Pháp luật quản lý thuế trong nền kinh tế thị trường ở việt nam những vấn đề lý luận và thực tiễn

Pháp luật quản lý thuế trong nền kinh tế thị trường ở việt nam những vấn đề lý luận và thực tiễn

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

Người hướng dẫn khoa học: 1.TS VÕ ĐÌNH TOÀN

2.TS PHẠM THỊ GIANG THU

HÀ NỘI -2012

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các số liệu, tư liệu sử dụng trong luận án là trung thực và có nguồn gốc rõ ràng Những kết quả nghiên cứu của Luận án này chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình nào

TÁC GIẢ LUẬN ÁN

Vũ Văn Cương

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

DN Doanh nghiệp

NSNN Ngân sách Nhà nước

SXKD Sản xuất kinh doanh

UBND Ủy ban nhân dân

HĐND Hội đồng nhân dân

GTGT Giá trị gia tăng

XNK Xuất nhập khẩu

TTĐB Tiêu thụ đặc biệt

TNDN Thu nhập doanh nghiệp

KH&ĐT Kế hoạch và Đầu tư

XHCN Xã hội chủ nghĩa

VCCI Phòng Thương mại Công nghiệp Việt Nam WTO Tổ chức thương mại thế giới

FDI Đầu tư trực tiếp nước ngoài

ATO Cơ quan thuế Australia

IRS Cơ quan thu nội địa Hoa kỳ

IRAS Cơ quan quản lý thu nội địa Singapore

APA Phương pháp xác định trước về giá tính thuế

MỤC LỤC

MỞ ĐẦU……… 1

CHƯƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ THUẾ VÀ PHÁP LUẬT QUẢN LÝ THUẾ TRONG NỀN KINH TẾ THỊ TRƯỜNG ……… 10

1.1.Những vấn đề lý luận về quản lý thuế……… 10

1.1.1 Khái niệm quản lý thuế ……… 10

1.1.2 Các thành tố cơ bản trong hệ thống quản lý thuế ……… 16

1.1.3 Xu hướng quản lý thuế ở một số nước trên thế giới ……… 37

1.2 Những vấn đề lý luận về pháp luật quản lý thuế ……… 48

1.2.1 Khái niệm và cấu trúc của pháp luật quản lý thuế……… 48

1.2.2 Các yếu tố chi phối pháp luật quản lý thuế trong nền kinh tế thị trường ở Việt Nam 54 1.3 Kinh tế thị trường và những yêu cầu đặt ra đối với pháp luật quản lý thuế ở Việt Nam……… 60

CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT, THỰC TIỄN THI HÀNH PHÁP LUẬT QUẢN LÝ THUẾ TRONG NỀN KINH TẾ THỊ TRƯỜNG Ở VIỆT NAM……… 66

2.1 Thực trạng pháp luật và thực tiễn thi hành pháp luật về thủ tục hành chính thuế 66 2.1.1 Thực trạng pháp luật về thủ tục hành chính thuế……… 66

2.1.2 Đánh giá thực trạng pháp luật và thực tiễn thi hành pháp luật về thủ tục hành chính thuế ở nước ta……… 82

2.2 Thực trạng pháp luật và thực tiến thi hành pháp luật về giám sát và bảo đảm sự tuân thủ pháp luật thuế……… 93

2.2.1 Quản lý thông tin về người nộp thuế……… 93

2.2.2 Thanh tra, kiểm tra thuế ……… 100

2.2.3 Xử lý vi phạm và cưỡng chế thuế……… 110

2.2.4 Khiếu nại, tố cáo và giải quyết các tranh chấp phát sinh trong quản lý thuế…… 120

CHƯƠNG 3: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT NHẰM NÂNG CAO HIỆU

QUẢ QUẢN LÝ THUẾ TRONG NỀN KINH TẾ THỊ TRƯỜNG Ở VIỆT NAM 123 3.1 Căn cứ để xác định giải pháp hoàn thiện pháp luật nhằm nâng cao hiệu quả quản

lý thuế trong nền kinh tế thị trường ở Việt Nam……… 123

3.1.1 Đường lối của Đảng cộng sản Việt Nam về xây dựng và hoàn thiện pháp luật

trong nền kinh tế thị trường ở nước ta……… 123

3.1.2 Sự chi phối của nền kinh tế thị trường Việt Nam……… 124 3.1.3.Kết quả nghiên cứu khoa học, kinh nghiệm xây dựng, thực hiện pháp luật quản lý

thuế ở nước ta và ở một số nước trên thế giới……… 126 3.2 Những giải pháp hoàn thiện pháp luật nhằm nâng cao hiệu quả quản lý thuế trong

3.2.1 Hoàn thiện các quy định về thủ tục hành chính thuế ……… 128

3.2.2 Hoàn thiện pháp luật bảo đảm sự giám sát và tuân thủ pháp luật quản lý thuế…… 138

3.2.3 Hoàn thiện pháp luật về tổ chức bộ máy quản lý thuế ……… 146

3.2.4 Hoàn thiện các quy định của pháp luật để lấp lỗ hổng trong pháp luật quản lý thuế 148

MỞ ĐẦU 1/ TÍNH CẤP THIẾT CỦA VIỆC NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI

Việt Nam đã bước qua hơn hai thập kỷ của công cuộc đổi mới chính sách, cơ chế quản

lý kinh tế và đã đạt được những thành tựu to lớn có ý nghĩa lịch sử quan trọng, tạo nên hình ảnh đầy sức thuyết phục về một Việt Nam đổi mới, phát triển và hội nhập quốc tế Đóng góp vào thành công chung đó có một phần từ công cuộc cải cách hệ thống thuế do Nhà nước thực hiện trong hơn chục năm qua Thành tựu nổi bật nhất của công cuộc cải cách thuế ở

nước ta là: “Hình thành một hệ thống chính sách thuế bao quát được hầu hết các nguồn thu,

áp dụng thống nhất đối với mọi thành phần kinh tế và từng bước thích ứng với yêu cầu chuyển đổi nền kinh tế theo cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa Thuế đã trở thành công cụ điều tiết vĩ mô của Nhà nước đối với nền kinh tế, góp phần thúc đẩy sản xuất kinh doanh phát triển, khuyến khích đầu tư, khuyến khích xuất khẩu, bảo hộ sản xuất trong nước, thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế, tạo việc làm, tăng thu nhập cho người lao động, góp phần xoá đói giảm nghèo Ngành thuế luôn hoàn thành và vượt dự toán thu qua từng thời kỳ, số thu về thuế và phí hiện chiếm trên 93% số thu của Ngân sách Nhà nước (NSNN) hàng năm, nhờ đó NSNN đã bảo đảm nhu cầu chi thường xuyên, dành một phần tăng chi đầu tư phát triển, chi trả nợ, góp phần kiềm chế lạm phát ở mức độ cho phép” [6]

Tuy nhiên, qua thực tiễn quản lý thuế trước năm 2006 cho thấy, tình trạng trốn thuế, lậu thuế, gian lận về thuế, nợ đọng thuế còn diễn ra ở nhiều khoản thu, sắc thuế, ở các địa phương trong cả nước, vừa làm thất thu cho NSNN, vừa không bảo đảm công bằng xã hội Tình trạng đó do nhiều nguyên nhân, trong đó có nguyên nhân từ nội dung các quy định của pháp luật thuế Đặc biệt, bộ phận pháp luật quản lý thuế còn tình trạng vừa thừa, vừa thiếu, vừa yếu, vừa khó thực hiện, khó quản lý, khó kiểm tra, giám sát, chưa phù hợp với các chuẩn mực quản lý thuế quốc tế Với dự báo của các chuyên gia kinh tế, nền kinh tế Việt Nam vẫn tiếp tục có mức tăng trưởng cao, với hệ thống cơ chế, chính sách kinh tế ngày càng thông thoáng tạo thuận lợi cho đầu tư, sản xuất, kinh doanh phát triển, sẽ có thêm hàng chục vạn DN, hàng triệu hộ kinh doanh ra đời, số người dân có thu nhập cao sẽ tăng nhanh, sẽ có hàng chục triệu người có thu nhập thuộc diện nộp thuế thu nhập, làm cho diện quản lý thuế tăng lên nhanh chóng Đó là thách thức lớn đặt ra đối công tác quản lý thuế ở nước ta Hơn nữa, với tiến trình hội nhập kinh tế quốc tế ngày càng sâu rộng, quản lý thuế ở nước ta phải theo những chuẩn mực chung của quốc tế Trong khi đó, trình độ quản lý thuế ở Việt Nam (trước năm 2006) được đánh giá là còn lạc hậu khá xa so với trình độ quản lý thuế ở những nước tiên tiến trong khu vực Nhận thức được vấn đề đó, Đảng, Nhà nước ta đã định ra chiến

lược cải cách hệ thống thuế giai đoạn 2005-2010 là: “Hiện đại hoá toàn diện công tác quản

lý thuế để nâng cao hiệu lực, hiệu quả trong quản lý, kiểm soát cho được tất cả các đối tượng nộp thuế, chịu thuế, hạn chế thất thu thuế ở mức thấp nhất, bảo đảm thu đúng, đủ, kịp thời các khoản thu cho NSNN.” [9]

Ngày 29/11/2006 Quốc hội ban hành Luật Quản lý thuế để thống nhất các quy định về quản lý thuế, tạo điều kiện cho người nộp thuế chủ động trong việc thực hiện các quyền và nghĩa vụ thuế của mình theo đúng quy định của pháp luật Có thể khẳng định cho đến thời điểm hiện nay pháp luật quản lý thuế ở Việt Nam có nhiều quy định tiến bộ thể chế được khá đầy đủ cơ chế tự khai, tự nộp thuế, định hình mô hình tổ chức quản lý thuế, hệ thống hoá, đơn giản hoá được các thủ tục hành chính thuế, các nội dung về giám sát và bảo đảm tuân thủ pháp luật thuế được quy định khá đầy đủ và nhất quán… Do đó, bước đầu đã phát huy được hiệu quả trong thực thi hệ thống chính sách thuế của Nhà nước Tuy nhiên, bên cạnh những ưu điểm trên, pháp luật quản lý thuế mà hạt nhân là Luật Quản lý thuế đã bộc lộ những bất cập nhất định như: một số quy định không bảo đảm tính thống nhất hoặc chưa phù hợp, hoặc thiếu tính khả thi, hoặc có quy định chưa cụ thể, rõ ràng…Điều đó đã gây ra khó khăn nhất định cho công tác quản lý thuế và cho người nộp thuế Để pháp luật quản lý thuế phát huy vai trò quan trọng đối với việc thực thi có hiệu quả các sắc thuế và để đảm bảo tốt hơn quyền và nghĩa vụ của người nộp thuế thì pháp luật quản lý thuế cần phải tiếp tục nghiên cứu để hoàn thiện

Trong chiến lược cải cách hệ thống thuế giai đoạn 2011-2020 xác định mục tiêu tổng

quát: “Xây dựng ngành thuế Việt Nam hiện đại, hiệu lực, hiệu quả; Công tác quản lý thuế,

phí và lệ phí thống nhất, minh bạch, đơn giản, dễ hiểu, dễ thực hiện dựa trên ba nền tảng cơ bản: Thể chế chính sách thuế minh bạch, quy trình thủ tục hành chính thuế đơn giản, khoa học phù hợp với thông lệ quốc tế; Nguồn nhân lực có chất lượng, liêm chính; Ứng dụng công nghệ thông tin hiện đại, có tính liên kết, tích hợp, tự động hóa cao…phấn đấu đưa Việt Nam thuộc nhóm các nước hàng đầu khu vực Đông Nam Á trong xếp hạng mức độ thuận lợi

về thuế vào năm 2020.” [10]

Từ những vấn đề nêu trên đang đặt ra yêu cầu đối với những nhà nghiên cứu khoa học, nhà quản lý, hoạch định chính sách, nhà lập pháp và đặc biệt là đối với khoa học pháp lý là cần phải tiếp tục nghiên cứu, làm rõ lý luận về pháp luật điều chỉnh quan hệ quản lý thuế để trên cơ sở đó, đánh giá một cách toàn diện, khách quan về thực trạng pháp luật quản lý thuế

ở nước ta, từ đó xác định phương hướng và giải pháp hoàn thiện nhằm nâng cao hiệu quả pháp luật quản lý thuế trong nền kinh tế thị trường ở Việt Nam

Với những lý do trên đây, có thể khẳng định rằng, đề tài nghiên cứu: “Pháp luật quản

lý thuế trong nền kinh tế thị trường ở Việt Nam - Những vấn đề lý luận và thực tiễn” là có

tính cấp thiết, có ý nghĩa khoa học và thực tiễn

2 TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI

Qua nghiên cứu, tìm hiểu các công trình nghiên cứu khoa học đã được công bố trong lĩnh vực thuế có thể nêu một số công trình điển hình sau:

2.1 Các công trình nghiên cứu khoa học ở Việt Nam

Tiêu biểu có các công trình:

- “Những vấn đề pháp lý về việc áp dụng thuế giá trị gia tăng ở Việt Nam” (Luận án

tiến sĩ luật học của Nguyễn Thị Thương Huyền- Hà Nội 2002);

Với công trình khoa học này, tác giả chủ yếu tập trung giải quyết các nội dung liên quan đến sắc thuế giá trị gia tăng, đặc biệt chỉ ra những khó khăn, bất cập nảy sinh trong quá trình thực tiễn áp dụng, nguyên nhân của thực trạng đó và những giải pháp để hoàn thiện pháp luật thuế giá trị gia tăng Trong công trình khoa học này, mặc dù tác giả có đề cấp đến nội dung pháp luật quản lý thuế nhưng phạm vi chỉ gắn với việc quản lý thuế giá trị gia tăng trong điều kiện Nhà nước ta chưa áp dụng cơ chế tự khai, tự nộp thuế và trong hệ thống pháp luật thuế chưa có tách biệt giữa pháp luật về nội dung các sắc thuế và pháp luật về quản lý thuế

- “Những vấn đề Lý luận và thực tiễn của việc tiếp tục hoàn thiện pháp luật thuế ở Việt

Nam” (Luận án tiến sĩ luật học của Trần Trung Nhân – Hà Nội năm 2006)

Với công trình khoa học này, tác giả tập trung vào việc xác định các tiêu chí để đánh giá mức độ hoàn thiện của hệ thống pháp luật thuế; đánh giá thực trạng pháp luật thuế dựa trên các tiêu chí mà tác giả đã xây dựng trong đó chủ yếu hướng đến việc hoàn thiện pháp luật về nội dung các sắc thuế, còn bộ phận pháp luật quản lý thuế, công trình khoa học này chỉ dành khoản hơn 10 trang ở chương 2 (từ trang 114 đến trang 125) để đánh giá khái quát các quy định của pháp luật quản lý thuế và dành hơn 10 trang ở chương 3 (từ trang 172 đến trang 180) để đưa ra một số giải pháp hoàn thiện pháp luật quản lý thuế trong đó chủ yếu hướng đến việc cần thiết phải ban hành Luật quản lý thuế để thống nhất công tác quản lý thuế ở nước ta

Ngoài hai công trình khoa học lớn trên còn một số công trình khoa học khác đề cập đến pháp luật thuế như:

- “Một số vấn đề lý luận và thực tiễn về xây dựng và hoàn thiện pháp luật thuế của

Việt Nam trong tiến trình Hội nhập Kinh tế Quốc tế” (Đề tài khoa học - Trường ĐH Luật Hà

Nội (2007), Chủ nhiệm đề tài: TS Nguyễn Thị Ánh Vân.)

