Hiện nay, nhằm cụ thế các quy định của Hiến pháp năm 2013 về tổ chức bộ máy nhà nước, Luật Tổ chức chính quyền địa phương đã được Quốc hội thông qua ngày 19 62015 thì việc xây dựng mô hình CQĐT đang đặt ra hết sức bức thiết. Trong các kỳ họp của Trung ương Đảng, của Quốc hội và trong dư luận xã hội, việc xây dựng mô hình tổ chức chính quyền địa phương (bao gồm HĐND và UBND) ở các đô thị được nghiên cứu, bàn luận sôi nổi với nhiều quan điểm khác nhau. Thực tế cho thấy, các quy định của Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 vẫn còn mang tính chất “tạo khung” mà chưa mô tả hết nét đặc thù của một địa phương như TP. HCM. Thực tiễn cho thấy, việc nghiên cứu tổ chức CQĐT phù hợp, đáp ứng yêu cầu phát triển và đáp ứng nguyện vọng của người dân TP.HCM trong bối cảnh mới là hết sức cần thiết. Hiện nay, Đảng và Nhà nước đã chính thức cho phép TP. HCM xây dựng một mô hình CQĐT mang tính đặc thù. Mặc dù còn có những bàn luận khác nhau trên cả phương diện chính trị và luật pháp nhưng trong thời gian tới, việc tìm kiếm một mô hình CQĐT phù hợp đáp ứng yêu cầu thực tiễn quản lý và phát triển đang đặt ra là một nhiệm vụ cơ bản, là tiền đề quan trọng để xây dựng CQĐT TP.HCM hoạt động đảm bảo hiệu lực, hiệu quả.
Trang 11
MỞ ĐẦU
1 TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU
Hiện nay Việt Nam có 63 tỉnh, thành phố, trong đó có 5 thành phố trựcthuộc trung ương gồm: Hà Nội và TP HCM (đô thị loại đặc biệt), Hải Phịng,Đà Nẵng và Cần Thơ (đơ thị loại 1) Là một thành phố loại đặc biệt, TP HCMcó diện tích là 2.095 km2, chiếm 0,63% diện tích cả nước, dân số có trên 7,4triệu người chiếm 8,6% dân số cả nước Năm 2018, TP HCM đóng góp gần21,5% GDP của cả nước và 35,2% ngân sách quốc gia TP HCM hiện có 24đơn vị hành chính gồm 19 quận, 5 huyện với 322 phường, xã [101] Xuất pháttừ vai trị, vị trí và đặc điểm của TP HCM, việc xác lập cơ sở lý luận và thựctiễn xây dựng mơ hình CQĐT là cần thiết bắt nguồn từ những lý do sau:
Thứ nhất, xây dựng mơ hình CQĐT TP HCM là chủ trương lớn của
Đảng và Nhà nước trong quá trình xây dựng, đổi mới hệ thống bộ máy chínhquyền địa phương hiện nay.
Trang 22
nghị quyết của Đảng về xây dựng chính quyền đơ thị, ngày 6/7/2012, Bộ Chínhtrị đã họp, cho ý kiến về tổng kết nghị quyết số 20 - NQ/TW (khóa IX) vềphương hướng, nhiệm vụ phát triển TP HCM đến năm 2020 Theo đó, BộChính trị đồng ý tiếp tục cho phép TP.HCM được thực hiện thí điểm đối vớinhững vấn đề phát sinh mà thực tiễn thành phố đặt ra trong quá trình phát triển,nhưng chưa có quy định hay những quy định hiện hành của Nhà nước khơngcịn phù hợp; xây dựng và thực hiện thí điểm đề án tổ chức quản lý hành chínhtheo mơ hình CQĐT Khẳng định quyết tâm xây dựng mơ hình CQĐT nhằmtạo ra động lực cho sự phát triển, Đại hội đại biểu Đảng bộ TP HCM lần thứVIII (2005) đã chỉ rõ “Xây dựng đề án, kiến nghị Trung ương cho làm thí điểmmơ hình CQĐT ở thành phố” [32].
Trang 33
Thứ hai, xuất phát từ thực trạng và yêu cầu xây dựng mơ hình CQĐT
phù hợp với những nét đặc thù của TP HCM
Trang 44
miền khác Đồng thời, mơ hình tổ chức bộ máy hiện tại của TP.HCM khôngđược xây dựng trên các đặc trưng của đô thị và đặc thù của từng loại đô thị cụthể Tổ chức bộ máy và hoạt động các cơ quan chuyên môn của UBND thànhphố trực thuộc Trung ương, UBND quận khơng có sự khác biệt đáng kể so vớicác cơ quan chuyên môn của UBND tỉnh và huyện trên pham vi, quy mô cảnước hiện nay.
Để khắc phục những hạn chế trên, TP.HCM đã xây dựng “Đề án thí
điểm mơ hình chính quyền đơ thị” Trong mơ hình này, thành phố vừa đóng vai
trị là chính quyền cấp trực thuộc trung ương, vừa là CQĐT của 13 quận nộithành; tại mỗi quận tổ chức cơ quan đại diện hành chính dưới hình thức Ủy banhành chính và Chủ tịch Ủy ban này sẽ do Chủ tịch UBND thành phố Hồ ChíMinh bổ nhiệm Cịn ở các khu vực đang đơ thị hóa sẽ thành lập 4 thành phố,tạm gọi là thành phố Đông (gồm quận 2, 9 và Thủ Đức); Thành phố Tây (gồmquận Bình Tân hiện nay, một phần quận 8 và một phần huyện Bình Chánh);Thành phố Nam (gồm tồn bộ quận 7, huyện Nhà Bè và điều chỉnh một phầndiện tích của quận 8) và thành phố Bắc (gồm quận 12 và phần lớn huyện HócMơn) Theo đề án này, ở cấp thành phố Hồ Chí Minh và cấp cơ sở gồm 4 thànhphố nhỏ vệ tinh trực thuộc thành phố Hồ Chí Minh, các xã - thị trấn có đầy đủhệ thống tổ chức HĐND và UBND Đối với các đơn vị hành chính hiện hành, ở24 quận huyện, 259 phường khơng tổ chức thành một cấp chính quyền, mà chỉcó cơ quan đại diện hành chính (hiện gọi là UBND) của chính quyền cấp trênhoặc chính quyền cơ sở Mỗi cấp chính quyền hoạt động theo nguyên tắc bảođảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong phạm vi được phân cấp.
Trang 55
chính cơng, ban hành một số văn bản quy phạm pháp luật, tổ chức nhân sự,trong lĩnh vực quy hoạch, kế hoạch và đầu tư, phân cấp trong lĩnh vực xử lý viphạm hành chính Chính quyền TP HCM phân cấp cho chính quyền 4 thànhphố trực thuộc: Đông, Tây, Nam, Bắc Đề án sẽ giúp cơ cấu lại bộ máy chínhquyền ở một đơ thị phát triển tương đối đặc trưng như TP.HCM Tuy nhiên,các ý tưởng như Đề án đưa ra có những điểm chưa phù hợp với các quy địnhcủa Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015
Phát triển kinh tế - xã hội của từng cấp chính quyền địa phương thuộcđơ thị tùy theo mức độ cao thấp đều có sự khác biệt nhất định TP.HCM nóiriêng và đặc biệt là các thành phố lớn trực thuộc Trung ương hiện nay đang đốidiện với nhiều vấn đề về quản lí đơ thị nhưng chưa có cơ chế giải quyết Do đó,cần phải có những chính sách riêng để “cởi trói” những hạn chế về cơ chế quảnlý, phản ánh được tính đặc thù của địa bàn Trước yêu cầu của toàn cầu hóa vàhội nhập kinh tế quốc tế, q trình CNH, HĐH và đơ thị hố thì các đơ thị giữvai trị là hạt nhân, có tác động lan toả đến sự phát triển của từng khu vực, từngvùng và trên phạm vi tồn quốc Xuất phát từ địi hỏi đó, việc xây dựng luận cứvề chính quyền đơ thị ở TP HCM là yêu cầu hết sức khách quan nhằm tạo rađộng lực phát triển, nâng cao hiệu lực, hiệu quả QLNN của thành phố hiện nay.
Thực tiễn đang đặt ra yêu cầu quan trọng và cấp thiết hiện nay là xâydựng cơ sở khoa học cho mơ hình chính quyền đơ thị, lựa chọn mơ hình tổ chứcCQĐT phù hợp với đặc điểm của TP HCM trên cơ sở nghiên cứu cơ sở lý luận,tổng kết việc thực hiện các thí điểm mơ hình trong thực tế để từ đó đưa ra các đềxuất kiến nghị xây dựng mơ hình tổ chức CQĐT phù hợp Từ những yêu cầu lý
luận và thực tiễn này, tác giả lựa chọn đề tài Cơ sở lý luận và thực tiễn xây
dựng mơ hình tổ chức chính quyền đơ thị ở Thành phố Hồ Chí Minh hiệnnay làm luận án tiến sĩ chuyên ngành chính trị học.
2 MỤC TIÊU VÀ NHIỆM VỤ NGHIÊN CỨU
2.1 Mục tiêu nghiên cứu
Trang 66
luận án phân tích, đánh giá thực trạng tổ chức và vận hành của CQĐT ởTP.HCM hiện nay; từ đó đề xuất phương hướng và giải pháp xây dựng mơhình tổ chức CQĐT phù hợp với đặc thù của TP.HCM trong thời gian tới.
2.2 Nhiệm vụ nghiên cứu
- Tổng quan các các cơng trình nghiên cứu, chỉ ra những vấn đề liênquan đến CQĐT tại Việt Nam mà các nghiên cứu trước chưa đề cập một cáchđầy đủ Làm rõ cơ sở lý luận về CQĐT (quan niệm, đặc điểm, mơ hình, mốiquan hệ giữa CQĐT với chính quyền trung ương, QLNN của CQĐT, kinhnghiệm tổ chức CQĐT của một số thành phố trên thế giới và rút ra bài họctrong tổ chức CQĐT TP HCM hiện nay );
- Làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn của việc xây dựng mơ hình tổ chứcCQĐT tại Việt Nam (chỉ ra căn cứ lý luận; cơ sở chính trị, pháp lý cho việcthiết lập CQĐT);
- Khảo sát thực trạng, chỉ ra các ưu điểm, hạn chế, nguyên nhân và nhữngvấn đề cần khắc phục trong tổ chức và hoạt động của CQĐT TP.HCM hiện nay;
Đề xuất phương hướng và giải pháp xây dựng mơ hình tổ chức CQĐTphù hợp với đặc điểm của TP.HCM.
