Giáo trình Thủ tục hành chính: Phần 1

Giáo trình THỦ TỤC HÀNH CHÍNH n= NHÀ XUẤT BẢN KHOA HỌC VÀ KỸ THUẬT HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH KHOA VĂN BẢN VÀ CƠNG NGHỆ HÀNH CHÍNH GIÁO TRÌNH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH (D ùng c h o đ o tạ o Đại h ọ c H n h chính) Tí' ƯOfiG OA.'JG CỘ N G ĐỐNG LÁO CA! t h v iê n NHÀ XUẤT BẢN KHOA HỌC VÀ KỸ THUẬT HÀ N Ộ I-2 Chủ biên: GS TSKH Nguyễn Văn Thâm Biên soạn: GS TSKH Nguyễn Văn Thâm PGS TS Võ Kim Sơn LỜI NÓI ĐÂU Trong q trình cải cách hành nhà nước, đặc biệt lừ sau klii Chính phủ ban lìùnh nghi 38-C P ngày thúng nám 1994 cùi cách m ột bước thủ tục lìàiìlì việc giải công việc công dân tổ chức, việc tìm hiểu nám vững vấn đê vê lý luận thực tiễn thủ tục hành chúili trở thủnlì m ột nhu cầu khơng th ể thiếu không với cán bộ, công chức quan nhà nước, mà cắn thiết cho nhiều đôi tượng khác đ ể phục vụ cho hoạt độnq quan tổ chức Xuất phát từ nhu cầu đó, nlìững năm gần đây, Học viện Hành đưa vào nội dung chươtìg trình đào tạo bồi dưỡng Học viện sô vẩn đê vé thủ tục hành đ ể giảng cho sinh viên đại liọc vù học viên ìớp bồi dưỡng Tập giảng biên soạn theo chương trình đào tụo Đại học hành Bộ Giáo dục Đào tạo phê duyệt nhằm cung cấp cho sinh viên nội dung bủn vê thủ tục Hành củ hai phương diện lý luận thực tiễn nước ta Ti ong II lull biên soạn, cút tác gid đa vận dụng thành tựu nghiên cứu nliiều người trước, kinh nghiệm nước vấn đề nhầm cung cấp cho người đọc tliông tin cần thiết phục vụ cho trình học tập nghiên cứu Tuy nhiên, vấn đê nén chắn không th ể tránh thiết sót đinh mà lần túi chưa th ể khắc phục hết Khoa Văn bủn Cơng nghệ Hành chính, Học viện Hủnli clúnh giao nhiệm vụ tổ chức biên soạn tập bùi giảng, xin cảm ơn đóng góp cấc nhà chuyên môn, quan, cảm ơn đạo lãnh đạo Học viện Hành chính; Hội đồng khoa học Học viện vê ý kiến đóng góp quỷ báu mù dã nhận Chúng hy vọng nhận góp ý sau tập bùi giảng xuất bàn đ ể tiếp tục hoàn thiện tập giáng, phục vụ tốt clio việc học tập nghiên cứu ■•sinh viên lìgười quan tám Khoa Văn Cơng nghệ Hành Chương QUAN NIỆM VÀ PHÂN LOẠI THỦ TỤC HÀNH CHÍNH I - NHŨNG QUAN NIỆM CHUNG VỂ THÚ TỤC HÀNH CHÍNH Khái niệm thú tục hành Trong quàn lý, đê giải cóng việc cần phải tuân theo thủ tục phù hợp Với nghĩa chung nhất, thú tục (procedure) phương thức, cách thức giải quvết câng việc tlieo t h ể l ệ t l i ố i ì i Ị nhất, iỊ m l o t liên C/IHIII chặt chẽ với Iiltằm dạt dược kết quà m ộ t tr ìn li l ự nhiệm VII Illic it d i n h , n t o n i Ị m n o 'll Trong hoạt động quan nhà nước, thủ tục trước hết dược hiểu trình tự quy định phái tuân theo thực công việc Theo quan niệm này, nhiều nước có luật thủ lục cho hoạt động quan nhà nước tương đối cụ thể Những thú tục không đơn chi yêu cáu vé g i ấ y lèt l i i i h c h ín h c ẩ n c ú m ù C Ò I lù t i ậ l tự lio t đ ộ n g c ù a cct quan nhà nước qưy định Theo quy định pháp luật thực tiễn quan lý nhà nước nước ta hoạt động chấp hành điều hành (hành pháp) hệ thống quan hành nhà nước thực hành độns liên tục theo trình tự định nhằm đạt mục đích quản lý đề Đó thủ tục quán lý hành nhà nước, gọi thú tục hành Trong nghiên cứu thủ tục hành chính, có nhiều quan niệm phạm vi cụ thể cúa khái niệm thủ tục hành Quan niệm hành thứ cho rằng, thú tục hành trình tự mà quan quản lý nhà nước giái lĩnh vực