- “Những định hướng cơ bản để hoàn thiện pháp luật thuế ở nước ta” (Bài viết của TS

Võ Đình Toàn – Tạp chí Luật học số 5, 1995);

- “Góp phần hoàn thiện pháp luật thuế ở nước ta trong giai đoạn hiện nay” (Bài viết

của PGS – TS Trần Đình Hảo – Tạp chí Nhà nước và Pháp luật số 2, (1998);

- “Luật Quản lý thuế và những vấn đề cần bàn thêm” (Bài viết của TS Nguyễn Thị

Thương Huyền – Tạp chí nghiên cứu lập pháp số 19/2008

“Về dự án luật sửa đổi, bổ sung một số điều của luật thuế giá trị gia tăng” TS Đinh

Dũng Sỹ, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật- Viện nghiên cứu Nhà nước và Pháp luật, Số 5/2003, tr 29 - 32

- “Vấn đề tài phán trong lĩnh vực thuế vụ ở Việt Nam” Nguyễn Tuyến, Tạp chí Luật

học số 5/1997, tr 42-45;

- “Ưu đãi thuế và vấn đề thu hút đầu tư nước ngoài tại Việt Nam” (Bài viết của T.S

Nguyễn Thị Ánh Vân – Tạp chí Luật học số 6/1998)…

- “Một số ý kiến trao đổi về dự thảo Luật thuế giá trị gia tăng và Luật thuế thu nhập

DN”, TS phạm Giang Thu; Tạp chí Luật học số 4/2008)…

- “Kinh nghiệm điều chỉnh pháp luật đối với thuế lợi nhuận DN ở UCRAINA”, ThS

Trương Thị Kim Dung, Tạp chí Luật học số 9/2006, tr 60 – 66

“Thuế thu nhập cá nhân nên thu như thế nào” TS Lê Nết , Nghiên cứu lập pháp

-Văn phòng quốc hội Số: 7/2007, Tr: 39-41

- “Bất cập trong xử lý vi phạm hành chính ở lĩnh vực thuế”, Văn Tân, Tạp chí Dân chủ

và pháp luật - Bộ Tư pháp, Số 11/2006, tr 20 – 21

- “Thực trạng pháp luật thuế thu nhập cá nhân ở Việt Nam hiện nay và phương hướng

hoàn hiện”, ThS Trần Vũ Hải, Tạp chí Luật học số 10/2007

- “Pháp luật thuế giá trị gia tăng và các biện pháp bảo đảm thực hiện” (Luận văn cao

học luật của Lê Thị Bích Liên – Hà Nội 2002);

- “Hoàn thiện pháp luật thuế trong điều kiện nền kinh tế thị trường ở Việt Nam” (Luận

văn cao học luật của Trần Trung Nhân- Hà Nội 1998);

- “Hoàn thiện pháp luật thuế đối với hoạt động đầu tư trực tiếp nước ngoài của nhà

đầu tư nước ngoài tại Việt Nam” (Luận văn cao học luật của Vũ Văn Cương - Hà Nội 2003);

Trong các công trình nghiên cứu khoa học trong nước kể trên, có một số công trình nghiên cứu đề cập đến pháp luật quản lý thuế nhưng mức độ và phạm vi hạn hẹp, chưa mang tính hệ thống (chỉ giới hạn ở các quy định về quản lý thuế trong từng sắc thuế cụ thể hoặc nghiên cứu pháp luật quản lý thuế với tư cách là một nội dung nghiên cứu liên quan pháp luật thuế) Tình trạng này xuất phát từ việc các công trình nghiên cứu đó được thực hiện trong điều kiện pháp luật thực định không có sự tách biệt giữa hai bộ phận pháp luật là pháp luật quy định nội dung chính sách thuế và pháp luật về quản lý thuế [31, tr.51] Hơn nữa, do pháp luật thuế Việt Nam được cải cách, xây dựng hoàn thiện trong điều kiện nền kinh tế

nước ta đang ở giai đoạn đầu của quá trình chuyển đổi cơ chế quản lý kinh tế, nên có quá nhiều vấn đề đặt ra đối với chính sách thuế cần phải tập trung giải quyết Vì vậy, xu hướng hoàn thiện pháp luật thuế trong những năm qua, chủ yếu tập trung vào nội dung các quy định phản ánh chính sách thuế mà ít quan tâm đến bộ phận pháp luật quản lý thuế Bên cạnh đó,

có một số công trình nghiên cứu trực tiếp đề cấp đến pháp luật quản lý thuế nhưng ở góc độ

khái quát như: bài “Luật Quản lý thuế và những vấn đề cần bàn thêm” của TS Nguyễn Thị

Thương Huyền (Tạp chí nghiên cứu lập pháp số 19/2008) có đưa ra một số đánh giá về Luật Quản lý thuế hiện hành, đặc biệt có chỉ ra một số nhược điểm của Luật quản lý thuế Còn một số công trình khoa học của các tác giả khác chỉ đi sâu vào một vài khía cạnh về nội dung của pháp luật quản lý thuế, bởi vậy, chưa cụ thể và chưa toàn diện

2.2 Các công trình nghiên cứu khoa học ở nước ngoài

Tiêu biểu có các công trình:

- “Diagnostic Framework for Revenue Administration”, Gill, J.B.S (2003), World

Bank, Washington, D.C;

- “A new approach to tax compliance”, Braithwaite, V.(2001), Working Paper, Centre

for tax system integrity, the Australian National University, Canberra;

- “Why do people pay tax”, Alm, J., & McClelland, G.H., Schulze (1992), Journal of

Public 48, North-Holland

- “The theory of tax evasion: A retrospective view”, Sandmo, A (2004), The research

Forum on Taxation, Rosendal, Norway;

- “Improving tax compliance in developing countries via self-assessment system –

what could Bangladesh learn from Japan?” Sarker, T.K.(2003), Asia-Pacific Tax Bulletin

- “Tax Compliance, self-assessment and administration in Newzealand”, James,S., Alley, C.(1999), the Newzealand Journal of Taxation law and policy,

- “Managing small and medium-size taxpayers in developing economies”, Terkper,

S.(2003), Tax Notes International, 13 January 2003,

- “Improving tax compliance”, Carlos A.silvani 1992, Internation Monnetary Fund;

- “Tax administration information on expenses claimed by small business sole

proprietorships” Tài liệu của Văn phòng kế toán tổng hợp Hoa Kỳ, Nhà xuất bản: Diane

Publishing (2004);

“Tranfer pricing guidelines for multinational enterpries and tax administration” của

OECD (2001);

-“Quản lý hành chính thuế tại Pháp”- M.Bouvier, trong tập sách “Quesais-Je” (1988);

“ Tax administration in Korea”, Jim Kwon Huyn 2002

“Tax administration reform in trasition”, Katarina ott 1998, the case of Croatia,

insitute for public Finance, Zagreb, Croatia

Các công trình nghiên cứu khoa học ở nước ngoài nêu trên, có đề cập tới một số vấn

đề mang tính lý thuyết chung hoặc đề cập đến từng mặt, từng khía cạnh của quản lý thuế dưới các góc độ nghiên cứu của các ngành khoa học khác nhau, trong phạm vi các quốc gia khác nhau như: Nghiên cứu sự tác động của chính sách thuế đến hiệu lực quản lý thu thuế; Vấn đề nhân sự - tham nhũng tác động đến quản lý thu thuế; Hay sự tác động qua lại của nhiều yếu tố bên trong và bên ngoài môi trường quản lý thuế; Một số công trình nghiên cứu tập trung vào hướng mới là nghiên cứu sự phù hợp và sự thích nghi của quản lý thuế đối với

sự thay đổi của người nộp thuế trong đó làm rõ tại sao và làm thế nào để người nộp thuế tuân thủ luật thuế; tại sao người nộp thuế lại trốn thuế và xác định những yếu tố tạo ra sự trốn thuế Một số nghiên cứu đi sâu xem xét những yếu tố tác động đến sự tuân thủ của người nộp thuế bằng cách tiếp cận kinh tế; cách tiếp cận hành vi qua yếu tố văn hóa và yếu tố tâm lý…Bởi vậy, các công trình khoa học này là tài liệu có tính chất tham khảo có giá trị mà không trùng lặp với phạm vi nghiên cứu “Pháp luật quản lý thuế trong nền kinh tế thị trường

ở Việt Nam – Những vấn đề lý luận và thực tiễn”

Nhìn lại các công trình nghiên cứu luật học trong lĩnh vực thuế thời gian qua có thể khẳng định, cho đến nay chưa có một công trình nghiên cứu luật học nào ở cấp độ luận án tiến sĩ nghiên cứu chuyên sâu về pháp luật quản lý thuế ở Việt Nam Bởi vậy, có nhiều vấn

đề lý luận về quản lý thuế và pháp luật quản lý thuế đang còn bỏ ngỏ hoặc cần được nghiên cứu, luận giải một cách sâu sắc và toàn diện Việc đánh giá thực trạng pháp luật, thực tiễn thi hành pháp luật quản lý thuế ở Việt Nam chưa đầy đủ, khách quan chưa có tính hệ thống Những định hướng và giải pháp hoàn thiện để nâng cao hiệu quả pháp luật quản lý thuế trong nền kinh tế thị trường ở Việt Nam chưa có đầy đủ cơ sở lý luận khoa học cần thiết và chưa được quan tâm đúng mức

Với cách nhìn nhận, đánh giá nêu trên, chúng tôi cho rằng: Công trình nghiên cứu

khoa học pháp lý ở cấp độ luận án tiến sĩ về “Pháp luật quản lý thuế trong nền kinh tế thị

trường ở Việt Nam - những vấn đề lý luận và thực tiễn” là cần thiết và có ý nghĩa thiết thực

cả trên phương diện lý luận và thực tiễn

3 / MỤC ĐÍCH, ĐỐI TƯỢNG VÀ PHẠM VI NGHIÊN CỨU

3.1 Mục đích nghiên cứu

Nghiên cứu pháp luật quản lý thuế trong nền kinh tế thị trường ở Việt Nam, trên cơ sở kết quả nghiên cứu lý luận và thực tiễn để luận chứng khoa học cho việc xác định phương

hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật nhằm nâng cao hiệu quả pháp luật quản lý thuế trong nền kinh tế thị trường ở Việt Nam

3.2 Đối tượng nghiên cứu của luận án

- Các quan điểm khoa học, các số liệu thực tiễn có liên quan đến điều chỉnh pháp luật đối với quan hệ quản lý thuế

- Các quy định của pháp luật quản lý thuế hiện hành của Việt Nam và những quy định pháp luật quản lý thuế của một số nước điển hình

- Các văn kiện của Đảng, Nhà nước về phát triển kinh tế và hoàn thiện thể chế theo cơ chế thị trường định hướng XHCN liên quan đến quản lý thuế

- Các văn kiện của Bộ Tài chính, ngành thuế liên quan đến quản lý thuế

- Kinh nghiệm của nước ngoài về quản lý thuế và pháp luật điều chỉnh quan hệ quản lý thuế

3.3 Phạm vi nghiên cứu

Trong hệ thống pháp luật thuế Việt Nam bao gồm hai bộ phận: Bộ phận pháp luật quy định nội dung của các sắc thuế (pháp luật phản ánh nội dung chính sách thuế) và bộ phận pháp luật quy định về quản lý thuế [31, tr.51] Luận án nghiên cứu bộ phận pháp luật quản lý thuế ở Việt Nam (bộ phận pháp luật điều chỉnh các quan hệ quản lý thuế ở Việt Nam) Thực tiễn pháp lý cho thấy, điều chỉnh quan hệ quản lý thuế ở Việt Nam gồm ba loại nguồn quy phạm: Các quy phạm pháp luật quốc gia; Các quy phạm ghi nhận trong các điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc tham gia; Các quy phạm pháp luật nước ngoài nhưng được Nhà nước Việt Nam cho phép áp dụng đối với từng trường hợp cụ thể Trong các loại quy phạm pháp luật kể trên thì quy phạm pháp luật quốc gia được ban hành, sửa đổi, bổ sung

do ý chí của Nhà nước, dựa trên nguyên tắc chủ quyền quốc gia Do đó, để đạt được mục đích của việc nghiên cứu, luận án chủ yếu tập trung nghiên cứu các quy định của pháp luật quản lý thuế trong hệ thống pháp luật do Nhà nước Việt Nam ban hành để xác định phương hướng và giải pháp hoàn thiện Còn các điều ước quốc tế chỉ nghiên cứu ở góc độ là yếu tố tác động đối với pháp luật quản lý thuế ở Việt Nam

4/ PHƯƠNG PHÁP LUẬN VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI

Luận án được thực hiện trên nền tảng phương pháp luận biện chứng duy vật và tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật Để thực hiện luận án này, chúng tôi sử dụng kết hợp các phương pháp nghiên cứu cụ thể là: Phương pháp tiếp cận lịch sử, phương pháp phân tích, so sánh, tổng hợp, thống kê để giải quyết nội dung khoa học của đề tài

Phương pháp phân tích, so sánh được sử dụng nhiều trong chương 1 để làm rõ những khái niệm, phạm trù mà luận án sử dụng từ đó rút ra những kết luận khoa học làm cơ sở cho việc đánh giá thực trạng và xác định định hướng, giải pháp cho việc hoàn thiện pháp luật quản lý thuế ở Việt Nam

Phương pháp tiếp cận lịch sử, phân tích, so sánh, phương pháp thống kê được sử dụng trong chương 2 để luận giải cho nhận định, đánh giá về thực trạng pháp luật quản lý thuế ở Việt Nam hiện nay

Phương pháp tổng hợp được sử dụng cuối mỗi mục chương 2 và một số mục chương 3 luận án để rút ra những kết luận và định ra được các giải pháp hoàn thiện pháp luật quản lý thuế trong nền kinh tế thị trường ở Việt Nam

5/ NHỮNG ĐÓNG GÓP MỚI CỦA LUẬN ÁN

a) Luận án hệ thống hoá các quan điểm và làm rõ lý luận về quan hệ quản lý thuế và pháp luật điều chỉnh quan hệ quản lý thuế

b) Luận án làm rõ cấu trúc và các yếu tố chi phối nội dung pháp luật quản lý thuế trong nền kinh tế thị trường ở Việt Nam

c) Luận án đưa ra kết luận khoa học về thực trạng pháp luật quản lý thuế và thực tiễn

áp dụng pháp luật quản lý thuế, kết luận về nguyên nhân của thực trạng để làm cơ sở cho việc xây dựng giải pháp hoàn thiện pháp luật nhằm nâng cao hiệu quả pháp luật quản lý thuế trong nền kinh tế thị trường ở Việt Nam

d) Luận án xác định những tư tưởng cơ bản để định hướng chung cho các giải pháp hoàn thiện pháp luật nhằm nâng cao hiệu quả quản lý thuế trong nền kinh tế thị trường ở Việt Nam

e) Luận án đưa ra một số giải pháp hoàn thiện pháp luật quản lý thuế trong nền kinh tế thị trường ở Việt Nam dựa trên các căn cứ khoa học và thực tiễn

