỹ thuật Là tiền đề cho sự tăng trưởng và phát triển bền vững của mỗi quốc gia, hệ thống cơ sở hạ tầng giao thông có vai trò rất to lớn trong quá trình phát triển triển kinh tế - xã hội, đảm bảo an ninh quốc phòng của đất nước, là nền tảng thúc đẩy sự phát triển các ngành, các lĩnh vực trong nền kinh tế, đóng góp tích cực vào quá trình công nghiệp hóa – hiện đại hóa đất nước, cũng như tiến trình hội nhập và giao lưu quốc tế
Hệ thống giao thông mang đầy đủ những đặc điểm của hệ thống cơ sở hạ tầng, bao gồm:
Tính hệ thống, đồng bộ
Mức độ và phạm vi ảnh hưởng của các bộ phận trong cơ sở hạ tầng giao thông tới sự phát triển KT-XH của toàn bộ cả nước là khác nhau Tuy nhiên, chúng lại có một mối quan hệ gắn kết chặt chẽ với nhau trong quá trình hoạt động, khai thác và sử dụng Do vậy, quy hoạch tổng thể phát triển hệ thống giao thông phải có sự phối hợp với phát triển của các ngành, các lĩnh vực khác cũng như điều kiện định hướng phát triển của từng vùng, từng địa phương khác nhau Khi đó, trong quá trình vận hành, sử dụng sẽ giảm được tối đa chi phí và tăng tối đa công dụng của các công trình giao thông.
Với vốn đầu tư cao, thời gian sử dụng lâu dài, khả năng thu hồi vốn thấp là nguyên nhân khiến cho việc đầu tư phát triển hệ thống giao thông chủ yếu từ nguồn vốn đầu tư xây dựng cơ bản, đặc biệt là vốn đầu tư XDCB từ NSNN Trên cơ sở muốn phát triển kinh tế - xã hội thì ngành giao thông phải đi trước một bước là tiền đề cơ sở cho giao lưu, vận chuyển hàng hóa, phát triển thương mai, hoạt động kinh tế Hệ thống giao thông phát triển tạo điều kiện thuận lợi cho các hoạt động KT-XH, nâng cao đời sống vật chất của người dân, mở rộng giao lưu kinh tế - văn hóa giữa các vùng miền trong cả nước, nhất là xóa bỏ khoảng cách giữa thành thị và nông thôn.
Vì vậy, cơ sở hệ thống giao thông phải được hình thành và phát triển trước một bước tạo tiền đề cho các hoạt động KT-XH khác Sự phát triển của cơ sở hạ tầng về quy mô, chất lượng còn thể hiện rất rõ định hướng phát triển KT-XH của từng vùng, từng miền, từng địa phương Điều cơ bản khi tiến hành đầu tư phát triển hệ thống giao thông là phải thực hiện tốt chiến lược ưu tiên, tập trung xây dựng các công trình, hạng mục cần thiết trước nhằm nâng cao tính tiên phong định hướng và giảm nhẹ nhu cầu huy động vốn đầu tư
Tính địa phương, tính vùng và khu vực
Xây dựng và phát triển hệ thống giao thông mang tính vùng và tính địa phương rõ nét Điều này thể hiện trong quá trình tạo lập, xây dựng cũng như tổ chức, quản lý và sử dụng giao thông Do địa bàn, điều kiện tự nhiên của các vùng địa phương có sự khác nhau, điều kiện phát triển sản xuất khác nhau mà xây dựng giao thông phụ thuộc nhiều vào các yếu tố như địa lý, địa hình, trình độ phát triển…
Vì thế, trong việc xây dựng, phân bổ, tính toán nguồn lực xây dựng hệ thống giao thông phải đặt trong hệ thống chung của quốc gia đồng thời phù hợp với đặc điểm, điều kiện của từng địa phương, từng vùng lãnh thổ
Tính xã hội và tính cộng đồng cao Đặc trưng cơ bản này thể hiện mạnh mẽ ở các công trình giao thông địa phương, đặc biệt là các công trình tuyến huyện, tuyến xã do gắn kết trực tiếp đến vùng dân cư Đặc trưung này được thể hiện trong xây dựng và sử dụng chúng.
+ Trong sử dụng, hầu hết các công trình giao thông đều được sử dụng nhằm phục vụ việc đi lại, buôn bán, giao lưu của người dân với các cơ sở kinh tế, dịch vụ.
Do vậy, các công trình này thường là những công trình công cộng, phục vụ cho đại đa số người dân, không loại trừ bất kỳ ai.
+ Nguồn vốn xây dựng các loại công trình được huy động từ rất nhiều thành phần trong nền kinh tế trong đó sự đóng góp “sức người, sức của” của nhân dân là vô cùng quan trọng Bởi vậy, người dân có quyền tham gia giám sát từ khâu xây dựng, quản lý, vận hành và bảo dưỡng các hệ thống đường nông thôn. Để việc xây dựng, quản lý và sử dụng các tuyến đường giao thông có kết quả tốt cần lưu ý:
- Đảm bảo hài hòa giữa nghĩa vụ trong xây dựng và quyền lợi trong sử dụng đối với các tuyền đường cụ thể Nguyên tắc cơ bản là gắn quyền lợi và nghĩa vụ.
- Thực hiện tốt việc phân cấp trong xây dựng và quản lý sử dụng công trình cho từng cấp chính quyền, từng đối tượng cụ thể để khuyến khích việc phát triển và sử dụng có hiệu quả cơ sở hạ tầng.
Sự cần thiết phải phân cấp quản lý ngân sách đầu tư XDCB từ NSNN
Trên cơ sở đặc trưng của vốn đầu tư XDCB, ngành giao thông và lợi ích của phân cấp ngân sách nhà nước ở trên Có thể thấy quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN trong ngành giao thông cần được phân cấp do một số nguyên nhân sau:
+ Hiệu quả từ sự tham gia của người dân
Sự tham gia của cộng đồng là điều cần thiết cho sự thành công của các dự án đầu tư, đặc biệt là các dự án đầu tư XDCB ở cấp huyện, thôn, xã Việc tham gia là cần thiết tại thời điểm lựa chọn dự án cũng như trong việc tiếp tục quản lý dự án. Việc tham gia của người dân đảm bảo một sự công bằng ngang tương đối với các cơ sở hạ tầng cơ bản
Các dự án đầu tư mang tầm quan trọng đặc biệt đối với đời sống của người dân Bởi vì các kết quả dự án này được sử dụng rộng rãi và thường xuyên, người dân đã quen thuộc với lợi ích và thường có ý kiến mạnh mẽ đối với các dự án và việc cải thiên các công trình thường được ưu tiên cao nhất ở khu vực người dân sống Lựa chọn trong những ưu tiên cho đầu tư cơ sở hạ tầng cung cấp người dân địa phương với cơ hội đầu tiên để tham gia vào việc quyết định công khai Các lựa chọn có sự tham gia ở cấp địa phương thường liên quan đến các dự án đầu tư nhỏ, thường nhanh chóng mang lại lợi ích cho địa phương hơn như thuỷ lợi, thoát nước, đường, điện Vì vậy, chiến lược phân cấp thường bao gồm các sự lựa chọn, quyết định có sự tham gia trong (quy mô nhỏ) đầu tư cơ sở hạ tầng, không chỉ đơn giản là để đáp ứng tốt hơn nhu cầu dịch vụ địa phương nhưng cũng như có việc tham gia dân chủ trong quản lý, với mục đích tăng cường cam kết của công dân trong toàn bộ chương trình phân cấp Phần thưởng được đánh giá chỉ là một phần của việc cải thiện cơ sở hạ tầng, quan trọng không kém là cơ chế cho sự tham gia của người người dân trong việc tăng cường vai trò tham gia của người dân trong chính quyền, tăng cường hiệu quả, minh bạch trong sử dụng vốn ngân sách.
+ Thực hiện duy trì nguồn cho việc xây dựng, quản lý, bảo dưỡng các công trình xây dựng.
Các dự án đầu tư phải được tài trợ ở 2 cấp độ: một là, nguồn vốn phải huy động để trả tiền cho các đầu tư ban đầu tại các cơ sở ; hai là nguồn thu định kỳ để thực hiện chi phí hàng năm của hoạt động và bảo dưỡng và khoản dự phòng đối với mức rủi ro phát sinh để duy trì cho việc đầu tư ban đầu Thiết lập một hồ sơ theo dõi các khoản trả nợ vốn của chính quyền địa phương, có sự cân nhắc trong việc phát triển kinh tế-xã hội của từng địa phương Đối với chi phí hàng năm sau khi hoàn thành dự án đầu tư chính là các phí, giá cước dịch vụ nhằm bù đắp đủ chi phí vốn + Vai trò của chính quyền cấp trên trong hệ thống chính quyền (đặc biệt là các cấp chính quyền địa phương). Đối với các dự án cở sở hạ tầng sử dụng NSNN, chức năng phân bổ của cấp chính quyền cao hơn (tỉnh, thành phố) cần một trong các điều kiện sau :
Hiệu ứng lan toả : Tác động lan toả hay các hiệu ứng ngoại sinh tích cực khi các hoạt động quyết định của một cấp chính quyền ảnh hướng đến lợi ích của các địa phương khác Ví dụ, hiệu ứng lan toả xảy ra khi thành phố, tỉnh chịu trách nhiệm quản lý, xây dựng các tuyến đường trung chuyển có lợi ích tích luỹ ở nhiều cấp chính quyền cấp dưới hơn là để cho từng cấp điều chỉnh.
Việc xác định hiệu ứng lan toả đối với các cấp chính quyền cao hơn có sự quyết định ưu tiên đầu tư và phân bổ nguồn lực điều hoà lợi ích của các địa phương được hưởng (vẫn có bao hàm yếu tố chính trị).
Quy mô kinh tế : Việc thực hiện phân cấp thẩm quyền thực hiện dự án đầu tư nhằm sử dụng nguồn lực hiệu quả để đảm bảo hiệu quả kỹ thuật, lợi ích sát với ngưòi dân Một đô thị chịu trách nhiệm cung cấp các dự án cơ sở hạ tầng có thể nhỏ hơn so với quy mô tối thiểu cần thiết để đảm bảo hiệu quả kỹ thuật Khi phân mảnh quá nhiều ngân sách đầu tư cho các chính quyền cấp dưới, quyền hạn của chính quyền cấp tỉnh đưa ra sự phân nhóm để cung cấp nguồn lực phù hợp trong khu vực có thể tăng hiệu quả đầu tư, đầu tư có trọng tâm, tránh kéo dài thời gian đầu tư. Chính quyến cấp trên chịu trách nhiệm thiết lập các ưu tiên đầu tư và điều chỉnh dịch vụ phù hợp với phát triển của toàn địa phương.