-2.3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
+ Đối tượng nghiên cứu: Luận án nghiên cứu mơ hình tổ chức của CQĐT.Phạm vi nghiên cứu:
+
Về nội dung: Luận án tập trung làm rõ thực trạng mơ hình tổ chức và
hoạt động của CQĐT thành phố Hồ Chí Minh để đề xuất mơ hình tổ chứcCQĐT phù hợp.
Về thời gian: Luận án khảo sát nghiên cứu thực trạng CQĐT TP HCM từ
năm 2013 đến nay.
Trang 77
- Hiện tại tổ chức và hoạt động của CQĐT tại TP HCM đang ở mức độnhư thế nào?
- Những định hướng, giải pháp xây dựng mô hình tổ chức của CQĐTTP.HCM hiện nay là gì?
2.4.2 Giả thuyết khoa học
Mơ hình CQĐT phù hợp là yếu tố quan trọng để nâng cao hiệu lực, hiệu
-quả QLNN của TP.HCM, từ đó tạo ra các động lực phát triển kinh tế - xã hội.Tổ chức và hoạt động của CQĐT thành phố Hồ Chí Minh hiện nay có
-nhiều bất cập, cần có những điều chỉnh cần thiết cho phù hợp với các tiêu chícủa CQĐT hiện đại
- Cần đề xuất các giải pháp khả thi cho việc xây dựng mơ hình CQĐTTP HCM trong thời gian tới.
3 PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
3
3
.1 Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu
.1.1 Cơ sở lý luận, phương pháp luận
Luận án sử dụng phương pháp luận duy vật biện chứng, duy vật lịch sửcủa chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và quan điểm của ĐảngCộng sản Việt Nam về xây dựng bộ máy nhà nước làm cơ sở lý luận vàphương pháp luận nghiên cứu.
3.1.2 Phương pháp nghiên cứu
- Phương pháp phân tích, so sánh Các phương pháp này được sử dụngchủ đạo trong nghiên cứu của đề tài Phương pháp phân tích được sử dụngtrong phân tích, đánh giá, tìm ra các vấn đề bất cập và xác định các giải phápxây dựng mô hình CQĐT TP.HCM Phương pháp so sánh được sử dụng khinghiên cứu kinh nghiệm của một số nước, đánh giá thực trạng hệ thống pháp tổchức bộ máy CQĐT TP HCM hiện nay.
- Phương pháp tổng hợp Phương pháp này được sử dụng trong kháiquát, hệ thống hóa các vấn đề tổng kết thực tiễn, kinh nghiệm.
Trang 8-8
dụng trong phân tích, đánh giá, tổng quan những cơng trình khoa học đã nghiêncứu có liên quan đến luận án; đề xuất các bài học kinh nghiệm nước ngoài phục vụ cho các nghiên cứu ở Chương 1, 2 và 3.
- Phương pháp thu thập số liệu thống kê Thu thập số liệu thống kê củaTP HCM và số liệu thống kê (Tổng cục Thống kê, Cục thống kê TP.HCM,Thành ủy, UBND TP HCM, số liệu thống kê của các đề tài, dự án, đề án )của các cơ quan khác ở Việt Nam để so sánh các chỉ tiêu của TP.HCM so vớicả nước và so sánh giữa các thành phố với nhau Ngoài ra, luận án một số quận,huyện, sở ngành tại TP.HCM để thu thập số liệu so sánh, so sánh.
- Phương pháp chuyên gia được sử dụng trong việc tham khảo ý kiến củacác chuyên gia về vấn đề nghiên cứu Phương pháp này được sử dụng ở cả 4nội dung nghiên cứu Dự kiến tác giả sẽ tiến hành nghiên cứu thực hiện phỏngvấn sâu các đối tượng có liên quan đến CQĐT là các chuyên gia nghiên cứu vềCQĐT, lãnh đạo, cựu lãnh đạo UBND thành phố, lãnh đạo các sở, quận,phường, HĐND và MTTQ thành phố, quận, phường, doanh nghiệp và ngườidân (tập trung vào thủ tục hành chính về cấp giấy phép kinh doanh, giấy phépxây dựng và giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, mối quan hệ với chính quyềnđịa phương, mức độ hài lòng của họ đối việc cung cấp dịch vụ cơng, thủ tụchành chính của chính quyền, cũng như các kênh phản ánh các bức xúc, đề xuấtvề các mơ hình CQĐT thích hợp…).
4 NHỮNG ĐĨNG GĨP, Ý NGHĨA LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN CỦA LUẬN ÁN
4
-.1 Những đóp góp mới của luận án
Luận án làm rõ những vấn đề lý luận về mơ hình tổ chức CQĐT ở TP.HCM.
Từ phân tích thực trạng, luận án chỉ ra những ưu điểm và hạn chế trong
-mơ hình tổ CQĐT TP.HCM (-mơ hình theo luật đang áp dụng và các -mơ hìnhđang thí điểm hoặc đề xuất theo Đề án thí điểm của TP.HCM); chỉ ra nhữngthách thức trong xây dựng mơ hình tổ chức CQĐT TP.HCM hiện nay.
Trang 99
4.2 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn
Luận án là cơng trình nghiên cứu về mơ hình tổ chức CQĐT TP.HCM,kết quả nghiên cứu của luận án góp phần làm sáng tỏ những vấn đề lý luận vàthực tiễn đang đặt ra đối với quá trình xây dựng mơ hình CQĐT hoạt động hiệulực và hiệu quả của TP HCM Những kết quả nghiên cứu, kiến nghị của luậnán là căn cứ tham khảo quan trọng đối với các cơ quan có thẩm quyền trongq trình hoạch định chính sách đổi mới mơ hình tổ chức và hoạt động theo mơhình CQĐT ở TP.HCM.
Luận án là tài liệu tham khảo quan trọng đối với đội ngũ những ngườilàm công tác thực tiễn ở TP HCM, những người làm công tác nghiên cứu,giảng dạy khoa học chính trị, khoa học hành chính, luật học, lãnh đạo học
5 KẾT CẤU LUẬN ÁN
Trang 1010
Chương 1
TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU CĨ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI
1.1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU Ở NƯỚC NGỒI
Ở nước ngồi các cơng trình nghiên cứu về CQĐT đã được tiến hànhtrong nhiều thập kỷ qua, thậm chí đã trở thành những ngành khoa học độc lậpgọi là “đô thị học”, “kinh tế học đô thị”, “hành chính học đơ thị”… Các nghiêncứu thường tiếp cận dưới góc độ phân bổ khơng gian kiến trúc đơ thị, nghiêncứu về tổ chức chính quyền đơ thị, về đảm bảo cung ứng dịch vụ công ở đôthị… Tùy theo thiết kế mơ hình tổ chức của hệ thống chính trị mà các nghiêncứu đề cập đến việc xây dựng mơ hình chính quyền đơ thị tương thích Trongphạm vi nghiên cứu, có thể kể đến một số cơng trình tiêu biểu sau:
- Những nghiên cứu dưới góc độ lý thuyết về phát triển đô thị
Khảo sát khuôn khổ lý thuyết đô thị qua các thành phố lớn, Ash, và
Nigel Thrift trong cơng trình nghiên cứu Các thành phố: Tạo phong cách mới
cho đô thị (Cambridge, U.K.: Polity, 2002) [111] đã cho thấy việc xây dựng
một mơ hình chính quyền theo hướng kết hợp các chuỗi đô thị là nhân tố quantrọng để thúc đẩy hình thành khơng gian sống, cải thiện chất lượng cung ứngdịch vụ cơng của chính quyền cho người dân Bên cạnh đó nghiên cứu cũng chỉra thách thức mà q trình hình thành các chuỗi đơ thị lớn gặp phải đó là tìnhtrạng ơ nhiễm, năng lực quản lý, tính tự quản và mối quan hệ với chính quyềntrung ương cũng như năng lực tài chính để phát triển các đơ thị dạng này.
Cũng tiếp cận dưới góc độ này, tác giả Brenner, Neil, David J Madden,
và David Wachsmuth (2010), trong cơng trình nghiên cứu Đơ thị học về hiện
tượng tụ tập và các thách thức của lý thuyết chủ chốt về đơ thị, (Tạp chí Thành
phố (City) 15, no 2: 225 – 40) [114] đã cho thấy việc hình thành các đơ thị lớn
là cần thiết nhưng nó cũng gặp khơng ít các thách thức đó là năng lực cung ứngdịch vụ công đô thị (thu gom rác thải, nước sinh hoạt, trường học…) và tình
Trang 1111
thủ phủ: Các nghiên cứu chính về thành phố và vùng (Oxford: Blackwell)
134] đã chỉ ra rằng việc phát triển các siêu đô thị là thách thức lớn đối với[
năng lực quản lý của chính quyền
Các lý thuyết về đơ thị hết sức đa dạng và thậm chí xung đột nhau giữa
các mơ hình tổ chức đô thị Simon Parker (2015) trong nghiên cứu Urban
Theory and the Urban Experience: Encountering the city (University Oxford
press) [134] đã cho thấy việc tập trung các chuỗi đô thị lớn chưa hẳn là tốt, đặcbiệt là khi chưa có sự đồng thuận của người dân, sự thay đổi mơ hình sản xuấtvà thói quen không phải là điều dễ dàng Lấy trường hợp của nước Anh, K.
Newton (1984) trong nghiên cứu Urban System Theory, and Urban Policy and
Expenditures in England and Wales (European Journal of Political Research,
Volume 12, Issue 4, pages 357–369) [127] đã chỉ ra tính truyền thống và sựbảo thủ trong mơ hình tổ chức cư dân đơ thị ở một số vùng thuộc Anh Cũngliên quan đến chủ đề này cịn có các nghiên cứu của: J Logan và H Molotch,
Urban Fortunes (Berkeley: University of California Press, 1987) L J Sharpe,
ed., The Government of World Cities:The Future of the MetroModel (New
York: John Wiley and Sons, 1995) [124].