6 Ý NGHĨA LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN CỦA ĐỀ TÀI

Đây là một công trình nghiên cứu có tính hệ thống, toàn diện về pháp luật quản lý thuế trong nền kinh tế thị trường ở Việt Nam Kết quả nghiên cứu của luận án sẽ góp phần bổ sung và phát triển những vấn đề lý luận về hoàn thiện pháp luật thuế ở Việt Nam nói chung

và pháp luật quản lý thuế Việt Nam nói riêng, làm rõ cơ sở khoa học để nghiên cứu hoàn thiện trong một chỉnh thể thống nhất từng bộ phận pháp luật quản lý thuế và cả hệ thống pháp luật thuế

Luận án là tài liệu tham khảo trong nghiên cứu và giảng dạy khoa học pháp lý phục vụ việc hoạch định chính sách; phục vụ quản lý hoạt động thực tiễn trong các cơ quan tài chính, thuế, hải quan…và các đối tượng thực hiện nghĩa vụ thuế

Các kết luận, các ý kiến được trình bày trong luận án có thể giúp ích cho các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong xây dựng chính sách, xây dựng pháp luật thuế và trong tổ chức thực hiện pháp luật thuế

7 KẾT CẤU CỦA LUẬN ÁN

Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, Luận án được trình bày với kết cấu gồm 3 chương như sau:

Chương 1: Những vấn đề lý luận về quản lý thuế và pháp luật quản lý thuế

Chương 2: Thực trạng pháp luật, thực tiễn thi hành pháp luật quản lý thuế trong nền kinh tế thị trường ở Việt Nam hiện nay

Chương 3: Giải pháp hoàn thiện pháp luật nhằm nâng cao hiệu quả quản lý thuế

trong nền kinh tế thị trường ở Việt Nam

CHƯƠNG 1

NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ THUẾ VÀ PHÁP LUẬT QUẢN LÝ THUẾ TRONG NỀN KINH TẾ THỊ TRƯỜNG 1.1.Những vấn đề lý luận về quản lý thuế

1.1.1 Khái niệm quản lý thuế

Hiện nay còn tồn tại nhiều cách giải thích thuật ngữ quản lý Thuật ngữ quản lý có thể được hiểu theo nhiều nghĩa khác nhau, tuỳ thuộc vào góc độ nghiên cứu các ngành khoa học khác nhau như: kinh tế học, hành chính học, luật học, xã hội học đều sử dụng thuật ngữ quản lý với nội dung phù hợp đối tượng nghiên cứu của từng chuyên ngành

Dưới góc độ chung của các chuyên ngành khoa học, “Quản lý là điều khiển, chỉ đạo

một hệ thống hay một quá trình, căn cứ vào quy luật, định luật hay nguyên tắc tương ứng để cho một hệ thống hay quá trình ấy vận động theo ý muốn của người quản lý và nhằm đạt được những mục đích đã định trước” [1, tr.258]

Theo quan điểm của một số nhà nghiên cứu nước ngoài: “Quản lý là tổ chức và lãnh

đạo các nguồn lực nhằm đạt được kết quả mong muốn” [78, tr.467] Định nghĩa này đề cập

và nhấn mạnh vào mục tiêu của hoạt động quản lý là kết quả mà hoạt động quản lý cần đạt tới Đối tượng cụ thể của quản lý ở đây là các nguồn lực có trong một tổ chức, cơ quan, DN hay một quốc gia

Trong cuốn giải thích thuật ngữ pháp lý Việt Nam có giải thích: “quản lý là sự tác

động của chủ thể quản lý đến các đối tượng bị quản lý nhằm đạt được mục tiêu đã đề ra của

tổ chức Nó nhằm chỉ một tập hợp các hoạt động cần thiết phải được thực hiện nhằm đạt được những mục tiêu chung” [1, tr.258]

Có một số định nghĩa về quản lý được ghi nhận ở các tài liệu khác:

“Quản lý là sự tác động có ý thức để chỉ huy, điều hành, hướng dẫn các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của con người để hướng đến mục đích đúng ý chí và phù hợp với

quy luật khách quan” [28, tr.61] Hoặc “Quản lý là thuật ngữ chỉ hoạt động của con người

nhằm sắp xếp tổ chức, chỉ huy, điều hành, hướng dẫn, kiểm tra các quá trình xã hội và hoạt động của con người để hướng chúng phát triển phù hợp với quy luật xã hội, đạt được mục tiêu xác định theo ý chí của nhà quản lý với chi phí thấp nhất” [29, tr.136]

Qua các giải thích trên cho thấy, thuật ngữ quản lý được sử dụng khi nói tới các hoạt động và một loạt các nhiệm vụ mà người quản lý phải liên tục đảm nhận và giải quyết Đó là lập kế hoạch, tổ chức, chỉ huy, phối hợp và kiểm tra Ngoài ra, khi sử dụng thuật ngữ này người ta còn có hàm ý bao gồm cả mục tiêu, kết quả và hiệu năng hoạt động của một tổ

chức, nghĩa là nói tới quản lý là nói tới kết quả đạt được với chất lượng tốt nhất và chi phí thấp nhất chứ không chỉ là những quy trình thực hiện các thao tác kỹ thuật đơn thuần

Quản lý thuế là một dạng của quản lý xã hội kể từ khi có nhà nước và gắn với quyền lực nhà nước Quản lý thuế trước hết và quan trọng nhất thuộc trách nhiệm của nhà nước cho nên người ta thường quan niệm quản lý thuế là quản lý nhà nước trong lĩnh vực thuế Tuy nhiên, hiện nay để quản lý thuế có hiệu quả, ở những mức độ nhất định có sự tham gia các tổ chức, cá nhân trong xã hội để hỗ trợ cho công tác quản lý thuế của nhà nước

Qua nghiên cứu sự ra đời, tồn tại và phát triển của thuế cho thấy, thuế là phạm trù kinh

tế khách quan luôn gắn liền với nhà nước Khi Nhà nước xuất hiện làm phát sinh các nhu cầu chi tiêu, để thoả mãn các nhu cầu chi tiêu, nhà nước sử dụng quyền lực chính trị để tham gia vào việc phân phối một phần sản phẩm xã hội bằng cách đặt ra chế độ thuế khoá buộc các thành viên trong xã hội phải đóng góp - phương thức động viên tài chính đầu tiên trong lịch sử đó là thuế Do yêu cầu chi tiêu của nhà nước ngày một tăng, ngoài việc huy động nguồn tài chính từ thuế, nhà nước còn sử dụng một số hình thức huy động khác như phát hành công trái, thu phí, lệ phí Nhưng thuế vẫn là hình thức động viên tài chính chủ yếu của các nhà nước trong các chế độ xã hội có nhà nước Như vậy, thuế được sinh ra từ nhà nước, tồn tại dựa vào quyền lực nhà nước và nhằm thoả mãn phần lớn các nhu cầu chi tiêu của nhà nước Bởi vậy, ngay từ khi thuế ra đời, việc quản lý thuế đã trở thành hoạt động tất yếu của nhà nước

Quan hệ thu nộp thuế không chỉ là quan hệ quyền lực và nghĩa vụ mà nó còn là quan

hệ lợi ích phát sinh giữa nhà nước với các tổ chức, cá nhân trong xã hội Vì vậy, thu nộp thuế bao giờ cũng là quan hệ khá phức tạp Không những thế, hoạt động thu thuế của nhà nước còn nhằm mục đích hiện thực hóa các mục tiêu của hệ thống chính sách thuế như: tác động đến thiết lập và điều chỉnh cơ cấu nền kinh tế, điều tiết hoạt động sản xuất kinh doanh, hướng dẫn tiêu dùng và điều hoà thu nhập dân cư đảm bảo mục tiêu công bằng xã hội Tầm quan trọng và tính chất đặc biệt của thuế, nên các nhà nước luôn luôn phải tìm ra phương thức quản lí sao cho có hiệu quả nhất để nhằm đạt được mục tiêu và phát huy tối đa vai trò của thuế trong đời sống thực tiễn Nếu nhà nước không quản lí thuế hoặc quản lí kém hiệu quả đều gây ra những hệ quả xấu cho nhà nước và cho toàn xã hội Cụ thể: Nhà nước không thể có nguồn tài chính lớn để tồn tại và thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình, đồng thời, sẽ nảy sinh nhiều hiện tượng tiêu cực trong xã hội như: tham ô, hối lộ, móc ngoặc, để thất thu hoặc lạm thu; hoặc sẽ xảy ra tình trạng gian lận, trốn thuế, nợ đọng thuế… tạo ra sự không công bằng, bình đẳng trong thực hiện nghĩa vụ thuế với nhà nước, không đảm bảo kỷ cương xã hội, nhà nước không thể thực hiện vai trò quản lý và điều tiết nền kinh tế - xã hội,

lợi ích của nhà nước và của tổ chức, cá nhân chân chính đều có thể bị xâm hại Chính vì thế, quản lý thuế là hoạt động cần thiết, quan trọng luôn được nhà nước và cả xã hội quan tâm Quản lý thuế được một số tác giả khái niệm hóa như sau:

“Quản lý thuế là quản lý việc thực thi và đảm bảo thực thi các chính sách thuế hay là

việc thực hiện quyền hành pháp và tư pháp của nhà nước trong lĩnh vực thuế” [16, tr.18]

“Quản lý thuế là quá trình tổ chức thực thi các luật thuế là việc định ra một hệ thống

các tổ chức, phân công các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm cho các tổ chức này, xác lập mối quan hệ hữu hiệu trong việc thực thi luật thuế nhằm đạt được mục tiêu đã

đề ra trong điều kiện môi trường luôn biến động” [33, tr.11]

“Quản lý thuế liên quan đến cách thức mà các luật thuế được thực thi, liên quan đến

sự tác động qua lại giữa cơ quan quản lý thuế và người nộp thuế, là cách thức mà ở đó sự tuân thủ được thúc đẩy và cưỡng chế bởi cơ quan thuế” [91]

“Quản lý thuế là một quá trình tổ chức thực thi chính sách thuế, thông qua quá trình

tác động của các cơ quan thuế lên các tổ chức và công dân nhằm bảo đảm và tăng cường sự tuân thủ nghĩa vụ thuế một cách đầy đủ, tự nguyện và đúng thời hạn trong điều kiện môi trường quản lý thuế luôn biến động” [44, tr.33]

Theo Luật Quản lý thuế Trung Quốc: “Quản lý thuế là một chuỗi các hoạt động bảo

đảm mục tiêu thu NSNN bao gồm: quản lý đăng ký thuế, quản lý sổ sách chứng từ, quản lý khai báo nộp thuế, truy thu tiền thuế, kiểm tra thuế và đảm bảo trách nhiệm pháp luật về thuế” [16, tr18]

Từ khảo lược các quan niệm trên đây, vấn đề đặt ra là cần tiếp cận khái niệm quản lý thuế theo hai phạm vi:

Theo nghĩa rộng, quản lý thuế là tất cả các hoạt động của nhà nước liên quan đến thuế

Quản lý thuế không chỉ bao gồm hoạt động tổ chức điều hành quá trình thu nộp thuế vào NSNN mà còn bao gồm hoạt động xây dựng chiến lược phát triển hệ thống thuế, ban hành pháp luật thuế và cả hoạt động kiểm tra, giám sát việc sử dụng tiền thuế của các tổ chức thụ hưởng NSNN

Theo nghĩa hẹp, quản lý thuế là quản lý hành chính nhà nước về thuế, bao gồm việc tổ

chức, quản lí, điều hành quá trình thu nộp thuế, hay nói một cách khác đó là hoạt động chấp hành của cơ quan nhà nước có thẩm quyền mà cụ thể là hệ thống cơ quan quản lý thuế từ trung ương đến địa phương trong quản lý thu, nộp thuế cho nhà nước từ các tổ chức, cá nhân

là đối tượng nộp thuế đã được xác định trong các luật thuế

Điều 3, Luật Quản lý thuế hiện hành của Việt Nam liệt kê các nội dung quản lý thuế

gồm: “Đăng ký thuế, khai thuế, nộp thuế, ấn định thuế; thủ tục hoàn thuế, miễn thuế, giảm

thuế; xoá nợ tiền thuế, tiền phạt; quản lý thông tin về người nộp thuế; kiểm tra thuế, thanh

tra thuế; cưỡng chế thi hành quyết định hành chính thuế; xử lý vi phạm pháp luật về thuế; giải quyết khiếu nại, tố cáo về thuế” [69] Điều luật này cho thấy nhà lập pháp Việt Nam xác

định quản lý thuế theo nghĩa hẹp

Tuỳ thuộc vào mục đích của người nghiên cứu mà định nghĩa về quản lý thuế sẽ được tiếp cận ở những phạm vi khác nhau Để phù hợp với pháp luật thực định ở nước ta, trong luận án này, tác giả luận án sử dụng khái niệm quản lý thuế theo nghĩa hẹp, tương thích với quy định trong Luật Quản lý thuế năm 2006 Trên cơ sở khái niệm quản lý thuế theo nghĩa hẹp này, theo chúng tôi quản lý thuế có các đặc trưng cơ bản sau:

Thứ nhất, về bản chất quản lí thuế là một bộ phận của quản lý tài chính công Vì vậy,

quản lý thuế được tiến hành trên cơ sở tuân thủ các nguyên tắc quản lý tài chính công nói chung và quản lý nguồn thu của NSNN nói riêng Do thuế là khoản thu mang tính bắt buộc nên phương pháp quản thuế thường được sử dụng chủ yếu là phương pháp quản lý hành chính Tuy nhiên, quản lý thuế trong xã hội hiện đại đang phát triển theo xu hướng thu hẹp biện pháp quản lý hành chính cưỡng bức, mở rộng biện pháp quản lý mang tính phục vụ, dịch vụ

Chúng tôi cũng có cùng quan niệm cho rằng: “Mặc dù ý thức được sự cần thiết và tính

tất yếu của thuế nhưng thuế chưa bao giờ được người dân cảm nhận như một thực tế dễ chịu Vì vậy, những người có trách nhiệm quản lý thuế thường phải đối mặt với những mối quan hệ khó điều chỉnh, thậm chí đôi khi còn nảy sinh xung đột Công tác quản lý thuế về lâu dài vẫn còn là những nhiệm vụ hành chính khó khăn và ít có khả năng gây được thiện cảm của người dân” [72, tr.263] Đặc điểm này đòi hỏi trong công tác quản lý thuế phải rất

kiên trì, phải sử dụng kết hợp nhiều phương pháp, biện pháp, công cụ phương tiện khác nhau

