(Luận án tiến sĩ) hoàn thiện cơ chế quản lý công chức ở việt nam trong điều kiện phát triển và hội nhập quốc tế

1 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ QUỐC DÂN

 TRẦN ANH TUẤN HOµN THIƯN THể CHế QUảN Lý CÔNG CHứC VIệT NAM TRONG ĐIềU KIệN PHáT TRIểN Và HộI NHậP QUốC Tế LUN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ Hà Nội – 2007 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ QUỐC DÂN

 TRẦN ANH TUẤN HOµN THIƯN THĨ CHế QUảN Lý CÔNG CHứC VIệT NAM TRONG ĐIềU KIệN PHáT TRIểN Và HộI NHậP QUốC Tế Chuyờn ngnh: TỔ CHỨC VÀ QUẢN LÝ SẢN XUẤT Mã số : 5.02.21 LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS NGUYỄN TRỌNG ĐIỀU PGS TS MAI VĂN BƯU Hà Nội - 2007 LỜI CAM ĐOAN Tơi xin cam đoan cơng trình nghiên cứu riêng Các số liệu, kết nêu Luận án trung thực chưa cơng bố cơng trình khác Tác giả Luận án TRẦN ANH TUẤN MỤC LỤC Phụ bìa i Lời cam đoan ii Mục lục iii Danh mục từ viết tắt iv Mục lục biểu bảng v Mục lục sơ đồ, đồ thị vi MỞ ĐẦU CHƯƠNG 1: CÔNG CHỨC VÀ THỂ CHẾ QUẢN LÝ CÔNG CHỨC 1.1.Cơng chức vị trí, vai trị đội ngũ công chức máy HCNN 1.2 Những lý luận thể chế quản lý công chức HCNN 28 1.3 Kinh nghiệm xây dựng thể chế quản lý công chức số nước giới 64 CHƯƠNG 2:THỰC TRẠNG THỂ CHẾ QUẢN LÝ CÔNG CHỨC Ở VIỆT NAM 71 2.1 Về đội ngũ công chức Việt nam 71 2.2 Thực trạng thể chế quản lý công chức 75 CHƯƠNG 3: QUAN ĐIỂM, NGUYÊN TẮC, NỘI DUNG VÀ GIẢI PHÁP HỒN THIỆN THỂ CHẾ QUẢN LÝ CƠNG CHỨC TRONG ĐIỀU KIỆN PHÁT TRIỂN VÀ HỘI NHẬP QUỐC TẾ 149 3.1 Những thách thức việc quản lý công chức nhiệm vụ thể chế quản lý công chức điều kiện pháttriển hội nhập quốc tế 149 3.2 Quan điểm nguyên tắc hồn thiện thể chế quản lý cơng chức 162 3.3 Nội dung hồn thiện thể chế quản lý cơng chức 171 3.4 Những giải pháp hồn thiện thể chế quản lý cơng chức 199 KẾT LUẬN 215 DANH MỤC CÁC CƠNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ 217 TÀI LIỆU THAM KHẢO 219 PHỤ LỤC 222 DANH MỤC NHỮNG TỪ VIẾT TẮT STT Từ viết tắt Nội dung CB,CC Cán bộ, công chức CCHC Cải cách hành CHXHCN Cộng hịa xã hội chủ nghĩa CNH, HĐH Cơng nghiệp hóa, đại hóa ĐCSVN Đảng cộng sản Việt nam KTTT Kinh tế thị trường HCNN Hành nhà nước HCSN Hành nghiệp QPPL Quy phạm pháp luật 10 XHCN Xã hội chủ nghĩa 11 UBND Uỷ ban nhân dân MỤC LỤC CÁC BIỂU BẢNG Bảng 1.1: Ba cấp độ hành 41 Bảng 1.2: Hai giai đoạn cải cách quản lý công chức 42 Bảng 2.1: Số lượng biên chế công chức giai đoạn 1954-1975 72 Bảng 2.2: Số lượng công chức giai đoạn 1977-1986 73 Bảng 2.3: Biên chế công chức giai đoạn 1987-1995 73 Bảng 2.4: Biên chế công chức giai đoạn 1995-2005 74 Bảng 3.1: Đánh giá phân loại công chức 192 DANH MỤC CÁC SƠ ĐỒ VÀ ĐỐ THỊ Đồ thị 1.1: Đường cong hoàn thiện Pareto 57 Đồ thị 2.2: Kết điều tra tính độc lập quan tuyển dụng 85 Đồ thị 2.3:Kết điều tra việc lựa chọn nhiều 85 quan thực việc tuyển dụng Đồ thị 2.4: Kết điều tra ưu tiên thi tuyển người 92 có cấp cao Đồ thị 2.5: Kết điều tra ý kiến thi tuyển công chức thực 92 hay nhiều vòng Đồ thị 2.6: Kết điều tra ý kiến thời gian dự bị 94 Đồ thị 2.7: Kết điều tra ý kiến nên tập trung hay phân cấp 95 việc tuyển công chức dự bị Đồ thị 2.8: Kết điều tra quy định thời gian dự bị cho 95 trình độ đào tạo khác Đồ thị 2.9: Kết điều tra thực mục tiêu tuyển dụng 96 công chức 10 Đồ thị 2.10: Kết điều tra quy định độ tuổi tuyển dụng 97 11 Đồ thị 2.11: Kết điều tra thi cạnh tranh hay không cạnh tranh 99 thi nâng ngạch 12 Đồ thị 2.12: Kết điều tra việc có hay khơng có quan 99 chuyên trách tổ chức thi nâng ngạch 13 Đồ thị 2.13: Kết điều tra việc lựa chọn bổ nhiệm công chức 103 lãnh đạo theo tiêu chuẩn chung hay tiêu chuẩn cụ thể 14 Đồ thị 2.14: Kết điều tra việc đánh giá người bổ nhiệm 104 15 Đồ thị 2.15: Kết điều tra vai trò người đứng đầu quan 104 bổ nhiệm công chức 16 Đồ thị 2.16: Kết điều tra quy định tuổi bổ nhiệm 105 17 Đồ thị 2.17: Kết điều tra việc bổ nhiệm lại có nên lấy phiếu 106 tín nhiệm không? 18 Đồ thị 2.18: Kết điều tra việc quy định tuổi bổ nhiệm lần đầu 106 19: Đồ thị 2.19: Kết điều tra thời hạn đánh giá công chức 109 20 Đồ thị 2.20: Kết điểu tra lựa chọn phương thức đánh giá 110 21 Đồ thị 2.21: Kết điều tra lựa chọn nhân tố đánh giá 110 22 Đồ thị 2.22: Kết điều tra lựa chọn phương thức góp ý 111 đánh giá 23 Đồ thị 2.23: Kết điểu tra chi tiết nội dung đánh giá 111 24 Đồ thị 2.24: Kết điểu tra phân loại công chức 112 25 Đồ thị 2.25: Kết điểu tra vai trò người đứng đầu quan 112 đánh giá công chức 26 Đồ thị 2.26: Kết điều tra thời gian đào tạo tiền công vụ 119 27 Đồ thị 2.27: Kết điều tra việc có khơng có quy định 119 việc người dự tuyển phải bồi dưỡng nghiệp vụ hành PHẦN MỞ ĐẦU Tính cấp thiết đề tài Luận án Đội ngũ cơng chức làm việc máy hành nhà nước Việt Nam có vai trị vơ quan trọng trình Nhà nước thực nhiệm vụ quản lý mặt đời sống kinh tế - trị - văn hóa - xã hội Đó người làm việc hoạt động lĩnh vực quản lý nhà nước Những người chủ yếu thực nhiệm vụ tham mưu hoạch định sách chấp hành, giám sát, kiểm tra việc thực thi pháp luật Nhờ mà máy hành nhà nước hồn thành chức năng, nhiệm vụ mình, điều hành hoạt động xã hội trạng thái ổn định, trật tự theo chiều hướng phát triển Để thực nhiệm vụ quan trọng này, cần phải xây dựng, phát