luận văn thạc sĩ kinh tế quản lý ngân sách đầu tư xây dựng cơ bản của ngành giao thông tại tỉnh đắk lắk

LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan công trình nghiên cứu riêng tơi Các tài liệu trích dẫn theo nguồn công bố Kết nêu luận văn trung thực có nguồn trích dẫn rõ ràng Tác giả Luận văn Phạm Thị Phương Hoa LỜI CẢM ƠN Tơi xin kính gửi lời cám ơn sâu sắc tới PGS.TS Nguyễn Thanh Hà tận tình hướng dẫn tơi hồn thành luận văn Tơi xin chân thành cảm ơn Quý Thầy, Cô trường Đại học Kinh tế Quốc dân, đặc biệt thầy cô khoa Kế hoạch - phát triển viên Sau đại học tận tâm giảng dạy, giúp đỡ suốt thời gian học tập trường Tôi xin chân thành cám ơn anh, chị làm việc Sở Tài chính, Sở Giao thơng vận tải Sở Kế hoạch Đầu tư tỉnh Đắk Lắk nhiệt tình hỗ trợ, cung cấp số liệu đóng góp ý kiến q báu giúp tơi hồn thành luận văn Luận văn chắn tránh khỏi thiếu sót, hạn chế, tơi mong nhận ý kiến đóng góp xây dựng Quý thầy, cô bạn Trân trọng cảm ơn! Tác giả luận văn Phạm Thị Phương Hoa MỤC LỤC DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT DANH MỤC BẢNG BIỂU, SƠ ĐỒ TÓM TẮT LUẬN VĂN LỜI MỞ ĐẦU CHƯƠNG 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ĐẦU TƯ XDCB CỦA NGÀNH GIAO THÔNG .5 1.1 Tổng quan đầu tư xây dựng 1.1.1 Khái niệm 1.1.2 Đặc điểm chung đầu tư xây dựng 1.1.3 Vai trò đầu tư xây dựng .8 1.2 Vốn đầu tư xây dựng ngân sách đầu tư xây dựng 1.2.1 Khái niệm vốn đầu tư xây dựng 1.2.2 Phân loại vốn đầu tư xây dựng 1.2.3 Ngân sách đầu tư xây dựng 10 1.3 Quản lý ngân sách đầu tư xây dựng lĩnh vực giao thông .12 1.3.1 Nội dung quản lý ngân sách đầu tư xây dựng 12 1.3.2 Quản lý ngân sách đầu tư xây dựng cho lĩnh vực giao thông địa phương Việt Nam 15 1.3.3 Các nhân tố tác động đến quản lý ngân sách đầu tư xây dựng ngành giao thông 19 CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN CỦA NGÀNH GIAO THÔNG TẠI TỈNH ĐẮK LẮK 23 2.1 Hiện trạng hệ thống giao thông tỉnh tỉnh Đắk Lắk 23 2.2 Tình hình đầu tư xây dựng ngành giao thông tỉnh Đăk Lắk 34 2.3 Thực trạng quản lý Ngân sách đầu tư xây dựng ngành giao thông tỉnh Đắk Lắk 40 2.3.1 Cơ sở pháp lý thực quản lý ngân sách đầu tư xây dựng ngành giao thông tỉnh Đăk Lăk 40 2.3.2 Xác định chủ trương đầu tư 41 2.3.3 Lập, thẩm định, phê quyết định đầu tư dự án sử dụng nguồn vốn NSNN 46 2.3.4 Quản lý thực dự án đầu tư xây dựng tỉnh: 52 2.3.5 Công tác theo dõi, giám sát đánh giá dự án đầu tư xây dựng ngành giao thông 57 2.3.6 Nguyên nhân hạn chế quản lý ngân sách đầu tư ngành giao thông tỉnh giai đoạn vừa qua 59 CHƯƠNG 3: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ĐẦU TƯ XDCB CỦA NGÀNH GIAO THÔNG TẠI TỈNH ĐẮK LẮK TRONG THỜI GIAN TỚI 62 3.1 Phương hướng phát triển ngành giao thông tỉnh giai đoạn tới 62 3.2 Một số giải pháp hoàn thiện quản lý ngân sách đầu tư xây dựng ngành giao thông tỉnh thời gian tới 64 3.2.1 Điều chỉnh quy hoạch giao thông, kế hoạch vốn cho giao thông, thay đổi phương pháp xây dựng quy hoạch, kế hoạch vốn ĐTXDCB cho ngành giao thông .64 3.2.2 Cơ chế ràng buộc trách nhiệm