để đạt hiệu quả trong quản lý

Thứ hai, về chủ thể trong quản lý thuế: Thuế là nguồn thu chủ yếu của NSNN, là tài

sản quốc gia để phục vụ lợi ích cho toàn xã hội Vì thế, tham gia quản lý thuế là trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân trong xã hội [69] Tuy nhiên, trách nhiệm quản

lý thuế trước hết là thuộc về nhà nước Để bảo đảm thực thi trách nhiệm này, Nhà nước trao quyền hạn, trách nhiệm quản lý thuế cho Bộ Tài chính mà trực tiếp là hệ thống cơ quan quản

lý thuế gồm cơ quan thuế và cơ quan hải quan chịu trách nhiệm chính trong thực thi nhiệm

vụ quản lý thuế Việc quy định, cơ quan, tổ chức, cá nhân có trách nhiệm tham gia quản lý

thuế trong Luật Quản lý thuế ở nước ta hiện nay đã thể hiện tư tưởng xã hội hoá hoạt động quản lý thuế của nhà làm luật Xã hội hóa hoạt động quản lý thuế, có thể được hiểu là công tác quản lý thuế phải được nhiều tổ chức, cá nhân tham gia, từ tham gia xây dựng ban hành pháp luật thuế đến quá trình thực hiện pháp luật trong cuộc sống Từ đó, góp phần xây dựng chính sách thuế, quản lý thuế một cách dân chủ, minh bạch, nâng cao các quyền, nghĩa vụ

của người nộp thuế, quyền giám sát của người dân; đồng thời, tạo ra sự thay đổi cơ bản về nhận thức của xã hội, nâng cao ý thức, trách nhiệm của người dân đối với nghĩa vụ thuế, xây dựng cộng đồng trách nhiệm của mọi tổ chức, cá nhân trong xã hội đối với công tác quản lý thuế

Đối tượng chủ yếu chịu sự quản lý thuế của nhà nước là người nộp thuế được xác định trong các Luật thuế cụ thể do nhà nước ban hành Để tạo thuận lợi cho công tác quản lý nguồn thu NSNN nói chung và quản lý thuế nói riêng, trong Luật Quản lý thuế của Việt Nam hiện nay có mở rộng hơn về đối tượng chịu sự quản lý thuế của Nhà nước đó là: Ngoài đối tượng nộp thuế do Luật thuế quy định còn có các chủ thể phải nộp các khoản thu khác thuộc NSNN do cơ quan quản lý thuế quản lý thu theo quy định của pháp luật.Trong một số trường hợp đối tượng chịu sự quản lý thuế của nhà nước còn bao gồm: tổ chức, cá nhân khấu trừ thuế; tổ chức, cá nhân làm thủ tục về thuế thay người nộp thuế và cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân khác có liên quan đến việc thực hiện pháp luật về thuế

Thứ ba, mục tiêu của quản lý thuế là cái đích mà quản lý thuế hướng tới và nhằm đạt

được Theo chúng tôi, quản lý thuế thực chất là nhằm đạt các mục tiêu cơ bản sau:

- Tập trung huy động đầy đủ và kịp thời các khoản thu cho NSNN dựa vào khai thác

cơ sở thuế hiện tại và tìm kiếm, khuyến khích cơ sở thuế tiềm năng

- Tối thiểu hóa chi phí quản lý thuế của nhà nước và chi phí tuân thủ của người nộp thuế

- Phát huy tốt nhất vai trò của công cụ thuế trong nền kinh tế thị trường như: Ổn định kinh tế vĩ mô, đảm bảo công bằng trong phân phối thu nhập và điều tiết các hoạt động sản xuất kinh doanh theo mục tiêu của nhà nước đã định trong từng thời kỳ

- Tăng cường sự tuân thủ thuế của người nộp thuế một cách đầy đủ, kịp thời và tự nguyện theo các quy định của luật thuế

- Góp phần bảo đảm sự công bằng, bình đẳng giữa các chủ thể nộp thuế khác nhau trong thực hiện nghĩa vụ thuế đối với nhà nước, bảo đảm môi trường cạnh tranh lành mạnh, tạo động lực thúc đẩy kinh tế tăng trưởng và phát triển

- Quản lý thuế không chỉ có mục tiêu bảo đảm những quyền và lợi ích cho nhà nước

mà còn bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của người nộp thuế

Trong các mục tiêu nói trên, mục tiêu tăng cường sự tuân thủ thuế là mục tiêu cơ bản nhất để đạt được các mục tiêu còn lại trong quản lý thuế Bởi vì, khi sự tuân thủ thuế của người nộp thuế ở mức cao nhất (nộp đầy đủ, đúng hạn và tự nguyện) chính là cơ sở để duy trì những nguồn thu hiện tại và mở rộng nguồn thu trong tương lai Khi sự chấp hành luật thuế của người nộp thuế được thực hiện, giúp Nhà nước sử dụng tốt nhất công cụ thuế trong việc điều tiết quản lý nền kinh tế thị trường Sự tuân thủ thuế của đại bộ phận DN và người

dân sẽ góp phần xây dựng một nền văn hóa tuân thủ thuế Khi sự tuân thủ thuế của người nộp được thực hiện một cách tự nguyện, tự giác sẽ làm giảm chi phí quản lý của cơ quan quản lý thuế và chi phí tuân thủ của người nộp thuế Chính từ việc xác định được mục tiêu chính này, một số quốc gia đã định ra chiến lược đổi mới quản lý thuế theo hướng: Lấy người nộp thuế làm trung tâm, coi người nộp thuế là khách hàng mà cơ quan quản lý thuế phải phục vụ, tạo ra điều kiện thuận lợi nhất cho người nộp thuế thực hiện tốt các quyền, nghĩa vụ thuế của họ

Thứ tư, hoạt động quản lý thuế là hoạt động đặc thù, đòi hỏi tính chuyên môn cao nên

được điều chỉnh bằng các quy phạm pháp luật chuyên ngành (Luật Quản lý thuế và các văn bản pháp luật khác có liên quan) Quản lý thuế tương tự các lĩnh vực quản lý nhà nước khác

là quản lý bằng pháp luật, theo pháp luật và các công cụ quản lý khác, trong đó pháp luật là công cụ chủ yếu, là chuẩn mực, buộc mọi người phải tuân theo, dù là người quản lí thuế hay người nộp thuế Đây là một yêu cầu khách quan trong nền kinh tế thị trường và là yêu cầu của việc xây dựng nhà nước pháp quyền quản lí thuế theo luật nhằm bảo vệ quyền lợi nhà nước, đồng thời coi trọng và bảo vệ quyền, lợi hợp pháp của người nộp thuế

Việc điều chỉnh các quan hệ phát sinh trong hoạt động quản lý thuế chủ yếu bằng các quy phạm pháp luật chuyên ngành Ngoài ra, tham gia điều chỉnh các quan hệ quản lý thuế còn có các bộ phận pháp luật khác có liên quan Hơn nữa, trong quản lý thuế ở nước ta hiện nay, phương tiện để thực hiện quản lý thuế không phải chỉ có pháp luật mà chuẩn mực xã hội, dư luận xã hội cũng đóng vai trò quan trọng, đặc biệt với một nền văn hoá lúa nước rất

biết coi trọng thể diện như ở Việt Nam: “Mất mặt là mất hết sự tôn trọng của xã hội – một

dấu hiệu của sự phá sản” [36,tr.15] Do đó, bên cạnh việc nâng cao hiệu lực của các quy

định pháp luật thì tác động vào dư luận xã hội là một giải pháp hiệu quả cần phải quan tâm, nghiên cứu để cải thiện công tác quản lý thuế

Thứ năm, quản lý thuế thuộc lĩnh vực quản lý có tính kỹ thuật phức tạp, mang tính

chuyên môn cao, hiệu quả quản lý thuế phụ thuộc vào nhiều yếu tố khác nhau trong đó có yếu tố: Trình độ năng lực của bộ máy quản lý thuế; điều kiện cơ sở vật chất của ngành thuế; trình độ nhận thức và văn hoá tuân thủ (ý thức chấp hành) pháp luật thuế của người dân; sự hoàn thiện của hệ thống pháp luật thuế và các thể chế quản lý kinh tế - xã hội có liên quan Đặc điểm này của quản lý thuế đặt ra yêu cầu muốn nâng cao hiệu quả quản lý thuế cần có giải pháp đồng bộ, quan tâm phát triển nhiều mặt trong tổ chức hoạt động quản lý thuế như chất lượng cán bộ, điều kiện cơ sở vật chất…thì Nhà nước mới có thể đạt được mục tiêu nâng cao tính hiệu lực, hiệu quả trong quản lý thuế

1.1.2 Các thành tố cơ bản trong hệ thống quản lý thuế

1.1.2.1 Cơ chế quản lý thuế

Cơ chế là một khái niệm khá phức tạp được xem xét ở nhiều góc độ và nhiều phương diện khác nhau

Từ cơ chế, có gốc từ tiếng Hy Lạp có nghĩa là cấu tạo và nguyên lý hoạt động của máy móc Giới sinh vật học và giới y học dùng khái niệm cơ chế để biểu thị phương thức liên hệ tác động và điều tiết qua lại giữa các cơ quan trong cơ thể có sự thay đổi sinh lý hoặc bệnh

Tuy nhiên, nhiều nhà nghiên cứu cho rằng, khái niệm cơ chế phải được đặt trong hệ

thống xác định mà cơ chế đó vận hành “Cơ chế chỉ tồn tại đồng thời và song song với cơ

cấu của hệ thống Nếu các bộ phận, các phần tử của hệ thống chưa có quan hệ ràng buộc tới mức tạo thành cơ cấu hợp lý (chỉnh thể) thì khái niệm vận hành, khái niệm cơ chế chưa

có ý nghĩa Cơ chế không chỉ là phương thức hoạt động phù hợp với quy luật khách quan vốn có của hệ thống mà cơ chế còn gồm một hệ thống các quy tắc ràng buộc hành vi của các phần tử, các bộ phận, các phân hệ của hệ thống” [62]

TS Nguyễn Quốc Hoàn cho rằng: “Cơ chế luôn được giải thích gắn liền với hoạt động

của một hệ thống các biện pháp tác động qua lại lẫn nhau trong quá trình hoạt động của chúng Vì vậy, thuật ngữ cơ chế chứa đựng hai nội dung đó là: cấu trúc của một chỉnh thể bao gồm nhiều bộ phận hợp thành có mối liên hệ mật thiết với nhau và phương thức vận hành hay hoạt động của chỉnh thể đó Tức là sự tương tác giữa các bộ phận trong cấu trúc của chỉnh thể theo những nguyên tắc và quá trình xác định nhằm đạt kết quả nhất định” [27,

tr.20]

Trong khoa học quản lý: “Cơ chế quản lý là hệ thống các quy tắc điều chỉnh các hành

vi, hoạt động của các chủ thể trong hệ thống quản lý; là hệ thống các biện pháp, hình thức, cách thức tổ chức, điều khiển nhằm duy trì các mối quan hệ giữa các chủ thể trong hệ thống quản lý đó phù hợp với những quy luật khách quan theo mục tiêu đã xác định để bảo đảm cho hoạt động của hệ thống thông suốt Vì vậy, khi nghiên cứu cơ chế quản lý, người ta không chỉ chú ý đến cơ chế vận hành các yếu tố cấu thành của nó mà còn phải chú ý nhiều hơn đến mối liên hệ và tác dụng của các yếu tố cấu thành trong tổng thể hệ thống đó Cơ

chế quản lý tác động sâu sắc đến hiệu quả quản lý Do vậy, hiệu quả quản lý là một trong những tiêu chuẩn quan trọng đánh giá tính đúng đắn của cơ chế quản lý” [20]

Cũng nói về cơ chế quản lý, tác giả Lâm Chí Dũng cho rằng: “Cơ chế là tổng thể các

yếu tố có quan hệ hữu cơ, tác động vào sự vận hành của một hệ thống nhất định theo những mục tiêu nhất định Về cơ bản, cơ chế bao gồm những yếu tố thể hiện những tác động điều khiển của chủ thể quản lý đối với hệ thống như: hình thức, phương pháp, công cụ và những yếu tố khác tác động theo quy luật vận hành khách quan của hệ thống” [17]

Tóm lại, với các quan niệm trên đây mặc dù góc độ tiếp cận cơ chế có khác nhau nhưng đều có sự tương đồng về xác định dấu hiệu của cơ chế, đó là cơ chế gồm hai bộ phận hợp thành gắn bó trong một chỉnh thể thống nhất, bao gồm:

- Bộ máy để chủ thể điều khiển thực hiện mục đích của mình, hợp thành bởi các yếu tố như con người, thiết chế tổ chức…

- Chế độ hoạt động và quan hệ giữa các bộ phận thuộc cơ chế thể hiện bằng quy định của pháp luật, các quy tắc của từng bộ phận của cơ chế định ra

Trong quản lý thuế, người nộp thuế có trách nhiệm thực hiện nghĩa vụ thuế với Nhà nước theo pháp luật qui định, còn các cơ quan quản lý thuế được giao trách nhiệm tổ chức, điều hành, giám sát và bảo đảm việc thực hiện pháp luật thuế và thu tiền thuế cho NSNN Trên cơ sở này đã hình thành mối quan hệ quản lý, trong đó, trách nhiệm và quyền hạn của người nộp thuế và cơ quan thuế luôn có mối liên hệ hết sức chặt chẽ dựa trên các cách thức

tổ chức thực hiện các hoạt động này gọi là cơ chế quản lý thuế Mỗi một cơ chế quản lý thuế thể hiện một cách thức thực hiện khác nhau trong quản lý thuế

Trên thế giới có 2 loại cơ chế quản lý thuế chính: cơ chế cơ quan thuế tính thuế (official asessment) và cơ chế người nộp thuế tự tính thuế (self asessment), hay còn gọi là cơ chế người nộp thuế tự khai, tự nộp thuế

- Cơ chế cơ quan thuế tính thuế: Theo cơ chế này đòi hỏi cán bộ thuế phải kiểm tra tất

cả các tờ khai thuế, các khoản phải thu dựa trên những số liệu mà cơ quan thuế có được để xác định số thuế chính thức phải nộp và ra thông báo thuế cho người nộp thuế thực hiện Với

cơ chế này, thể hiện sự không tin tưởng hoặc ít tin tưởng của Nhà nước đối với người nộp thuế Cách thức quản lý thuế mang nặng tính áp đặt, sử dụng quyền lực nhà nước là chủ yếu

để quản lý thuế đối với người nộp thuế và tiến độ thu thuế thường chậm Việc xác định số thuế phải nộp trở thành trách nhiệm pháp lý của cơ quan quản lý thuế, không khuyến khích người nộp thuế tự giác tuân thủ Hiện nay cùng với sự phát triển kinh tế, số lượng của người nộp thuế gia tăng nhanh chóng, để quản lý thuế có hiệu quả đòi hỏi nguồn nhân lực của cơ quan quản lý thuế phải gia tăng tương ứng, chi phí quản lý thuế tăng cao