triển đội ngũ cơng chức có phẩm chất lực đáp ứng yêu cầu giai đoạn phát triển đất nước Nhưng để có đội ngũ cơng chức không trọng đến việc xây dựng hồn thiện thể chế quản lý cơng chức - Bao gồm nội dung quản lý, quy định, cách thức, tiêu chuẩn, quy trình, thủ tục thể văn quy phạm pháp luật Một quốc gia muốn có đội ngũ cơng chức trung thành, liêm chính, chun nghiệp, hồn thành tốt nhiệm vụ phục vụ nhà nước, phục vụ nhân dân khơng thể khơng có hệ thống thể chế quản lý công chức đầy đủ, khoa học thống Lịch sử chế độ công chức giới q trình hình thành đội ngũ cơng chức Việt Nam cho thấy, muốn quản lý đội ngũ công chức tốt, đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ Nhà nước giao hệ thống quy định, quy tắc, thủ tục, tiêu chuẩn quản lý công chức phải khơng ngừng sửa đổi, bổ sung hồn thiện cho phù hợp với yêu cầu xây dựng đội ngũ công chức thời kỳ Hiện nay, đất nước ta thời cơng nghiệp hóa, đại hóa hội nhập quốc tế, yêu cầu xây dựng nâng cao chất lượng đội ngũ công chức địi hỏi cơng tác quản lý cơng chức phải quan tâm cách mức Do đó, cần thiết phải có nghiên cứu để góp phần hồn thiện thể chế quản lý đội ngũ cơng chức, tạo sở pháp lý để quan nhà nước xây dựng quản lý hiệu đội ngũ công chức nguồn nhân lực thực hoạt động công vụ - đáp ứng yêu cầu phát triển đất nước hội nhập quốc tế Vì lý nêu trên, đề tài nghiên cứu sinh với tiêu đề "Hồn thiện thể chế quản lý cơng chức Việt Nam điều kiện phát triển hội nhập quốc tế" hy vọng đóng góp phần nhỏ vào công việc chung to lớn Tổng quan cơng trình nghiên cứu có liên hệ đến đề tài Luận án Công chức quản lý đội ngũ công chức vấn đề quan tâm nhiều nhà nghiên cứu, nhiều nhà quản lý Từ đất nước ta thực chuyển đổi từ chế kế hoạch hóa tập trung bao cấp sang chế thị trường có quản lý nhà nước theo định hướng XHCN, thực cải cách hành nhà nước quản lý đội ngũ cơng chức đề tài đề cập đến nhiều hoạt động nghiên cứu khoa học quản lý thực tiễn Nhưng hoạt động dừng lại việc xây dựng văn quy phạm pháp luật để hướng dẫn thực nội dung quản lý công chức mà chưa có hoạt động nghiên cứu hệ thống thể chế quản lý cơng chức (tính đến năm 2003) Năm 2001 theo đề nghị Bộ trưởng- Trưởng ban Tổ chức cán Chính phủ (nay Bộ Nội vụ), Thủ tướng Chính phủ ký Quyết định số 136/2001/QĐ-TTg ngày 17 tháng năm 2001 phê duyệt Chương trình tổng thể cải cách hành nhà nước giai đoạn 2001-2010 Trong nội dung Chương trình có việc đổi mới, nâng cao chất lượng đội ngũ cơng chức hành mà trước hết tập trung vào việc đổi công tác quản lý công chức Để thực nội dung này, ngày 29 tháng năm 2003 Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 