Xem xét công bằng : Thông qua việc xem xét khả năng của các vùng trong việc huy động tài chính và khả năng tăng thu từ các dự án đầu tư, khả năng đối ứng vốn của các dự án đầu tư (việc huy động nguồn lực của các địa phương giàu, nghèo) Cấp chính quyền cao hơn kết hợp với các dự án mục tiêu để đảm bảo chiến lược quốc gia và khu vực để giảm nghèo, tạo ra sự đồng bộ về cơ sở vật chất.
Giảm sự cạnh tranh quá mức do phân cấp mang lại cho chính quyền cấp dưới
(đặc biệt là chính quyền cấp xã) Phân cấp quản lý có thể làm tăng hiệu quả bằng cách thúc đẩy cạnh tranh giữa các chính quyền địa phương Tuy nhiên, chuyển giao quyền ra quyết định để các chính quyền cấp xã có thể làm tăng sự cạnh tranh trong việc đưa các dự án đầu tư để thu hút vốn cho địa phương mình mà không tính đến tính bền vững trong việc thực hiện công trình Việc cạnh tranh có thể khiến nguồn lực bị phân tán, khả năng thực hiện của cấp xã không có khả năng thực hiện được các dự án.
Hiệu quả trong phân bổ nguồn thu ngân sách Chính quyền cấp trên đặc biệt là chính quyền cấp tỉnh có thể phân phối lại thu nhập cho chính quyền cấp dưới thu được của giá trị tăng thêm từ các dự án đầu tư Đồng thời, có thể kiểm soát, thu lại vốn NS để điều chuyển sang dự án khác (Ví dụ, quỹ bảo trì đường bộ )
Mô hình phân cấp quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN trong ngành giao thông đường bộ
Dù là nhà nước liên bang hay đơn nhất thì việc quản lý của chính quyền địa phương, Nhà nước nào cũng phải tiến hành, không có bất cứ Chính phủ nào chỉ thực hiện quyền lực Nhà nước của mình ở một chỗ, nơi đóng trụ sở của các cơ quan Trung ương Việc quản lý của chính quyền địa phương là tất yếu khách quan Sự quản lý này được thi hành bằng các mô hình khác nhau Sự phức tạp và đa dạng trong quản lý chính quyền địa phương được tạo nên từ các đặc điểm về vị trí địa lý, tài nguyên thiên nhiên, phong tục tập quán, tôn giáo, dân tộc, lợi thế so sánh, sự đa dạng và phức tạp trong quản lý giữa đô thị và nông thôn Xu hướng của các nước phi tập trung hoá theo hướng phân chia rõ các chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn quản lý kinh tế - xã hội cho chính quyền địa phương Nhưng nhìn tổng thể thì vẫn tồn tại 2 cơ chế: tập quyền và phân quyền như sau:
Tập quyền có nghĩa là nền hành chính tập trung cao, không phân cấp, hoặc phân cấp rất ít, trong đó chính quyền Trung ương nắm giữ mọi quyền hành và quyết định mọi công việc, tất cả các chính quyền hành chính và nhân viên hành chính các cấp đều lệ thuộc vào Trung ương và do Trung ương quyết định Với xu hướng dân chủ hoá xã hội, cơ chế này làm chậm trễ việc giải quyết các vấn đề của địa phương, ít chú ý đến nhu cầu đặc điểm của các địa phương và hạn chế quyền tham gia của nhân dân địa phương vào các công việc tự quản và hành chính địa phương.
Phân quyền là một nền hành chính phi tập trung, có tính tự quản nhiều hơn.Theo mô hình này, quyền lực Nhà nước được phân cấp rõ ràng và trong phạm vi được phân cấp, các cấp chính quyền địa phương chủ động giải quyết các vấn đề kinh tế xã hội của địa phương theo quy định của pháp luật Địa phương có ngân sách và tài chính riêng Những người sống định cư trong lãnh thổ địa phương trực tiếp bầu ra những cơ quan hoặc những người thay mặt nhân dân quản lý địa phương Cơ chế này tạo nên tính tự chủ cao của các địa phương, cao nữa là tự trị, trong một chừng mực nhất định họ có quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp riêng rẽ, có hệ thống pháp luật riêng, có cơ quan lập pháp riêng, hiến pháp riêng… Nhưng những lãnh thổ này vẫn phải chịu sự giám sát của các cơ quan Nhà nước Trung ương bằng một hệ thống các quy định phê chuẩn, phê duyệt Các lãnh thổ tự chủ và tự trị này về nguyên tắc chỉ được phép toàn quyền giải quyết các công việc nội bộ mà không có quyền ngoại giao chính trị, không được phép thành lập quân đội. Ngoài ra, còn có cơ chế hành chính "tản quyền" về cơ bản vẫn là cơ chế trong nền hành chính tập trung, nhưng trong đó chính quyền Trung ương bổ nhiệm các chức vụ đứng đầu đơn vị hành chính, các giới chức này được coi là đại diện của Chính phủ Trung ương tại địa phương và được Trung ương giao cho một số quyền quyết định tại chỗ các vấn đề liên quan trực tiếp đến địa phương.
Từ các cơ chế hành chính nêu trên, có các mô hình phân cấp quản lý về đầu tư như sau:
Mô hình 1: Thẩm quyền quyết định và quản lý đầu tư trong lĩnh vực giao thông được tập trung thống nhất và chịu sự điều hành trực tiếp của chính quyền Trung ương mà cụ thể ở đây là Bộ Giao thông vận tải - cơ quan quản lý đường bộ ở Trung ương, việc điều hành thông qua hệ thống ngành dọc Với mô hình này thì chính quyền các địa phương không có quyền hạn và trách nhiệm trong việc quản lý đầu tư Mà chỉ trong một số trường hợp nhất định, Trung ương có thể uỷ quyền cho các cấp chính quyền địa phương thực hiện một số nhiệm vụ nhất định.
Mô hình 2: Quản lý đầu tư trong lĩnh vực giao thông được phân cấp, trong đó
Trung ương nắm giữ, đảm nhận đối với những dự án đầu tư lớn, những dự án quan trọng Những dự án còn lại do chính quyền địa phương chịu trách nhiệm quản lý.Đối với địa phương, chính quyền cấp trên thực hiện những dự án mang tính liên vùng, dự án lớn mà chính quyền cấp dưới không thực hiện được ; chính quyền cấp dưới thực hiện các dự án giao thông nhỏ nằm trong tầm thực hiện của mình
Mô hình 3: Là sự trung hoà của hai mô hình nói trên Tức là, chính quyền cấp trên thống nhất quản lý đầu tư cho tất cả các địa phương Chính quyền địa phương tuy được đảm nhận một số nhiệm vụ nhưng vẫn do cấp trên quyết định Địa phương chỉ có quyền quyết định sau khi đã được cấp trên quyết định và giao
Trong các mô hình nêu trên, việc phân cấp quản lý đầu tư theo mô hình thứ nhất có ưu điểm là tập trung được toàn bộ nguồn lực vào tay nhà nước cấp trên, cũng như đảm bảo tính thống nhất, điều hành mau lẹ nhanh nhạy Sự mất cân đối giữa các địa phương, tình trạng cục bộ ở địa phương có điều kiện khắc phục Tuy nhiên, hạn chế chủ yếu của việc phân cấp theo cách này là không phát huy được tính tích cực, chủ động, sáng tạo của các địa phương trong việc phân bổ, quản lý, khai thác và sử dụng nguồn lực làm cho nguồn lực xã hội tăng chậm, hiệu quả ít được quan tâm; đồng thời tạo ra tính thụ động, ỷ lại của địa phương đối với Trung ương, cấp trên.
Việc phân cấp theo mô hình thứ hai vẫn có thể đảm bảo được tính thống nhất, tập trung của chính quyền Trung ương (vì Trung ương quản lý các dự án có vốn đầu tư lớn, quan trọng) Địa phương được phân cấp mạnh mẽ trong quản lý đầu tư đã tạo điều kiện thúc đẩy các chính quyền địa phương huy động, khai thác tăng thêm nguồn lực, đồng thời việc sử dụng tiết kiệm và có hiệu quả nguồn lực luôn được đề cao Tuy nhiên, hạn chế của cách phân cấp nay lại chính là khó khăn trong việc xác định nội dung và quyền hạn phân cấp: phân cấp như thế nào? Phân cấp đến đâu? Phân cấp cái gì? Mặt khác, phân cấp theo cách này cũng dễ nảy sinh tình trạng cục bộ do phát triển không đồng đều, mất cân đối giữa các địa phương.
Tại Việt Nam, sau Luật NSNN năm 2002, trên cơ sở phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi của địa phương, các tỉnh đã được phân cấp tương đối quyền hạn sử dụng nguồn lực của địa phương trong thực hiện ngân sách Đặc biệt sau Nghị quyết 08/2004/NQ-CP của Chính phủ về tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà ước giữa Chính phủ và chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đã trao tương đối thẩm quyền cho chính quyền địa phương trong quản lý đầu tư Không áp dụng chế độ ủy quyền của cấp trên cho cấp dưới trong thực hiện đầu tư (giảm mô hình tập quyền) Chính quyền cấp tỉnh được quyền quyết định các dự án đầu tư từ ngân sách địa phương và cấp giấy phép cho các dự án đầu tư phù hợp với trình độ phát triển kinh tế - xã hội và khả năng quản lý của địa phương Đồng thời, trên cơ sở thẩm quyền của mình, chính quyền cấp tỉnh được phép quyết định phân cấp quyết dịnh đầu tư cho cấp huyện và cấp xã phù hợp với năng lực của các cấp cụ thể
Trên cơ sở này cho thấy, mô hình đang được thực hiện ở Việt Nam là mô hình thứ ba có sự kết hợp giữa tập quyền và phân quyền dựa trên cơ sở nguồn vốn đầu tư cũng như quyền hạn của cấp tỉnh, cấp huyện Mô hình này được phản ánh thu nhỏ tại địa phương Tại tỉnh Đăk Lăk, HĐND và UBND là hai cơ quan giữ vai trò đầu mối trong quản lý vốn đầu tư, thống nhất đầu tư toàn tỉnh Trên cơ sở Nghị quyết của HDDND, UBND cấp tỉnh quyết định giao nhiệm vụ đầu tư tới chính quyền cấp dưới Đối với các dự án giao thông, HĐND và UBND cấp tỉnh trên cơ sở định hướng phát triển kinh tế - xã hội của ngành cũng như định hướng phát triển của ngành phân cấp thẩm quyền quyết định các dự án thuộc thẩm quyền của chính quyền cấp dưới Đối với các dự án giao thông nguồn vốn lớn (trên 10 tỷ) có tính tác động lớn thuộc thẩm quyền cấp tỉnh, giao cho sở ban ngành trực thuộc (đặc biệt là
Sở GTVT, sở KH&ĐT, sở XD) xây dựng chủ trương, thẩm định, quyết định và giảm sát, đồng thời, trên cơ sở nguồn vốn và khả năng thực hiện của địa phương cấp dưới, UBND cấp tỉnh phân cấp thẩm quyền thực hiện xuống cho cấp huyện, cấp xã.Chính quyền cấp huyện, cấp xã có quyền chủ động thực hiện, quyết định các dự án thuộc chức năng thực hiện của mình.