- Cơ chế tự khai, tự nộp thuế: Theo cơ chế quản lý thuế này, việc kê khai, tính thuế,

nộp thuế được thực hiện trên nền tảng sự tuân thủ tự giác về nghĩa vụ thuế của người nộp thuế Người nộp thuế căn cứ các qui định của pháp luật thuế để xác định các loại thuế phải nộp, tự kê khai, tự tính thuế, tự nộp số thuế đã tính vào NSNN Người nộp thuế có trách nhiệm lưu giữ chứng từ, sổ sách kế toán để chứng minh các số liệu đã kê khai Cơ quan thuế

có nhiệm vụ hỗ trợ, hướng dẫn để người nộp thuế hiểu rõ chính sách thuế, các thủ tục về thuế, từ đó họ tự thực hiện nghĩa vụ thuế của mình Cơ quan quản lý thuế tập trung nguồn lực để giám sát chặt chẽ việc tuân thủ nghĩa vụ thuế của người nộp thuế, thông qua công tác kiểm tra, thanh tra để phát hiện, xử lý kịp thời, đúng đắn những hành vi gian lận, trốn thuế của người nộp thuế Việc kiểm tra, thanh tra của cơ quan thuế đối với người nộp thuế được thực hiện trên cơ sở phân tích thông tin, đánh giá những rủi ro để lựa chọn chính xác những trường hợp cần thanh tra, kiểm tra thuế để chi phí quản lý và không gây phiền hà cho người nộp thuế Như vậy, thực hiện cơ chế tự khai, tự nộp thuế không phải buông lỏng sự quản lý, giám sát người nộp thuế mà cơ quan quản lý thuế thực hiện quản lý, giám sát bằng phương pháp mới hiện đại, hiệu quả hơn Cơ chế quản lý thuế này giúp tạo được sự cân bằng giữa hai chức năng chủ yếu của cơ quan quản lý thuế là chức năng phục vụ và chức năng giám sát, kiểm tra hoạt động tuân thủ pháp luật thuế đối với người nộp thuế; tạo nên sự kết hợp hài hoà vai trò của cơ quan quản lý thuế: Một cơ quan công quyền thực hiện chức năng quản

lý nhà nước về thuế và đồng thời là một cơ quan cung cấp dịch vụ thuế cho cộng đồng DN

áp dụng cơ chế tự khai, tự nộp thuế làm cho việc quản lý thuế đơn giản hơn và cho phép cơ quan thuế tập trung cao hơn vào việc quản lý sự tuân thủ của người nộp thuế, hiệu quả quản

lý thuế được nâng cao rõ rệt [57]

Tại một số nước như: Mỹ, Nhật bản, Đan Mạch, Thuỵ Điển, cơ chế tự khai, tự nộp thuế đã được áp dụng từ nhiều thập kỷ trước, nhằm mục tiêu thực hiện dân chủ hoá hệ thống quản lý thuế Điểm nổi bật của quản lý thuế ở các nước này là việc cơ quan quản lý thuế tăng cường các hoạt động hỗ trợ người nộp thuế và các chương trình thanh tra, kiểm tra được lựa chọn trên cơ sở đánh giá mức độ tuân thủ của người nộp thuế [57]

Tại các nước có nền kinh tế mới nổi, các nước ASEAN như: Philipin, Inđônêxia, Thái lan, Malaixia…, việc áp dụng cơ chế tự khai, tự nộp thuế được coi là trọng tâm của quá trình

cải cách quản lý thuế cùng với việc thành lập các bộ phận quản lý đối tượng nộp thuế lớn Malaixia cũng đã bắt đầu thực hiện thí điểm cơ chế tự khai, tự nộp thuế đối với các công ty

từ năm 2001 và mở rộng áp dụng cơ chế này đối với các cá nhân kinh doanh và cá nhân làm công vào năm 2004 [57]

Trở lại với vấn đề khái niệm “cơ chế tự khai, tự nộp thuế” theo chúng tôi, có thể có hai cách hiểu như sau:

- Khái niệm cơ chế tự khai- tự nộp thuế (Self assessment) hiểu theo nghĩa hẹp đó là

một phương thức quản lý thuế theo đó đối tượng nộp thuế tự xác định căn cứ tính thuế, tự tính thuế, tự kê khai số thuế phải nộp và tự nộp thuế theo đúng thời hạn luật định Hay nói một cách cụ thể hơn, các tổ chức, cá nhân là đối tượng nộp thuế căn cứ vào hoạt động và kết quả hoạt động làm phát sinh nghĩa vụ thuế được Luật thuế dự liệu, dựa vào các căn cứ tính thuế được Luật thuế đó quy định để tự tính ra số thuế phải nộp, tự xác định các ưu đãi thuế

mà mình được hưởng (nếu có) trong kỳ kê khai, sau đó tự kê khai và tự thực hiện nghĩa vụ nộp số thuế đã kê khai vào NSNN theo đúng thời hạn qui định của pháp luật

Với cách tiếp cận như trên thì “cơ chế tự khai, tự nộp thuế” mới chỉ ra cách thức thực hiện thu nộp thuế mà không đề cập đến tất cả các yếu tố, các bộ phận cấu thành trong hệ thống quản lý thuế và mối quan hệ tương tác giữa các yếu tố, bộ phận của hệ thống đó trong quá trình quản lý thu nộp thuế

Cơ chế tự khai - tự nộp thuế hiểu theo nghĩa rộng, đó là một cơ chế quản lý thuế được

xây dựng trên nền tảng sự tuân thủ của đối tượng nộp thuế được cụ thể bằng việc đối tượng nộp thuế tự thực hiện các quyền và nghĩa vụ thuế mà pháp luật qui định và cơ quan quan lý thuế và các thiết chế có liên quan được tổ chức và thực hiện các biện pháp quản lý thuế phù hợp với nguyên tắc đó

Như vậy, khái niệm “cơ chế tự khai, tự nộp thuế” theo nghĩa rộng không chỉ đề cập đến cách thức, phương thức vận hành của quá trình thu nộp thuế với vai trò lấy người nộp thuế làm trung tâm trong đó có đề cao quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm của người nộp thuế mà còn đề cập đến cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan quản lý thuế, trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan, đồng thời còn đề cập đến các mối quan hệ giữa các chủ thể trên trong thực thi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình

và cả các yếu tố tác động chi phối đến quá trình vận hành của hệ thống quản lý thuế đó Trong luận án này, chúng tôi sẽ sử dụng khái niệm cơ chế tự khai, tự nộp thuế theo nghĩa rộng, trong đó có tập trung vào những bộ phận, yếu tố quan trọng gắn liền với việc thể chế hoá bằng pháp luật đối với cơ chế tự khai, tự nộp thuế

1.1.2.2 Mô hình tổ chức quản lý thuế

Bộ máy quản lý thuế có vai trò quan trọng trong sự vận hành toàn bộ hệ thống thuế

Bộ máy quản lý thuế được tổ chức hợp lý, thực hiện đầy đủ các chức năng quản lý thì sẽ phát huy được tối đa hiệu lực, hiệu quả quản lý Ngược lại, một cơ cấu tổ chức quản lý không phù hợp sẽ kìm hãm, làm suy yếu tổ chức và hạn chế tác dụng của bộ máy quản lý

Mô hình tổ chức quản lý thuế là việc xác định cơ cấu tổ chức bộ máy quản lý thuế theo một nguyên tắc chủ đạo nhất định, đồng thời xác định số lượng các bộ phận, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cho từng bộ phận trong cơ cấu tổ chức đó; thực hiện phân bổ nguồn nhân lực một cách hợp lý nhằm hình thành bộ máy quản lý thuế phù hợp, đảm bảo tính thống nhất, thực hiện đầy đủ, có hiệu quả các chức năng quản lý thuế

Các nhà nghiên cứu chính sách thuế và quản lý thuế (chuyên gia của Quĩ Tiền tệ Quốc tế) đã tổng kết các mô hình và đánh giá ưu, nhược điểm mỗi mô hình tổ chức quản lý thuế [68, tr.8] Trên thế giới đã tồn tại các mô hình tổ chức quản lý thuế sau:

Thứ nhất, mô hình tổ chức quản lý theo sắc thuế

Đây là mô hình trong đó, bộ máy quản lý thuế được tổ chức thành từng bộ phận riêng biệt để quản lý một hoặc một số loại thuế cụ thể Chẳng hạn, Phòng thuế Thu nhập cá nhân; Phòng thuế Thuế thu nhập DN, Phòng thuế Giá trị gia tăng, phòng thuế Tiêu thụ đặc biệt… Mỗi phòng thực hiện tất cả các chức năng để quản lý loại thuế mà phòng đó được phân công quản lý thu đối với tất cả các đối tượng nộp thuế

Mô hình tổ chức quản lý theo sắc thuế có ưu điểm:

- Tạo điều kiện để chuyên sâu quản lý từng sắc thuế, hiểu rõ phương pháp quản lý sắc thuế một cách hiệu quả nhất, cho phép từng phòng tự phát triển các chương trình chuyên sâu phù hợp nhất theo yêu cầu quản lý của từng sắc thuế

- Phản ứng kịp thời với những thay đổi của luật thuế hay những biện pháp quản lý đối với từng sắc thuế Khi một sắc thuế nào đó được bổ sung, sửa đổi hoặc thay đổi qui trình quản lý thì chỉ phải thay đổi trong một phòng quản lý sắc thuế đó hoặc khi có sắc thuế mới phát sinh thì chỉ cần thành lập thêm một phòng mới để quản lý sắc thuế đó, các phòng khác không thay đổi Ngoài ra, khi áp dụng mô hình quản lý từng sắc thuế, cơ quan quản lý thuế

có thể tổng kết đánh giá được tính hiệu quả của từng sắc thuế, thấy rõ được ưu điểm, nhược điểm của từng sắc thuế để kịp thời có sự điều chỉnh thích hợp

Bên cạnh ưu điểm nêu trên, mô hình tổ chức quản lý theo sắc thuế có những nhược điểm sau:

- Chi phí quản lý cao, hiệu suất quản lý thấp vì các chức năng quản lý bị chồng chéo giữa các bộ phận Mỗi bộ phận đều phải thực hiện đầy đủ các chức năng quản lý trong khi có

những chức năng có thể chỉ do một bộ phận quản lý hoặc mỗi bộ phận phải có một hệ thống chương trình phầm mềm riêng phục vụ quản lý…

- Gây khó khăn trong việc tuân thủ luật thuế của người nộp thuế, bởi vì để hiểu và thực hiện đầy đủ nghĩa vụ thuế (nghĩa vụ nộp nhiều loại thuế khác nhau), họ phải cần đến sự hỗ trợ của nhiều bộ phận trong cùng một cơ quan thuế, dẫn đến chi phí tuân thủ, chi phí quản lý thuế cao

- Dễ xảy ra sự thông đồng giữa người nộp thuế và cán bộ quản lý thuế do mỗi bộ phận hoạt động độc lập với nhau, sự kiểm tra, kiểm soát giữa các bộ phận kém hiệu quả

- Bộ máy quản lý thuế khá cồng kềnh

Mô hình này phù hợp với các nước có nền kinh tế đang chuyển đổi, có môi trường tài chính có nhiều biến động và có các qui định khác nhau về thủ tục quản lý đối với từng loại thuế Mô hình này được áp dụng ở Việt Nam vào đầu những năm 90 và chủ yếu thực hiện ở cấp cơ quan Tổng cục Thuế Đây là giai đoạn thực hiện cải cách thuế bước I, chuyển đổi từ việc áp dụng nhiều chế độ thu thuế khác nhau đối với các thành phần kinh tế sang việc áp dụng một hệ thống thuế thống nhất đối với mọi thành phần kinh tế Do thời gian này, chính sách thuế thường xuyên thay đổi, bổ sung và hoàn thiện Nhiều sắc thuế mới được nghiên cứu áp dụng Do đó, vệc áp dụng mô hình tổ chức bộ máy quản lý theo sắc thuế là phù hợp

Thứ hai, mô hình tổ chức bộ máy theo nhóm người nộp thuế

Là mô hình trong đó mỗi phòng/ban chịu trách nhiệm cung cấp đầy đủ các dịch vụ và quản lý một nhóm người nộp thuế nhất định Một số nước phân loại nhóm người nộp thuế theo qui mô, một số nước khác phân loại theo ngành nghề kinh doanh hoặc theo hình thức sở hữu Từ đó, hình thành các phòng quản lý thuế theo đối tượng (qui mô) kết hợp với theo ngành nghề kinh doanh của đối tượng đó Chẳng hạn, Phòng quản lý thuế các DN lớn, phòng quản lý thuế các DN vừa, nhỏ; phòng quản lý thuế DN ngành công nghiệp, phòng quản lý thuế ngành Hàng không, Điện lực… hoặc phòng quản lý thuế khu vực kinh tế quốc doanh, phòng quản lý thuế khu vực kinh tế dân doanh…

Mỗi phòng/ban thực hiện tất cả các chức năng quản lý để quản lý thu tất cả các sắc thuế mà người nộp thuế phải có nghĩa vụ với Nhà nước

Mô hình tổ chức bộ máy theo nhóm người nộp thuế có ưu điểm:

- Đáp ứng yêu cầu quản lý thuế phù hợp với đặc điểm của từng loại đối tượng nộp thuế Do nắm rõ được đặc điểm của nhóm người nộp thuế nên cơ quan quản lý có thể áp dụng quy trình thủ tục quản lý thuế phù hợp, nâng cao và khuyến khích tính tuân thủ tự nguyện của người nộp thuế, tăng hiệu suất công việc của cán bộ thuế nhằm đạt được mục tiêu quản lý thuế hiệu quả nhất

- Tạo điều kiện thực hiện phương pháp quản lý và phân bổ nguồn lực phù hợp với những rủi ro về quản lý thuế đối với các nhóm người nộp thuế khác nhau, tạo sự an toàn cho NSNN Thông thường, phòng quản lý các đối tượng nộp thuế lớn thường được bố trí những cán bộ có năng lực, có trình độ và kinh nghiệm quản lý cao nhằm giám sát chặt một số đối tượng nộp thuế có số thu lớn Sự sắp xếp này nhằm tạo ra những biện pháp quản lý phù hợp với một nhóm đối tượng nộp thuế đặc biệt, nâng cao hiệu quả quản lý đối với các nguồn thu lớn của NSNN

- Là cơ sở giao nhiệm vụ rõ ràng và giám sát thực hiện, đánh giá mức độ hoàn thành nhiệm vụ thu ngân sách đối với một hoặc một số nhóm người nộp thuế Ví dụ: khi xảy ra thất thu thuế hoặc không hoàn thành dự toán thu NSNN ở một loại DN hoặc một ngành nghề nào đó thì có thể qui ngay trách nhiệm thuộc bộ phận nào

Bên cạnh đó mô hình tổ chức bộ máy theo nhóm người nộp thuế có những nhược điểm sau:

- Không đáp ứng được yêu cầu quản lý thuế khi số lượng và qui mô của người nộp thuế thường xuyên tăng lên, hoạt động kinh doanh ngày càng mở rộng, đa dạng, phức tạp với hình thức sở hữu khác nhau

- Dễ xảy ra sự không thống nhất trong việc chỉ đạo thực hiện các luật thuế, các biện pháp quản lý của cùng một sắc thuế nhưng đối với mỗi nhóm người nộp thuế khác nhau, tạo

ra sự không công bằng về thuế giữa những người nộp thuế

- Bộ máy quản lý cồng kềnh, chi phí quản lý cao do mỗi bộ phòng đều phải thực hiện đầy đủ các chức năng quản lý đối với nhóm người nộp thuế do phòng quản lý

- Dễ dẫn đến quản lý chuyên quản khép kín, móc ngoặc, tham nhũng, tiêu cực nếu không có sự giám sát chặt chẽ, kiểm tra thường xuyên