69/2003/QĐ- TTg phê duyệt Chương trình xây dựng, nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước giai đoạn (2003-2005) Trong có Đề án "Xây dựng, hoàn thiện thể chế quản lý 222 PHỤ LỤC Bảng số 1: Trình tự cấu trúc tiêu chuẩn chức danh nghiệp vụ ngạch công chức Bảng số 2: Hệ thống ngạch chức danh công chức HCNN Bảng số 3: Bảng tổng hợp kết thi tuyển Bảng số 4: Tổng hợp kết thi nâng ngạch công chức Bảng số 5: Tổng hợp kết thực việc bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, luân chuyển, từ chức, miễn nhiệm công chức lãnh đạo Bảng số 6: Tổng hợp việc xử lý kỷ luật công chức Bảng số 7: Kết thực đào tạo, bồi dưỡng công chức Bảng số 8: Kết thực việc đào tạo, bồi dưỡng cơng chức ngồi nước Bảng số 9: Hệ thống văn quy phạm pháp luật nghiên cứu luận án Bảng số 1: Trình tự cấu trúc tiêu chuẩn chức danh nghiệp vụ ngạch công chức Phần chức trách: Mơ tả chức vụ ngạch theo trình tự sau: - Vị trí chức năng, phạm vi trách nhiệm (bằng câu ngắn gọn) nhằm xác địn rõ ai? làm gì? đâu? - Nhiệm vụ cụ thể: mô tả nội dung công việc hệ thống hành (quản lý nhà nước); quy trình, biện pháp để hồn thành cơng việc hướng dẫn, đạo, theo dõi, đơn đốc, tổng hợp tình hình, kiểm tra, điều chỉnh để hoàn thiện nhiệm vụ cụ thể giao Công chức giao nhiệm vụ phải chủ động tổ chức cơng việc để hồn thành nhiệm vụ, không thụ động; Những yêu cầu xây dựng lề lối, phương pháp công tác, nề nếp quản lý (lưu giữ hồ sơ, văn bản, thông tin, báo cáo) Đối với ngạch công chức cấp cao ngồi nội dung nhiệm vụ trên, có thêm nhiem vụ "hỗ trợ" nhiệm vụ "phụ" xác định phần cuối nhiệm vụ Nhiệm vụ "hỗ trợ" chủ trì tham gia nghiên cứu khoa học vấn đề quản lý liên quan Nhiệm vụ "phụ" chủ trì tham gia biên soạn tài liệu giảng dạy nghiệp vụ giảng chuyên đề nghiệp vụ có yêu càu Các nội dung nhiệm vụ miêu tả phần chức trách để đánh giá hồn thành nhiệm vụ cơng chức Phần hiểu biết: Nhằm đảm bảo công việc phần chức trách, quy định phần "hiểu biết" phải xác định rõ khối lượng hiểu gồm: kiến thức, tri thức, kỹ năng, kỹ xảo, tinh thông, thành thạo mà công chức chức vụ phải có Trong khối lượng hiểu biết bao gồm cả: trị, chun mơn nghiệp vụ, xã hội lực hành động viết ngắn gọn theo trình tự thống Phần để thi tuyển, lựa chọn tài năng, công chức tuyển vào ngạch công chức Đối với cơng chức có phải vào để phân loại để bồi dưỡng phấn đấu Đối với ngạch trung cao cấp phần để tổ chức thi nâng ngạch cho công chức ngạch muốn nâng lên ngạch Phần "Yêu cầu trình độ": Phần nhằm xác định rõ "mốc" tối thiểu kiến thức phải có Gồm văn bằng, chứng cấp đào tạo chuyên