Dân cư tập trung nhiều ở các đô thị lớn là xu hướng phát triển ở nhiềuquốc gia trong q trình cơng nghiệp hóa, việc lựa chọn hệ thống mơ hình tổchức chính quyền phù hợp là nhân tố để quản trị đô thị hiệu quả Brenner, Neil,
và Christian Schmid (2012) trong nghiên cứu Đô thị hóa tồn cầu (in trong
Chịm sao đơ thị [115, tr.10 - 13] và Berlin: Jovis 2012b Nghi vấn về thời đạiđô thị - Cambridge) [114] đã chỉ ra các thách thức và cơ hội của xu hướng tập
trung đông dân cư mà các quốc gia phải vượt qua Cũng dưới góc độ này cịn
có nghiên cứu của Burdett, Ricky, và Deyan Sudjic (2006) trong cuốn Thành
phố vô tận: Dự án thời đại đô thị (London School of Economics và Deutsche
Bank’s Alfred Herrhausen Society phát hành, London: Phaidon) [117] và cuốn
Trang 1212
cứu đơ thị ra sao của Farías, Ignacio và Thomas Bender (New York: Routledge,
010) [120].
Thủ đô Tokyo của Nhật Bản là một trong những mẫu hình thành cơng2
trong tổ chức chính quyền đơ thị hiện đại Các nghiên cứu đã tổng kết về sự
thành công của Nhật Bản bắt nguồn từ các yếu tố: Thứ nhất, cần phải cầu trúc
chính quyền tại chỗ và cấp vùng miền sao cho đảm bảo hiệu quả quy hoạch
siêu đô thị, sự hợp tác và sự phát triển Thứ hai, cần tổ chức phân bổ dịch vụcông sao cho hiệu quả, có trách nhiệm giải trình và cơng bằng Thứ ba, cần
phát triển xã hội dân sự và đảm bảo rằng, chính quyền tại chỗ và cấp vùng đápứng các khát vọng dân chủ Một trong những yếu tố quan trọng của chínhquyền đơ thị Tokyo đó là phân quyền mạnh mẽ cho địa phương; đảm bảo tựchủ trong các vấn đề cung ứng dịch vụ công mà khu vực tư nhân có thể đảmnhận Liên quan đến vấn đề này có thể kể đến các cơng trình nghiên cứu của:
Akira Nakamura, “Cải cách hành chính kiểu Nhật - Phi tập trung hóa quyền
lực Trung ương: một só sánh xuyên quốc gia” (in trong Các thách thức tươnglai của tự trị địa phương ở Nhật, Hàn quốc và Mỹ, Tokyo; Nxb National
Institute for Research Advancement, 1997) [113]; Kurt Steiner, Chính quyền
địa phương ở Nhật (Stanford, CA: StanfordUniversity Press, 1965) [121];
Kimihiko Kitamura, “Chính quyền địa phương ở Nhật” (in trong sách Dân chủ
ở cấp địa phương: một nghiên cứu so sánh về chính quyền địa phương,
Margaret Bowman và William Hampton, biên soạn., 1983); Hiromi Muto,
“Chiến lược của cải cách hành chính ở Nhật” (trong Các thách thức tương lai
của tự trị địa phương ở Nhật, Hàn quốc và Mỹ, Tokyo; Nxb National Institute
for Research Advancement, 1997); Nobuo Sasaki, “Nghiên cứu lãnh đạo vềchính trị trong chính quyền Thủ đơ Tokyo: tìm tịi mơ hính lý tưởng về phi tập
trung hóa ở Nhật” (Tạp chí International Review of Administrative Sciences, số64 (1998), tr 247-260) [128]; Sheila A Smith, Tiếng nói địa phương, Chủ đề
Trang 1313
hợp cơng trình nghiên cứu Nhật của đại học Michigan No 31 ((Ann Arbor:Trung tâm nghiên cứu Nhật, Đại học Michigan, 2000) [133]; Yasuo Miyakawa,“Nhật Bản: hướng tới Nhóm siêu đô thị tầm thế giới và quan hệ quốc tế đa hình
thái” (Ekiatics 340, No 341 (1990), tr 48-75) [136]; Yousuke Isozaki, Chính
quyền địa phương ở Nhật (Tokyo,NXB Local Autonomy College, 1997) [137];
Junshichiro Yonehara, “Quan hệ về tài chính giữa chính quyền Trung ương và
chính quyền địa phương”, (in trong Khu vực hành chính cơng Nhật Bản: Chính
quyền được cấp ngân sách ra sao (Japan’s Public Sector: How the Governmentis Financed, Tokyo, NXB University of Tokyo Press, 1993) [139]…
- Nghiên cứu CQĐT dưới góc độ giải quyết các vấn đề đơ thị
Cùng với tổ chức chính quyền đơ thị, giải quyết các vấn đề xã hội đô thịlà mối quan tâm lớn trong nhiều nghiên cứu Điển hình có thể kể đến nhà xãhội học đô thị thuộc Đại học Chicago Louis Wirth, trong các nghiên cứu của
mình (Wirth, Louis, Đơ thị hóa như một cách sống, in trong Các tiểu luận kinh
điển về văn hóa của các thành phố, Richard Sennett biên soạn, 143 - 64.
Trang 1414
như thế khơng thể nắm bắt được thích đáng nhờ vào những quan niệm truyềnthống về tính thành thị (cityness), về tính thủ đơ (metropolitanism), hoặc vềtính chất kép thành thị - nơng thơn, những gì trước đây gợi một sự chia táchmạch lạc theo khu vực của các cách định cư [140].
Trong nghiên cứu Innovation Managemnt in Local Gorernment: An
Emprical Anylysis of Suburban Municipalities các tác giả Kimberly L Nelson,
Curtis H Wood and Gerald T Gabris [124] đã chỉ ra những thách thức củathành phố Chicago cần vượt qua trên cả phương diện nhân sự và cung ứng dịchvụ cơng Mơ hình tổ chức chính quyền đơ thị là cần thiết để tăng cường nănglực quản trị đô thị, việc thiết lập mô hình phù hợp sẽ góp phần giải quyết cáccác vấn đề đô thị Tuy nhiên, đây là vấn đề nan giải, các tác giả đã đưa ra yêucầu phân cấp mạnh mẽ cho các tổ chức xã hội dân sự và doanh nghiệp trongcung ứng dịch vụ công của đô thị Nhóm tác giả khẳng định, nếu khơng có sựphân cấp, ủy quyền thì sẽ vượt quá khả năng đáp ứng của chính quyền độ thịtrên cả phương diện nhân sự và nguồn lực.
- Nghiên cứu CQĐT góc độ mơ hình, cách thức tổ chức chính quyền
Trong nghiên cứu "Forms and Structure of Municipal Government in the
United States" tác giả Barnes, William R (1991) [116] đã chỉ ra các mô hình tổ
chức chính quyền đơ thị Qua khảo sát ở Mỹ, tác giả đã chỉ ra những mơ hìnhchủ yếu như:
Mơ hình Giám đốc - hội đồng: Đặc điểm của mơ hình này là: (1) Hội
Trang 1515
biến nhất ở các thành phố có quy mơ dân số trên 10.000 như: Phoenix,Arizona; Topeka, Kansas; San Antonio, Texas và Rockville, Maryland.
Mơ hình Thị trưởng - Hội đồng: Đặc điểm của mơ hình này là: (1) Thị
trưởng được bầu độc lập với hội đồng, thường là làm việc toàn thời gian vàđược trả lương, với quyền hành chính và ngân sách đáng kể; (2) Tùy theo điềulệ của thành phố, thị trưởng có thể có quyền lực yếu hoặc mạnh; (3) Hội đồngđược bầu và duy trì quyền lập pháp; (4) Một số thành phố chỉ định một ngườiquản lý chuyên nghiệp duy trì quyền hạn quản lý hạn chế Hiện nay, có 34% sốthành phố khảo sát bởi Hiệp hội Quản lý Thành phố / Hạt Quốc tế (ICMA) tổchức theo mơ hình này, đây là hình thức phổ biến thứ hai của chính quyền đơthị Nó được tìm thấy chủ yếu (nhưng không độc quyền) ở các thành phố lớntuổi hơn, hoặc ở các thành phố rất nhỏ, và phổ biến nhất ở Trung Đại TâyDương và Trung Tây Các thành phố có các thay đổi trong hình thức chínhquyền thị trưởng-thành phố là New York, New York; Houston, Texas; Thànhphố Salt Lake, Utah, và Minneapolis, Minnesota.
Mơ hình Uỷ ban: Đặc điểm của mơ hình này là: Cử tri cử từng ủy viên
vào một hội đồng quản trị của chính quyền Mỗi ủy viên phụ trách một khíacạnh cụ thể, như cháy, cảnh sát, cơng trình cơng cộng, y tế, tài chính Một uỷviên được chỉ định làm chủ tịch hoặc thị trưởng, người chủ trì điều hành củachính quyền Hiện chỉ có có dưới 1% số thành phố áp dụng mơ hình naỳ,thường chỉ ở các thành phố có dân số dưới 100.000, như Sunrise, Florida vàFairview, Tennessee.
Mơ hình đại hội đồng thành phố: Mơ hình này có đặc điểm tất cả các cử
Trang 1616
- Nghiên cứu dưới góc độ kinh nghiệm các mơ hình tổ chức CQĐT
Trong nghiên cứu Ideology and practice in municipal government reform:
A case study of Austin (Studies in politics / University of Texas at Austin Series
I: Studies in urban political economy), tác giả Frank Staniszewski [119] đã trìnhbày mơ hình chính quyền đơ thị qua trường hợp Austin Theo tác giả, để mô hìnhCQĐT hoạt động có hiệu quả thì phải phát huy một cách tốt nhất các nguồn lựctừ dân cư vào giải quyết vấn đề cung ứng dịch vụ công Sự tham gia rỗng rãi vàđảm bảo tính tự chủ cho người dân và doanh nghiệp trong giải quyết các vấn đềcộng đồng trên cơ sở phân cấp mạnh mẽ là nhân tố quan trọng để đảm bảo chochính quyền hoạt động hiệu quả.