Mô hình tổ chức bộ máy quản lý thuế theo nhóm đối tượng nộp thuế chỉ phù hợp khi việc thực hiện các chức năng cơ bản của cơ quan quản lý thuế đã đạt đến trình độ cao, đội ngũ cán bộ có kỹ năng Để mô hình này áp dụng có hiệu quả thì cơ quan quản lý thuế phải tăng cường các chương trình kiểm tra, giám sát nội bộ và giám sát chặt chẽ chất lượng quản

lý cũng như các quy trình thủ tục hành chính nhằm đảm bảo tính thống nhất và công bằng trên phạm vi toàn quốc

Quản lý thuế theo nhóm đối tượng, đặc biệt là quản lý nhóm đối tượng nộp thuế có qui

mô lớn và theo nhóm ngành kinh tế mũi nhọn (Điện lực, Hàng không, Bảo hiểm, Ngân hàng ) đang là xu hướng được áp dụng ở các nước có nền kinh tế phát triển

Ở Việt Nam, năm 2010 đã thành lập Vụ quản lý thuế DN lớn thuộc Tổng cục thuế để làm đầu mối giải quyết những vấn đề liên quan đến quản lý thuế đối với DN thuộc diện Tổng cục Thuế trực tiếp tổ chức công tác quản lý thuế

Thứ ba, mô hình tổ chức bộ máy theo chức năng

Là mô hình trong đó cơ quan quản lý thuế tổ chức bộ máy thành các bộ phận riêng rẽ

để thực hiện một hoặc một số chức năng nhất định trong qui trình quản lý đối với tất cả các loại thuế, như: Phòng tuyên truyền và hỗ trợ đối tượng nộp thuế, Phòng xử lý tờ khai và dữ liệu về thuế, Phòng cưỡng chế và quản lý thu nợ, Phòng Thanh tra thuế ) Mỗi phòng thực hiện một hoặc một số chức năng quản lý thuế có quan hệ mật thiết với nhau để quản lý đối với tất cả các đối tượng nộp thuế theo chức năng được phân công thực hiện

Mô hình tổ chức bộ máy theo chức năng có ưu điểm:

- Thích ứng với mọi sự thay đổi về chính sách thuế và người nộp thuế

- Hiệu quả quản lý cao do công tác quản lý được chuyên môn hoá, chuyên sâu, chuyên nghiệp theo từng chức năng Bởi vì, mỗi phòng/ban sắp xếp cán bộ sẽ phù hợp năng lực của từng loại cán bộ hơn Chẳng hạn, cán bộ có kỹ năng đặc biệt sẽ xử lý các vấn đề liên quan đến các loại thuế mới, hoặc vấn đề mới phát sinh, các chuyên gia cao cấp tập trung xử lý các vấn đề phức tạp, còn công việc thường ngày do cán bộ có trình độ thấp hơn xử lý

- Tạo điều kiện cho người nộp thuế tăng cường tính tự giác và giảm chi phí tuân thủ thuế của người nộp thuế, giảm chi phí quản lý của cơ quan thuế

- Giảm thiểu hiện tượng tiêu cực, tham nhũng trong quản lý thuế do sự kiểm tra, giám sát giữa các bộ phận cùng thực hiện qui trình quản lý thuế

Bên cạnh đó, mô hình tổ chức bộ máy theo chức năng cũng có nhược điểm sau:

- Chưa hoàn toàn thích ứng trong điều kiện trình độ hiểu biết pháp luật thuế và trình độ

tự giác thực hiện nghĩa vụ thuế của người dân nói chung và của người nộp thuế nói riêng còn thấp và trong cơ chế giao chỉ tiêu pháp lệnh thu ngân sách Bởi vì, đặc tính phân đoạn trong công tác quản lý dễ dẫn tới việc mỗi bộ phận chức năng chỉ tập trung vào một khía cạnh hẹp của người nộp thuế và tách biệt với công việc của các bộ phận khác, thiếu bộ phận để tập hợp, điều phối hoạt động của các bộ phận chức năng quản lý với nhau Do đó, nếu người đứng đầu cơ quan thuế không quản lý chặt chẽ, cán bộ thuế trách nhiệm không cao, để xảy

ra thất thu thuế hoặc không hoàn thành dự toán Nhà nước giao thì khó qui trách nhiệm cho

tổ chức và cá nhân nào, vì cả 4 khâu quản lý thuế đều liên quan đến việc hoàn thành nhiệm

vụ thu ngân sách

Để áp dụng có hiệu quả mô hình này đòi hỏi bộ phận tuyên truyền, hỗ trợ phải hoạt động có hiệu quả để giải quyết kịp thời các vướng mắc cho người nộp thuế Hệ thống thông tin phải kịp thời và thông suốt để các bộ phận chức năng sử dụng phục vụ tốt cho công việc của mình

Mô hình này được áp dụng rộng rãi ở các nước đang phát triển, các nước có nền kinh

tế chuyển đổi và mức độ tuân thủ pháp luật thuế còn thấp, đồng thời số lượng người nộp

thuế tăng nhanh mà thiếu hụt cán bộ quản lý có kỹ năng Trong quá trình áp dụng, mô hình quản lý thuế theo chức năng được áp dụng đan xen với nguyên tắc quản lý theo nhóm đối tượng nộp thuế và theo sắc thuế

Thứ tư, mô hình quản lý thuế có tính hỗn hợp

Để phát huy ưu điểm và khắc phục những tồn tại của các mô hình quản lý thuế trên, nhiều nước trên thế giới áp dụng mô hình quản lý thuế kết hợp các nguyên tắc quản lý vừa theo chức năng vừa theo nhóm đối tượng và theo sắc thuế, thông thường, có một số mô hình kết hợp sau:

- Mô hình Sắc thuế - Chức năng - Qui mô đối tượng; với mô hình này nguyên tắc quản lý theo sắc thuế được coi trọng nhất;

- Mô hình Chức năng - Qui mô đối tượng - Sắc thuế, với mô hình này nguyên tắc quản lý theo chức năng được coi trọng nhất;

- Mô hình Đối tượng (qui mô, ngành nghề) - Chức năng - Sắc thuế, với mô hình này nguyên tắc quản lý theo đối tượng được coi trọng nhất

Trong 3 hình thức kết hợp trên, hình thức thứ 2 và thứ 3 được áp dụng rộng rãi và có

ưu điểm hơn

Mô hình kết hợp Chức năng - Qui mô đối tượng - Sắc thuế, thường được áp dụng ở

các nước phát triển và đang phát triển và trong điều kiện thực hiện cơ chế tự kê khai, tự tính thuế và tự nộp thuế vào NSNN

Theo mô hình này, trong cơ quan quản lý thuế thành lập các bộ phận quản lý theo từng chức năng quản lý thuế (bộ phận hỗ trợ người nộp thuế; bộ phận quản lý việc kê khai và kế toán thuế; bộ phận quản lý nợ và cưỡng chế thu nợ thuế; bộ phận kiểm tra, thanh tra thuế) Trong mỗi bộ phận quản lý theo chức năng nêu trên lại hình thành các bộ phận quản lý đối với từng loại nhóm đối tượng nộp thuế (lớn, vừa, nhỏ hoặc theo từng ngành kinh tế: hàng không, điện lực, ngân hàng ) Ví dụ: Bộ phận hỗ trợ DN lớn; bộ phận thanh tra các tập đoàn, các tổng công ty

Tuy nhiên, cũng có những chức năng được thành lập phòng/ban chung để quản lý đối với tất cả các người nộp thuế, như: Phòng kê khai, kế toán thuế sẽ quản lý việc kê khai của tất cả các đối tượng nộp thuế và theo dõi kết quả thu thuế trong toàn ngành

Bên cạnh các bộ phận quản lý thuế theo chức năng, một số sắc thuế (chủ yếu là thuế thu nhập cá nhân, thuế tài sản) lại được thành lập bộ phận quản lý riêng, độc lập để quản lý các sắc thuế này Trong bộ phận quản lý theo sắc thuế, cũng thành lập các bộ phận quản lý theo từng chức năng Ví dụ: trong bộ phận quản lý thuế thu nhập cá nhân, hình thành các bộ phận: hỗ trợ người nộp thuế, kê khai thuế thu nhập cá nhân, thanh tra thuế thu nhập cá nhân

Mô hình kết hợp Đối tượng (qui mô, ngành nghề) - Chức năng - Sắc thuế, một số nước

tiên tiến trên thế giới đang áp dụng mô hình quản lý theo nhóm đối tượng chia theo qui mô (lớn, vừa, nhỏ) hoặc theo nhóm ngành kinh tế quan trọng (Điện lực, Hàng không, Bảo hiểm, Ngân hàng, Bưu chính viễn thông ) Trong mỗi bộ phận quản lý theo đối tượng lại thành lập các bộ phận quản lý theo chức năng để quản lý và thu thuế đối với người nộp thuế như các bộ phận: Hỗ trợ; Kê khai và kế toán thuế; Quản lý nợ thuế; Thanh tra, kiểm tra thuế Bên cạnh đó, một số sắc thuế (chủ yếu là thuế thu nhập cá nhân, thuế tài sản) lại được thành lập bộ phận quản lý riêng, độc lập để quản lý các sắc thuế này và trong từng bộ phận quản lý theo sắc thuế lại hình thành bộ phận quản lý theo từng chức năng

Qua nghiên cứu, tìm hiểu, đánh giá các mô hình tổ chức bộ máy quản lý thuế ở các nước trên thế giới, chúng tôi cho rằng, để thiết kế bộ máy quản lý thuế ở bất cứ quốc gia nào

và trong bất cứ giai đoạn phát triển nào cũng đều phải dựa vào các căn cứ lý luận và thực tiễn sau:

Căn cứ thứ nhất, hệ thống thuế hiện hành và hướng hoàn thiện trong tương lai

Tổ chức bộ máy quản lý thuế là thiết lập một bộ máy quản lý nhằm mục tiêu thực thi tốt các chính sách thuế hiện hành, đồng thời có xem xét đến xu hướng phát triển và hoàn thiện hệ thống chính sách thuế cũng như hệ thống quản lý thuế trong tương lai Khi chính sách thuế thay đổi, nhiệm vụ quản lý thuế ngày càng tăng, dẫn đến sự thay đổi qui trình và nghiệp vụ quản lý cũng như thay đổi nhiệm vụ quản lý của bộ phận, mỗi đơn vị trong cơ cấu

tổ chức Sự thay đổi đến một mức độ nhất định, đòi hỏi bộ máy quản lý của cơ quan thuế cũng phải được thay đổi, kiện toàn cho phù hợp, đáp ứng các yêu cầu của công tác quản lý trong điều kiện mới, đồng thời đáp ứng yêu cầu phải thay đổi chính sách thuế và quản lý thuế trong tương lai

Qui trình quản lý thuế là căn cứ quan trọng để tổ chức bộ máy quản lý thuế Các bộ phận trong cơ cấu bộ máy quản lý thuế (số lượng các bộ phận, cơ cấu, năng lực từng bộ phận phải được xác định phù hợp với phương pháp quản lý thuế), bảo đảm thực hiện đầy đủ qui trình nghiệp vụ, từng khâu quản lý thuế và tính hiệu quả kinh tế

Trước đây, ở Việt Nam khi số lượng người nộp thuế còn ít, công tác quản lý thuế được thực hiện theo qui trình chuyên quản, việc tổ chức bộ máy của cơ quan quản lý thuế được tổ chức thành các phòng chuyên quản đối với từng loại đối tượng nộp thuế theo ngành nghề là hoàn toàn phù hợp Tuy nhiên, cùng với việc phát triển nền kinh tế thị trường, số lượng người nộp thuế gia tăng nhanh chóng, cơ chế quản lý thuế chuyên quản, thủ công đã nảy sinh những bất cập trong quản lý Từ yêu cầu thực tiễn, đòi hỏi cơ quan thuế phải đổi mới qui trình, biện pháp quản lý, áp dụng các phương pháp quản lý thuế tiên tiến Theo đó, bộ

máy quản lý thuế cũng được hoàn thiện và từng bước được kiện toàn trong quá trình phát triển của hệ thống thuế trong thời gian qua

Căn cứ thứ hai, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan quản lý thuế các cấp

Mục tiêu của việc tổ chức bộ máy quản lý thuế là nhằm xác định và phân chia các chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn quản lý thuế một cách hợp lý, trên cơ sở đó hình thành các bộ phận, các đơn vị thuộc cơ quan thuế các cấp để thực hiện đầy đủ, có hiệu quả các chức năng, nhiệm vụ quản lý thuế, bảo đảm pháp luật thuế được thực thi một cách nghiêm minh, cơ quan quản lý thuế hoàn thành nhiệm vụ động viên NSNN Cơ cấu tổ chức bộ máy quản lý thuế các cấp: Trung ương, tỉnh, huyện phải được xác định phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và yêu cầu công tác quản lý thuế ở từng cấp, bảo đảm sự chỉ đạo thông suốt, thống nhất trong cả nước

- Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan thuế các cấp được Nhà nước qui định tại các văn bản pháp luật Theo qui định tại các văn bản pháp qui hiện hành thì cơ quan thuế các cấp đều có chung chức năng cơ bản là quản lý thu thuế và thu khác vào NSNN nên cơ cấu tổ chức bộ máy quản lý thuế ở cấp trung ương và cấp địa phương về cơ bản là thống nhất Tuy nhiên, ở mỗi cấp khác nhau, nhiệm vụ cụ thể của cơ quan thuế được qui định khác nhau để phù hợp và phục vụ trực tiếp cho việc thực hiện nhiệm vụ của từng cấp Chẳng hạn, Tổng cục Thuế có chức năng quản lý nhà nước đối với các khoản thu nội địa, chỉ đạo toàn diện việc thực hiện công tác quản lý thu thuế và thu khác thống nhất trong cả nước; đề xuất các qui trình, biện pháp nghiệp vụ quản lý thuế phù hợp và chỉ đạo thực hiện trong toàn ngành Ngoài ra, Tổng cục Thuế còn có nhiệm vụ tham gia với Bộ Tài chính trong công tác xây dựng chính sách thuế, chức năng hợp tác quốc tế về thuế vì vậy tại cơ quan Tổng cục Thuế phải thành lập Ban Chính sách, Ban Hợp tác quốc tế Tại Cục Thuế, Chi cục Thuế có nhiệm vụ cơ bản là quản lý và trực tiếp thu các khoản thuế, phí và thu khác vào NSNN Cục Thuế, Chi cục Thuế không có chức năng trực tiếp xây dựng chính sách thuế và hợp tác quốc

tế nên Cục Thuế, Chi cục Thuế lại không tổ chức các phòng này

- Khi chức năng, nhiệm vụ của cơ quan thuế thay đổi để đáp ứng yêu cầu của công tác quản lý thuế thì đến một mức độ nhất định tổ chức bộ máy cũng phải thay đổi nhằm thực hiện đầy đủ các chức năng quản lý thuế Chẳng hạn, vào đầu những năm 90, khi công nghệ tin học chưa phát triển tại Việt Nam, việc quản lý thuế chủ yếu thực hiện theo phương pháp thủ công thì nhiệm vụ nghiên cứu ứng dụng công nghệ tin học vào quản lý thuế chỉ do một

tổ thuộc phòng Kế hoạch của Tổng cục thực hiện Khi tin học phát triển, việc áp dụng công nghệ tin học vào quản lý thuế càng mở rộng và là yêu cầu không thể thiếu thì tại Tổng cục Thuế đã thành lập Trung tâm Tin học, tại Cục Thuế thành lập phòng Tin học, Chi cục Thuế thành lập Tổ Tin học