Nguyên tắc, yêu cầu thực hiện phân cấp quản lý ngân sách
Một là, phân công trách nhiệm rõ ràng Nguyên tắc này đòi hỏi phân định rõ ràng mỗi cấp chính quyền chịu trách nhiệm chi phí nào, nguồn thu nào, theo đó
“mỗi dịch vụ công nên được cung cấp bởi cơ quan quyền lực có quản lý một khu vực địa lý tối thiểu đủ để sử dụng hết lợi ích và chịu được các chi phí của việc cung cấp dịch vụ đó” Như vậy, mỗi cấp chính quyền cơ sở cần phải chịu trách nhiệm cung cấp các dịch vụ công phục vụ một cách hiệu quả và đáp ứng tốt nhất nhu cầu thực tế của nhân dân địa phương đó.
Hai là, gắn nguồn lực với trách nhiệm Nguồn lực tài chính dành cho mỗi cấp chính quyền địa phương phải tương xứng với chi phí cần thiết mà chính quyền đó phải bỏ ra để cung cấp các dịch vụ này Các nguồn lực này phải ổn định và dễ dự báo để tạo thuận lợi cho việc lên kế hoạch của địa phương.
Ba là, gắn trách nhiệm với quyền hạn Trách nhiệm chi tiêu của chính quyền địa phương cũng cần được gắn kết với quyền hạn của họ trong việc quản lý nguồn thu và chi tiêu của mình Do đó, việc phân cấp ngân sách phải đi đôi với việc giao quyền kiểm soát cần thiết, quyền chủ động của địa phương trong việc bảo đảm cung cấp các dịch vụ có chất lượng cao và đáp ứng đúng nhu cầu của địa phương.
Bốn là, phân cấp ngân sách phải đi đôi với năng lực quản lý của địa phương.
Khi quyết định mức độ phân cấp trách nhiệm thu thuế và chi tiêu cho địa phương, cần đánh giá năng lực quản lý của chính quyền địa phương Tuy nhiên, năng lực quản lý cần được phát triển qua quá trình thực tế vì vậy không thể có việc lấy cớ địa phương thiếu năng lực để hạn chế phân cấp cho địa phương, cần có sự quan tâm chỉ đạo và hướng dẫn chi tiết hơn đối với địa phương đó.
Năm là, phân cấp ngân sách phải dựa trên cơ sở tăng cường trách nhiệm giải trình của địa phương Trách nhiệm giải trình của chính quyền trước nhân dân địa phương là yêu cầu quan trọng để đảm bảo chính quyền địa phương chi tiêu ngân sách một cách hiệu quả và đáp ứng nhu cầu của người dân Trách nhiệm giải trình này đựoc thực hiện thông qua việc kiểm toán ngân sách địa phương, công khai cho nhân dân địa phương biết về các hoạt động chi tiêu của chính quyền và chịu trách nhiệm về hiệu quả của việc chi tiêu đó.
Sáu là, phân cấp ngân sách đồng thời gắn với việc tăng cường trách nhiệm giải trình của địa phương với quốc gia Nguồn lực tài chính và hoạt động chi tiêu của địa phương cũng là một nội dung của nguồn lực tài chính quốc gia và thực hiện các nhiệm vụ của quốc gia trong phạm vi địa phương theo mục tiêu chung Vì vậy, chính quyền địa phương cũng có trách nhiệm giải trình trước Chính phủ về việc đã sử dụng nguồn lực tài chính được phân cấp cho những nhiệm vụ chi tiêu nào, hiệu quả của chúng ra sao.
Trong một nghiên cứu của Jennie Litvack với tựa đề “Cơ sở khách quan của phân cấp” đã chỉ ra 5 điều kiện cơ bản giúp cho qúa trình phân cấp, phân quyền thành công ở các nước trên thế giới Các điều kiện đó là:
(i) Phân cấp, phân quyền phải gắn kết quyền tự chủ về tài chính, ngân sách với thẩm quyền cung ứng dịch vụ công và chức năng của chính quyền địa phương Nhờ tự chủ về tài chính, các nhà lãnh đạo địa phương mới có thể đảm bảo nguồn tài chính cho các quyết định của mình, cũng như đảm bảo thực hiện các cam kết trước cử tri;
(ii) Người dân tại địa phương phải được thông tin đầy đủ về chi phí cho các dịch vụ công, các phương án lựa chọn để cung cấp dịch vụ công, các nguồn lực mà địa phương hiện có để người dân có thể tham gia vào quá trình ra quyết định, nhất là quyết định về ngân sách một cách thực chất;
(iii) Phải có cơ chế lấy ý kiến của người dân trong cộng đồng để họ có thể trình bày nguyện vọng của mình, hơn nữa, buộc các đại biểu dân cử phải có trách nhiệm đối với nguyên vọng đó Như vậy, người dân mới tích cực tham gia vào quá trình phân cấp, phân quyền;
(iv) Phải có cơ chế buộc chính quyền địa phương công khai hoạt động và chịu trách nhiệm về kết quả hoạt động để nhân dân có thể giám sát họ và;
(v) Phải thiết lập các công cụ cho phân cấp, phân quyền (chẳng hạn: khung pháp lý, bộ máy tổ chức, hệ thống ngân sách giữa các cấp chính quyền,…)
THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN CỦA NGÀNH GIAO THÔNG TẠI TỈNH ĐĂK LĂK
Cơ sở pháp lý phân cấp quản lý ngân sách đầu tư xây dựng cơ bản từ
Trong những năm gần đây, Nhà nước đã ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật quy định các thẩm quyền, quyền hạn của các cấp chính quyền trong quản lý đầu tư nói chung cũng như đầu tư XDCB nói riêng.
Việc thực hiện phân cấp quản lý ngân sách đầu tư xây dựng cơ bản cho các tỉnh, thành phố trục thuộc trung ương được quy định tương đối rõ ràng trong các nghị định, thông tư, văn bản hướng dẫn của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính và các bộ ngành có liên quan Một số quy định tương đối cụ thể như Nghị định 12/2009/NĐ-CP về quản lý đầu tư xây dựng; Quyết định 60/QĐ-TTg ngày 30/9/2010 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ chi đầu tư phát triển bằng nguồn Ngân sách nhà nước giai đoạn 2011 – 2015; Thông tư 28/2012/TT-BTC ngày 21/02/2012 quy định về quản lý vốn đầu tư thuộc nguồn vốn ngân sách xã, phường, thị trấn… Trên cơ sở đó, việc phân bổ nguồn vốn đầu tư xây dựng cơ bản của các tỉnh được quy định tương đối rõ ràng, các tỉnh đều có văn bản quy định tương đối cụ thể phù hợp với từng điều kiện phát triển của tỉnh.
Theo quy định tại Điều 34 của Luật NSNN năm 2002: Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định phân cấp cụ thể nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách của chính quyền địa phương Các địa phương từng bước thực hiện việc phân cấp nguồn vốn đầu tư cho cấp quận, huyện; một số địa phương có kinh tế phát triển, có nguồn thu lớn đã thực hiện phân cấp triệt để nguồn vốn cho cấp quận, huyện Chính quyền cấp tỉnh được chủ động trong việc phân cấp quản lý vốn đầu tư từ NSNN cho các cơ quan cấp dưới Do đó, việc phân cấp quản lý vốn đầu tư ở các địa phương hiện nay khá đa dạng.
Quyết định 60/QĐ-TTg ngày 30/9/2010 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ chi đầu tư phát triển bằng nguồn Ngân sách Nhà nước giai đoạn 2011-2015 đã ban hành 5 tiêu chí phân bổ vốn ngân sách cho các địa phương là (1) dân số (dân số chung và số người dân tộc thiểu số);
(2) trình độ phát triển (bao gồm tỷ lệ hộ nghèo, thu nội địa, tỷ lệ điều tiết về ngân sách trung ương); (3) diện tích tự nhiên; (4) số các đơn vị hành chính và (5) tiêu chí bổ sung (thành phố trực thuộc Trung ương, vùng trọng điểm,….) Ngoài ra, nguồn thu từ sử dụng đất được dùng toàn bộ cho đầu tư kết cấu hạ tầng tại địa phương. Nguồn vốn được phân bổ phù hợp với trình độ phát triển kinh tế, thu nhập và mức sống giữa các địa phương trong tỉnh, cũng như cả nước, đồng thời việc xác định tổng nguồn vốn chứ không xác định chi tiết đến từng dự án cụ thể giúp địa phương chủ động trong phân bổ ngân sách thực hiện các dự án đầu tư cũng như điều chuyển vốn giữa các chương trình, dự án
Theo Nghị quyết số 49/2010/QH12 ngày 19/6/2010, trên cơ sở phân cấp của Trung ương cho các địa.phương, các tỉnh, thành phố quyết định việc phân cấp quyết định đầu tư cho cấp huyện và cấp xã trên một số lĩnh vực Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân là hai cơ quan giữ vai trò đầu mối trong quản lý vốn đầu tư Hội đồng nhân dân chịu trách nhiệm lập dự toán chi tiêu công tại cấp mình và chi ngân sách địa phương cấp dưới chi tiết theo các lĩnh vực và khoản mục chi Hội đồng nhân dân quyết định việc phân bổ ngân sách cho đầu tư công cho các chương trình, dự án trong phạm vi ngân sách cấp mình, quyết định điều chỉnh dự toán chi tiêu công khi cần thiết Hội đồng nhân dân quyết định các chủ trương, biện pháp để triển khai thực hiện các hoạt động đầu tư công; giám sát việc thực hiện các hoạt động chi tiêu công đã được thông qua Ủy ban nhân dân chịu trách nhiệm lập dự toán và phương án phân bổ ngân sách địa phương cho đầu tư công, dự toán điều chỉnh ngân sách địa phương trong trường hợp cần thiết trình Hội đồng nhân dân cùng cấp quyết định và báo cáo cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan tài chính cấp trên trực tiếp Căn cứ vào quyết định của Thủ tướng Chính phủ, hướng dẫn của Bộ Tài chính, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh hướng dẫn việc lập dự toán ngân sách các cấp ở địa phương, báo cáo Thường trực Hội đồng nhân dân cấp tỉnh xem xét, cho ý kiến, gửi Bộ Tài chính và các cơ quan có liên quan để tổng hợp, lập dự toán ngân sách nhà nước trình Chính phủ Căn cứ vào nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp, Ủy ban nhân dân quyết định giao nhiệm vụ chi tiêu công cho từng cơ quan, đơn vị trực thuộc; mức bổ sung cho ngân sách cấp dưới; quy định nguyên tắc bố trí và chỉ đạo thực hiện dự toán chi tiêu công Hội đồng nhân dân cũng giữ vai trò chủ trì, phối hợp với các cơ quan liên quan trong quản lý ngân sách đầu tư trên địa bàn Cơ quan tài chính các cấp ở địa phương có trách nhiệm xem xét dự toán ngân sách của các cơ quan, đơn vị cùng cấp, dự toán ngân sách địa phương cấp dưới; chủ động phối hợp với cơ quan liên quan trong việc tổng hợp, lập dự toán ngân sách địa phương, phương án phân bổ ngân sách cấp mình để báo cáo Uỷ ban nhân dân trình Hội đồng nhân dân cùng cấp.