Khảo sát mơ hình CQĐT và cải cách hành chính cơng tại Nga, trong
nghiên cứu Working Group on Public Sector Quality Public Service and
Administrative Reforms in Russia tác giả Alexey Konov [112] đã nghiên cứu cải
cách hành chính ở Nga kể từ sau sự tan rã của Liên Xơ Tác giả đã làm rõ qtrình cải cách này thông qua quá trình soạn thảo Hiến pháp và các đạo luật.Năm 2000, Tổng thống Putin đã kêu gọi cải cách hành chính cơng, những cảicách của Nga được chia thành ba bộ phận: Cải cách cung ứng dịch vụ cơng, cảicách hành chính và cải cách tổ chức chính quyền thành phố Những cải cách tạitại Liên bang Nga được thực hiện bởi Trung tâm Nghiên cứu Chiến lược - mộttrong những viện nghiên cứu hàng đầu của Nga Những cải cách ở Nga hướngtới việc phân biệt rõ ràng các dịch vụ hành chính cơng và dịch vụ cơng cơnggắn với đó là các chủ thể có trách nhiệm cung ứng Nga cũng tiến hành việc bổ
nhiệm công chức vãng lai trên cơ sở cạnh tranh Đến năm 2004 cạnh tranh
Trang 1717
Để nâng cao hiệu quả hoạt động của chính quyền đơ thị, Nga đã tiếnhành cải cách hành chính Năm 2003, Chính phủ đã ban hành Nghị định "Vềcác biện pháp để thực hiện cải cách hành chính trong năm 2003-2004 " Theođó, chính quyền đơ thị cần phải tiến hành kiểm tra, rà soát chức năng phù hợpvới yêu cầu xây dựng nhà nước phục vụ; để khắc phục tình trạng trùng lắpchức năng, Nga đã rà soát việc phân cấp, phân quyền giữa các cấp chính quyền,các bộ nhằm tăng cường hiệu quả hoạt động của chính quyền đơ thị.
Cũng nghiên cứu về kinh nghiệm xây dựng CQĐT, trong nghiên cứu
Evidence from US Cities During the Progressive Era, tác giả James E Rauch
[138] đã chỉ ra các loại hình dịch vụ cơng mà chính quyền cần cải cách tổ chứccung ứng nhằm đáp ứng nhu cầu của người dân Theo tác giả, cung ứng nướcsách, vệ sinh môi trường, y tế và giáo dục là những lĩnh vực mang tính thiếtyếu khơng thể thiếu được đối với người dân đơ thị Để cung ứng có hiệu quảđịi hỏi chính quyền phải có trách nhiệm tổ chức và phối hợp một cách chặt chẽvới các chủ thể khác, đặc biệt là doanh nghiệp và các tổ chức xã hội dân sự.Tác giả cũng chỉ ra phương thức đấu thầu dưới sự giám sát của người dânthông qua hội đồng thành phố sẽ nâng cao chất lượng dịch vụ công.
Trong nghiên cứu Urban Governance in Europe: The Government of
What? tác giả Olivier Borraz và Patrick Le Galès [130] thông qua thương mại,
Trang 1818
thức như hạ tầng xuống cấp, lượng dân nghèo có xu hướng gia tăng làm cho xãhội đơ thị trở nên khó quản lý hơn [130].
Trong nghiên cứu Urban Local Self-Government In India, tác giả Ram
Narayan Prasad [131] đã chỉ ra đơ thị hóa là một hiện tượng trên tồn thế giớivà dân số đơ thị đang tăng với tốc độ nhanh hơn tỷ lệ trung bình sự tăng trưởngcủa quốc gia, đây là một quá trình liên tục Mặc dù Ấn Độ là không phải là mộtnước có mức độ đơ thị hóa cao đã có sự tăng trưởng nhanh chóng các đơ thịtrong 50 năm qua, việc thiết lập mơ hình CQĐT là u cầu cần thiết Theo tácgiả, Ấn Độ đã phân biệt rõ mơ hình CQĐT và nơng thơn thơng qua Đạo luậtSửa đổi Hiến pháp số bảy mươi bảy, năm 1992 từ Điều 243-P đến Điều 247-ZG Theo quy định, có ba hình thức hành chính của chính phủ ở Ấn Độ làchính phủ trung ương, tiểu bang chính phủ và chính quyền địa phương CQĐTgiữ một vai trò quan trọng trong phát triển các dự án nhà ở tại địa phương.Thực hiện việc quy định về sử dụng đất, xây dựng nhà cửa; quy hoạch pháttriển kinh tế - xã hội; đảm bảo đường bộ, cầu, cấp nước, chăm sóc sức khoẻcộng đồng, quản lý chất thải rắn, dịch vụ chữa cháy, bảo vệ quyền lợi của cácnhóm yếu thế trong xã hội, xóa đói giảm nghèo đô thị… CQĐT ở Ấn Độ đangphải đối mặt với những vấn đề quan trọng liên quan đến đô thị hóa là: ơ nhiễmở khu vực đơ thị, dân số quá cao, thiếu cơ hội việc làm, đảm bảo cung cấp nướcsách, các vấn đề về thoát nước, các vấn đề liên quan đến giao thông và vận tải,chống tội phạm ở các khu đô thị, xử lý rác thải…
1.2 TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU Ở TRONG NƯỚC
Trang 1919
thể chế cho sự hình thành, phát triển của CQĐT ở Việt Nam nói chung và TP.HCM nói riêng
- Những nghiên cứu về lý luận, tổng kết kinh nghiệm các nước và đề xuấtcác nguyên tắc xây dựng CQĐT.
Nghiên cứu đổi mới tổ chức CQĐT ở Việt Nam trong bối cảnh hội
nhập quốc tế, luận án tiến sỹ luật học Đổi mới tổ chức chính quyền đô thị ở
nước ta của (tác giả Phạm Văn Đạt, bảo vệ tại Học viện Khoa học xã hội năm
2012) [46] đã làm rõ những vấn đề lý luận và thực tiễn cũng như yêu cầu đangđặt ra hiện nay Cụ thể, luận án đã nghiên cứu những vấn đề lý luận về mơ hìnhtổ chức chính quyền địa phương, những vấn đề lý luận về đô thị và CQĐT,kinh nghiệm xây tổ chức CQĐT một số nước; khảo sát quá trình hình thành vàphát triển tổ chức CQĐT ở Việt Nam ta năm 1945 đến nay; đánh giá thực trạngtổ chức CQĐT Việt Nam theo pháp luật hiện hành và một số vấn đề đặt ra; đềxuất quan điểm và giải pháp đổi mới CQĐT ở Việt Nam hiện nay Luận án làcơng trình nghiên cứu, khảo sát tương đối có hệ thống về tổ chức CQĐT, hìnhthành khung khổ lý thuyết về CQĐT Tuy nhiên, do luận án được tác giả thựchiện năm 2012, trước thời điểm Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức chínhquyền địa phương có hiệu lực nên một số kiến nghị, đề xuất khơng có căn cứthực hiện trong thực tế.
Nghiên cứu về mơ hình CQĐT các nước từ đó rút ra những bài học kinh
nghiệm cho Việt Nam là vấn đề cần thiết hiện nay Trong nghiên cứu “Kinh
nghiệm tổ chức chính quyền đơ thị một số thành phố lớn trên thế giới”, tác giả
Lê Anh Tuấn [95] đã giới thiệu một số kinh nghiệm về xây dựng CQĐT ở mộtsố thành phố lớn trên thế giới như: Berlin, Paris, Seoul, NewYork, và BắcKinh Nghiên cứu đã chỉ ra thành phố New York tổ chức theo mơ hình tổ chức
“Thị trưởng - Hội đồng” (Mayor-Council) - là mơ hình tồn tại lâu đời nhất
Trang 2020
hiệu lực đòi hỏi phải giảm các cấp đơn vị hành chính - lãnh thổ Do địa bànrộng, nên việc xác lập mô hình tổ chức tản quyền, bảo đảm quyền tự quản, tựchủ của địa phương, thực hiện dân chủ, giám sát đối với chính quyền của cơngdân là cần thiết và là nhân tố tạo nên tính hiệu quả, hiệu lực của CQĐT Thànhphố Berlin hệ thống chính quyền được tổ chức theo nguyên tắc phân quyền, làthành phố đặc biệt: vừa là thành phố, vừa là bang, đồng thời là cấp hành chínhlãnh thổ thấp nhất trong hệ thống tổ chức hành chính Mơ hình tổ chức này củaBerlin đã tồn tại gần 200 năm và hoạt động rất hiệu quả Cũng dưới góc độphân quyền, các quận của Seoul (Hàn Quốc) hoạt động theo mơ hình tự quản;được trao quyền độc lập trong việc quyết định các vấn đề lớn có liên quan đếnquận; thực hiện chức năng quản lý hành chính theo thẩm quyền phân cấp.Trong mỗi quận tồn tại một số làng, đây là những tổ chức đơn vị hành chínhquy mơ nhỏ, có chức năng cung ứng những dịch vụ hành chính cơng và dịch vụcơng cộng thiết yếu (vệ sinh, mơi trường…) có ảnh hưởng trực tiếp đến cuộcsống hàng ngày của người dân.
Trang 2121
quan trong hệ thống CQĐT (cơ quan quyền lực và cơ quan hành chính) đềuđược bầu ra trực tiếp bởi các cư dân đô thị theo nhiệm kỳ nhất định [95].
- Nghiên cứu dưới góc độ tổng kết các mơ hình CQĐT ở Việt Nam
Tiếp cận dưới góc độ luật hiến pháp và hành chính, trong nghiên cứu
“Tổ chức chính quyền đơ thị tại thành phố Hồ Chí Minh”, tác giả Trần Kim
Yến [110] đã làm rõ khái niệm đô thị và các đặc điểm của đơ thị; những yếu tốcó thể tác động đến việc xây dựng CQĐT; những mơ hình tổ chức chính quyềnđịa phương, CQĐT và kinh nghiệm tổ chức CQĐT của những đô thị lớn trênthế giới (như: Bắc Kinh, New York, Thượng Hải… các hệ thống và nguyên tắctổ chức CQĐT); trên cơ sở khung phân tích này, tác giả đã đánh giá thực trạngtổ chức chính quyền TP.HCM hiện nay (chỉ ra những mặt tích cực, những hạnchế, bất cập của mơ hình tổ chức CQĐT hiện hành); chỉ ra những vấn đề đặt rađể đề xuất giải pháp đổi mới và hồn thiện mơ hình CQĐT TP.HCM.