trách nhiệm hành xử lý vi phạm pháp luật Theo quan niệm thứ hai thú tục hành chính: trình lự giải nhiệm vụ cá biệt, cụ thể lĩnh vực quản lý hành nhà nước Như vậy, ngồi thủ tục xử lý vi phạm hành chính, thú tục cấp giấy phép, đăng ký giúi khiếu nại, tô c o coi thủ tục hành Quan niệm có phạm vi rộng chưa thật đầy đủ, hợp lý bới ngồi trình tự giải vụ việc cá biệt, cụ thể nào, hoạt động ban hành định quán lý mang tính chủ đạo mang tính quy phạm phải tuân thú nghiêm ngặt trình tự định nhàm đảm báo tính hợp pháp hợp lý định Vì vậy, quan niệm theo nghĩa rộng khắng định: Thu tục hành trình tự thời gian không gian giai đoạn cần phải có để thực hình thức hoạt động quan quản lý hành nhà nước, bao gồm trình tự thành lập cơng sử; trình tự bổ nhiệm, điều động viên chức; trình tự láp quy áp dụng quy phạm đê báo đám quyến xứ lý vi phạm; trình lự tố chức - tác nghiệp hành Nguyên tắc quán lý nhà nước pháp luật đòi hỏi hoat động nhà nước phải tuân theo quy tắc pháp lý quy dịnli vê trình tư cách thức sử dụng thẩm quyền quan để xử lý cơng việc Nlìữna quy tắc pháp lv quy phạm thú tuc Các quv phạm thủ tục bao gồm: thủ tục lập pháp, thủ tục tỏ tụng lư pháp thủ tục hành Nhàm đạt đến mục tiêu xá.' định irước, hoạt dộng quán lý nhà nước tác động đến nhiều quan hệ xã hội khác quy phạm vật chất hành da dạng Vì vậy, khơng có thủ tục hành nhát, mà có nhiều loại thủ tục Và thủ tục hữu hiệu nhát vô cần thiết, báo đám cho tiến trình hành khơng trì trệ hay cán trớ có ý nghĩa to lớn việc thực lợi ích xã hội khác Các quan nhà nước cóng chức m nước ban hành tố chức thực định quản 1' nhà nước phải tuân theo quy trình dược quy phạm thú tục hành quy định, nhằm thực cách tốt C1C trương, sách cúa Đảng Nhà Iiước theo pháp luật phục vụ nhu cầu hàng ngày cùa cơng dân Tìú tục hành phận tạo thành chê định tất yêu CL11 luật hành Nói khác đi, thủ tục hành loại hình quy phạm hành có tính cơng cụ quan nhà IHỚC có điều kiện thực chức Thú tục hành cún h bảo đám cho quy phạm vật chất luật hành cược thực có hiệu đời sống xã hội Xiy dựng quan niệm chung, thống thú tục hành lì quan trọng Điéu có ý nghĩa, vai trò to lớn rong hoạt động lập pháp, lập quy mà cịn cần thiết đế có ìhận thức hành độnn đắn hoạt dộng quán lý h n h c i í n h n h n c ; đ ặ c b iẽ t t r o n g t iế n t r ìn h c ú i c c h n ề n hành ciính nhà nước Nlư vậy, thú tục hành trình tự, cách thức giái cỏne vệc quan hành nhà nước có thẩm quyền trons nối quan hộ nội cùa hành quan hành nhà nước với tổ chức cá nhân cơng dân Nó giữ vai trị dám báo cho cơng việc đạt mục đích dã định, phù hợp với thấm quyền quan nhà nước cùa cá nhân, tổ chức uý quyền việc thực chức quán lý nhà nước Đặc điểm thú tục hành Tính chất đa diện nội dung phong phú hoạt động quán lý hành nhà nước có quy định đặc điếm thú tục hành chính, làm cho có đặc điểm khác biệt với thủ tục hoạt động lập pháp tư pháp Thứ nhất, thủ tục hành điều quy phạm thú tục hành Mọi hoạt động quán lý hành nhà nước phái dược trật tự hóa, nghĩa phái tiến hành theo nliữns thù tục định, khơng có nghĩa hoạt động quản lý nhà nước phải điều bới quy phạm thủ tục hành chính, mà có hoạt động tổ chức tác nghiệp cụ nội tổ chức Nhà nước quy định nội điểu chính, v ề mặt lý luận, pháp luật không cần thiết phải điều chỉnh quan hệ xã hội Chỉ có thú tục quan trọng phái quy định bới pháp