Hiện nay, việc thực hiện các dự án đối với ngân sách cấp xã, phường, thị trấn được quy định tương đối đầy đủ thông qua Thông tư 28/2012/TT-BTC ngày 24/02/2012 quy định về quản lý vốn đầu tư thuộc nguồn vốn ngân sách xã, phường, thị trấn… Đối với ngành giao thông nói riêng, việc phân cấp quản lý xây dựng trong ngành giao thông còn được quy định rất cụ thể Theo Nghị định 11/2010/NĐ-CP ngày 24/2/2010 quy định hệ thống tuyến đường tỉnh, liên tỉnh và hệ thống đường trong tỉnh tương đối rõ ràng trong việc xác định quản lý, xây dựng và sửa chữa hệ thống đường giao thông Cụ thể như: hệ thống đường tỉnh là các đường trục trong địa bàn 1 tỉnh hoặc 2 tỉnh gồm đường nối trung tâm hành chính của tỉnh với trung tâm hành chính của huyện hoặc với trung tâm hành chính của tỉnh lân cận; đường nối quốc lộ với trung tâm hành chính của huyện Hệ thống đường huyện là các đường đối từ trung tâm hành chính xã, cụm xã hoặc trung tâm hành chính của huyện lân cận; đường nối đường tỉnh với trung tâm hành chính của xã hoặc trung tâm cụm xã Hệ thống đường xã là các đường nối trung tâm hành chính của xã với các thôn,xóm hoặc đường nối giữa các xã
Bảng 1: Tổng hợp hệ thống các loại đường bộ thuộc địa bàn tỉnh Đăk Lăk
Loại đường Độ dài (km) Tỷ trọng (%)
Tỉnh lộ 399 3,7 Đường huyện 1.403 13 Đường xã 3.320 30,7 Đường thôn 4.079 37,8 Đường đô thị 751 7
Nguồn: Sở GTVT tỉnh Đăk Lăk Đồng thời, nghị định cũng quy định cụ thể thẩm quyền trách nhiệm của cơ sở hạ tầng giao thông địa phương như: UBND cấp tỉnh quản lý các hệ thống đường tỉnh, đường địa phương theo quy định của pháp luật, trực tiếp tổ chức quản lý các hệ thống đường tỉnh, đường đô thị UBND cấp huyện quản lý đối với đường trong phạm vi huyện; cơ quan chuyên môn của UBND cấp huyện được giao nhiệm vụ trực tiếp quản lý các đường trình, đường đô thị được UBND cấp tỉnh, quản lý hệ thống đường huyện Đối với cấp xã, UBND cấp xã quản lý đường xã trong phạm vi xã
Trên cơ sở quy định về thẩm quyền, quyền hạn trách nhiệm của các Bộ, ban ngành trong việc quản lý vốn đầu tư xây dựng từ ngân sách nhà nước Tỉnh Đăk Lăk với đặc trưng tình hình địa lý, kinh tế - xã hội địa phương đã đưa ra những quy định nhằm phân cấp quản lý ngân sách đầu tư nói chung cũng như trong các công trình giao thông nói riêng như Nghị quyết 36/2010/NQ-HĐND về việc quy định các nguyên tắc, nguồn vốn, tiêu chí và định mức phân bổ ổn định vốn đầu tư phát triển bổ sung từ ngân sách tỉnh cho ngân sách các huyện, thị xã, thành phố giai đoạn
2011 – 2015; Quyết định số 10/2010/QĐ-UBND về việc phân cấp quản lý đầu tư xây dựng công trình, Quyết định số 11/2011/QĐ-UBND ngày 7/6/2011 về việc phân cấp quản lý chất lượng công trình xây dựng trên địa bàn tỉnh Đăk Lăk… Đặc biệt, trên cơ sở nguồn lực thực hiện cũng như đặc thù riêng của của từng địa phương trong tỉnh, HĐND tỉnh Đăk Lăk đã ban hành Nghị quyết 35/2010/NQ-HĐND về quyết định cơ cấu nguồn vốn đầu tư đường giao thông trên địa bàn tỉnh Đăk Lăk giai đoạn 2011 – 2015 dựa theo phân cấp hành chính về cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã; đồng thời, phân cấp dựa theo tình hình của từng địa phương theo từng nhóm huyện và quy hoạch đô thị
Hoạt động phân cấp về chi ngân sách cũng được đẩy mạnh tại hầu hết các địa phương trong giai đoan 2007-2010 Tuỳ từng địa phương, UBND tỉnh có thể phân cấp cho chủ tịch UBND huyện quyết định đầu tư các dự án có mức đầu tư dưới 5-10 tỷ đồng thuộc nguồn vốn ngân sách huyện và chủ tịch UBND cấp xã quyết định đầu tư dự án có mức đầu tư dưới 1-3 tỷ đồng thuộc nguồn vốn ngân sách xã Phân cấp chi đầu tư giao thông nông thôn cho xã với mức bình quân 300 -500 triệu đồng/xã và giao cho UBND cấp huyện quyết định mức chi cụ thể cho từng xã trên cơ sở thực tế về khả năng huy động đóng góp của dân và nhu cầu đầu tư của từng xã.Khoản chi này thời kỳ 2004-2006 phân cấp cho mỗi xã là 150 triệu.
Thực trạng phân cấp quản lý ĐTXDCB từ NSNN của ngành giao thông tại tỉnh Đăk Lăk
2.2.1 Phân cấp trong lập qui hoạch hệ thống giao thông và xây dựng kế hoạch vốn (vốn ĐTXDCB) tại tỉnh Đăk Lăk
Việc hoạch định các chiến lược, xây dựng và quản lý thực hiện các quy hoạch phát triển giao thông đường bộ theo vùng lãnh thổ đóng vai trò quan trọng trong việc tập hợp, thu hút, phân bổ nguồn lực phù hợp, hiệu quả, tránh gây thất thoát lãng phí Đối với thẩm quyền cấp tỉnh, theo Nghị định 11/2011/NĐ-CP ngày 24/2/2010 quy định thẩm quyền, quyền hạn nguyên tắc quy hoạch kết cấu hạ tầng đường bộ. Trên cơ sở phù hợp với định hướng phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch giao thông vận tải và các quy hoạch khác liên quan (đặc biệt là phải đảm bảo quy hoạch về đất) Ủy ban nhân dân cấp tỉnh căn cứ vào chiến lược, quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh và quy hoạch giao thông vận tải liên quan, tổ chức lập quy hoạch kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ địa phương và xin ý kiến khi trình cơ quan có thẩm quyền phê duyệt theo phân cấp: a) Quy hoạch kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ của đô thị loại đặc biệt phải có ý kiến thỏa thuận bằng văn bản của
Bộ Xây dựng và Bộ Giao thông vận tải; b) Quy hoạch kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ của tỉnh, thành phố trục thuộc Trung ương (không phải là đô thị đặc biệt) phải có ý kiến thỏa thuận bằng văn bản của Bộ Giao thông vận tải Sở GTVT trên cơ sở quản lý thực tiễn và đánh giá tình hình sử dụng và xây dựng hệ thống giao thông, tham mưu cho UBND trình HĐND trong việc quyết định quy định xây dựng giao thông trong tỉnh (bao gồm các tuyến đường tỉnh, huyện, xã, đô thị) Đối với cấp tỉnh, quy hoạch phát triển ngành giao thông vận tải trên cơ sở quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội vùng lãnh thổ, quy hoạch phát triển ngành và quy hoạch xây dựng Ủy ban nhân dân tỉnh ủy quyền cho các Sở quản lý ngành, lĩnh vực chịu trách nhệm lập và trình phê duyệt quy hoạch ngành thuộc ngành, lĩnh vực mình phụ trách, đối với ngành giao thông thì sở GTVT chính là đầu mối lập quy hoạch Sở GTVT thực hiện các nội dung điều tra, khảo sát, thu thập số liệu làm cơ sở lập quy hoạch, trình quy hoạch lên cơ quan quản lý (UBND, HĐND), đồng thời, sau khi hoàn thiện báo cáo cuối cùng, chuyển cho cơ quan thẩm định là sở Kế hoạch đầu tư để thẩm định Đối với quy hoạch giao thông cấp huyện, cấp xã được thực hiện trong tổng thể quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội huyện với cơ sở quy hoạch phát triển ngành giao thông của tỉnh, đánh giá tổng quan với các huyện khác trong tỉnh
Trong quá trình lập kế hoạch, tỉnh cũng đang dần hướng tới việc tuân thủ các nguyên tắc theo tinh thần của tiến trình phân cấp và cải cách hành chính công, đó là:dân chủ cơ sở và khuyến khích sự tham gia của người dân ở cấp cơ sở; đưa nhu cầu người dân vào kế hoạch; đảm bảo thông tin đầy đủ, tin cậy cho lập kế hoạch Tỉnh đã ban hành hướng dẫn quy trình lập và tổ chức thực hiện kế hoạch phát triển hàng năm cho cấp xã Đặc biệt với đường giao thông nông thôn còn được đánh giá hiệu quả trong quy hoạch khi đã có sự liên kết với tình hình kinh tế địa phương Tiêu biểu là quy hoạch “3 trong 1” trong chương trình nông thôn mới trong đó có một phần có sự quy hoạch của tiêu chí đường giao thông nông thôn Với quyết định 491/QĐ-TTg ngày 16/4/2009 với yêu cầu công tác quy hoạch bao gồm 3 nội dung cơ bản là quy hoạch sử dụng đất và hạ tầng thiết yếu cho phát triển sản xuất nông nghiệp hàng hóa,công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp, dịch vụ; quy hoạch phát triển hạ tầng kinh tế - xã hội – môi trường theo chuẩn mới; quy hoạch phát triển các khu dân cư mới và chỉnh trang các khu dân cư đã có phù hợp với điều kiện thực tiễn và tiêu chuẩn mới Trên cơ sở trên cho thấy đã có sự điều chỉnh kết hợp trong phát triển hoàn thiện giữa các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội và mục tiêu phát triển ngành. Đã có sự liên kết quy hoạch giao thông đối với các ngành khác cũng như tổng quan với quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội khi các phương án quy hoạch được trình lên UBND, HĐND đánh giá với tổng thể quy hoạch kinh tế - xã hội, đồng thời, quá trình thẩm định của sở kế hoạch và đầu tư đã có công văn xin ý kiến đối với những cơ quan liên quan, bao gồm: sở tài chính, sở xây dựng UBND có thẩm quyền quyết định quy hoạch này