Năm 2007, trước yêu cầu phát triển TP HCM đã tổ chức Hội thảo khoa
học với chủ đề Xây dựng chính quyền đơ thị TP HCM - Một u cầu cấp thiết
của cuộc sống [100] Hội thảo tập trung được nhiều nhà khoa học đi vào thảo
luận 6 vấn đề về CQĐT gồm: (1) Những vấn đề lý luận chung về CQĐT; (2).Về cải cách hành chính trong q trình xây dựng CQĐT; (3) Về cán bộ và đàotạo cán bộ; (4) Chức năng quản lý kinh tế - xã hội; (5) Những kinh nghiệmquản lý đô thị và (6) Về bộ máy CQĐT Kỷ yếu Hội thảo đã được xuất bản
thành sách với tên Một số vấn đề xây dựng chính quyền đơ thị từ thực tiễn
TP.HCM (chủ biên Phan Xuân Biên, Nxb Tổng hợp TP HCM, năm 2007) [7]
với nhiều bài viết quan trọng như: Cơ sở lý luận về hành chính đơ thị Việt Nam
hiện đại trong nền hành chính quốc gia (Lê Văn n); Xây dựng chính quyềnđơ thị TP HCM theo hướng văn minh, hiện đại (Phan Xuân Biên); Cần có mộtquy chế riêng về tổ chức và hoạt động của đại bàn dân cư đô thị TP HCM
(Nguyễn Văn Nhứt, Nguyễn Lê); Xây dựng chính quyền đơ thị TP HCM -Một
Trang 2222
quyền đô thị hiện đại (Vũ Thế Truyền); Khái niệm về chính quyền đơ thị
(Nguyễn Đình Tư); Cải cách một bước hay cải cách tồn diện, cơ bản mơ hình
chính quyền đô thị ở TP HCM (Hồ Bá Thâm); Vai trị của người dân trong xâydựng chính quyền đơ thị (Nguyễn Minh An); Đẩy mạnh cải cách hành chính -Một u cầu cấp thiết, góp phần xây dựng chính quyền đơ thị TP HCM hiệnđại (Lê Thanh Bình); Mơ hình “một dấu, một cửa” cơ quan chun mơn thuộccấp chính quyền đô thị TP HCM (Lê Văn Chấn); Cần xây dựng một cơ chế vàchính sách thích hợp để sử dụng được người có đức, có tài trong bộ máy chínhquyền của đơ thị hiện đại (Nguyễn Đình Thống); Tính đặc thù của đơ thị vàu cầu quản lý nhà nước của chính quyền đơ thị ở nước ta và TP HCM (Trần
Quang Trung); Cung ứng dịch vụ công đơ thị một u cầu tất yếu khách quan
địi hỏi phải tổ chức lại chính quyền đơ thị theo mơ hình hành chính một cấp
(Lê Văn In); Những bài viết trong hội thảo này đã chỉ ra các thách thức vàyêu cầu đang đặt ra của mơ hình CQĐT TP HCM; bước đầu phác thảo mơhình CQĐT và những định hướng đổi mới trong QLNN phù hợp với yêu cầucủa CQĐT TP HCM Tuy nhiên, đây mới chỉ là những bước phác thảo banđầu, mang tính sơ khai về mơ hình CQĐT đặt nền móng cho các nhiên cứu vềsau Các nghiên cứu, đề xuất mơ hình CQĐT TP HCM này đã được phản biệnbởi nhiều chuyên gia, nhà khoa học, nhà quản lý dưới nhiều góc độ khác nhau,chỉ ra tính tính phù hợp trong từng mơ hình, những kiến nghị này tiếp tục đượckế thừa trong các dự thảo đề án CQĐT TP HCM về sau.
Đề tài nghiên cứu cấp tỉnh (năm 2015) Khảo sát và đánh giá việc thí
điểm mơ hình chính quyền đơ thị thành phố Hồ Chí Minh, tác giả Phạm Minh
Tuấn và các cộng sự đã tiến hành khảo sát, đánh giá thực trạng tổ chức và hoạtđộng của CQĐT TP HCM từ thời điểm thực hiện Nghị định số
93/2001/NĐ-CP ngày 12/12/2001 Về phân cấp quản lý một số lĩnh vực cho thành phố Hồ
Chí Minh, áp dụng mơ hình thí điểm khơng tổ chức HĐND quận, huyện,
Trang 2323
những ưu điểm, hạn chế, nguyên nhân và đề xuất một số giải pháp, kiến nghịxây dựng mô hình CQĐT trước yêu cầu phát triển mới của TP HCM.
Năm 2013, trong quá trình sửa đổi, bổ sung Hiến pháp 1992, trước ucầu xây dựng mơ hình CQĐT, Trường Đại học Kinh tế - Luật TP HCM với sự
hỗ trợ của Quỹ Châu Á đã tiến hành thực hiện nghiên cứu Chính quyền đơ thị
tại Việt Nam - Nghiên cứu tình huống từ TP HCM và Đà Nẵng [98] Nhóm tác
giả nghiên cứu đã tiến hành khảo sát về mơ hình CQĐT ở hai thành phố ĐàNẵng và Hồ Chí Minh Cơng trình đã chỉ ra sự khác nhau về đặc điểm kinh tế -chính trị, xã hội ở hai thành phố; tiến hành phỏng vấn sâu, khảo sát về sự hàilòng của người dân về chất lượng dịch vụ cơng; ước tính chi phí kinh tế thu lại(gia tăng) khi triển khai mơ hình CQĐT tại hai thành phố này và đề xuất mơhình tổ chức CQĐT của hai thành phố Đà Nẵng và Hồ Chí Minh.
Cụ thể, nghiên cứu đã làm rõ đặc trưng của bốn đô thị trực thuộc Trungương; đánh giá hiệu quả quản lý đơ thị theo mơ hình CQĐT thơng qua cáchtiếp cận định tính từ kết quả khỏa sát tại thành phố Đà Nẵng và TP HCM; đánhgiá hiệu quả về mặt tài chính, kinh tế của quản lý đơ thị theo mơ hình tổ chứcCQĐT hiện hành thông qua ước lượng một số tình huống; các kiến nghị vàđiều kiện áp dụng các định hướng CQĐT dự kiến Đây là công trình nghiêncứu tương đối cơng phu, có số liệu khảo sát, điều tra (phiếu và phỏng vấn sâu)phong phú, các đề xuất có cơ sở pháp lý và thực tiễn, được kế thừa trong việcxây dựng các đề án phát triển mơ hình CQĐT tại TP HCM [98].
Trang 2424
Tiến Minh (Những bất cập hạn chế và u cầu xây dựng mơ hình chính quyền
đơ thị tại các thành phố trực thuộc trung ương hiện nay", Tạp chí Dân chủ pháp
luật, số 11/1012) [76]; Nguyễn Hữu Hải, Đào Thị Thanh Thủy (“Về chế độ thủ
trưởng trong mô hình chính quyền đơ thị”, tạp chí Quản lý nhà nước, tháng 6,
số 209) [57]; Nguyễn Hữu Đức (“Tổ chức chính quyền đơ thị trong cải cách bộmáy nhà nước ở Việt Nam”, Tạp chí Tổ chức Nhà nước, số 9/2012) [53]; PhạmVăn Đạt (“Về các yếu tố chi phối, ảnh hưởng đến tổ chức chính quyền đơ thị ở
nước ta hiện nay”, tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 2 (286) năm 2012) [48];
Viện Khoa học Tổ chức Nhà nước (Báo cáo tổng hợp kết quả điều tra thực
trạng tổ chức và hoạt đơng của chính quyền đơ thị ở nước ta hiện nay, tài liệu
lưu hành nội bộ) [107]; Phạm Thị Kim Giao (“Cải cách bộ máy chính quyền đơ
thị ở nước ta hiện nay”, tạp chí Quản lý nhà nước, số 131) [55]; Nguyễn MinhPhương (“Về đổi mới mơ hình tổ chức chính quyền đơ thị”, tạp chí Nhà nước
và pháp luật số 9, 2009) [78]; Phạm Hồng Thái (Đô thị và tổ chức chính quyềnđơ thị ở Việt Nam (từ góc độ Luật Hành chính), đề tài khoa học, cơ quan quản
lý: Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội) [89]… Những cơng trình nghiêncứu này đã làm rõ tính tất yếu, cơ sở lý luận thực tiễn của việc xây dựng mơhình CQĐT; chỉ ra những hạn chế trong mơ hình tổ chức CQĐT theo Hiếnpháp năm 1992 và Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 Từ các phântích, nghiên cứu, các cơng trình này đã góp phần hình thành căn cứ lý luận vàthực tiễn cho việc xây dựng chế định về tổ chức bộ máy nhà nước trong Hiếnpháp năm 2013 và các quy định pháp lý về CQĐT trong Luật tổ chức chínhquyền địa phương năm 2015.
- Nghiên cứu dưới góc độ hồn thiện thể chế cho sự hình thành, phát
triển của CQĐT ở Việt Nam nói chung và TP HCM nói riêng.
Trang 2525
HĐND cho phù hợp với yêu cầu của CQĐT được xem là những thí điểm banđầu trong xây dựng mơ hình CQĐT Đã có những cơng trình nghiên cứu về mơhình tổ chức và hoạt động của HĐND trong mơ hình CQĐT của các tác giả:Nguyễn Đình Lộc ("Đổi mới chính quyền địa phương trong bối cảnh sửa đổi
Hiến pháp", tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số, năm 2011) [75]; Lưu Thiên
Hương (“Mơ hình tổ chức chính quyền đơ thị khơng tổ chức HĐND”, tạp chí
Quản lý nhà nước, tháng 8, số 163, năm 2009) [66]; Học viện Hành chính
Quốc gia, (Dự thảo Báo cáo “Đánh giá một thí điểm về xóa bỏ Hội đồng nhândân quận, phường tại thành phố Hồ Chí Minh”, tài liệu lưu hành nội bộ) [64];Bùi Xuân Đức ("Bàn về tổ chức của Hội đồng nhân dân trong điều kiện cải
cách bộ máy nhà nước hiện nay", Tạp chí Nhà nước và pháp luật, năm 2012)
[51] Những cơng trình nghiên cứu này đã phân tích, chỉ ra những ưu điểm,hạn chế và đề xuất mơ hình hoạt động của HĐND trong mơ hình CQĐT màTP Hồ Chí Minh là một trong những địa phương thí điểm (giảm bớt được đầumối, chi phí; nhưng chưa tìm ra các hình thức đảm bảo quyền làm chủ củangười dân hợp lý; mối quan hệ và tổ chức của hệ thống cơ quan dân cử ) Từthí điểm thực tế cho đến các nghiên cứu cho thấy rằng hiện việc bỏ, hay duy trìHĐND và đưa ra các hình thức hoạt động phù hợp, đảm bảo dân chủ và giảiquyết tốt các vấn đề đơ thị trong mơ hình CQĐT đang là vấn đề gây nên nhiềutranh cãi và chưa có sự đồng thuận.