luật, nhằm đám báo cho tuân thứ chúng thật chặt chẽ Hoạt động quán lý yếu hoạt động áp dụng cho pháp luật mà dó, hành vi áp dụn° pháp luật liên quan yêu đến việc xác định tình trạng thực tế vụ việc, lựa chọn quy phạm pháp luật tương ứng q u vết định việc dó Các hành vi áp dụng pháp luật dược tiến hành theo tliíi tục hành định Như vậy, thiếu quy định thủ tục hành cần thiết nghĩa vụ cúa bén tham gia Nhìn thấy thực trạng đó, thời gian qua, nhiều ngành ban hành quy định xét giải khiếu nại, tô cáo cơng dân mà cịn thủ tục tập huấn, bồi dưỡng cho cán đơn vị minh để nâng cao trình độ lý luận, nghiệp vụ cho họ, đồng thời đề cao trách nhiệm nhiệm vụ giao Có quan Bộ Nội vụ, Bộ Tư pháp, V.V tổ chức tốt việc kiểm tra đơn vị q trình giải khiếu nại, tơ cáo dân để uốn nắn kịp thời thiếu sót Kinh nghiệm cho thấy, nơi có kiểm tra nghiêm túc nơi thú tục giải khiếu kiện dân thực có trách nhiệm, đơn từ tồn đọng Trái lại, nơi thiếu kiểm tra, đơn đốc đơn từ tồn đọng nhiều, tình trạng dân kêu ca, ốn thán không giảm Ở số quan, thủ tục tiếp dân ý cải tiến, bảo đảm nghe nhiều ý kiến cúa dân phản ánh Ví dụ, Bộ Lao động thương binh xã hội năm 1995 tiếp 2.229 người phòng tiếp dân Bộ để nghe khiếu nại, tố cáo đặc biệt để trả lời sách cho dân Chín tháng đầu năm 1995, riêng Bộ nhận 3.971 đơn khiếu nại tố cáo, Bộ giải 1.000 đơn Đó ưu điêrn đáng kể Về nhữ n g tồn cần q u an tâm lĩnh vực xét giải q uy ết khiếu nại, tố cáo cơng dân tổng kết sau: Cịn có nhiều vụ giải thiếu triệt để Điều báo ch cóng luận đề cập nhiều Tính không triệt để việc giải khiếu nại cho dân thể nhiều dạng khác Có vấn đề cấp có thám quyền kết luận cách giải quan có trách nhiệm khơng thi hành triệt để Ở Hải Phịng, có nhà máy gặp khó khăn, nhờ Uỷ han Nhân dân huyện bảo lãnh đế vay thóc cua dân nhằm giữ vững nhịp độ sản xuất Đến nhà máy thua lỗ khơng trả cho dân 88 tân thóc, dân đến kiện huyện Tòa án kết luận huyện phải trả lại số thóc báo lãnh cho nhà máy vay, huyện trả lời có đù ngân sách trả Mấy năm qua, đến khơng trú Đó ví dụ điên hình cơng luận nhắc đến gần Thật ra, cịn nhiều ví dụ tương tự - Lại có trường hợp giải khơng cãn vào sách hành không chịu thực kết luận đưa lại khiếu kiện tiếp Có nhiều trường hợp khơng có pháp lý cụ thể đế giải Ví dụ, loại giấy tờ xem sở pháp lý đế giải tranh chấp đất đai giấy tờ quyền cũ cấp, v v - Một dạng tồn khác giái chiếu lệ, có tính hình thức, hứa hẹn với dân khống thực quan tâm giải làm cho người khiếu nại phải lại nhiều lần - Nhi ều trường hợp thủ tục tiếp nhận khiếu nại, tố cáo dán không tuân thủ, sổ sách ghi chép, biên nhận hồ sơ, tài liệu cứa người khiếu nại, tố cáo không đầy đủ, không bảo quàn chu đáo tài liệu, hổ sơ tiếp nhận, đê mát nên sau khơng giải xác - Một tồn nói nhiều có nhiều hướng dẫn chóng chéo nên dân khơng biết theo hướng dẫn đế trình bày nguyện vọng Nếu việc có liên quan đến nhiều ngành thường bị chậm trễ quan hay đùn đẩy cho nhau, tránh né trách nhiệm Nhiệm vụ khiếu kiện nhà đất vừa qua đcu rơi vào tình trạng - Các vãn bán ban hành đê hướng dản việc giải khiếu nại, to cao cùa cong dán co trường hợp khong ro lioạc không thám quyền, sai thể loại Nhiều trường hop phái có định xứ lý, nhun Sỉ quan thõng báo, làm c h o hiệu lực thi hành bị hạn chế Những lổn tiếp lục giái 89 VIII - THỦ TỤC LIÊN QUAN ĐẾN LỆ PHÍ TRƯỚC BA, CHÚT\(Ỉ THƯ Lệ phí trước bạ lệ phí chứng thư trước quy định Nghị định số 222-HĐBT ngày 5/12/1987 Hội đồng Bộ trướne (nay Chính phủ) Theo Nghị định này, trường hợp chuyển dịch quyền sở hữu quyền sử dụng nhà, đất, xe ôtô, xe máy, tàu thuyền, v.v phải làm thủ tục khai báo nộp lệ phí trước bạ cho quan thuế Nãm 1992, Bộ Tài có Thơng tư hướng dẫn thu lệ phí trước bạ đỏi với trường hợp chuyển nhượng quyền sử dụng đất Ngồi cịn có số cơng vãn hướng dãn Bộ có liên quan đến vấn đề ban hành nhiều thời gian khác Trước có Nghị định 38/CP Chính phủ, việc thu lệ phí trước bạ nhiều loại lệ phí khác lĩnh vực nhiều phiền hà xúc Tại hội nghị cán Ban Bí thư triệu tập hai ngày 20 21/2/1995 để bàn kế hoạch triển khai Nghị định hội nghị Trung ương VII cải cách hành nhà nước, Phó Thủ tướng Chính phú báo cáo trước hội nghị nhấn mạnh rằng, đến thời điểm có tới 150 loại lệ phí ngành, cấp nêu cho dân quan thực Đê khắc phục tình trạng nói triển khai Nghị 38/CP, ngày 20/3/1995, Chính phú ban hành văn số 1405-CP yêu cầu Rộ, u ỷ han Nhân dân tính, thành phố trực thuộc Trung ương phải báo cáo Chính phú danh mục phí lệ phí áp dụng để Chính phú xem xét loại bỏ thú tục thu lệ phí đưa không đúrig thám quyền Các Bộ địa phương tích cực thực trương Chính phú Theo thống kẻ cùa Bộ Tài chính, đến năm 1997 nước tổn khống 140 loại lệ phí, Bộ Tài ban hành 86 loại, lại Uy ban Nhân dân địa phương tự ban hành Điều đáng nói sỏ loại lệ phí Bộ Uỷ ban Nhân dân cáp ban hành có tới 60 loại ban hành trái thẩm quyền' Đến năm 2000 cá nước 60 loại lệ phí quy định trái phép2 Bộ Nội vụ tập hợp lên danh mục thống kê quy định lệ phí quàn lý an ninh trật tự thực đổ kiểm tra bãi bỏ loại lệ phí quy định khơng Một sỏ địa phương dinh chí việc thu lệ phí sai so với quy định chung như: - Lệ phí giám định hồ sơ đăng ký ỎIỎ xe máy - Lệ phí lưu kho bãi phương tiện giao thơng vi phạm luật lệ - Lệ phí làm hợp đồng chuyển nhượng tài sán đất đai, v.v Các loại lệ phí khác nghiên cứu cải tiến phù hợp với yêu cầu Về (hủ tục trước bạ, tiến đáng kế sau Nghị 38/CP loại giấy tờ cho hổ sơ nộp thuế trước bạ mua bán chuyển nhượng tài sán quy định rõ ràng, công khai, ốn định Nếu so với trước cải tiến thú tục có ý nghĩa có thời gian hồ sơ đầy đủ cho việc nộp thuế, phái làm di làm lại nhiều lần Cái tiến thứ hai quy định thời gian trả lời đương sau hồ sơ chấp nhận Điều tạo thoải mái, yên tâm dê’ dân có thê biết rõ lúc cần làm việc o'l Xcm: Báo Lao dộng, ngày 22/5/1977 Xcni: Thông tin cách hành nhà nước Ban IV) chức Ciin hộ Chính phú han hànli 1/2002 Ir.9 91 Cái tiến thứ ba thái độ phục vụ đội ngũ cán phục vụ nghiệp vụ lĩnh vực Có nói, thái độ hách dịch, cửa quyền thời lất bị kêu ca, phàn nàn bói nhiều Tuv chưa hết hẳn phiền hà dân có phần nhẹ nhõm trước Một tiến đáng kể mẫu mã giấy tờ đơn giản hơn, xác hơn, dân đỡ thời gian tin cậy Về công chứng, cải cách quan trọng Nhà nước có quy định lại loại việc phịng cơng chứng Trước đây, người biết, theo Nghị định 45/HĐBT cùa Hội Bộ trướng (nay Chính phủ) ban hành ngày 27/2/1991 có tới 10 nhóm việc phải cơng chứng, có việc phải chứng nhận sao, cách quy định làm cho phịng cơng chứng nơi đểu tái Nay Nghị định 31/CP ngày 18/5/1996 Nhà nước quy định lại việc chứng nhận khône cần công chứng nên dàn đỡ vất vả Theo điểu 18 cúa Nghị định phịng cơng chứng nhà nước thực nhiệm vụ sau