Bảng 2: Tổng quan kế hoạch nguồn vốn thực hiện nguồn lực giao thông tại tỉnh Đăk Lăk giai đoạn 2011 – 2015, định hướng đến năm 2030
Tổng kinh phí (tỷ đồng)
9 Giao thông thủy nội địa 255 5 10 70 170
Nguồn: Tờ trình của Sở GTGT về quy hoạch GTGT đến năm 2020, định hướng đến năm 2030
Với quy hoạch về giao thông đường bộ của tỉnh, tỉnh đã quy định tương đối rõ ràng cơ cấu nguồn vốn thực hiện, bao gồm: nguồn vốn ngân sách trung ương, ngân sách địa phương và vốn tín dụng phát triển của nhà nước và đầu tư của doanh nghiệp nhà nước, khoảng 50%; vốn doanh nghiệp ngoài quốc doanh và dân cư đầu tư khoảng 40%; vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài, ODA, NGO và các nguồn vốn hợp pháp khác khoảng 10%
Với cơ sở tổng quan quy hoạch từ cấp tỉnh đến cấp huyện, xã đối với chương trình, kế hoạch phát triển giao thông, các cấp ngành, cơ quan chuyên ngành sẽ bao quát được hết được hoạt động đầu tư cũng như đảm bảo đầu tư được thực hiện hiệu quả theo dự kiến Cơ cấu vốn trong tổng vốn đầu tư cho ngành giao thông đã có nhưng chuyển dịch hiệu quả từ NSTW chiếm 83% năm 2010 xuống 63% năm 2012, NSĐP tăng tỷ trọng từ 18% lên 35,7%
Tuy nhiên quy trình lập kế hoạch đã được cải thiện đáng kể và các cấp chính quyền (đặc biệt là cấp cơ sở) cũng đã được giao quyền chủ động hơn trong việc lên kế hoạch đầu tư giao thông ngành nói riêng và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội nói chung trên địa bàn, song nhìn chung công tác lập kế hoạch vấn còn nhiều điểm bất cập
Thứ nhất, việc lập quy hoạch về giao thông chưa gắn sát với quy hoạch phát triển kinh tế xã hội cũng như lập kế hoạch vốn ngân sách cho đầu tư xây dựng cơ bản Chính sự thiếu gắn kết giữa khâu lập kế hoạch ngân sách và kế hoạch phát triển ngành đã dẫn tới việc xây dựng kế hoạch không đảm bảo tính thực tế và khả thi từ góc độ nguồn lực Theo quy hoạch 2006-2010, tỉnh có 5 dự án nâng cấp tỉnh lộ giai đoạn 2006 – 2010 với tổng mức vốn đầu tư là 200 tỷ đồng, tuy nhiên đến hết năm
2011 mới chỉ bố trí ứng vốn được 100 tỷ đồng (chỉ đáp ứng được 50% tổng mức đầu tư) Đồng thời, xem xét cơ cấu vốn tuy có quy hoạch rõ ràng tỷ lệ tham gia của ngân sách nhà nước nhưng trên thực tế nguồn huy động chủ yếu là ngân sách nhà nước (chưa có sự rõ ràng trong huy động từ nguồn vốn tín dụng cũng như nguồn vốn của người dân) (Bảng 3) Theo báo cáo của sở kế hoạch đầu tư, nguồn vốn bố trí cho các dự án này đều thuộc NSNN chưa có sự huy động nguồn lực bên ngoài, trong khi đó, khối lượng các dự án đã được hoàn thành nhưng chưa có nguồn vốn hoàn trả, gây kéo dài, tăng mức chi phí do yếu tố giá, áp lực phân bổ nguồn lực cho nợ đọng xây dựng cơ bản cao, việc phân bổ vốn cho các dự án mới trong quy hoạch giai đoạn tiếp theo bị giảm
Bảng 3: Tình hình cơ cấu nguồn vốn thực hiện các dự án cấp tỉnh được quy hoạch trong giai đoạn 2006 – 2011 (đường tỉnh lộ). Đơn vị: triệu đồng
TT Danh mục dự án Địa điểm
Quyết định đầu tư Lũy kế vốn đã bố trí đến hết
Lũy kế khối lượng thực hiện đến 31/12/2011
TMĐT Tổng số (tất cả nguồn vốn)
NSTW NSĐP các nguồn vốn khác NSTW NSĐP các nguồn vốn khác NSNN
Cải tạo nâng cấp tỉnh lộ 8, đoạn km30+500 - km 41+616 Kr Buk
2Cải tạo, nâng cấp tỉnh lộ 690
3Đường liên tỉnh Đăk Lăk - Phú
Cải tạo, nâng cấp tỉnh lộ 15, lý trình km 0 - km 18+231.5 (liên tỉnh Đăk Lăk - Gia Lai) Ea Súp 2008-
5Đường GT vùng dự án dãn dân
Tây Bắc xã Cư Pang Kr Păk 2006-
Cải tạo, nâng cấp tỉnh lộ 8
DĐường GT từ Km 61+ 800 tỉnh lộ 1 đi khu sản xuất của
Nguồn: Báo cáo nợ đọng XDCB và các dự án phải đình hoãn năm 2011 – 2012 Sở Kế hoạch và Đầu tư tỉnh Đăk Lăk. Đối với các dự án đường cấp huyện, xã, tuy đã được quy hoạch thông báo với người dân, cũng như có cơ cấu huy động của nguồn lực của người dân Tuy nhiên, trên thực tế, các dự án đôi khi không thực hiện được lại không phải do nguồn huy động của người dân mà do vốn đối ứng của ngân sách không có Tiêu biểu như các dự án giao thông nông thôn trong quy hoạch nông thôn mới của tỉnh, các xã Theo khảo sát về xây dựng chương trình giao thông nông thôn của tỉnh, tổng đường quy hoạch, sửa chữa ở các xã là 400km đường xã, thôn, buôn với tổng mức vốn đầu tư là 500 tỷ đồng, trong đó với cơ cấu vốn: tỉnh: 250 tỷ đồng, huyện: 150 tỷ đồng, nguồn vốn còn lại do dân đóng góp, doanh nghiệp và vốn các chương trình mục tiêu quốc gia (như chương trình135) Tuy nhiên, sau 2 năm thực hiện, số đường thực hiện được khoảng 265 km đường, đồng thời, nguồn lực cấp tỉnh chỉ là 61 tỷ đồng, cấp huyện là 23 tỷ không đảm bảo như kế hoạch vốn đề ra (Bảng 4) Trong khi đó, huy động nguồn lực của người dân tại một số xã tương đối cao, chiếm khoảng 50% giá trị vốn dự án nhưng nguồn ngân sách thì không đủ để đối ứng Tiêu biểu tại huyện Cưm Gam, năm 2011-2012, tổng vốn thực hiện giao thông là 12 tỷ, trong đó,ngân sách tỉnh chỉ là 3 tỷ (dưới 60%), ngân sách huyên: 3,4 tỷ đồng mà vốn đầu huy động trong dân khoảng 5,198 tỷ đồng.
Bảng 4: Tình hình huy động nguồn vốn cơ sở hạ tầng cho đường giao thông nông thôn giai đoạn 2011 – 2012 tại tỉnh Đăk Lăk Đơn vị: triệu đồng ĐVT
Khối lượng XDCB Tổng vốn
Trung ương Tỉnh Huyện Xã
Vốn lồng ghép tổ chức, doanh nghiệp
Nhựa hóa hoặc bê tông háo đạt chuẩn đường trục xã, liên xã km 63
6.240 Cứng hóa đạt chuẩn đường trục thôn, xóm km 126
12.092 Làm sạch và không lầy lội đường ngõ, xóm km 68
5.117 Cứng hóa đường trục chính nội đồng
(xe cơ giới đi lại thuận tiện) km 7
Nguồn: Báo cáo kết quả 3 năm thực hiện chương trình nông thôn mới tỉnh Đăk Lăk. UBND tỉnh Đăk Lăk
Ngoài ra, trong quá trình lập kế hoạch, thông thường chỉ chú ý đến nguồn lực tư nhiên (đất đai, cơ sở hạ tầng…) và nguồn tài chính, đặc biệt trong nguồn lực tài chính chủ yếu đề cập tới nguồn lực từ NSNN Các nguồn lực khác như con người (lao động), thể chế, yếu tố lịch sử, chính trị, xã hội… gần như rất ít được quan tâm đến trong quá trình lập kế hoạch đầu tư
Thứ hai, thứ tự ưu tiên đầu tư chưa trọng điểm, mang tính chất cao bằng, giảm hiệu quả thực hiện nguồn vốn khiến cho các dự án đều dở dang, số nợ đọng XDCB lớn Hiện nay, các chương trình, dự án được quy hoạch năm trong kế hoạch đầu tư tương đối rộng, chưa phù hợp với sự phát triển của từng huyện, xã trong tỉnh mà chủ yếu mang tính khách quan của bộ máy lãnh đạo các cấp Cơ chế phối hợp giữa các cấp, các cơ quan ban ngành trong việc quy hoạch giao thông, đặc biệt là kế hoạch giao thông liên huyện, liên xã còn yếu Trong địa phương vấn còn thực trạng
“ganh đua”, “chạy theo phong trào” trong việc xác lập các tuyến đường được xây dựng, tu bổ Các huyện, các xã ngoài cơ sở tình hình giao thông trên địa bàn để đề xuất còn xem xét các huyện, các xã khác mang tính “cạnh tranh” nếu các xã, các huyện khác có thì xã mình, huyện mình cũng phải có các chương trình dự án tương tự, mang tính tâm lý bình quân, dàn đều giữa tất cả địa phương trong tỉnh, không tập trung thực hiện các nhiệm vụ ưu tiên Đơn cử như, tại huyện Krông Buk, năm
2009 có đến 7 dự án đường về thực hiện giao thông trong huyện trong đó có đến 5 tuyến đường được thực hiện tại các xã, các buôn như Đường từ xã Ea Blang đi xã
Ea Đrông; Đường GT từ xã Cư Bao đi xã Bình Thuận; Đường GT vào buôn EaNho; Đường GT vào buôn Ea Tut, xã Pong Drang Tuy nhiên, trên thực tế tính đến năm 2012, tất cả các tuyến đường này đều chưa hoàn thành, khối lượng giải ngân vốn thấp, trong khi đó theo kế hoạch xây dựng đầu tư thì các dự án này đều chỉ thực hiện đến 2010, 2011, cho thấy sự không hiệu quả trong lập kế hoạch vốn thực hiện các dự án chưa phù hợp với nguồn lực của địa phương (Bảng 5)
Bảng 5: Tình hình vốn nợ đọng XDCB các dự án giao thông tại huyện Krông Buk tính đến 31/12/2012.
