Tổng quan chính sách sắp xếp, đổi mới và phát triển lâm trường quốc doanh với thực trạng quản lý, sử dụng đất

Tổng quan chính sách sắp xếp, đổi mới và phát triển lâm trường quốc doanh với thực trạng quản lý, sử dụng đất

TỔNG QUAN CHÍNH SÁCH SẮP XẾP, ĐỔI MỚI VÀ PHÁT TRIỂN LÂM TRƯỜNG QUỐC DOANH (LTQD) VỚI THỰC TRẠNG QUẢN

LÝ, SỬ DỤNG ĐẤT RỪNG GIỮA LTQD VÀ

NGƯỜI DÂN ĐỊA PHƯƠNG

Viện Tư vấn phát triển (CODE)

Trình bày tại Hội thảo “Thực trạng và giải pháp về quản lý, sử dụng đất

rừng giữa Lâm trường Quốc doanh và người dân địa phương”

Hà Nội, ngày 15/5/2012

Nội dung trình bày

I Xuất xứ: LTQD và tại sao phải đổi mới LTQD?

II Nội dung chính của NĐ 200/2004/NĐ-CP

III Kết quả thực hiện NĐ 200/2004/NĐ-CP

IV Nguyên nhân của những tồn tại

V Kết luận và kiến nghị

I Xuất xứ: Lâm trường Quốc doanh

• QĐ 272-HĐBT 1977 ghi: “Đất đồi núi, rừng và đất đai chưa khai

phá đều thuộc quốc gia công thổ, không ai được chiếm làm của riêng” - Đất rừng quốc hữu hoá giao cho các đơn vị quốc doanh

1 Lâm trường quốc doanh là lực lượng chủ lực quản lý sử dụng rừng

và đất rừng nhưng công tác bảo vệ và phát triển rừng chưa hiệu quả, tài nguyên rừng bị suy thoái

• Thời kỳ 1980 – 1990: Bình quân mỗi năm có khoảng hơn 100 nghìn ha

rừng bị mất, dẫn đến 50% lâm trường không còn rừng để khai thác

• Giai đoạn 2000 – 2005: Bình quân mất khoảng 30 nghìn ha rừng tự

nhiên/năm (chủ yếu thuộc khu vực quản lý của tổ chức nhà nước)

• Năm 2002 (trước NQ 28), có khoảng 42,6% lâm trường không có lãi

hoặc thua lỗ, Tỷ suất lợi nhuận trên vốn đầu tư thấp, khoảng 1,09% (so với mức chung của ngành nông lâm nghiệp - khoảng 10,38%)

2 GĐGR có nhiều vấn đề bất cập, bức xúc và chưa tạo động lực thúc

đẩy phát triển kinh tế địa phương và hỗ trợ xoá đói giảm nghèo cho cộng đồng dân cư miền núi:

• Giao trên giấy tờ/bản đồ -> giao chồng chéo, ranh giới không rõ ràng, vị

trí/diện tích sai lệch so với thực tế…

• Quản lý và sử dụng rừng/đất rừng của các LTQD chưa tạo động lực

thúc đẩy phát triển kinh tế địa phương và hỗ trợ xoá đói giảm nghèo cho cộng đồng dân cư miền núi (20 – 25 triệu dân)…

Xâm lấn, tranh chấp đất rừng -> Mâu thuẫn/xung đột xã hội

I Xuất xứ: Tại sao đổi mới LTQD?

3 Từ những năm 90, nhà nước đã ban hành nhiều chủ trương

 Nghị định 200/2004/NĐ-CP triển khai nghị quyết BCT

I Xuất xứ: Tại sao đổi mới LTQD?- tiếp

II Nội dung chính của NĐ 200/2004/NĐ-CP

1 Thời gian ban hành: 3/12/2004 – hiệu lực thi hành sau 15 ngày

2 Mục tiêu

(i) Sử dụng có hiệu quả tài nguyên đất; quản lý, bảo vệ, phát triển và sử

dụng bền vững tài nguyên rừng;

(ii) Nâng cao hiệu quả hoạt động sản xuất, kinh doanh của các LTQD;

(iii) Tạo thêm việc làm và thu nhập cho người lao động; góp phần xóa đói,

giảm nghèo, phát triển kinh tế - xã hội địa phương và đảm bảo an ninh quốc phòng

NQ 28/NQ-TW của BCT yêu cầu:

 Xác định rõ diện tích đất cần giữ lại cho từng nông trường, lâm trường;

diện tích đất dôi ra giao lại cho chính quyền địa phương để giao cho các

hộ nông dân, cho đồng bào dân tộc thiểu số tại chỗ,

 Khắc phục nhanh tình trạng đồng bào không có đất ở, không có đất sản

xuất.