đây: Chứníi nhận hợp đồng kinh tế, hợp đồng bán đáu giá bấ động sản, hợp đồng gửi tài sản, hợp đồng dân có yếu tỏ nước ngoài; chứng nhận biên Hội đồng định giá tài sán vật dầu tư ban đầu chủ doanh nghiệp tư nhân; chứng nhận việc trình kháng nghị hàng hải; chứng nhận dịch dơn yêu cầu, bán án định dân cúa án nước ngồi, định trọng tài nước ngồi có liên quan đến cóng dán tổ chức Việt Nam để tồ án Việt Nam xem xét cơng nhận cho thi hành Việt Nam; chứng nhận dịch giấy tờ bảng tiếng nước vẻ người nước ngồi k liOn với cơng dân Việt Nam, nhận người Việt Nam làm giá thú, nhận tré em V iệt Nam làm nuôi: nhận đỡ đầu người Việt Nam: chứng nhận bán dịch di chúc tiếng nước níỉồi tiêng Việt Chtrng nhận việc theo quv định pháp luật phải cóng chứng Chứng nhận theo yêu cầu cúa dương mà pháp luật giao cho công chứng u ỷ ban Nhân dân cấp có thẩm quyền chứng thực Về việc chứng thực sao, theo điều 19 điều 20 Nghị định 31/CP nói trên, Uỷ ban Nhân dàn quận, huyện, thị xã thuộc tinh chứng thực việc pháp luật quy định chứng thực bán giấy tờ từ chính, trừ số trường hợp có quy định riêng Ưỷ ban Nhân dân xã, phường, thị trấn chứng thực việc từ chối nhặn di sản, chứng thực di chúc việc khác pháp luật quy định Các quan, tố chức có thẩm cấp giấy tờ khai sinh, giấy chứng nhận kết hỏn, văn bằng, chứng giấy tờ khác, có quyền cấp bàn giấy tờ cho đương Như vậy, phạm vi cơng chứng thủ tục cơng chứng có cải tiến trước bước với xu hướng làm thuận lợi cho dân đảm báo xác cần thiết Tồn đáng quan tâm thủ tục nộp thuế nhà, thuế đất Ví dụ, trước đây, thực định số 118/TTg Thú tướng Chính phú ngày 27/11/1992 giá thuê nhà đưa tiền nhà vào lương, số Bộ có thơng tư hướng dẫn chung (Thơng tư liên bộ) Nay số Bộ lại hướng dẫn riêng làm cho việc thực khó khãn Hướng dẫn địa p h n g lại c n g phức tạp, k h ó c ó thê t h ự c hi ện t huận lợi Ví dụ, thành phố Hà Nội, muốn nộp thuế chuyển nhượng nhà đất vản phái theo trình tự bước sau đây: Đến sớ nhà đất báo cáo, xin phép Đến phòng trước bạ đóng thuế 93 Trở lại sở nhà đất làm giấy tờ Đến phịng cơng chứng xác nhận Trớ lại sở nhà đất để sang tên trước bạ Như thấy, có nhiều bước lặp lại Nên cần tiến hành nghiên cứu đổi thủ tục trẽn theo liướng “một cửa” để người dân thuận lợi muốn nộp thuế trước bạ để giao quyền sử dụng đất đai, nhà Thực tế cho thấy, phí lệ phí vấn đề liên quan đến nhiều nơi làm Do vậy, muốn nghiên cứu cải tiến phải tiến hành đồng hộ, phải có phối hợp rộng lớn đế đến quy định thống IX - THỦ TỤC BAN HÀNH VĂN BẢN CỦA CÁC c QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Trong q trình giải công việc theo thẩm quyền giao, không quan không ban hành văn Vãn trở thành cơng cụ quan trọng quán lý nhà nước Tuy nhiên, thủ tục ban hành vãn quan từ trước đến thường thiếu thơng Chính điều đê lại nhiều hậu mà tài liệu nghiên cứu thủ tục hành trước nói nhiều Nhà nước ta có nhiều vãn bán nói thủ tục ban hành vãn quan máy nhà nước Có vãn bán ban hành từ trước Nghị quì 38/CP đến cịn hiệu lực Một số văn bán ban hành gần với nhiều quy định cụ thể thủ tục ban hành văn giúp cho cơng tác văn có thuận lợi cải tiến đáng kể Ngày 4/9/1994, Thủ tướng Chính phú có định sơ 494/TTg thấm quyền ký loại văn quan 94 thuộc Chính phú Trong định này, Thú tướng Chính phủ đặc biệt nhấn mạnh rằng, quan không dùng thông báo để điều hành công