môn, quản lý hành chính, trị, ngoại ngữ cơng chức ngạch cao ngồi chứng chỉ, văn qua đào tạo phải có xác nhận thơng qua cơng trình khoa học quản lý mà người đạt được; điều cần thiết để chứng minh lực thực tế tài xứng đáng với vị trí chức vụ cao Ngồi u cầu trình độ ngạch quy định thời gian thâm niên ngạch (nếu có) năm năm Quy định thâm niên nhằm xác định trình độ thể kinh nghiệm hiểu biết đúc kết qua năm công tác Bảng số 2: HỆ THỐNG CÁC NGẠCH CHỨC DANH CÔNG CHỨC HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC I Ngạch chuyên viên cao cấp ngạch công chức chuyên ngành tương đương: TT Ngạch Mã số Chuyên viên cao cấp 01.001 Thanh tra viên cao cấp 04.023 Kế toán viên cao cấp 06.029 Kiểm soát viên cao cấp thuế 06.036 Kiểm toán viên cao cấp 06.041 Kiểm soát viên cao cấp Ngân hàng 07.044 Kiểm tra viên cao cấp Hải quan 08.049 Kiểm dịch viên cao cấp động thực vật 09.066 Thẩm kế viên cao cấp 12.084 10 Kiểm soát viên cao cấp thị trường 21.187 II Ngạch chuyên viên ngạch công chức chuyên ngành tương đương: TT Ngạch Mã số Chuyên viên 01.002 Chấp hành viên tỉnh, thành phố trực thuộc 03.017 Trung ương Thanh tra viên 04.024 Kế tốn viên 06.030 Kiểm sốt viên thuế 06.037 Kiểm tốn viên 06.042 Kiểm sốt viên Ngân hàng 07.045 Kiểm tra viên Hải quan 08.050 Kiểm dịch viên động, thực vật 09.067 10 Kiểm sốt viên đê điều 11.081 11 Thẩm kế viên 12.085 12 Kiểm sốt viên thị trường 21.188 III Ngạch chuyên viên ngạch công chức chuyên ngành tương đương TT Ngạch Mã số Chuyên viên 01.003 Chấp hành viên quận huyện, thị xã, 03.018 thành phố thuộc tỉnh Công chứng viên 03.019 Thanh tra viên 04.025 Kế toán viên 06.031 Kiểm soát viên thuế 06.038 Kiểm toán viên 06.043 Kiểm soát viên Ngân hàng 07.046 Kiểm tra viên hải quan 08.051 10 Kiểm dịch viên động thực vật 09.068 11 Kiểm lâm viên 10.078 12 Kiểm sốt viên đê điều 11.082 13 Thẩm kế viên 12.086 14 Kiểm soát viên thị trường 21.189 IV Ngạch cán ngạch công chức chuyên ngành tương đương TT Ngạch Mã số Cán 01.004 Kế toán viên trung cấp 06.032 Kiểm thu viên thuế 06.039 Thủ kho tiền vàng, bạc, đá quý (NH) 07.048 Kiểm tra viên trung cấp hải quan 08.052 Kỹ thuật viên kiểm dịch động thực vật 09.069 Kiểm lâm viên 10.079 Kiểm soát viên trung cấp đê điều 11.083 Kỹ thuật viên kiểm nghiệm bảo quản 19.183 10 Kiểm soát viên trung cấp thị trường 21.190 V Các ngạch Nhân viên TT Ngạch Mã số Kỹ thuật viên đánh máy 01.005 Nhân viên đánh máy 01.006 Nhân viên kỹ thuật 01.007 Nhân viên văn thư 01.008 Nhân viên phục vụ 01.009 Lái xe quan 01.010 Nhân viên bảo vệ 01.011 Kế toán viên sơ cấp 06.033 Thủ quỹ kho bạc, ngân hàng 06.034 