- Cơ quan thuế là cơ quan thay mặt Nhà nước quản lý và tổ chức thực thi pháp luật thuế Vì vậy, Nhà nước giao cho ngành Thuế thẩm quyền nhất định trong việc tổ chức và điều hành các hoạt động quản lý thu thuế, quyết định các biện pháp quản lý thuế phù hợp với thực tế, phục vụ tốt nhất yêu cầu của người nộp thuế, bảo đảm quản lý thuế đúng pháp luật

và đạt hiệu quả

Tuy nhiên, ở Việt Nam từ trước khi ban hành Luật Quản lý thuế năm 2006, một số chức năng quản lý thuế chưa được Nhà nước giao cho cơ quan quản lý thuế hoặc có giao nhưng chưa đủ các cơ sở pháp lý để cơ quan quản lý thuế tổ chức các bộ phận độc lập thực hiện các chức năng quản lý thuế của mình như: chức năng cưỡng chế thu nợ thuế, chức năng điều tra các vụ vi phạm về thuế lớn Từ khi Luật Quản lý thuế được ban hành, cơ quan quản

lý thuế có chức năng, nhiệm vụ quản lý nợ và cưỡng chế hành chính về thuế và chức năng điều tra hành chính các vụ vi phạm về thuế Vì vậy, tại cơ quan quản lý thuế các cấp phải tổ chức các bộ phận độc lập để thực hiện tốt các chức năng được giao

Căn cứ thứ ba, nguyên tắc tổ chức quản lý hành chính nhà nước

Nguyên tắc tổ chức quản lý hành chính nhà nước qui định việc phân chia địa giới hành chính quốc gia (tỉnh, thành phố, huyện, xã ), tổ chức bộ máy nhà nước và cơ chế quản lý nhà nước trên từng địa phận hành chính đã phân chia

Một số nước trên thế giới có cơ chế quản lý hành chính nhà nước tại địa phương độc lập với quản lý chuyên môn của từng ngành kinh tế Như vậy, quản lý thuế cũng hoàn toàn độc lập với hoạt động của chính quyền địa phương và tổ chức bộ máy quản lý thuế không nhất thiết phải theo địa giới hành chính, mà có thể tổ chức theo vùng (Cục Thuế vùng quản

lý thuế đối với các người nộp thuế đóng trên một số tỉnh), hoặc trong một tỉnh, thành phố có thể tổ chức nhiều Cục Thuế để quản lý đối với từng loại đối tượng nộp thuế khác nhau nhằm bảo đảm hiệu lực và hiệu quả của bộ máy, bảo đảm phục vụ đối tượng nộp thuế và quản lý thu thuế nhanh, kịp thời [59, tr6] Ngược lại, một số nước thực hiện cơ chế quản lý nhà nước theo địa giới hành chính, công tác quản lý của các ngành kinh tế phải phụ thuộc và phục vụ hoạt động của bộ máy nhà nước tại địa phương thì quản lý thuế cũng phải gắn với chính quyền địa phương Theo đó, bộ máy quản lý thuế phải tổ chức theo từng cấp phù hợp với các cấp hành chính nhà nước Thông thường, mỗi tỉnh sẽ tổ chức một Cục Thuế, mỗi huyện sẽ tổ chức một Chi cục Thuế Điển hình nhất theo cơ chế quản lý này là Trung Quốc

Căn cứ thứ tư, đặc điểm của người nộp thuế

Đặc điểm của người nộp thuế bao gồm: ngành nghề kinh doanh, qui mô, hình thức sở hữu, trình độ quản lý, trình độ công nghệ đều chi phối việc xác định các phương pháp, biện pháp, qui trình quản lý thuế Khi đặc điểm của đối tượng nộp thuế thay đổi, qui mô ngày càng phát triển, mở rộng, trình độ quản lý, trình độ công nghệ ngày càng hiện đại thì

đòi hỏi phương pháp, biện pháp, qui trình quản lý thuế của cơ quan quản lý thuế cũng phải thay đổi, từ đó chi phối việc xác định cơ cấu tổ chức quản lý thuế Chính vì vậy, khi thiết kế mới hay cải tiến cơ cấu tổ chức quản lý, cơ quan thuế phải căn cứ vào các đặc điểm của đối tượng nộp thuế để bố trí các bộ phận quản lý và nhân lực phù hợp

Căn cứ thứ năm, điều kiện địa lý tự nhiên

Điều kiện địa lý thể hiện trên các phương diện: địa bàn hoạt động của người nộp thuế

và phạm vi quản lý của cơ quan quản lý thuế, dân số, dân cư, việc hình thành và mức độ phát triển của các cửa khẩu, hải cảng…

Địa bàn thành thị, nông thôn, đồng bằng, miền núi, vùng sâu, vùng xa sẽ chịu ảnh hưởng của nhiều yếu tố và điều kiện khác nhau như về điều kiện đi lại, trình độ dân trí, hệ thống thông tin tác động tốt hoặc không tốt, thuận lợi hoặc không thuận lợi đối với sản xuất kinh doanh cũng như quản lý, từ đó ảnh hưởng đến việc xác định các biện pháp quản lý, cơ cấu tổ chức, cơ cấu nhân lực thực hiện các chức năng và nhiệm vụ quản lý thuế Thông thường, ở các vùng miền núi, vùng sâu, vùng xa, số lượng và qui mô của người nộp thuế nhỏ nên tổ chức bộ máy quản lý thuế thường gọn nhẹ hơn Tuy nhiên, đối với vùng sâu, vùng xa, điều kiện địa hình thường khó khăn, hệ thống thông tin bị hạn chế và trình độ dân trí thường thấp hơn so với các vùng đồng bằng, thành thị, vì vậy việc áp dụng công nghệ hiện đại vào quản lý thường bị hạn chế Do đó, ở mức độ nào đó vẫn phải áp dụng phương pháp quản lý thủ công, vì vậy nguồn nhân lực phân bổ cho công tác quản lý thường chiếm tỷ trọng lớn hơn so với các vùng khác (tỷ trọng biên chế so với kết quả thu ngân sách)

Căn cứ thứ sáu, ưu điểm, nhược điểm của cơ cấu tổ chức bộ máy quản lý thuế hiện

hành

Việc kiện toàn và đổi mới tổ chức bộ máy quản lý phải nhằm mục tiêu khắc phục những tồn tại, phát huy những ưu điểm của bộ máy quản lý cũ, phục vụ tốt hơn cho công tác quản lý thuế, bảo đảm hiệu quả quản lý cao hơn Vì vậy, khi kiện toàn, hay cải tiến bộ máy quản lý, các nhà quản lý bao giờ cũng phải phân tích ưu, nhược điểm của bộ máy quản lý thuế hiện hành, từ đó rút ra những vấn đề còn bất cập cần hoàn thiện

Theo chúng tôi, để xây dựng được cơ cấu tổ chức bộ máy quản lý thuế phù hợp, hiệu lực và hiệu quả, trong quá trình nghiên cứu hoàn thiện tổ chức bộ máy quản lý của cơ quan quản lý thuế các cấp, cần phân tích và kết hợp tất cả các yếu tố nêu trên

1.1.2.3 Biện pháp quản lý thuế

Xét về bản chất, việc quản lý thuế là quyền của nhà nước, quản lý thuế thuộc loại quản

lý hành chính nhà nước, biện pháp quản lý thuế được áp dụng chủ yếu là mệnh lệnh hành

chính bắt buộc Tuy nhiên, nếu tuyệt đối hoá bản chất này trong quản lý thuế sẽ mang lại kết quả ngược chiều với mục tiêu chung của quản lý thuế

Trong một thời kỳ dài với quan niệm theo hướng tuyệt đối hoá này, chỉ có quyền lực

và cưỡng chế mới là biện pháp quản lý thuế có hiệu quả nhất Với phương thức quản lý thuế này đã là nguyên nhân chính dẫn đến nạn quan liêu, tham nhũng và vô số các tiêu cực khác

trong hệ thống cơ quan quản lý thuế và công chức thuế “Mặc dù người dân có phản kháng

nhất định nhưng chưa bao giờ đi đến việc cự tuyệt bản thân quyền lực thuế mà chính mức thuế và cách thu thuế mới là đối tượng chủ yếu bị chỉ trích” [72,tr.225]

Cho đến thập kỷ 60 của thế kỷ 20 quản lý thuế ở hầu hết quốc gia vẫn theo theo quan điểm truyền thống: Người nộp thuế luôn có vị trị là đối tượng bị quản lý, bị cai trị, mọi cải cách trong quản lý thuế đều tập trung vào những yếu tố bên trong của bộ máy quản lý thuế nhằm tăng cường hoạt động của những cơ quan này trong hoạt động thu thuế để đảm bảo nguồn thu cho NSNN

Kinh tế thị trường phát triển, dân chủ được mở rộng, trình độ dân trí được nâng cao đã tác động lớn đến công tác quản lý thuế của nhà nước Tư duy đổi mới quản lý thuế bắt đầu xuất hiện khi số lượng người nộp thuế (đặc biệt là các DN) tăng nhanh cùng với nhiều đặc điểm phức tạp, vượt quá khả năng quản lý của cơ quan quản lý thuế Cùng với sự nhận thức lại vai trò của người nộp thuế trong hệ thống quản lý thuế, nhiều quốc gia đã thay đổi cơ chế quản lý thuế của mình, chuyển sang áp dụng quản lý thuế theo cơ chế tự khai, tự nộp thuế Những thay đổi trong quản lý thuế giai đoạn đầu cũng mới chỉ bắt đầu ở việc trao quyền cho người nộp thuế được tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong việc kê khai thuế và nộp thuế Những thay đổi căn bản hơn được thực hiện, khi nhiều quốc gia nhận thấy rằng, phương pháp quản

lý thuế hiện tại hầu như không đảm bảo được sự đóng góp đầy đủ và bền vững cho NSNN Một số công trình nghiên cứu về quản lý thuế gần đây cho rằng: Hệ thống quản lý thuế

có hiệu lực, hiệu quả là phải đạt được sự vui lòng hợp tác của đa số những người nộp thuế

Cơ quan quản lý thuế sẽ có lợi nhiều hơn khi giúp đỡ người nộp thuế tuân thủ, đáp ứng những yêu cầu của họ, tạo điều kiện cho họ tuân thủ nghĩa vụ thuế hơn là tiêu tốn quá nhiều nguồn lực vào việc dùng sức mạnh quyền lực để ngăn chặn và hạn chế đối tượng trốn thuế,

gian lận [79,tr.14] Trong nhiều công trình nghiên cứu đều khẳng định: “Quản lý thuế có

mục tiêu quan trọng nhất là phải làm sao cho người nộp thuế tuân thủ nghĩa vụ thuế một cách tự nguyện, đầy đủ và kịp thời trên cơ sở tạo môi trường quản lý thuế dân chủ hơn, tối thiểu hóa sự miễn cưỡng thực hiện nghĩa vụ thuế của người nộp thuế, kích thích sự tuân thủ thuế tiềm năng” [74], [79], [82] Để đạt mục tiêu này cần thay đổi chiến lược và phương

pháp quản lý thuế theo hướng tiếp cận mới đó là: “Phải coi người nộp thuế là khách hàng

của cơ quan quản lý thuế” đây là cơ sở căn bản cho mọi giải pháp đổi mới quản lý thuế

Thực tiễn cũng đã chứng minh có nhiều quốc gia đã thành công khi thực hiện chiến

lược: “Người nộp thuế là khách hàng của cơ quan quản lý thuế” Kết quả thu được là sự tự

giác tuân thủ nghĩa vụ thuế của người nộp thuế đã được cải thiện rõ rệt, đồng thời thực hiện được cả mục đích mở rộng cơ sở thuế tiềm năng và tăng thu NSNN ở nhiều nước

Vậy tuân thủ thuế được hiểu như thế nào?

“Tuân thủ thuế theo cách hiểu đơn giản nhất là mức độ đối tượng chấp hành nghĩa vụ

thuế được quy định trong luật thuế” [80, tr.3]

Theo cơ quan thuế Australia (ATO): “Tuân thủ thuế là việc người nộp thuế đáp ứng

các nghĩa vụ thuế theo quy định của luật thuế và theo các quyết định của tòa án” [76, tr.5]

Tuy nhiên, những khái niệm tuân thủ thuế trên chưa làm rõ tính tự nguyện hay không

tự nguyện chấp hành nghĩa vụ thuế Theo Bergman (1998) cho rằng: Sự tuân thủ thuế không chỉ được đo bằng số thu mà cơ quan thuế thu được theo luật thuế do người nộp thuế thanh toán cho NSNN mà còn phụ thuộc vào nhiều yếu tố, trong đó có sự vui lòng tuân thủ thuế của người nộp thuế Bởi vậy, tuân thủ thuế được định nghĩa là hành vi chấp hành nghĩa vụ

thuế một cách đầy đủ và tự nguyện Nếu người nộp thuế tuân thủ thuế chỉ bởi vì sự răn đe

trừng phạt thì đó dường như không phải là sự tuân thủ đúng nghĩa ngay cả khi 100% dự toán thuế được hoàn thành Quản lý thuế thành công là hầu hết đối tượng tuân thủ thuế một cách

tự nguyện mà ít cần đến sự thanh kiểm tra, nhắc nhở hoặc bằng các biện pháp xử phạt hay cưỡng chế Mặc khác, một người nộp thuế cuối cùng cũng thanh toán đầy đủ nghĩa vụ thuế nhưng nếu nghĩa vụ thuế đó được thanh toán muộn thì cũng không phải là sự tuân thủ hoàn toàn tự nguyện Do đó, có thể định nghĩa sự tuân thủ thuế của người nộp thuế là hành vi chấp hành nghĩa vụ thuế theo đúng mục đích của luật một cách đầy đủ, tự nguyện và đúng thời gian

Như vậy, việc tuân thủ thuế trên dựa vào 3 yếu tố: (1) tính đầy đủ, (2) tính tự nguyện

và (3) yếu tố đúng thời hạn

Vậy, làm thế nào để tăng cường sự tuân thủ của người nộp thuế trong điều kiện môi trường quản lý thuế luôn thay đổi? Điểm xuất phát của quản lý thuế là cần hiểu được sự tuân thủ thuế của người nộp thuế nhưng không đơn giản là tuân thủ hay không tuân thủ mà là nó diễn ra ở nhiều mức độ hay cấp độ khác nhau Vì vậy, cơ quan thuế cần phân biệt mức độ tuân thủ và không tuân thủ của từng nhóm đối tượng diễn ra ở mức độ nào? Từ đó, cơ quan thuế sẽ có biện pháp quản lý thích hợp đối với từng nhóm người nộp thuế [75, tr.8]