việc Chính phú, điểu mà trước thường xảy Quy định hạn chế việc dùng văn bán sai chức Tuy vậy, nhiều quan dùng văn sai Ọuan trọng số văn bán quy định thù tục ban hành vãn Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật' dược thông qua kỳ họp lần thứ 10 Quốc hội khoá IX tháng 11/1996 bắt đầu có hiệu lực từ 1/1/1997 Sau đó, ngày 23/9/1997, Chính phú ban hành Nghị định số 101/CP quy định chi tiết thi hành Luật Đến năm 2002, Luật nói lại sửa đổi, nhờ việc ban hành vãn quy phạm pháp luật có nhiều cải tiến Theo quy định Luật này, xét thể loại, hệ thống văn quy phạm pháp luật nước ta xác định cụ thể sau: Vãn Quốc hội ban hành gồm có: Hiến pháp, Luật, Nghị Vãn u ỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành gồm có: Pháp lệnh, Nghị Văn bán quan có thấm quyền khác Trung ương ban hành đế thi hành văn quy phạm pháp luật Ọuốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội gồm: a Lệnh, Quyết định Chú tịch nước b Nghị quyết, Nghị định Chính phú; định, chí thị cúa Thú tướng Chính phủ c Quyếi dịnli, chi Iliị, iliOug lư Bọ uưởng, Thủ trưởng quan ngang Bộ thủ trướng quan thuộc Chính phú d Nghị Hội đồng Thẩm phán Toà án nhân dàn tối cao; định, thị thông tư Viện trướng Viện kiểm sát nhân dân tối cao 95 e Nghị quyết, thông tư liên tịch quan nhà nước có thẩm quyền với tổ chức trị xã hội Văn Hội đồng Nhân dân, Uỷ ban Nhân dân ban hành để thi hành văn quy phạm pháp luật Quốc hội, u ỷ ban thường vụ Quốc hội vãn cúa quan nhà nước cấp trên, văn Uỷ ban Nhân dân ban hành đế thi hành Nghị Hội đồng Nhân dân cấp Những loại bao gồm: a Nghị Hội đồng Nhân dân b Quyết định, thị Uý ban Nhân dân Trong văn quy phạm pháp luật nói trên, Hiến pháp xem luật Nhà nước, có hiệu lực pháp lý cao Luật nói cịn quy định rằng, văn quy phạm pháp luật quan nhà nước cấp ban hành phải phù hợp với văn quy phạm pháp luật quan nhà nước cấp Văn quy phạm pháp luật trái với hiến pháp, trái với vãn quan nhà nước cấp phái quan nhà nước có thẩm quyền bãi bỏ, đình việc thi hành Luật quy định thủ tục trình tự ban hành số loại vãn Nghiên cứu quy định Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật thấy nội dung quy định có nhiều điểm, chủ yếu theo hướng đảm bảo cho văn đuợc ban hành thẩm quyền bảo đảm tính hiệu lực thi hành thực tế Về thẩm ban hành Luật khơng chí ý đến hình thức vãn bản, mà quan trọng thẩm quyền nội dung văn bán cụ thể Như trình bày trên, dựa vào quy định Hiến pháp nãm 1992 Luật Tố chức hành Luật xác định lằng quan nhà nước Hiến pháp 96 Luật Ban hành quy phạm pháp luật cho phép có thám quyền ban hành văn với hình thức ghi Luật để điểu hành công việc với nội dung Luật xác định Vé mặt hiệu lực thi hành, Chương VIII Luật quy định rằng, vãn bán quy phạm pháp luật Quốc hội, u ỷ ban thường vụ Quốc hội có hiệu lực kê từ ngày công bố, trừ trường hợp văn bán quy định ngày có hiệu lực khác (điểu 75, khoán 1); văn quy phạm pháp luật Chủ tịch nước có hiệu lực kể từ ngày đăng cóng báo, trừ trường hợp văn quy định ngày có hiệu lực khác (điều 75, khoản 2); văn quy phạm pháp luật Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, quan nhà nước khác Trung ương có hiệu lực sau 15 ngày, kể từ ngày ký vãn có hiệu lực muộn hơn, quy định vãn Những văn quy định biện pháp thi hành tình trạng khấn cấp lũ lụt, thiên tai, dịch bệnh quy định ngày có hiệu lực