Nhằm nghiên cứu cơ chế hành chính chính cho phát triển TP.HCM, ViệnNghiên cứu phát triển Thành phố Hồ Chí Minh (HIDS) đã tổ chức tổng kết các
nghiên cứu và kiến nghị của khóa tập huấn về Tăng cường năng lực hành chính
ở các thành phố lớn [109] Nghiên cứu đã chỉ ra, việc phân loại đô thị và
Trang 2626
Các đặc thù của TP.HCM được ghi nhận trong các văn bản này và tạo tiền đềcho những thay đổi dần dần về tổ chức hành chính và bộ máy ở TP.HCM.TP.HCM là nơi thí điểm phương thức tổ chức và vận hành của chính quyền địaphương ở Việt Nam trong thời gian tới Nghiên cứu chỉ ra, cần tăng cường mởrộng việc phân cấp của Chính phủ cho chính quyền TP.HCM trong các lĩnhvực theo nguyên tắc: (1) Chính quyền TP.HCM được quyền cụ thể hóa các quyphạm pháp luật hoặc ban hành các quy định phù hợp tình hình địa phươngtrong khn khổ thẩm quyền do Chính phủ quy định; (2) Mở rộng thẩm quyềncủa Chính phủ trong việc ban hành các quyết định hủy bỏ những Nghị quyết,Quyết định của chính quyền TP.HCM nếu các văn bản đó vượt thẩm quyền chophép, trái pháp luật và khơng phù hợp với lợi ích quốc gia Tổ chức mơ hìnhchính quyền đơ thị theo dạng chuỗi đơ thị với 03 địa bàn: Địa bàn đã đơ thịhóa; địa bàn đang đơ thị hóa với 04 thành phố trực thuộc TP.HCM và địa bànnông thôn trong đô thị [109].
Trước yêu cầu phát triển của TP HCM, việc xây dựng Đề án mơ hìnhCQĐT là cần thiết Là địa phương năng động, đi đầu trong tìm kiếm mơ hìnhphát triển, được sự đồng ý của các cơ quan Đảng và Chính phủ, TP.HCM đãlập Ban chỉ đạo xây dựng đề án phát triển CQĐT Qua nhiều cuộc hội thảo, xiný kiến của các nhà khoa học, các nhà quản lý các bộ ngành ở Trung ương và
địa phương, Đề án thí điểm chính quyền đô thị TP HCM [99] đã được xâydựng Đề án thí điểm chính quyền đơ thị TP HCM bao gồm 6 phần: Sự cần
Trang 2727
đã được cơ quan có thẩm quyền thơng qua “Đề án thí điểm CQĐT ở TPHCM”.Đề án có 2 nội dung chính là định hướng tổ chức bộ máy; đổi mới cơ chế phâncấp và ủy quyền [99].
Về tổ chức hành chính, theo Đề án, TP HCM sẽ bao gồm: Bốn khu đôthị Đông, Tây, Nam, Bắc Khu Đông (hay TP Đông) gồm quận 2, 9 và ThủĐức với diện tích 211 km2 với trung tâm là khu đô thị mới Thủ Thiêm Ở đâysẽ phát triển các ngành dịch vụ cao cấp và công nghiệp kỹ thuật cao Khu đô thịNam (hay TP Nam) gồm quận 7, huyện Nhà Bè và một phần diện tích quận 8và huyện Bình Chánh với diện tích 194 km2 Ở đây sẽ phát triển dịch vụ cảng,gắn liền với các dịch vụ thương mại khác Khu đô thị Bắc (hay TP Bắc) gồmquận 12 và phần lớn huyện Hóc Mơn với diện tích 149 km2 sẽ phát triển dịchvụ, du lịch sinh thái, nông nghiệp kỹ thuật cao Khu đô thị Tây (hay TP Tây)gồm quận Bình Tân, một phần diện tích quận 8 và huyện Bình Chánh với diệntích 191 km2 Đây là khu đô thị đầu mối giao lưu kinh tế với đồng bằng sôngCửu Long Đối với địa bàn nông thôn trong đơ thị gồm 3 huyện Củ Chi, BìnhChánh và Cần Giờ có diện tích khoảng 1.300 km2 Ở địa bàn này, thành phố đềxuất với Trung ương đổi mới mơ hình tổ chức CQĐT theo hướng: Chuyển cấpchính quyền huyện hiện nay thành cấp hành chính, tức là khơng tổ chức HĐNDcấp huyện và khơng có cơ chế tự chủ ngân sách [99].
Trang 2828
và thực tiễn các quy định pháp luật của CQĐT TP HCM, mặt khác, việc thựchiện mơ hình này chưa có tiền lệ trong thực tế cho nên hiện nay Đề án vẫnchưa được thông qua và đưa vào ứng dụng trong thực tế.
Nhằm tạo điều kiện cho sự phát triển của TP HCM, tại kỳ họp thứ 4,
Quốc hội khóa XIV đã thơng qua Nghị quyết “Về thí điểm cơ chế, chính sách
đặc thù phát triển TP HCM” [84] Nghị quyết đã quy định thí điểm cơ chế,
chính sách đặc thù đối với TP.HCM về quản lý đất đai, đầu tư, tài chính - ngânsách Nhà nước; quy định cơ chế ủy quyền giữa các cấp chính quyền và thunhập của CBCC, viên chức thuộc thẩm quyền thành phố quản lý, đây là bướcquan trọng tạo ra cơ sở pháp lý cho hoạt động của CQĐT.
Theo đó, về quản lý đất đai, HĐND TP.HCM được quyết định chuyểnmục đích sử dụng đất trồng lúa từ 10 ha trở lên phù hợp với quy hoạch, kếhoạch sử dụng đất trồng lúa đã được cấp có thẩm quyền quyết định Được sửdụng nguồn vốn tạo ra từ quỹ đất nhằm phục vụ các mục tiêu phát triển.
Về quản lý đầu tư, theo Nghị quyết, HĐND TP.HCM quyết định chủtrương đầu tư đối với các dự án nhóm A sử dụng ngân sách của Thành phố theoquy định của Luật Đầu tư cơng Về quản lý tài chính - ngân sách Nhà nước,theo Nghị quyết, HĐND Thành phố đề xuất để Chính phủ xem xét, trìnhUBTVQH quyết định áp dụng trên địa bàn Thành phố thí điểm tăng mức thuếhoặc thuế suất đối với một số hàng hóa chịu thuế tiêu thụ đặc biệt và thuế bảovệ môi trường Mức tăng thuế hoặc thuế suất không quá 25% so với mức thuếhoặc thuế suất hiện hành.
Trang 2929
quả cơng việc ngồi việc, thực hiện chi trả thu nhập tăng thêm theo quy địnhcủa pháp luật hiện hành về cơ chế tự chủ tài chính đối với cơ quan hành chính,đơn vị sự nghiệp cơng lập, với mức tối đa không quá 1,8 lần mức lương ngạchbậc, chức vụ Mức thu nhập cho các chuyên gia, nhà khoa học, tài năng đặcbiệt của thành phố do HĐND thành phố quy định [99].
Sau một thời gian trì hỗn, tháng 10/2019, TP HCM chính thức khởiđộng lại Đề án chính quyền đô thị khi dự thảo văn bản kiến nghị được BộChính trị đồng ý cho thí điểm mơ hình CQĐT So với mơ hình có 04 thành phốvệ tinh như trong Đề án CQĐT năm 2012, Đề án này chỉ đề xuất xây dựng mộtthành phố phía Đông (bao gồm Quận 2, quân Thủ Đức và Quận 9) tổ chức theomơ hình “thành phố thuộc Thành phố Hồ Chí Minh Theo mơ hình của Đề ánnày, CQĐT TP HCM sẽ tổ chức một cấp chính quyền (cấp thành phố) và haicấp hành chính đơ thị (gồm quận, huyện, thành phố thuộc thành phố Thủ Đứcvà phường, xã, thị trấn) Theo Đề án, sẽ không tổ chức HĐND ở quận, huyện,thành phố thuộc thành phố Thủ Đức mà chỉ tổ chức cơ quan hành chính theothiết chế UBND (tương tự là ở phường, xã, thị trấn) Đề án xây dựng địnhhướng tổ chức lại các đơn vị hành chính (gồm Quận 2, quận Thủ Đức, Quận 9)thuộc Khu đơ thị sáng tạo phía Đơng (thành lập thành phố thuộc TP HCM.
Trong q trình triển khai Đề án CQĐT dưới góc độ tổng kết lý luận,
thực tiễn và đề xuất chính sách, tác giả Cao Vũ Minh trong bài viết Vị trí pháp
lý, thẩm quyền của thành phố Thủ Đức thuộc thành phố Hồ Chí Minh (tạp chíNghiên cứu lập pháp, số 22-422, tháng 11/2020) tác giả đã phác thảo những
thẩm quyền chung, nhiệm vụ, quyền hạn và các mối quan hệ của TP Thủ Đứcvới TP.HCM Từ góc độ thực tiễn, tác giả nhấn mạnh mục đích của việc chiatách; những thay đổi về thẩm quyền, mơ hình tổ chức; địa vị pháp lý của đơn vịhành chính này Cũng dưới góc độ này, tác giả Trần Thị Thu Hà (2020) trong
cơng trình nghiên cứu Ủy ban nhân dân thành phố Thủ Đức và những yêu cầu
Trang 3030
phố (tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 20-425, tháng 1/2020) đã tập trung phân
tích vai trò của UBND TP Thủ Đức với tư cách là chủ thể quan trọng trọngphát triển kinh tế - xã hội Tác giả đã khảo sát các văn bản pháp luật hiện hànhlàm rõ mối quan hệ, vị trí pháp lý của cơ quan này; đề xuất những giải phápchính sách quan trọng, cơ chế đặc thù cho mơ hình thành phố trong thành phốphát huy hiệu quả, hiệu lực quản lý của mình.