TT Danh mục dự án Địa điểm
Lũy kế vốn đã bố trí đến hết 31/12/2012
Lũy kế khối lượng thực hiện từ KC đến 31/12/2012 Số nợ đọng xây dựng cơ bản đến
Tổng số (tất cả nguồn vốn)
Trong đó Tổng số (tất cả nguồn vốn)
Trong đó Tổng số (tất cả nguồn vốn)
Trong đó Tổng số (tất cả nguồn vốn)
NSTW NSĐP các nguồn vốn khác NSTW NSĐP các nguồn vốn khác NSNN NST
1 Đường GT vào buôn Ea Nho, xã Cư Kpô Kr Buk
2 Đường từ xã Ea Blang đi xã Ea Đrông, huyện Krông Buk Kr Buk
3 Cải tạo nâng cấp tỉnh lộ 9, đoạn km30+500 - km 41+616 Kr Buk 2009-
4 Đường GT từ xã Cư Bao đi xã
Bình Thuận, huyện Krông Buk Kr Buk 2009-
5 Đường GT liên huyện từ buôn
Puôn, xã Ea Phê, Huyện Krông
Pắc đi xã Bình Thuận, huyện
6 Đường GT vào buôn Ea Tut, xã
Pong Drang, huyện Krông Buk Kr Buk
7 Đường GT liên xã Ea Ngai, huyện Krông Buk đi xã Cư Đliê
M' nông, huyện Cư M'gar (NST
8 Đường từ xã Cư Né đi thôn Ea
Nguôi, H Krông Buk Kr Buk 2010-
Nguồn: Báo cáo nợ đầu tư xây dựng cơ bản tỉnh Đăk Lawk Sở kế hoạch và đầu tư Nguyên nhân của tình trạng nói trên là:
Thứ nhất, hiện nay quy trình lập kế hoạch, quy hoạch của ngành chưa gắn với kế hoạch đầu tư, phát triển kinh tế - xã hội cũng như lập ngân sách nhà nước sự gắn kết giữa quy hoạch đầu tư và kế hoạch ngân sách tương đối tương đối yếu Theo quy định về quy hoạch ngành giao thông thì có thể thấy sở giao thông vận tải chủ trì, tham mưu cho UBND tỉnh trong thực hiện quy hoạch cũng như dự kiến lên tổng nguồn vốn đầu tư thực hiện các dự án trong quy hoạch Chưa có sự gắn kết sát với hai đơn vị tham mưu về vốn đầu tư cũng như vốn ngân sách nhà nước Hoạt động thẩm định của sở Kế hoạch và Đầu tư chưa sát hết với thực tế, hạn chế về nguồn cán bộ, nhân lực trong đánh giá cơ sở thực hiện đề án quy hoạch giao thông Trên cơ sở quy hoạch từng ngành, việc họp các ban ngành địa phương trong UBND tỉnh để đưa ra kế hoạch tổng hợp là kế hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội hàng năm Tuy nhiên, thời gian họp tương đối ít, các ban ngành đều giữ lập trường quan điểm của mình, việc thực hiện thống nhất kế hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội chỉ mang tính chủ quan, các mục tiêu tương đối cao và đi kèm với nó là khả năng vượt ngoài dự toán ngân sách.
Một số đánh giá nhận xét chung
Trên cơ sở đánh giá những vấn đề phân cấp trong quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản trong ngành giao thông tỉnh cho thấy một số mặt đạt được như sau: Các quy định về phân cấp quản lý ngân sách đầu tư xây dựng cơ bản nói chung và trong ngành giao thông nói riêng đã tạo ra những hiệu quả nhất định trong quản lý đầu tư ở các cấp tại tỉnh Đăk Lăk Tỉnh đã có sự bao quát tương đối toàn diện tình hình quy hoạch, kế hoạch vốn thực hiện giao thông của tỉnh, đồng thời có phân định nguồn vốn thực hiện các tuyến đường giao thông tỉnh, huyện, xã, đô thị phù hợp với đặc trưng của từng địa phương trong tỉnh Quy định trong phân cấp thẩm quyền phê duyệt, thẩm định dự án đầu tư cho các cấp dựa trên khả năng thực hiện của các cấp chính quyền địa phương Phân cấp các dự án đầu tư cũng như giao kế hoạch vốn cho cấp huyện, xã đã tạo điều kiện mở rộng, phát huy quyền tự chủ, tính sáng tạo của các cấp chính quyền trong thực hiện các dự án đầu tư Đối với chính quyền cấp xã thực hiện các dự án đầu tư phù hợp với năng lực cũng như sát với nhu cầu thực tế đối với người dân Đồng thời trên cơ sở đó, việc tăng cường sự tham gia dân chủ cơ sở trong quy hoạch, quản lý, giám sát nguồn vốn phù hợp với tình thần nguyện vọng của người dân, khảo sát, thực hiện dự án cũng như chất lượng dự án được nâng cao, khả năng huy động vốn lớn cũng như giảm bớt gánh nặng cho ngân sách.Đối với cấp huyện, cấp tỉnh, các dự án có vốn đầu tư lớn, có tính chất liên vùng, liên xã điều chỉnh, hiệu quả yếu tố ngoại ứng tích cực Với cái nhìn bao quát của chính quyền cấp cao trong quy hoạch các dự án giao thông cân bằng trên toàn tuyến giao thông cũng như các dự án cần đảm bảo nguồn lực lớn
Tuy nhiên, trên thực tế, tình hình phân cấp quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản của ngành giao thông tại tỉnh Đăk Lăk vẫn có những hạn chế, cụ thể như:
Một là, việc lập quy hoạch về giao thông chưa gắn sát với quy hoạch phát triển kinh tế xã hội cũng như lập kế hoạch vốn ngân sách cho đầu tư xây dựng cơ bản. Chính sự thiếu gắn kết giữa khâu lập kế hoạch ngân sách và kế hoạch phát triển ngành đã dẫn tới việc xây dựng kế hoạch không đảm bảo tính thực tế và khả thi từ góc độ nguồn lực Khả năng dự báo nguồn vốn đầu tư cho ngành chưa thực sự gắn với tính hình phát triển kinh tế địa phương cũng như chưa đánh giá phù hợp nguồn lực phát triển địa phương, khả năng huy động các nguồn lực của địa phương Việc phân cấp thẩm quyền cho các huyện, xã trong việc xác định kế hoạch vốn đầu tư nhằm sát với thực tế đầu tư cũng như tổ chức ban ngành Tuy nhiên trên thực tế, trong địa phương vẫn còn thực trạng “ganh đua” “chạy theo phòng trào” trong việc xác lập các dự án cũng như kế hoạch đầu tư Cơ chế phối hợp giữa các cấp, các cơ quan ban ngành trong việc quy hoạch giao thông còn yếu khiến cho dự kiến nguồn vốn thực hiện không phù hợp
Hai là, việc lập kế hoạch vốn, quy hoạch cho giao thông cũng nằm một phần trong kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, kế hoạch ngân sách, lập dự toán ngân sách Tuy nhiên quá trình lập dự toán ngân sách đầu tư gần như mang tính hình thức, do thời gian lập dự toán từ cấp dưới lên cấp trên tương đối là ngắn Trong việc xây dựng kế hoạch phát triển KT-XH hàng năm, cấp xã cũng chỉ có tối đa 10 ngày để lập Các tỉnh cũng chỉ có chưa đầy 2 tháng để vừa tổng hợp kế hoạch của cấp dưới và vừa để xây dựng kế hoạch chung của tỉnh Bên cạnh dó, hiện nay đội ngũ cán bộ làm công tác lập kế hoạch ở cấp huyện và xã cũng rất mỏng Ở cấp huyện có phòng kế hoạch tài chính, nhưng với vai trò chính chỉ là quản lý tài chính và rất ít để ý tời mảng kế hoạch Ở cấp xã không có cán bộ chuyên trách về kế hoạch Do vậy, tuy đã phân cấp thẩm quyền quy hoạch, lập kế hoạch vốn nhưng hiệu quả của các kế hoạch vốn này chưa cao
Thứ ba, kỷ luật tài khóa chưa được thực hiện mạnh mẽ, phân bổ vốn đầu tưu dàn trải Tuy đã có sự phân cấp quyền hạn trách nhiệm trong quy hoạch, thẩm định, phê duyệt dự án đầu tư nhưng trên thực tế các nhiều dự án đầu tư thực hiện còn thất thoát vốn, có quyết định đầu tư nhưng chưa phân bổ nguồn vốn thực hiện Đa số các đơn vị cấp huyện chưa thực hiện nghiêm túc việc giao danh mục chuẩn bị đầu tư trong kế hoạch đầu năm; chưa thực hiện thẩm định nguồn vốn trước khi quyết định đầu tư; số dự án mới bố trí kế hoạch còn nhiều, chưa được hạn chế tới mức tối đa. Chưa có chế tài đủ mạnh trong việc phạt các chủ đầu tư phê duyệt các quyết định ngân sách mà không kèm theo nguồn vốn thực hiện cụ thể Đồng thời, việc điều chỉnh dự án được thực hiện liên tục, cơ chế “xin cho” đối với chính quyền cấp trên cũng như việc chạy theo vốn để thực hiện các dự án của chính quyền cấp dưới khiến cho chi ngân sách nhà nước ngày càng phình to
Bốn là, việc khép kín trong quản lý thực hiện dự án cùng một đơn vị hoặc các đơn vị có liên quan chặt chẽ với nhau đảm nhiệm Quy trình từ thẩm định phê duyệt đầu tư đến quản lý thực hiện đầu tư của tỉnh đều nằm ở các sở ban ngành (đặc biệt là sở KHĐT và sở GTVT), đối với các dự án của huyện, xã chủ yếu thuộc thẩm quyền của chủ đầu tư là UBND cấp huyện, cấp xã hoặc cơ quan thuộc UBND cấp huyện, xã khiến cho việc đánh giá các dự án từ khâu bắt đầu đến khâu kết thúc nhiều khi chưa nghiêm túc Ngay cả trong vấn đề giám sát dự án cũng được thực hiện thông qua chủ đầu tư là chủ yếu Kỷ luật tài khóa chưa cao, việc đưa ra nhưng khuyến nghị chính xác để đảm bảo các đẩy nhanh các dự án không hiệu quả
Năm là, quy định về thẩm quyền trách nhiệm xây dựng, thẩm định giám sát bị chồng chéo khiến cho kỷ luật tài khóa chưa thực sự được thực hiện Năng lực thẩm định của các cơ quan chuyên môn ở cấp xã còn hạn chế, nguồn cán bộ nhân lực ít mà thực hiện nhiều chuyên môn, chưa bao quát được hết các dự án giao thông cũng như hệ thống luật pháp về tiêu chuẩn giao thông được thay đổi tương đối nhiều khiến cho cán bộ cấp xã khó nắm bắt được hết gây ra tình trạng phải điều chỉnh dự án khi thực hiện để phù hợp với quy định thực tế Ngoài ra, các quy định về tiêu chí thẩm định dự án vẫn còn chung chung, không rõ ràng, chỉ nêu là phù hợp với quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch sử dụng đất Việc quyết định dự án trên cơ sở mong muốn chủ quan của các chủ đầu tư
Sáu là, trình độ quản lý, năng lực của các chủ đầu tư tại các xã vẫn còn nhiều hạn chế dẫn tới tiến độ và chất lượng công trình không đáp ứng yêu cầu Do yếu kém, thiếu năng lực quản lý nên nhiều chủ đầu tư đã thuê tư vấn tư nhân và giao phó hoàn toán việc quản lý dự án cho các nhà tư vấn này Trong khi đó, theo quy định tại Nghị định 209/2004/NĐ-CP thì công tác quản lý, giám sát chất lượng thi công xây dựng công trình là trách nhiệm của chủ đầu tư Công tác tư vấn xây dựng còn nhiều bất cập, năng lực chuyên môn còn hạn chế, hồ sơ dự án, thiết kế - dự toán chất lượng còn thấp, tính toán, dự báo chưa đầy đủ, chuẩn xác dẫn tới nhiều dự án phải điều chỉnh, bổ sung quy mô, tổng mức đầu tư gây khó khăn trong quá trình thực hiện và làm chậm tiến độ đầu tư xây dựng công trình.