10 Thủ quỹ quan, đơn vị 06.035 11 Nhân viên thuế 06.040 12 Kiểm ngân viên 07.047 13 Nhân viên hải quan 08.053 14 Kiểm lâm viên sơ cấp 10.080 15 Thủ kho bảo quản nhóm I 19.184 16 Thủ kho bảo quản nhóm II 19.185 17 Bảo vệ tuần tra canh gác 19.186 Bảng số BẢNG TỔNG HỢP KẾT QUẢ THI TUYỂN TỪ (Từ năm 1998 đến 2002) STT Khu vực Tổng số nước Khối Bộ, ngành TW (23 Bộ, ngành) Số người đăng ký dự tuyển (người) Số người dự thi đạt yêu cầu (người) Số người dự thi tuyển dụng (người) Xét Hành (người) tuyển Sự nghiệp (người) 1.202 255.491 213.463 169.885 498 32.769 449 20.869 11.043 8.344 161 312 370 105.802 91.652 69.106 246 17.786 383 128.820 110.768 92.435 91 14.671 Khối địa phương phía Bắc (25 tỉnh, thành phố trực thuộc TW) Số kỳ thi tổ chức (kỳ) Khối địa phương phía Nam (23 tỉnh, thành phố trực thuộc TW) Bảng số 4: TỔNG HỢP KẾT QUẢ THI NÂNG NGẠCH CÔNG CHỨC Từ năm 1998 đến 2002 STT Tên ngạch tổ chức thi Số người dự thi Số người đạt kết Chuyên viên cao cấp 427 425 Chuyên viên 6663 6356 Chuyên viên 3672 3494 Kiểm sốt viên Ngân 36 35 thực vật 126 126 Kế toán viên 485 465 Cán 385 367 hàng Kiểm dịch viên Bảo vệ Bảng số 5: TỔNG HỢP KẾT QUẢ THỰC HIỆN VIỆC BỔ NHIỆM, BỔ NHIỆM LẠI LUÂN CHUYỂN, TỪ CHỨC, MIỄN NHIỆM CÔNG CHỨC LÃNH ĐẠO (Thời gian từ 2002 đến 2003) STT Khu vực Bộ, ngành TW Các tỉnh,thành phố trực thuộc TW Tổng cộng Không Bổ Bổ nhiệm bổ lần đầu nhiệm lại nhiệm lại (người) (người) (người) 6.673 3.033 26 7.601 4.152 98 14.274 7.185 1.299 1.479 Từ chức, miễn nhiệm (người) 308 171 2.778 479 Luân chuyển (người) 124 Bảng số TỔNG HỢP VIỆC XỬ LÝ KỶ LUẬT CÔNG CHỨC (Giai đoạn từ 1/1/2000 đến 31/12/ 2004) Đã xử lý TT Khu vực Bộ, ngành Trung ương Tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương Tổng cộng Khiển trách Cảnh cáo 167 156 22 12 54 43 454 1.532 1.240 163 52 274 281 3.542 1.699 1.396 185 64 328 324 3.996 Hạ Hạ bậc ngạch lương Cách Buộc Tổng Ghi chức thôiviệc số Bảng số 7: KẾT QUẢ THỰC HIỆN ĐÀO TẠO, BỒI DƯỠNG CÔNG CHỨC (Trong thời gian từ năm 2001 - 2003) Phạm vi Tổng số Lý luận trị ĐT BD Quản lý nhà nước ĐT BD Bộ, ngành 171 32.427 237.780 11.484 22.423 Địa phương 59.428 128.799 13.358 143.504 974.884 Tổng số 70.912 150.222 13.529 175.931 1.212.644 Chuyên môn nghiệp vụ ĐT BD Ngoại ngữ Tin học 10.443 127.372 13.192 20.268 99.797 479.834 17.852 31.509 110.240 607.206 31.044 51.777 Bảng số 8: KẾT QUẢ THỰC HIỆN ĐÀO TẠO, BỒI DƯỠNG CÔNG CHỨC Ở NGOÀI NƯỚC giai đoạn 2001-2003 Đối tượng đào tạo Công chức lãnh đạo Công chức thừa hành Công chức nguồn Đào tạo >1 năm Từ tháng đến năm Bồi trì Đơn vị chủ dưỡng BộNội Bộ, Địa Tổng