1.3 ĐÁNH GIÁ TỔNG QUAN CÁC CƠNG TRÌNH NGHIÊN CỨU CĨ LIÊNQUAN ĐẾN LUẬN ÁN
1.3.1 Đánh giá về những thành công của các cơng trình nghiên cứuliên quan đến luận án
(1) Những nghiên cứu ở nước ngồi đã cung cấp khn khổ lý luận vềđô thị và kinh nghiệm tổ chức CQĐT Đây là những tài liệu tham khảo quantrọng, tuy nhiên, CQĐT của một địa phương cụ thể liên quan nhiều đến cấutrúc và đặt điểm thể chế chính trị quốc gia, của từng địa phương, nên nhữngnghiên cứu này chỉ mang tính tham khảo, khó có thể áp dụng vào một địa bànmang tính đặc thù như TP HCM.
(2) Qua khảo luận các cơng trình nghiên cứu cho thấy hiện nay chínhquyền địa phương được tổ chức và vận hành theo một chế độ pháp lý chung ápdụng đối với các hình thức chính quyền, bất kể sự khác biệt điều kiện của địaphương, nơng thơn hay thành thị Mơ hình tổ chức bộ máy và phương thức hoạtđộng của UBND và HĐND chung được áp dụng cho tất cả các cấp hành chính,mơ hình này đã khơng cịn phù hợp trước sự phát triển của đơ thị hóa, nền kinhtế thị trường và u cầu của QLNN Các cơng trình nghiên cứu khẳng định việctìm kiếm một mơ hình CQĐT phù hợp với đặc điểm của TP HCM là yêu cầubức thiết đang đặt ra hiện nay.
Trang 3131
phố trước bối cảnh mới Các cơng trình nghiên cứu đã kiến nghị thực hiện mộtsố biện pháp mang tính đột phá, như bãi bỏ thiết chế HĐND ở cấp quận, huyện,phường; sắp xếp lại các cơ quan hành chính theo hướng tinh gọn; tăng cườnghơn nữa việc phân cấp, phân quyền Những nghiên cứu dưới góc độ này đãgóp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả QLNN của CQĐT TP HCM Tuy nhiên,tác dụng tích cực của các biện pháp trên vẫn bị hạn chế, do chính khung pháplý hiện hành có những điểm bất hợp lý cơ bản.
(4) Các cơng trình nghiên cứu khảo sát đã chỉ ra được những hạn chếtrong tổ chức CQĐT hiện nay tại TP HCM Phần lớn các cơng trình cho rằng,trách nhiệm, thẩm quyền giữa cấp tỉnh/thành phố, cấp huyện/quận và cấpxã/phường chưa được phân định rõ ràng, ràch mạch; chưa luật hoá được chủtrương, quan điểm các Nghị quyết của Đảng về thực hiện phân cấp mạnh và rõhơn giữa Trung ương và địa phương, mối quan hệ giữa các cấp chính quyền địaphương; mơ hình hiện tại chưa đáp ứng được yêu cầu, chưa tạo ra động lựcthúc đẩy sự phát triển của TP HCM hiện tại và trong tương lai Việc phân cấpchưa rạch ròi trách nhiệm của cá nhân cũng như tập thể, nhiều quy định cịn là“rào cản” trong phát huy tính chủ động của CQĐT TP HCM.
(5) Các nghiên cứu thí điểm cho CQĐT TP HCM và Đà Nẵng, cũng
như “Đề xuất mơ hình quản lý đơ thị” của Bộ Nội vụ đã cố gắng giải quyết các
Trang 3232
Một số cơng trình nghiên cứu đã mạnh dạn đề xuất nhiều giải pháp đổi mới vềthể chế hành chính – chính trị nhằm tạo động lực cho sự phát triển của TP.HCM.
Các nghiên cứu cho rằng do đặc thù của thành thị khác với nông thônnên tổ chức quản lý CQĐT giống chính quyền nơng thơn là khơng hợp lý Đasố các quan điểm, các nghiên cứu đều hướng tới hình thành một CQĐT, giảmđầu mối, giảm các chức năng chồng chéo, tăng quyền lực, quyền tự chủ choCQĐT Tuy nhiên, cịn có quan điểm khác nhau về cách phân cấp, phân quyền.Các nghiên cứu nêu lên nhiều chức năng chồng chéo giữa các sở theo ngànhdọc, quận, huyện theo chiều ngang làm cản trở thi hành các quyết định, hạn chếhiệu lực và hiệu quả QLNN của CQĐT Mặt khác, việc cung cấp dịch vụ côngdo Nhà nước quản lý, đặc biệt các dịch vụ hành chính cơng tại các đơ thị cũngchưa hiệu quả do chưa có mơ hình tổ chức phù hợp với đặc điểm tổ chức củaCQĐT, các hoạt động có nguy cơ xuất hiện tình trạng thiếu minh bạch.
Trên giác độ cải cách bộ máy cơ quan hành chính, các nghiên cứu đềuchỉ ra đã giảm được một lượng đáng kể các thủ tục rườm rà Tuy nhiên, thủ tụchành chính vẫn còn phức tạp gây ra tệ nạn tham nhũng và phiền hà cho ngườidân Các kết quả khảo sát về mức độ hài lòng của người dân đối với dịch vụcông, dịch vụ đô thị cũng cho thấy, mức độ hài lịng của người dân ở các đơ thịchưa cao và mức độ hài lòng ngày càng giảm.
Trang 3333
như TP HCM tác động như thế nào đến hiệu quả của CQĐT Các đề án trìnhbày phân cấp quản lý giữa các cấp chính quyền tương đối rõ ràng, nhưng chưalàm rõ phân cấp theo ngành dọc giữa các cơ quan Trung ương và chính quyềnđịa phương, phân cấp chính quyền nhưng khơng đề cập đến phân cấp tài chính(thu và chi ngân sách).
(7) Cách tiếp cận các nghiên cứu chủ yếu dựa trên tổng quan tài liệu -nghiên cứu bàn giấy, chưa xây dựng các tiêu chí định lượng để khảo sát đánhgiá thực trạng quản lý đô thị trên các mặt quy hoạch đô thị, kinh tế, tài chính,cung cấp dịch vụ cơng… Chưa có sự so sánh các chỉ báo về kết quả, hiệu quảquản lý đơ thị tại Việt Nam với tình hình kết quả và hiệu quả quản lý đô thị củamột số nước trên thế giới Nghiên cứu nhằm cung cấp thông tin cho các đốithoại chính sách đang diễn ra về việc làm thế nào để cải thiện quản lý đô thị ởTP.HCM và các thành phố lớn khác ở Việt Nam.
1.3.2 Một số vấn đề đặt ra cần tiếp tục nghiên cứu
Các cơng trình nghiên cứu đã phân tích được vai trị của CQĐT, songchưa làm rõ quan niệm, đặc điểm về CQĐT; cơ sở chính trị và pháp lý; tiêu chíđánh giá tính hiệu lực, hiệu quả của mơ hình tổ chức CQĐT TP HCM; chỉ rakinh nghiệm các nước mà TP HCM có thể tham khảo, vận dụng trong qtrình xây dựng CQĐT.
Các cơng trình nghiên cứu chưa làm rõ cơ sở kinh tế - xã hội mang tínhđặc thù địi hỏi phải xây dựng CQĐT phù hợp với đối tượng quản lý Các cơngtrình chưa đi sâu vào phân tích, đánh giá thực trạng, chỉ ra những ưu điểm, hạnchế và những vấn đề mang tính thách thức cả về lý luận và thực tiễn đang đặt ratrong q trình xây dựng mơ hình tổ chức CQĐT tại TP.HCM.
Trang 3434
chức cơ quan hành chính theo thiết chế UBND Hiện vẫn chưa có những cơngtrình nghiên cứu để đánh giá về những thay đổi cơ chế, chính sách phân cấpquản lý giữa Trung ương và chính quyền TP.HCM, giữa TP.HCM với thànhphố Thủ Đức với cơ chế, chính sách đặc thù trong phân cấp trong quản lý đấtđai, tài chính, đầu tư, quy hoạch; sắp xếp, đổi mới cơ chế quản lý, cơ chếcông vụ, xây dựng đội ngũ CBCC theo mơ hình CQĐT, như: bố trí lại các cơquan chun mơn phù hợp với mơ hình CQĐT: phân loại quản lý tổng hợp(tài chính, nội vụ, kế hoạch, tư pháp), khơng cần văn phịng đại diện đóng trêntất cả các địa bàn dân cư; các sở quản lý chuyên ngành (xây dựng, tài nguyên,y tế, giáo dục và đào tạo…).
Trang 3535
Chương 2
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ XÂY DỰNG MƠ HÌNHTỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐƠ THỊ Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
2.1 QUAN NIỆM, CÁC TIÊU CHÍ VÀ MƠ HÌNH TỔ CHỨC CỦA CHÍNHQUYỀN ĐƠ THỊ
2.1.1 Quan niệm về chính quyền đơ thị
Lịch sử phát triển của nhân loại diễn biến theo quá trình chuyển hóa từđời sống nơng nghiệp gắn với nông thôn lên đô thị gắn với công nghiệp vàthương mại Các vùng đô thị ban đầu là một vùng nông thôn gắn liền với nềnkinh tế nông nghiệp và lực lượng lao động nông nghiệp đông đảo Khi dân cưtập trung ở mật độ cao, các u cầu giữ gìn an ninh trật tự khơng cịn phân tánở các thôn xã, khi cơ sở hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội phát triển cùng vớisự phát triển của công nghiệp, thương mại và dịch vụ… thì vùng đó trở thànhđơ thị; hình thành nếp sống thị dân, văn minh đô thị.