thẩm định, phê duyệt, lập dự án đầu tư 69 3.2.3 Xây dựng hệ thống định mức kinh tế, kỹ thuật, giá, quản lý chất lượng cơng trình giao thông tỉnh .72 3.2.4 Tăng cường công tác kiểm tra, tra, giám sát đánh giá đầu tư xây dựng chế ràng buộc trách nhiệm quan 73 3.2.5 Công khai, minh bạch quản lý ngân sách đầu tư xây dựng ngành giao thông 75 3.2.6 Tăng cường bồi dưỡng kiến thức quản lý nhà nước kỹ chuyên môn công tác quản lý ngân sách đầu tư xây dựng 76 KẾT LUẬN 78 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 80 DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT BTXM CQĐP CQTW ĐTXDCB HĐND KH&ĐT KT XH GTVT NSNN NSĐP NSTW QL UBND XDCB Bê tông xi măng Chính quyền địa phương Chính quyền trung ương Đầu tư xây dựng Hội đồng nhân dân Kế hoạch Đầu tư Kinh tế - xã hội Giao thông vận tải Ngân sách nhà nước Ngân sách địa phương Ngân sách trung ương Quốc lộ Ủy ban Nhân dân Xây dựng DANH MỤC BẢNG BIỂU, SƠ ĐỒ, HÌNH VẼ Bảng 2.1: Tổng hợp trạng giao thông đường tỉnh Đắk Lắk 24 Bảng 2.2: Tình hình xây dựng giao thơng đoạn 2006 – 2013 tỉnh Đắk Lắk.38 Bảng 2.3: Vốn đầu tư xây dựng giao thông giai đoạn 2006 – 2012 39 Bảng 2.4: Tình hình vốn nợ đọng XDCB dự án giao thơng huyện Krơng Buk tính đến 31/12/2012 44 Bảng 2.5: Cơ cấu nguồn ngân sách hỗ trợ tuyến đường tỉnh 47 Bảng 2.6: Một số dự án phải đình hỗn sử dụng vốn đầu tư phát triển nguồn NSNN đến hết năm 2012 .55 Hình 3.1: Mơ hình thực quy trình quy hoạch ngành giao thơng 68 i TĨM TẮT LUẬN VĂN Ngân sách đầu tư xây dựng ngành giao thông khoản chi chiếm tỷ trọng không nhỏ chi đầu tư xây dựng Việc đầu tư xây dựng vào ngành giao thơng đóng vai trị quan trọng tảng phát triển kinh tế - xã hội, giao thương đất nước tỉnh Đắk Lắk Vì vậy, đề tài “ Quản lý ngân sách đầu tư xây dựng ngành giao thông tỉnh Đắk Lắk: thực trạng giải pháp” dựa đánh giá tình hình thực tế để đưa kiến nghị phù hợp nhằm hoàn thiện chế quản lý theo đặc trưng tỉnh - Nội dung luận văn gồm phần là: Một số vấn đề lý luận quản lý ngân sách đầu tư XDCB ngành giao thông; đến thực trạng quản lý ngân sách ĐTXDCB ngành giao thông tỉnh Đắk Lắk Trên sở đưa kiến nghị hồn thiện chế quản lý ngân sách ĐTXDCB ngành giao thông tỉnh Đắk Lắk thời gian tới Phần nội dung thứ nhất, sở lý luận quản ngân sách ĐTXDCB ngành giao thông: Nội dung phần vào làm rõ đặc trưng đầu tư xây dựng bản, vốn đầu tư xây dựng bản, đến ngân sách đầu tư xây dựng Cơ sở quản lý vốn đầu tư xây dựng theo quy trình quản lý dự án đầu tư xây dựng Đồng thời, nêu khung pháp lý nhân tố tác động đến quản lý ngân sách đầu tư xây dựng ngành giao thông địa phương Việt Nam Xem xét nội dung quản lý đầu tư xây dựng thiết lập bước cụ thể (theo nghiên cứu ngân hàng giới): 1) Định hướng đầu tư, xây dựng dự án sàng lọc bước đầu; 2) Thẩm định dự án thức; 3) Đánh giá độc lập thẩm định dự án; 4) Lựa chọn lập ngân sách dự án; 5) Triển khai dự án; 6) Điều chỉnh dự án; 7) Vận hành dự án; 8) Đánh giá kiểm tốn sau dự án hồn thành So sánh với quy trình quản lý Việt Nam cho thấy, hoạt động quản lý tương đối sát