Bảy là, các dự án một phần bị đình trệ do hiệu quả trong công tác đấu thầu.
Tuy có quy định về minh bạch trong đầu thầu nhưng trên thực tế nhiều dự án ở cấp xã nhưng cấp huyện chỉ định thầu do sợ cấp xã không đủ khả năng thực hiện Ngoài ra, đối với các dự án trên một tỷ, tuy có công khai đầu thầu nhưng hiệu quả chưa cao khi các cấp chủ yếu quan tâm đến giá bỏ thầu do nguồn lực phân bổ không đủ nên muốn giá bỏ thầu thấp Dẫn đến tình trạng nhà thầu năng lực kém nhưng giá bỏ thầu thấp nên trúng thầu Khi dự án thực hiện thì thiết kế bị thay đổi cũng như chất lượng công trình thấp
Tám là, thực hiện giám sát chưa mạnh mẽ Mặc dù, đã có quy định rõ ràng về phân cấp thực hiện giám sát và đánh giá dự án đầu tư nhưng nhìn chung, việc chỉ đạo và thực hiện công tác kiểm tra, thanh tra, giám sát đầu tư và xử lý vi phạm của các cơ quan chức năng chưa thường xuyên để kịp thời phát hiện, cảnh báo và phòng ngừa các vấn đề xảy ra Tuy nhiên, trên thực tế việc thực thi các quy định về giám sát dự án không hiệu quả Đối với quy chế minh bạch tài chính công khai các kế hoạch vốn và ngân sách cho người dân nhưng chính quyền địa phương chỉ công khai các bảng biểu cũng như số liệu ngân sách, số liệu vốn nhưng không có thuyết minh cũng như đánh giá tổng quan khiến cho việc giám sát cộng đồng không hiệu quả, người dân chưa thực sự hiểu hết được nguồn vốn thực hiện đến đâu và kết quả thực hiện như thế nào Giám sát của cộng đồng dân cư chủ yếu chỉ được thực hiện ở khâu thực hiện dự án, đánh giá hiệu quả dự án
Việc thực hiện rà soát kế hoạch ngân sách và giám sát hoạt động UBND thuộc thẩm quyền của HĐND, tuy nhiên, trên thực tế, giám sát của HĐND các cấp còn chưa nhiều, việc thực hiện giám sát mới ở mức độ chủ yếu ở các dự án cấp tỉnh, một số dự án cấp huyện còn cấp xã thực sự chưa thực hiện được Giám sát của HĐND chủ yếu được thực hiện trên cơ sở báo cáo của UBND cấp tỉnh, đối với đoàn giám sát chỉ thực hiện trong một số trường hợp cần thiết Việc đánh giá giám sát trên cơ sở báo cáo giám sát của UBND cấp tỉnh tương đối là không hiệu quả khi thực hiện do UBND cấp tỉnh cũng thực hiện phê duyệt đầu tư các dự án cũng như có thẩm quyền phân cấp các dự án, thẩm quyền quyết định các dự án xuống cấp thấp hơn khiến cho báo cáo giám sát của UBND cấp tỉnh đôi khi còn giấu vấn đề
Ngoài ra, đội ngũ cán bộ tham gia kiểm tra, giám sát còn mỏng và hạn chế về năng lực chuyên môn, vì vậy quá trình kiểm tra, giám sát thường mới tập trung chủ yếu ở giai đoạn thực hiện đầu tư hoặc giai đoạn kết thúc dự án đầu tư đưa vào khai thác sử dụng hoặc khi có những phát giác, tố cáo từ bên ngoài Đối với HĐND,phần lớn các địa biểu HĐND tỉnh hoạt động kiêm nhiệm, lực lượng mỏng nên phần nào ảnh hưởng đến chất lượng giám sát Ngoài ra, do nguồn kinh phí dành cho công tác theo dõi, giám sát và đánh giá dự án ĐTC còn quá hạn hẹp, vì vậy việc thuê chuyên gia tư vấn vào quá trình giám sát, đánh giá phần nào bị hạn chế.
GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ ĐẦU TƯ XDCB CỦA NGÀNH GIAO THÔNG TẠI TỈNH ĐĂK LĂK
Quan điểm, định hướng phân cấp quản lý đầu tư XDCB từ NSNN trong ngành giao thông
3.1.1 Quan điểm, nguyên tắc trong thực hiện phân cấp quản lý đầu tư
- Quán triệt quan điểm quyền lực là thống nhất, bảo đảm quản lý thống nhất của Chính phủ thể chế, chính sách, chiến lược, quy hoạch, thanh tra, kiểm tra; đồng thời phát huy quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền cấp tỉnh trong việc thực hiện các nhiệm vụ quản lý nhà nước trên địa bàn theo quy định của pháp luật.
- Tuân thủ nguyên tắc kết hợp chặt chẽ giữa quản lý theo ngành với quản lý theo lãnh thổ, phân định rõ những nhiệm vụ quản lý nhà nước của sở, ban ngành với nhiệm vụ quản lý của chính quyền cấp tỉnh, huyện, xã đối với hoạt động kinh xã hội trên địa bàn lãnh thổ.
- Bảo đảm nguyên tắc hiệu quả, việc nào, cấp nào sát với thực tế hơn, giải quyết kịp thời và phục vụ tốt hơn các yêu cầu của tổ chức và nhân dân thì giao cho cấp đó thực hiện, phân cấp phải rõ việc, rõ địa chỉ, rõ trách nhiệm gắn với chức năng, nhiệm vụ của mỗi cấp.
- Phân cấp, phân bổ nguồn lực gắn với tính hình phát triển kinh tế xã hội địa phương, đặc thù của ngành, lĩnh vực, điều kiện phát triển của ngành cũng như khả năng nguồn lực thực hiện đầu tư
- Phải bảo đảm tương ứng giữa nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm với nguồn lực tài chính, tổ chức nhân sự và các điều kiện cần thiết khác; phải đồng bộ, ăn khớp giữa các ngành, các lĩnh vực có liên quan.
- Bảo đảm quyền và thực hiện đầy đủ trách nhiệm của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân và chủ tịch UBND cấp tỉnh trong việc quyết định, thực hiện các nhiệm vụ được phân cấp; chấp hành nghiêm kỉ luật, kỉ cương hành chính, đồng thời phát huy dân chủ rộng rãi để nhân dân tham gia quản lý nhà nước.
- Phân cấp phải thể hiện được sự đồng bộ, thống nhất trong hệ thống tổ chức, văn bản quy phạm pháp luật gắn với đổi mới cơ chế và bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các đơn vị cơ sở.
3.1.2 Phương hướng tăng cường phân cấp quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản lĩnh vực giao thông
- Phát huy tính tích cực, chủ động của chính quyền các cấp trong việc thực hiện quản lý đầu tư xây dưng cơ bản trong ngành giao thông Theo đó, chính quyền địa phương phải tự chủ, tự chịu trách nhiệm trước pháp luật về các hoạt động của mình.
- Tăng cường phân cấp phải đảm bảo phù hợp và đồng bộ giữa 3 yếu tố: nhiệm vụ, thẩm quyền, và trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền Để đảm bảo việc phân cấp có tính khả thi, cần phải trao cho địa phương các thẩm quyền cần thiết để họ có thể chủ động quyết định nhiệm vụ được phân cấp đặc biệt là thẩm quyền quyết định về tài chính ngân sách.
- Phân cấp quản lý cần phải phù hợp với đặc điểm, tính chất của địa phương. Xuất phát từ thực tế, trình độ phát triển kinh tế - xã hội ở các địa phương thuộc các vùng khác nhau thì khi tiến hành phân cấp phải tuỳ thuộc vào điều kiện hoàn cảnh cụ thể của từng địa phương, trên cơ sở đó xác định những loại việc cần hoặc không cần phân cấp như xác định giới hạn, phạm vi phân cấp đến đâu là phù hợp để các địa phương có thể thực hiện được.