Xét về mặt lý luận và thực tiễn cho thấy, đô thị thường là nơi có điềukiện về cơ sở hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội phát triển Đô thị là nơi tậptrung số lượng dân cư đông đảo, với mật độ cao, điều kiện về không gian sinhsống chật hẹp so với nông thôn; dân cư đơ thị có nếp sống, có những nét vănhóa của thị dân gắn liền với đặc điểm sinh hoạt, giao tiếp rất đặc thù so vớinông thôn Là địa bàn có nguy cơ phát sinh các tệ nạn xã hội, do đó, phát sinhnhiều vấn đề phức tạp trong QLNN.
Trang 3636
Trong khoa học chính trị - pháp lý, CQĐT là thuật ngữ dùng để chỉ mộtmơ hình CQĐP thành lập ở các đơ thị, dùng để phân biệt với mơ hình chínhquyền nơng thơn CQĐT thường có hai đặc điểm khác biệt so với chính quyềnnơng thơn Thứ nhất, được tổ chức rút gọn một số cấp chính quyền, nhưng vẫnbảo đảm khoảng cách "nhân dân - chính quyền” khơng q xa về mặt khônggian Thứ hai, người đứng đầu CQĐT do dân bầu trực tiếp, hay nói cách khácbộ máy chính quyền được tổ chức theo mơ hình thị trưởng, địi hỏi người đứngđầu chính quyền chịu trách nhiệm trước dân cao hơn, cũng có thể bị phế truấttrực tiếp bởi lá phiếu của người dân.
CQĐT là khái niệm phát sinh từ khái niệm “chính quyền địa phương” Cóthể hiểu CQĐT là CQĐP (đối với thành phố trực thuộc Trung ương), hoặc làmột bộ phận của CQĐP (đối với thành phố thuộc tỉnh, thị xã thuộc tỉnh) Đây làthiết chế có chức năng thực hiện QLNN ở địa bàn đô thị Ở Việt Nam, theo Luậtquy hoạch đơ thị năm 2009, thì đơ thị “là khu vực tập trung dân cư sinh sống cómật độ cao và chủ yếu hoạt động trong lĩnh vực kinh tế phi nơng nghiệp, là trungtâm chính trị, hành chính, kinh tế, văn hố hoặc chun ngành, có vai trị thúcđẩy sự phát triển kinh tế xã hội của quốc gia hoặc một vùng lãnh thổ, một địaphương, bao gồm nội thành, ngoại thành của thành phố, nội thị, ngoại thị của thịxã, thị” [82].
Đô thị được tiếp cận từ các khía cạnh của quản lý, với hàng loạt các mốiquan tâm cụ thể như ảnh hưởng của môi trường bên ngoài, đề ra và thực thi cácchiến lược, hình thành và quản lý các nguồn lực đáp ứng các nhu cầu hàngngày cũng như các dự án phát triển, dung hòa giữa khu vực tư nhân với các lợiích cộng đồng, định hướng khơng gian và phát triển cơ sở hạ tầng, vấn đề mơitrường và nghèo đói…
Trang 3737
quy định: “chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính củanước Cộng hịa XHCN Việt Nam” (Khoản 1); “cấp chính quyền địa phươnggồm có HĐND và UBND được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đôthị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định” (Khoản 2).Hiến pháp năm 2013 đã có sự phân biệt giữa CQĐT, chính quyền nơng thơnvà ở những đơn vị là hải đảo, đơn vị tổ chức hành chính - kinh tế đặc biệt.Đây là bước phát triển mới về tư duy tổ chức mơ hình bộ máy nhà nước, nó làsự phản ánh thực tiễn và kế thừa hợp lý kinh nghiệm tổ chức CQĐT của cácnước trên thế giới vào nước ta trong quá trình hội nhập.
Trang 3838
HĐND cùng cấp (không mang tính bắt buộc) Ngay khi Nhà nước và chínhquyền non trẻ vừa hình thành nhưng chúng ta đã xác định mơ hình chính trêncơ sở phân định rạch rịi giữa CQĐT và nông thôn với các đặc điểm, chức năngquản lý hành chính phù hợp; có thể nói cơ chế đó mang tính chất tiên tiến vàcho đến ngày nay vẫn cịn mang giá trị thực tiễn.
Sau giải phóng miền Nam (30/4/1975), xuất hiện tình trạng: Các thànhphố như Hà Nội, Hải Phịng vẫn giữ 2 cấp chính quyền: thành phố - khu phố(có thêm cấp tiểu khu dưới cấp khu phố); riêng mơ hình chính quyền TP HCMlại chia thành: thành phố - quận - phường Để thống nhất về vấn đề tên gọi,Hiến pháp 1980 quy định các đơn vị hành chính thành phố trực thuộc Trungương gồm có 3 cấp với tên gọi thống nhất: thành phố - quận - phường và cóđầy đủ cấu trúc bộ máy nhà nước gồm HĐND, UBND cho mỗi cấp Tuy nhiên,chưa có sự phân biệt giữa CQĐT và chính quyền nơng thơn một cách rõ ràng vìmơ hình tổ chức và cách thức hoạt động của HĐND và UBND được áp dụnggần như giống nhau cho cả CQĐT và chính quyền nơng thơn.
Hiện nay, Nghị quyết số 17-NQ/TW ngày 01 tháng 8 năm 2007 của Hội
nghị lần thứ 5 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá X về Đẩy mạnh cải cách
hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước đã đưa
ra chủ trương tổ chức hợp lý CQĐP, phân biệt rõ những khác biệt giữa CQĐPở nơng thơn và chính quyền địa phương ở đơ thị Trên cơ sở đó, Nghị quyết
26/2008/NQ-QH12 ngày 28/11/2008 của Quốc hội “Về thực hiện thí điểm
không tổ chức HĐND ở cấp huyện, quận, phường”, tiếp theo đó, Nghị quyết
24/2009/NQ-UBTVQH12 ngày 16/01/2009 của UBTVQH đã đưa ra danh7
Trang 3939
phường Mơ hình tổ chức này mang tính đặc thù vì khơng có tổ chức HĐND ởcấp huyện, quận, phường nên HĐND và UBND thành phố quyết định các vấnđề kinh tế - xã hội, tạo nên cơ chế quản lý thống nhất, chủ động; UBND quận,thị xã, thành phố trực thuộc thành phố và phường chỉ là thực thi và chủ độngquản lý theo địa bàn lãnh thổ, không phải chờ quyết sách của HĐND cùng cấpnên hiệu quả rất cao.
Từ các đặc điểm mang tính đặc thù của đơ thị, xuất phát từ địa vị pháp
lý đã nêu ở trên, có thể hiểu: CQĐT là một hình thức của chính quyền địa
phương, được tổ chức phù hợp với đặc điểm của đời sống đô thị, với quyền tựchủ nhất định trên các lĩnh vực quản lý trên địa bàn trong giới hạn cho phépcủa hiến pháp và pháp luật.
Theo quy định của Hiến pháp năm 2013 và hệ thống pháp luật tổ chứcnhà nước hiện hành của Việt Nam, thì CQĐT là chính quyền địa phương (ápdụng đối với thành phố trực thuộc Trung ương), hoặc là một bộ phận của chínhquyền địa phương: (đối với thành phố thuộc tỉnh, thị xã trực thuộc tỉnh) thựchiện chức năng QLNN ở địa bàn đơ thị Với đặc thù đó, đòi hỏi CQĐT phải hếtsức năng động và nhanh nhạy trong điều hành, giải quyết công việc và nhữngbức xúc nảy sinh của người dân đô thị Đô thị càng lớn, mức độ quản lý càngphức tạp; với xu hướng phát triển năng động đòi hỏi việc tuân thủ kế hoạch,quy hoạch, các quy định pháp luật càng một cách chính xác, nhanh chóng vàkịp thời Như vậy, xây dựng CQĐT tinh gọn, năng động, giảm tầng nấc trunggian, nâng cao hiệu lực, hiệu quả nhằm phục vụ tốt hơn, có trách nhiệm hơnvới người dân địa phương; là chủ trương đúng đắn trong tiến trình cải cáchhành chính, kiện tồn bộ máy nhà nước, bộ máy CQĐP, đảm bảo hoạt độnghiệu quả và hiệu lực.
Trang 4040
Mơ hình tổ chức CQĐT thị thường bao hàm các yếu tố của CQĐT như:tổ chức bộ máy của CQĐT, cơ chế vận hành, hoạt động của CQĐT.
2.1.2 Các tiêu chí của chính quyền đơ thị
Từ góc độ lý luận và thực tiễn, có thể thấy CQĐT có một số tiêu chíchính sau đây:
Thứ nhất, về tổ chức, CQĐT thường có cơ cấu tổ chức gọn nhẹ Điều
này phân biệt CQĐT rõ nhất so với chính quyền ở khu vực nông thôn Ở khuvực nông thôn, do đặc điểm về cơ cấu dân cư và địa bàn cư trú, nên tổ chứcbộ máy thường có xu hướng cồng kềnh hơn so với khu vực đô thị Xuất pháttừ các đặc điểm về địa lý và đặc điểm QLNN, ở khu vực đơ thị, các đơn vịhành chính thường có diện tích nhỏ hơn, nên bộ máy chính quyền có thể giảmbớt một số đầu mối, một số cơ quan đóng vai trị trung gian mà vẫn đảm bảotính hiệu quả trong hoạt động của chính quyền.
Hiện nay, trong các mơ hình chính quyền đơ thị phổ biến trên thế giới,những người đứng đầu chính quyền thường do dân bầu trực tiếp Các quyđịnh này xuất phát từ điều kiện thực tế là trình độ dân trí của người dân ở khuvực đơ thị thường cao hơn khu vực nông thôn, mức độ tiếp cận thông tin củangười dân đô thị cũng thuận lợi hơn so với người dân sống ở khu vực nôngthôn, nên việc bầu chọn trực tiếp người đứng đầu cũng có cơ sở hơn Hơnnữa, so với khu vực nông thôn, việc quản lý nhà nước ở khu vực đô thị cũngphức tạp hơn Do vậy, việc bầu chọn trực tiếp người đứng đầu ở chính quyềnđơ thị cũng nhằm tăng thêm tính trách nhiệm của người được bầu.
Thứ hai, CQĐT thường có tính tự quản lớn Một trong những nguyên