từ chủ trương đầu tư; lập, thẩm định, định dự án; thiết kế kỹ thuật, dự toán đầu tư xây dựng; thực dự án, điều chỉnh dự án; đánh giá, theo dõi dự án; giám sát, đánh giá dự án; tốn dự án hồn thành Quy định nêu tương đối rõ quy định Luật NSNN, Luật xây dựng, Luật ii Đấu thầu qua văn pháp lý khác Nghị định 12/2009/NĐ-CP, Nghị định 113/2009/NĐ-CP giảm sát, thẩm định đầu tư Hoạt động quản lý ngân sách đầu tư xây dựng ngành giao thông mang có nhân tố tác động, đề tài đưa nhân tố lớn ảnh hưởng đến quản lý là: 1) điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội địa phương; 2) công tác kế hoạch vốn, quy hoạch ngành, lĩnh vực, kinh tế - xã hội; 3) cơng khai, minh bạch q trình quản lý; 4) tham gia người dân; 5) chất lượng nguồn nhân lực quản lý thực đầu tư Phần nội dung thứ hai, thực trạng quản lý ngân sách ĐTXDCB ngành giao thông tỉnh Đắk Lắk Trên sở đánh giá vấn đề quản lý vốn đầu tư xây dựng ngành giao thông tỉnh cho thấy số mặt đạt sau: Các quy định quản lý ngân sách đầu tư xây dựng nói chung ngành giao thơng nói riêng tạo hiệu định quản lý đầu tư cấp tỉnh Đăk Lăk Tỉnh có bao qt tương đối tồn diện tình hình quy hoạch, kế hoạch vốn thực giao thông tỉnh, đồng thời có phân định nguồn vốn thực tuyến đường giao thông tỉnh, huyện, xã, đô thị phù hợp với đặc trưng địa phương tỉnh Quy định thẩm quyền phê duyệt, thẩm định dự án đầu tư cho cấp dựa khả thực cấp quyền địa phương, tạo chủ động cho địa phương thực ngân sách đầu tư Hoạt động thẩm định, đánh giá dự án đầu tư giám sát công đồng giúp cho nguồn vốn thực hiệu quả, giảm chi phí khơng cần thiết, tránh điều chỉnh dự toán dự án đầu tư Cơng khai q trình đấu thầu, ngân sách quản lý dự án, tăng cường tham gia người dân Tuy nhiên, hoạt động quản lý xảy hạn chế định chủ trương đầu tư tràn lan, khơng sát với tình hình vốn, lập, định dự án đầu tư chưa rõ nguồn vốn, dự tốn kinh phí, định mức khơng đẩy đủ cao, tiến độ dự án chậm, hoạt động giám sát đầu tư, đánh giá đầu tư chưa hiệu quả, đánh giá mang tính “có lệ”, hoạt động theo dõi, kiểm tra đầu tư chưa sát sao; giám sát cộng đồng, quan dân cử chủ yếu nằm trình thực đầu tư, lộ trình thực đầu tư Từ đánh giá hạn chế hoạt động quản lý ngân sách đầu tư ngành thời gian qua Nguyên nhân rút từ thực tế, hoạt động iii quy định quản quản lý đầu tư; hoạt động quản lý quan ban ngành có liên quan đến chủ đầu tư đơn vị thực giám sát quan dân cử Cụ thể như: Sự gắn kết quy hoạch đầu tư kế hoạch ngân sách tương đối yếu Việc quy hoạch ngành giao thông chủ yếu thuộc vào chủ trì, tham mưu cho UBND tỉnh thực dự án quy hoạch Chưa có gắn kết sát với hai đơn vị tham mưu vốn đầu tư vốn ngân sách nhà nước Khả dự báo nguồn vốn đầu tư cho ngành chưa thực gắn với tình hình phát triển kinh tế địa phương, Kế hoạch vốn hàng năm tỉnh thường giao chậm làm cho quan cấp bị động triển khai công tác chuẩn bị đầu tư, dẫn đến cơng trình triển khai thi cơng mùa mưa lũ, chậm q trình thực Trình độ quản lý, lực số chủ đầu tư nhiều hạn chế, định dự án đầu tư vượt lực khiến cho nhiều dự án đầu