Theo tác giả Braithwaite đã tiến hành phân đoạn cấp độ hay mức độ tuân thủ của người nộp thuế dựa trên mức độ sẵn sàng và khả năng thực hiện những nghĩa vụ thuế của người nộp thuế Đây cũng là các cấp độ bày tỏ mối quan hệ và thái độ của người nộp thuế với cơ quan quản lý thuế, hay thể hiện mức độ chấp nhận hay từ chối các quy định của luật

thuế, các kế hoạch và công cụ quản lý thuế Để đánh giá sự tuân thủ thuế của người nộp thuế thì biến số về mức độ (cấp độ) tuân thủ là biến số đầy đủ phản ánh rõ tuân thủ cả về tính tự nguyện, tính đầy đủ, tính kịp thời Sự tuân thủ thuế của người nộp thuế được phân đoạn theo

4 cấp độ tuân thủ như sau:

- Sẵng sàng tuân thủ: người nộp thuế cảm thấy thoải mái với hoạt động quản lý thuế,

hợp tác với cơ quan thuế và tuân thủ một cách tích cực, thậm chí có thể tự giác thay cơ quan thuế khuyến khích đối tượng khác tuân thủ (Ở cấp độ này, người nộp thuế có đầy đủ ba chỉ

số là: Nộp đủ + nộp đúng thời gian + tự nguyện)

- Chấp nhận tuân thủ: người nộp thuế chấp nhận những yêu cầu quản lý thuế và tin

tưởng vào cơ quan thuế (Ở cấp độ này, người nộp thuế có hai chỉ số tốt là: nộp đủ và nộp đúng thời gian)

- Miễn cưỡng tuân thủ: người nộp thuế có sự đối nghịch với cơ quan thuế (Ở cấp độ

này, người nộp thuế chỉ thể hiện ở một chỉ số là nộp đủ)

- Từ chối tuân thủ: người nộp thuế hoàn toàn tách ra khỏi sự quản lý của cơ quan thuế

(Ở cấp độ này, người nộp thuế có ba chỉ số đều rất kém)

Từ các cấp độ tuân thủ thuế của người nộp thuế, cơ quan quản lý thuế có chiến lược và phương pháp quản lý khác nhau cho từng nhóm đối tượng nộp thuế

- Nhóm người nộp thuế sẵng sàng tuân thủ: biện pháp quản lý áp dụng là tự quản lý (tự điều chỉnh) để khuyến khích sự tuân thủ tự nguyện thông qua các chương trình cụ thể

như giáo dục, cung cấp các dịch vụ thuận tiện và có hiệu quả Nếu người nộp thuế cam kết sửa các sai phạm, họ cần được sự hỗ trợ của cơ quan thuế

- Nhóm người nộp thuế chấp nhận tuân thủ: biện pháp quản lý áp dụng là tự quản lý

có kiểm tra Người nộp thuế có trách nhiệm sửa chữa sai phạm của họ nhưng cần phải có cơ chế để đảm bảo rằng họ sẽ tuân thủ và cung cấp thông tin phản hồi để đảm bảo sự tuân thủ tốt

- Nhóm người nộp thuế miễn cưỡng tuân thủ: biện pháp quản lý áp dụng là cưỡng chế

có suy xét, ở cấp độ “mềm mỏng” của quản lý mệnh lệnh đó là xem xét, phân tích việc sử

dụng các hình thức, biện pháp xử phạt để cải thiện sự tuân thủ

- Nhóm người nộp thuế từ chối tuân thủ: biện pháp quản lý áp dụng là cưỡng chế

không suy xét khi sử dụng các hình thức xử phạt vi phạm pháp luật thuế, biện pháp xử phạt

sẽ được ấn định nghiêm khắc khi sự không tuân thủ bị phát hiện ở bất kỳ hoàn cảnh nào Trong thực tiễn quản lý, cơ quan quản lý thuế cần theo sát cấp độ tuân thủ từ đó xác định các biện pháp quản lý thuế phù hợp đối với các nhóm người nộp thuế khác nhau Sử dụng biện pháp nào, cơ quan quản lý thuế phải dựa trên sự hiểu biết về tình trạng tuân thủ và các yếu tố ảnh hưởng đến sự tuân thủ Các biện pháp quản lý áp dụng sẽ linh hoạt, phụ thuộc

vào hoàn cảnh cụ thể của từng người nộp thuế để hướng đến mục tiêu tăng dần mức độ tuân thủ của người nộp thuế

Như vậy, biện pháp quản thuế áp dụng nêu trên cho thấy các cách ứng xử của cơ quan thuế theo các cấp độ tuân thủ khác nhau của người nộp thuế Sự ứng xử này diễn ra ở tất cả các chức năng quản lý thuế (xem phụ lục 1)

Qua nội dung được trình bày ở trên chúng tôi rút ra nhận xét sau:

- Sự tuân thủ thuế của người nộp thuế là một biểu hiện rất phức tạp, diễn ra ở những cấp độ khác nhau Việc xác định tình trạng tuân thủ thuế của từng nhóm đối tượng cụ thể cho phép cơ quan quản lý thuế có những chiến lược và biện pháp quản lý hợp lý đối với từng nhóm đối tượng

- Thách thức của quản lý thuế hiện nay không chỉ xác định về tình trạng tuân thủ thuế

mà còn làm sao để thúc đẩy người nộp thuế nâng cao mức độ tuân thủ để trở thành những tổ chức, cá nhân thực hiện tốt nghĩa vụ thuế

- Để đạt được mục tiêu tăng cường sự tuân thủ thuế của người nộp thuế thì cần thiết phải làm rõ được các yếu tố chi phối đến hành vi tuân thủ thuế của người nộp thuế

Với cách tiếp cận khác nhau, các công trình nghiên cứu khoa học gần đây cho thấy, hành vi tuân thủ nghĩa vụ thuế của người nộp thuế bị chi phối bởi các yếu tố: Yếu tố kinh tế, yếu tố tâm lý xã hội, yếu tố chính trị pháp luật, yếu tố mang tính hỗn hợp khác

Về yếu tố kinh tế, Theo James, S, cho rằng: “Người nộp thuế luôn có động cơ tối ưu hóa lợi ích của họ, họ sẽ không tuân thủ thuế trừ khi chi phí của việc không tuân thủ quá lớn

so với lợi ích mà họ nhận được từ sự không tuân thủ.”,[80,tr.4] Như vậy, với cách nhìn nhận

này sự tuân thủ thuế về cơ bản bị ảnh hưởng bởi mức xử phạt vi phạm do bị phát hiện Do vậy, quản lý thuế phải sử dụng hầu hết nguồn lực của cơ quan quản lý thuế dành cho cưỡng chế, thanh tra thuế và xử phạt vi phạm Tần suất thanh tra thuế và xử phạt vi phạm là hai công cụ chính có thể thay thế cho nhau hoặc kết hợp với nhau trong quản lý thuế Quan điểm này cũng đã từng được nhiều người ủng hộ và nó có tác động tích cực đến việc ngăn chặn hành vi trốn lậu thuế nhưng không phải là chiến lược hợp lý để tăng cường sự tuân thủ thuế [77, tr11] Hơn nữa, trong một số nghiên cứu thực nghiệm cho thấy, ở nhiều nước vẫn có nhiều người nộp thuế tuân thủ thuế cho dù hình thức xử phạt, xác suất thanh tra thuế ở mức thấp và lợi ích có được từ việc trốn thuế là lớn hơn chi phí của việc tuân thủ thuế [88]

Cũng với cách tiếp cận về kinh tế nhóm tác giả khác cho rằng: “Sự tuân thủ thuế có

thể cải thiện bằng những phần thưởng vật chất đối với người nộp thuế Các phần thưởng được đưa đến cho người nộp thuế do hoàn thành nghĩa vụ thuế chính là cung cấp động cơ cho sự tuân thủ thuế sẽ thúc đẩy sự tuân thủ hơn là không tuân thủ” [81] Nếu xét một cách

đơn thuần tức là giá trị vật chất của phần thưởng phải đủ lớn để thúc đẩy sự tuân thủ nhưng

xét dưới góc độ hiệu quả quản lý thuế nếu phần thưởng mà lớn hơn số thuế thu tăng thêm thì không có hiệu quả Trong thực tế, có trường hợp giá trị phần thưởng nhỏ, nhưng kết quả lại

có sự tác động rất lớn đến sự tuân thủ Bởi vậy, khi sử dụng công cụ chính sách này cần xem xét sự tác động của phần thưởng không chỉ là lợi ích vật chất trực tiếp mà còn xem xét sự tác động đến lợi ích tính thần và lợi ích vật chất gián tiếp khác Chẳng han, khi người nộp thuế được nhận phần thưởng do tuân thủ thuế, mặc dù giá trị vật chất của phần thưởng không lớn nhưng tạo ra danh tiếng, nâng cao vai trò, vị thế của người nộp thuế, qua đó tạo thuận lợi cho người nộp thuế tham gia các giao dịch kinh tế, từ đó sẽ tác động cùng chiều với hiệu ứng thu nhập và tác động tốt đến hành vi tuân thủ thuế của người nộp thuế

Cũng dưới góc độ tiếp cận kinh tế, Sandmo A cho rằng: “Chi phí tuân thủ thuế tác

động lớn đến sự tuân thủ thuế Chi phí tuân thủ tăng sẽ cản trở quyết định tuân thủ thuế của người nộp thuế và ngược lại Ngoài ra, lãi suất cũng là yếu tố được xem xét trong quyết định tuân thủ của người nộp thuế dưới tác động của lãi suất có thể dẫn đến hành vi trì hoãn việc tuân thủ thuế” [84, tr.3]

Theo chúng tôi, yếu tố kinh tế có tác động lớn đến sự tuân thủ thuế Bởi vì, với người nộp thuế, lợi ích về tài chính, tối ưu hóa lợi nhuận là lợi ích được ưu tiên trong các mục tiêu của người nộp thuế Tuy nhiên, nếu chỉ căn cứ vào lợi ích kinh tế để xem xét hành vi tuân thủ thuế của người nộp thuế thì chưa đảm bảo tính toàn diện và công bằng Tỷ lệ cao người nộp thuế tuân thủ thuế ở một số quốc gia cho thấy, nếu chỉ căn cứ vào các yếu tố kinh tế thì không đủ để lý giải được sự tuân thủ thuế cao của người nộp thuế

Về yếu tố tâm lý, xã hội, các nhà nghiên cứu về hành vi tuân thủ thuế của người nộp

thuế được tiếp cận dưới góc độ tâm lý – xã hội, họ cho rằng: “Người nộp thuế không chỉ tối

ưu hóa lợi ích kinh tế mà còn tối ưu hóa những lợi ích tâm lý tinh thần trong quyết định tuân thủ thuế Do đó cần xây dựng một tinh thần thuế và đạo đức thuế tốt cho người nộp thuế”

[88] Tinh thần thuế là một thuật ngữ liên quan đến “sự vui lòng thanh toán thuế”, người nộp

thuế cảm thấy có nghĩa vụ đối với nhà nước hoặc đối với cộng đồng, phản ánh thái độ của người nộp thuế qua các hành động của họ Đạo đức thuế là sự trung thực đối với nghĩa vụ thuế tác động trực tiếp đến hành vi tuân thủ của người nộp thuế Các biện pháp làm tăng sự nhận thức của cộng đồng về nghĩa vụ, đạo đức thuế là biện pháp có hiệu quả để cải thiện sự tuân thủ, thậm chí còn là yếu tố tác động mạnh đến hành vi tuân thủ hơn cả các biện pháp xử phạt [88, tr.5]

Tác động của yếu tố tâm lý - xã hội đến hành vi tuân thủ thuế của người nộp thuế bao gồm:

Môt là, nhận thức về sự công bằng và bình đẳng trong tuân thủ nghĩa vụ thuế của người nộp thuế Đây là một trong những tác động tâm lý rất lớn đến hành vi của người nộp

thuế Ý định tuân thủ thuế là nội hàm của sự tin tưởng hay lòng tin về thuế nói chung từ sự công bằng của hệ thống thuế [88] Sự không tin tưởng do nhận thức về sự không công bằng của hệ thống thuế tất yếu làm phát sinh các hoạt động kinh tế ngầm và dẫn đến sự chấp nhận trốn thuế Sự tuân thủ của người nộp thuế này cũng sẽ tác động đến đạo đức thuế của những người nộp thuế khác thông qua nhận thức về sự công bằng

Hai là, yếu tố nhận thức của người nộp thuế về sự đối xử của chính quyền và cơ quan

quản lý thuế Khi mà người nộp thuế nhận thức rằng, chính quyền và cơ quan quản lý thuế là

người đại diện và hoạt động vì lợi ích chung, coi người nộp thuế là khách hàng thì sự tuân thủ thuế sẽ đạt được Một chính quyền không đại diện cho lợi ích chung sẽ giảm sự hợp tác

và tăng sự chống đối của người nộp thuế Mặt khác, sự đại diện của chính quyền và cơ quan quản lý thuế còn được người nộp thuế nhận thức ở sự công tâm, trong sạch, không nhận hối

lộ và không tham nhũng

Ba là, sự lo lắng về khả năng xảy ra vi phạm luật thuế như: tính toán sai, thanh toán

thuế không đúng, những khó khăn trong giải quyết các sai sót do lỗi không cố ý khác Những sự lo lắng này thường là do người nộp thuế không hiểu biết chắc chắn về các luật thuế và quy trình quản lý thu thuế Một hệ thống chính sách thuế và quy trình quản lý thuế đơn giản, dễ hiểu và dễ tiếp cận, làm giảm chi phí tâm lý và tăng tỉ lệ tuân thủ thuế của người nộp thuế

Bốn là, sự chấp nhận rủi ro của người nộp thuế Người nộp thuế đều có tâm lý sợ rủi

ro và chống lại rủi ro, phương án lựa chọn phải là phương án có độ rủi ro thấp hơn và người nộp thuế sẽ không trốn, lậu thuế nếu có hình thức xử phạt nghiêm khắc và khả năng phát hiện nhanh chóng, chính xác các hành vi gian lận, trốn lậu thuế của cơ quan thuế Yếu tố này

là một trong những lý do giải thích tại sao đa số người nộp thuế đều tuân thủ là bởi vì về mặt tâm lý, họ có thể ước tính quá cao khả năng bị phát hiện và xử phạt do trốn, lậu thuế [80, tr10]

Năm là, sự tự chủ và độc lập trong tuân thủ nghĩa vụ thuế của người nộp thuế Một cơ

chế quản lý thuế dân chủ, đề cao tính tự chủ cho người nộp thuế sẽ tạo tâm lý tốt, chủ động của người nộp thuế trước nghĩa vụ thuế phải hoàn thành Đây cũng chính là một trong những

cơ sở cho việc thực hiện cơ chế quản lý tự khai, tự nộp thuế ở nhiều quốc gia hiện nay

Sáu là, chuẩn mực xã hội và trách nhiệm của người nộp thuế trong một cộng đồng xã

hội có ý thức tuân thủ pháp luật thuế Chuẩn mực xã hội là những tiêu chuẩn hành vi trong tuân thủ thuế do xã hội mong muốn và được đa số người trong xã hội chấp nhận Trong cộng đồng, sự tuân thủ thuế đã trở thành chuẩn mực sẽ tác động đến nhận thức của người nộp thuế rằng hầu hết mọi người đều tuân thủ, chỉ một số ít người là không tuân thủ và bị xã hội lên