sớm Về không gian Luật quy định lằng, văn quy phạm pháp luật quan nhà nước Trung ương có hiệu lực thi hành nước, vãn quy phạm u ỷ ban Nhân dân Hội đồng Nhân dân có hiệu lực phạm vi địa phương Luật có quy định thẩm quyền quan, cá nhân việc giám sát, kiểm tra, kiểm soát xử lý văn trái pháp luật để đám báo tính hợp hiến, hợp pháp thống cúa hệ thống pháp luật Nhà nước ta Nhung điéu vữa trinh bày tren cho thây bước tiên quan trọng việc xác định sở pháp lý cho trình ban hành văn bán quy phạm pháp luật nước ta Nếu quy định Luật thực nghiêm túc có quyền -hy vọng rang trật tự kỷ cươnu lĩnh vực văn phục vụ nhiệm vụ 97 điều hành quan nhà nước khôi phục Vai trò cúa văn quản lý nhà nước từ nâng cao bước Cần nhấn mạnh rằng, nay, lĩnh vực ban hành văn nói chung, vãn bán quv phạm pháp luật nói riêng vản cịn nhiều tồn đáng nói Tồn tliứ tình trạng thiếu vãn quy định thủ tục ban hành văn bán quy phạm pháp luật nhiều lĩnh vực quản lý nhà nước Trung ương địa phương Vì vậy, việc ban hành vãn quy phạm luật chậm khòng thống Dưới sơ ví dụ minh hoạ: - Để triển khai Bộ Luật Dân kể từ thời điểm 1/7/1996, theo kết rà soát văn Bộ Tư pháp thịng báo với việc bãi bỏ 43 vãn quy phạm pháp luật khơng thích hợp Nhà nước cần sửa đổi bổ sung 49 vãn lưu hành ban hành 21 văn bân khác Chỉ tính riêng 10 tháng đầu năm 1998, theo báo cáo cùa Viện Kiểm sát nhân dân cao có 840 ván ban hành trái pháp luật' - Rà soát văn tổng thể ngành đến năm 2000, sỏ liệu thức cho thấy có tới 1500 vãn sai cần bãi bó, 1300 văn cần bổ sung (đã dẫn theo thông tin cải cách hành chính, 1/2002) - Đến nay, nhiều điếm cần quy định cụ thể Bộ Luật Lao động chưa có văn cần thiết làm cho việc triển khai Bộ luật gặp khó khăn Ví dụ, việc phân định chức tra an toàn lao động, chưa có Nghị định hướng dẫn thi hành nên không triển khai Nhiều vấn đề ’ Xem: Báo Lao dộng, ngày 9/11/1998 98 liên quan đến quyền lợi người lao động chế thị trường cẩn có hướng dẫn cụ thể đến chưa có v.v Trong lĩnh vực quản lý văn đến Pháp lệnh bảo vệ an toàn tài liệu lưu trữ quốc gia ban hành từ năm 1982 đến van thiếu nhiều văn hướng dẫn thi hành cụ (hể, Pháp lệnh có tới gần 10 mục ghi rõ Hội Bộ trướng (nay Chính phủ) hướng dẫn thi hành Thực tế cho thấy hiệu Pháp lệnh hạn chế, phần thủ tục thực không quan tâm mức Vừa qua, tháng 52001 Quốc hội ban hành Pháp lệnh lưu trữ quốc sia Pháp lệnh địi hỏi phải có hướng dẫn cụ thể thực thuận lợi Những ví dụ cịn nhiều Tại địa phương, tồn vừa nói nhiều TỒII thứ hai, đến chưa khắc phục việc bộ, ngành văn quy phạm pháp luật trái ngược với nội dung, làm cho việc thực chức định quản lý nhà nước khó khăn Ớ trên, nói đến tồn trước Nghị 38/CP, số ví dụ nêu Dưới vài ví dụ: Ví dụ 1: Ngày 7/5/1996, Chính phú ban hành Nghị định sô 28/CP “ Vé việc chuyển số doanh nghiệp nhà nước thành cơng ty cố phần” Sau Bộ có liên quan ban hành Thơns tư để hướng dẫn thi hành Nghị định, lại hướng dẫn trái với Nghị định nén sơ khó khãn thực Nghị định quy định Nhà nước cấp sô cố phiếu tuv theo thâm niên chất lượng công tác cúa người Đối với sô cố phiếu người lao động hướng cố tức hết đời chúng t h u ộc quyền sỏ hữu Nhà nước doanh nghiệp (điều 10, khoan 5) Nghị định quy định đối tượng hướng ưu 99 đãi mua chịu sô cổ phiếu trả chậm năm với lãi suất 4%/năm người làm doanh nghiệp Bộ Tài Thơng tư số 50/TC-TCDN ban hành