tư không hiệu quả, bị đình hỗn Ngồi ra, thiếu lực quản lý nên nhiều chủ đầu tư thuê tư vấn tư nhân giao phó hồn tồn việc quản lý dự án cho công ty tư vấn Công tác tư vấn xây dựng nhiều bất cập, lực chun mơn cịn hạn chế, hồ sơ dự án, thiết kế - dự tốn chất lượng cịn thấp, tính toán, dự báo chưa đầy đủ, chuẩn xác dẫn tới nhiều dự án phải điều chỉnh, bổ sung quy mô, tổng mức đầu tư gây khó khăn q trình thực làm chậm tiến độ đầu tư xây dựng cơng trình Cơ sở định mức kinh tế, kỹ thuật chưa đầy đủ khiến cho hoạt động thiết kế vẽ, lập dự tốn đầu tư khơng sát Suất đầu tư loại đường giao thông địa phương có khác điều kiện tự nhiên, tình trạng đường nên suất đầu tư khác nhau, ngồi ra, tính giá mức dịch vụ khác Việc khép kín quản lý thực dự án đơn vị đơn vị có liên quan chặt chẽ với đảm nhiệm Quy trình từ thẩm định phê duyệt đầu tư đến quản lý thực đầu tư tỉnh nằm Sở, ban ngành (đặc biệt Sở KHĐT Sở GTVT), dự án huyện, xã chủ yếu thuộc thẩm quyền chủ đầu tư UBND cấp huyện, cấp xã quan thuộc UBND cấp huyện, xã khiến cho việc đánh giá dự án từ khâu bắt đầu đến khâu kết thúc nhiều chưa nghiêm túc Kỷ luật tài khóa chưa cao, cịn báo cáo sai, báo cáo khơng iv Ngay vấn đề giám sát dự án thực thông qua chủ đầu tư chủ yếu khiến cho thực tế hoạt động đánh giá không đạt hiệu Vai trị HĐND q trình quản lý xây dựng dự án hạn chế HĐND thường khơng tham gia thường xun vào q trình thực hiện, xây dựng kế hoạch, quy hoạch UBND Trên thực tế, thời gian để HĐND tham khảo, đánh giá tờ trình UBND tỉnh quy hoạch, kế hoạch vốn, xác lập chủ trương đầu tư ngắn, hầu hết định lại nội dung trình UBND tỉnh Năng lực thẩm định quan chun mơn cịn hạn chế đặc biệt cán cấp huyện, cấp xã, nguồn cán nhân lực mà thực nhiều chuyên môn, chưa bao quát hết dự án giao thông hệ thống luật pháp tiêu chuẩn giao thông thay đổi tương đối nhiều khiến cho cán khó nắm bắt hết gây tình trạng phải điều chỉnh dự án thực để phù hợp với quy định thực tế Ngồi ra, quy định tiêu chí thẩm định dự án cịn chung chung, khơng rõ ràng, nêu phù hợp với quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch sử dụng đất Việc định dự án sở mong muốn chủ quan chủ đầu tư Một số nhà thầu lực hạn chế, việc trúng thầu quan tâm chủ yếu giá bỏ thầu thấp khơng phải chất lượng cơng trình khiến cho hoạt động đầu tư trì hõan, kéo dài, điều chỉnh nhiều lần Phần nội dung thứ ba, kiến nghị hoàn thiện quản lý ngân sách ĐTXDCB ngành giao thông tỉnh Đăk Lăk Trên sở đánh giá thực trạng quản lý ngân sách đầu tư xây dựng ngành giao thông tỉnh Đăk Lăk từ chuẩn bị đầu tư đến kết thúc, hoàn thành dự án Đồng thời, xác định nhu cầu, đầu tư ngành giao thông tỉnh đến năm 2020, đưa giải pháp điều chỉnh sách sát với thực tế đặc trưng tỉnh: + Điều chỉnh quy hoạch giao thông, kế hoạch vốn cho giao thông, thay đổi phương pháp xây dựng quy hoạch, kế hoạch vốn ĐTXDCB cho ngành giao thông + Cơ chế ràng buộc trách nhiệm thẩm định, phê duyệt, lập dự án đầu tư Xây dựng hệ thống định mức kinh tế, kỹ thuật, giá, quản lý chất lượng cơng trình giao thơng tỉnh