- Tăng cường năng lực của cán bộ các cấp trong đầu tư xây dựng giao thông,trong công tác lập kế hoạch, thẩm định, thực hiện, giám sát các dự án được phân cấp Đồng thời, thiết lập các chế tài đủ mạnh để đảm bảo thực hiện các nhiệm vụ được phân cấp hiệu quả, tránh gây thất thoát lãng phí trong tất cả các khâu đầu tư cũng như đảm bảo nguồn lực thực hiện các chương trình, dự án đầu tư.
Một số giải pháp nhằm đổi mới phân cấp quản lý ngân sách đầu tư xây dựng cơ bản ngành giao thong tại tỉnh Đăk Lăk
3.2.1 Điều chỉnh quy hoạch giao thông, kế hoạch vốn cho giao thông, thay đổi phương pháp xây dựng quy hoạch, kế hoạch vốn ĐTXDCB cho ngành giao thông Đánh giá tình hình thực tế thực hiện kết quả quy hoạch giao thông tại chương
2 cho thấy quy hoạch giao thông không sát với kế hoạch hoạch phát triển kinh tế - xã hội cũng như kế hoạch ngân sách; khả năng dự báo nguồn vốn đầu tư cho ngành chưa thực sự gắn với tình hình thực tế khả quan của địa phương; cơ chế phối hợp giữa các cấp, cơ quan ban ngành còn yếu, chủ yếu thực hiện bởi sở GTVT, chưa có sự liên kết với cơ quan kế hoạch và ngân sách Tuy đã giao lập quy hoạch và kế hoạch xuống đến cấp huyện, cấp xã nhưng vẫn phải có cơ chế thống nhất đánh giá nguồn lực trên toàn tỉnh Một quy trình quy hoạch cần liên kết tất cả các mục tiêu và ưu tiên phát triển rõ ràng, khuôn khổ ưu tiên dự án phù hợp
Trên báo cáo đánh giá tình hình nợ đọng XDCB, ngay cả nguồn vốn chủ yếu vận tập trung cho trả nợ đọng XDCB cho các dự án đã hoàn thành hoặc dở dang của giai đoạn năm 2006 – 2010, các dự án mới trong quy hoạch hiện tại vẫn chưa được xây dựng nhiều Xem xét kế hoạch vốn năm 2012 cho thấy, vốn NSNN tổng số vốn phân bổ cho 98 dự án thì có đến 65 dự án hoàn thành, chiếm 58,7% tổng vốn phân bổ, còn lại chỉ có 33 dự án đang thực hiện, nhưng chỉ có 18 dự án là dự án mới trong giai đoạn 2011 – 2015 với mức vốn phân bổ chỉ khoảng 18 tỷ Từ hiện trạng này cho thấy việc điều chỉnh quy hoạch là vấn đề cần thiết hiện nay đối với thực hiện các dự án được quy hoạch đến 2015 Điều chỉnh quy hoạch nên được thực hiện từ trên xuống với cơ sở xác định nguồn lực có khả năng huy động trong các năm tiếp theo, đặc biệt là nguồn lực ngân sách Trên cơ sở đánh giá tình hình tài chính – ngân sách của Sở Tài chính, khả năng huy động vốn của Sở Kế hoạch Đầu tư, SởGiao thông vận tải xây dựng cơ sở nguồn lực thực hiện các dự án trong quy hoạch.Đồng thời, thực hiện quy trình từ dưới lên tổng hợp đánh giá thực hiện các dự án quy hoạch từ cấp xã, huyện Ngòai ra, tổng hợp luôn khả năng huy động vốn dân cư, người dân trên địa bàn trong giai đoạn 2011 – 2012 để lên kế hoạch vốn cho
2013 – 2015 Trên đánh giá thực tế phần thực hiện trong quy hoạch, Sở Giao thông vận tải điều chỉnh lại mục tiêu cũng như các dự án được ưu tiên Đánh giá ở chương
2 cho thấy, điều chỉnh giảm số dự án được thực hiện trong giai đoạn 2013 – 2015, ưu tiên những tuyến đường liên huyện, liên xã, những tuyến đường trục chính, giải quyết dứt điểm các dự án đang thực hiện, không lên kế hoạch thực hiện các dự án mới Đối với quy hoạch cấp xã với giao thông nông thôn, đường trục thôn, đường trục xã, có sự điều chỉnh tương đối giữa các huyện giữa huyện có cơ sở hạ tầng tương đối sang các huyện điều kiện còn khó khăn, ưu tiên thống nhất chất lượng hệ thống giao thông các đường trục chính giữa các huyện, đường trục chính xã trước Trong dài hạn, quy trình thực hiện quy hoạch trong giao thông cần được điều chỉnh là kiểm soát chặt chẽ hơn, trên cơ sở một số yêu cầu sau:
Một là, phải có tiêu chí xác định với các loại quy hoạch, gắn kết chặt chẽ với các cơ quan lập kế hoạch khác, đặc biệt là cơ quan về vốn và cơ quan về ngân sách
Hai là, Quy hoạch và căn cứ vào nguồn lực thực tế, nghĩa là những đề xuất đầu tư nhưng không có cơ sở rõ ràng và thuyết phục về nguồn lực sẽ không được đưa vào trong quy hoạch
Ba là, phải có tiêu chí phân cấp cho việc tổ chức, thẩm đinh, phê duyệt, điều chỉnh các loại quy hoạch đường; quy định rõ trách nhiệm của các đối tượng liên quan trong việc tô chức thẩm định, phê quyệt, điều chỉnh quy hoạch.
Bốn là, Quy hoạch phải có tính điều phối giữa các cấp, các ngành Cụ thể là các quy hoạch tổng thể kinh tế xã hội, quy hoạch ngành, vùng lãnh thổ đặc biệt, địa phương v.v phải có đầu mối tổng hợp và phối hợp để tránh sự chồng chéo, phân tán
Trên cơ sở định hướng quy hoạch của ngành cũng như định hướng một số chi tiêu kinh tế - xã hội, phát triển của tỉnh Việc thực hiện quy hoạch ngành giao thông là một quy hoạch trong tổng thể quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội của địa phương:
Thay đổi việc quy hoạch ngành giao thông không chỉ là việc thực hiện của sở Giao thông vận tải chủ yếu mà cần có sự tham gia đồng thời của các cơ quan, ban ngành và cơ quan dân cử địa phương:
Quá trình quy hoạch phát triển giao thông được thực hiện đồng thời cả hai việc quy hoạch giao thông ở cấp huyện và quy hoạch giao thông cấp tỉnh Đối với quy hoạch giao thông cấp huyện được thực hiện từ dưới lên Quy hoạch giao thông được bắt đầu với các cuộc họp thôn với sự tham dự của đại diện cộng đồng (mặt trận tổ quốc…), cán bộ dân cử cấp xã (đại diện là HĐND cấp xã), UBND cấp xã, cán bộ chuyên trách cấp huyện Mục tiêu chính là đề xuất các tuyến đường cần được ưu tiên theo mong muốn của người dân Các đề xuất tuyến đường quy hoạch sẽ được gửi lên cấp huyện Cấp huyện tiến hành tổng hợp tình hình thực hiện giao thông cấp xã, bao quát nhu cầu của xã trong địa bàn; đồng thời, tham khảo tham vấn của đề xuất của công ty tư vấn quy hoạch và định hướng quy hoạch của ngành cũng như tham vấn của cán bộ sở GTVT để xem xét thêm đề xuất hoặc bớt đề xuất để trình chính quyền cấp tỉnh tổng hợp trong báo cáo quy hoạch cấp tỉnh (do sở GTVT chủ trì)
Trên cơ sở tổng hợp nhu cầu của cấp huyện cũng như cấp tỉnh, Sở GTVT tổng hợp báo cáo cơ quan quản lý (HĐND, UBND cấp tỉnh) Đối với quá trình trình tổng hợp báo cáo, có sự tham gia của cơ quan tư vấn, sở Tài chính, Sở kế hoạch đầu tư trong việc đưa ra tổng quát khả năng huy động vốn và đánh giá nguồn lực ngân sách thực hiện ngân sách, tránh cho quy hoạch không sát với thực tế. Đưa ra những phương án quy hoạch cần dự trên những cơ sở như: (i) Quan điểm chỉ đạo, một số chỉ tiêu phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh, quy hoạch tổng quát của ngành (ii) Tình hình thực hiện các dự án giao thông trong quy hoạch giai đoạn trước; (iii) Kết quả điều tra, thống kê cơ bản về hiện trạng về giao thông của tỉnh: điều kiện tự nhiên, hiện trạng kinh tế - xã hội, tổng quan hệ thống giao thông,hiện trạng kết cấu hạ tầng giao thông; (iv) tổng hợp nhu cầu cấp huyện, xã kèm theo đánh giá khả năng các phương án nguồn lực thực hiện cũng như ưu tiên trong quy hoạch, đánh giá các tác động tương quan giữa các huyện, thị trong tổng quan chung của vùng.
Hình 1: Mô hình thực hiện quy trình quy hoạch trong ngành giao thông
Tiêu chuẩn kỹ thuật kinh tế
Quy hoạch ngành giao thông
Kế hoạch phân bổ vốn hàng năm (Sở
Dự toán, kế hoạch ngân sách (Sở TC)
Quy hoạch giao thông tỉnh (Sở GTVT
Quy hoạch ngành giao thông giai đoạn mới
Tiêu chuẩn ưu tiên và tài liệu hướng dẫn Đề xuất của đơn vị tư vấn, sở GTVT và địa phương thực hiện công trình giao thông
Tình trạng các dự án được thực hiện trong quy hoạch giao đoạn trước
Hướng dẫn đánh giá, khảo sát, tổng hợp các đề xuất quy hoạch
Quy hoạch ngành giao thông
Nguồn: Tác giả tự tổng hợp
Khả năng huy động vốn, liên kết nguồn lực đầu tư
Quy hoạch đất đai, dân cư
Các ưu tiên trong quy hoạch tại địa phương
Ngân sách , vốn đầu tư
Với vai trò quan trọng của giao thông trong phát triển kinh tế - xã hội, gắn với đặc trưng của ngành giao thông là cơ sở nền tảng cho lưu chuyển vận tải, hàng hóa, lưu thông sản xuất Quy hoạch giao thông cần có sự liên kết với quy hoạch đất, đánh giá tổng quan về không gian phát triển kinh tế - xã hội cũng như các quy hoạch
+ Quy hoạch giao thông cần có sự liên kết với quy hoạch đất, quy hoạch cụm dân cư cũng như quy hoạch không gian phát triển kinh tế - xã hội