ngày 30/8/1996 giải thích rằng, người làm việc doanh nghiệp, cụ thể lao động biên chế hợp nãm trớ tính đến thời điểm cổ phần hố doanh nghiệp vần tiếp tục làm việc cơng ty sau Ví dụ 2: Ví dụ liên quan đến việc giải thích Nghị định Chính phủ, Nghị định số 90/CP quản lý sở dạy nghể Giải thích Nghị định này, ngày 3/2/1996, Bộ Lao động thương binh xã hội ban hành Thống tư số 20/LĐTBXH-TT sau ngày 30/9/1996, Bộ Giáo dục Đào tạo ban hành thông tư mang số 22/GDĐT-TT nhung hai thông tư lại có nội dung khác làm cho sở dạy nghề khó thực Báo Người lao động (TP Hồ Chí Minh) ngày 2/8/1997 cho biết, đến thời điểm năm 2000 có nhiều vãn bán triển khai Luật Đất đai ban hành, có nhiều vãn bán trái Luật Cụ thể có tới 396 văn Luật Đất đai ban hành, có 170 văn khơng có giá trị pháp lý Có quyền lợi hợp pháp ghi Luật văn hướng dẫn thi hành lại khơng thừa nhận Những ví dụ tương tự không hiên làm cho việc ban hành văn quan nhiều mâu thuần, việc thực văn khó khãn, trớ ngại Tồn tlui có nhiều vãn mà lời văn thiếu tính quy phạm, để lại nhiều sơ hớ văn Điều chứng to thủ tục thõng qua vãn bán sơ sài Cũng có đó‘là nhận thức người soạn tháo văn chưa theo kịp tình hình 100 việc sửa chữa lại chậm Một ví dụ minh hoạ: năm 1992, Bộ Lao động thương binh xã hội tham mưu cho Hội đồng Bộ trướng (nay Chính phù) định số 145/HĐBT ngày 29/4/1992 ban hành quy chế tạm thời “Về việc cho người nước ngồi nhận ni trẻ em Việt Nam bị mồ côi, bị bỏ rơi, bị tật nguyền sớ nuôi dưỡng ngành lao động thương binh xã hội quán lý” , mà theo nhiều trẻ “tổ chức” nước ngồi làm ni Khi định 145/HĐBT khơng tính hết nguồn ngồi sớ ngành lao động thương binh xã hội quán lý không cấm hình thức “ngồi tổ chức” Người nước ngồi đến Việt Nam xin ni đông dịch vụ tổ chức cho nuôi xảy lộn xộn Thủ tục đưa người có quy định sơ hờ, ví dụ, có điều khoản cho phép người uỷ quyền nhận hộ tạo số loại mơi giới không lành mạnh nhằm “xuất khấu” trẻ em Thấy sơ hở không phù hợp với Hiến pháp năm 1992 quy định chí có Hội Nhà nước có thẩm quyền quy định việc cho trẻ em làm ni người nước ngồi, ngày 2/12/1993, u ỷ ban thường vụ Quốc hội thông qua Pháp lệnh vấn đề đến ngày 1/3/1994 Pháp lệnh Chủ tịch nước ký lệnh công bố Tuy nhiên cuối nãm 1994 chưa có Nghị định hướng dẫn thực Vân đề sau giao cho ngành tư pháp theo dõi van nhiểu vấn đề đáng quan tâm xét khía cạnh thú tục vãn bán, hồ sơ việc cho trẻ em làm nuôi người nước ngồi chưa qn lý, sơ phận em k h ô n g t h eo dõi chặt chẽ Lại cịn có lĩnh vực có nhữns vãn bán sơ hớ mà Báo Nhân dân gọi “ ôtỏ chui lọt” ! Đây trường hợp quy định thiếu chặt chẽ điểu kiện nhập ầin xe ỏtô, gắn máy miễn 101 thuế tiêu thụ đặc biệt, làm thất thu hàng tỷ đồng tiền thuế Nhà nư ớc1 Có thể nói, dù ý cải tiến, thủ tục ban hành 'ãn bán quan nhà nước ta đến cịn nhiều bất cìp Kết q nhiều văn sai thẩm quyền ban hành gâ/ nhiều hậu xấu Hiện nhà nước ta ý khắc phục vấn đề Cục kiểm soát văn thuộc Bộ Tư pháp vừa thành lập giao nhiệm vụ rà soát thường xuyên văn bán để yêu cầu sửa đổi văn sai Vừa qua Chính phù iã ban hành Nghị định công tác văn thư thay cho Nghị định 42/CP công tác công vãn giấy tờ công tác lưu trữ ban hàrh nãm 1963 lạc hậu Đây thuận lợi đế cải tiến cóng tác ban hành vãn ' Xem bài: "K ẽ hớ vãn bán nhiều òtỏ chui lọt thãi thu thuê ca hàng irăm I' đổng' Báo Nhãn dân ngày 27/1/1997 102