3 Đối tương điều chỉnh

 Lâm trường quốc doanh (LTQD)

 Các doanh nghiệp nhà nước nước được giao, thuê đất rừng để quản lý,

bảo vệ và sản xuất kinh doanh lâm nghiệp

4 Nguyên tắc sắp xếp đổi mới

 Về đất đai: Nhà nước chỉ trực tiếp đầu tư, quản lý rừng đặc

dụng, rừng phòng hộ rất xung yếu và xung yếu, những vùng rừng xa dân không thể giao khoán cho dân, rừng tự nhiên còn trữ lượng lớn Những diện tích rừng tự nhiên còn lại giao cho các tổ chức, hộ gia đình và cá nhân để tự đầu tư kinh doanh (khoanh nuôi, tái sinh) và hưởng lợi từ kết quả sản xuất, kinh doanh nghề rừng

 Về tổ chức: Phân biệt rõ được loại hình lâm trường thực hiện

nhiệm vụ công ích và nhiệm vụ sản xuất, kinh doanh Những lâm trường thực hiện nhiệm vụ sản xuất kinh doanh là chủ yếu thì phải hoạt động sản xuất và hạch toán theo cơ chế thị

trường Những lâm trường chủ yếu thực hiện nhiệm vụ công ích thì chuyển thành Ban Quản lý rừng, hoạt động theo cơ chế của đơn vị sự nghiệp có thu

5 Đất đai phải rà soát thu và hồi để giao lại cho

địa phương gồm:

i Những diện tích rừng ở gần khu dân cư nhưng không

thuộc các loại rừng: Phòng hộ rất xung yếu, rừng đặc dụng, rừng tự nhiên có trữ lượng lớn;

ii Những diện tích rừng tự nhiên nghèo kiệt, rừng phòng

hộ/rừng đặc dụng nhỏ, phân tán của các lâm trường;

iii Đất đai của các lâm trường phải giải thể (bao gồm cả

các lâm trường kinh doanh thua lỗ trên 3 năm, không

có phương án khắc phục hậu quả);

iv Những diện tích đất lâm nghiệp đang để hoang hoá, đất

khác;

v Những diện tích đất sử dụng không hiệu quả của lâm

trường

6 Kế hoạch thưc hiện

• Theo NQ 28/NQ-TW năm 2003:

 Hoàn thành năm 2005 (cấp sổ đỏ)

• Theo NĐ 200/2004/NĐ-CP:

 Hoàn thành lập và phê duyệt Đề án: Quý I/2005

• Theo hướng dẫn của Bộ NN (Thông tư 10/2005/TT-BNN)

 Lập và phê duyệt Đề án: Trước 30/6/2005

 Hoàn thành thực hiện Đề án: Trước 30/6/2006

Các văn bản chỉ đạo điều hành tiếp theo của CP

III Kết quả thực hiện

1 Kết quả theo tiến trình thời gian

Đến hết thời hạn theo kế hoạch (2006)

• Phê duyệt được 45/47 đề án sắp xếp đổi mới (chủ yếu dựa vào đánh

giá đất đai trên hồ sơ giấy tờ do LT tự báo cáo)

• Chưa thực hiện được rà soát trên thực địa

Đến 2008

• 47/51 tỉnh thành đã phê duyệt Đề án (3 tỉnh đã sắp xếp trước NQ28)

• từ 256 LTQD trước 2005 sắp xếp lại thành:

 Giải thể 14 lâm trường

 68 lâm trường chuyển thành BQL rừng và thành lập mới 28 BQL rừng

 Hình thành 136 công ty LN (hoạt động theo luật DNNN), 4 trung tâm

LN, 14 công ty TNHN NN một thành viên, và 3 công ty cổ phần

• Dự kiến thu hồi khoảng 1,1 triệu ha trả về cho địa phương nhưng mới bàn

giao 490 nghìn ha nhưng cũng chỉ mới trên giấy tờ (do không giải quyết

được vướng mắc trên thực địa).

Đến năm 2011

• Thay đổi chủ thể quản lý 5 công ty và BQL rừng, sát nhập 11 công ty và

BQL rừng, đổi lại tên 7 công ty và BQL rừng và giải thể 1 BQL rừng

2 Kết quả tổng thể đến năm 2011

 Ngoại trừ một số ít Công ty (Huế, Yên Bái…) sau sắp xếp

đã ổn định sản xuất, làm ăn có lãi Số còn lại chủ yếu mới hoàn thành việc đổi tên LTQD sang Công ty hoặc Ban quản

lý rừng - “bình mới - rượu cũ”

 Phần lớn chưa tiến hành rà soát đất đai trên thực địa để

giao lại cho địa phương

3 Tiến trình thực hiện: Diễn ra rất chậm so với yêu cầu:

 Theo kế hoạch Đề án sắp xếp đổi mới LTQD trình lên Thủ tướng

chính phủ và duyệt vào quý I/2005, nhưng phần lớn cuối năm

2005 và năm 2006 mới được phê duyệt;

 Tổ chức thực hiện đề án được duyệt (theo hướng dẫn của Bộ

NN&PTNT) phải hoàn thành trước ngày 30/6/2006 nhưng đến

2008 – 2011 vẫn tiếp tục sắp xếp lại tổ chức, công tác rà soát đất đai vẫn đang tiếp tục chỉ đạo triển khai…

III Kết quả thực hiện

4 Rà soát đất đai

Mới chỉ tổ chức thực hiện trên giấy tờ, trên bản đồ, hầu hết chưa xác

định diện tích, ranh giới trên thực địa, vì thế:

 Rất khó thu hồi đất để tổ chức giao lại cho người dân và các đối

tượng có nhu cầu tại địa phương;

 Một số ít diện tích được thu hồi để giao lại nhưng đất xấu, xa khu

dân cư – người dân không nhận (VD; Quảng Ninh – Quảng Bình)

 Chưa thực hiện được việc giao đất, cho thuê đất và cấp giấy

chứng nhận quyền sử dụng đất sau rà soát cho LTQD và các chủ

sử dụng đất rừng khác có đất liền kề (hộ gia đình cá nhân, cộng đồng…) ảnh hưởng đến sản xuất kinh doanh của LTQD và quyền lợi của người dân;

5 Sắp xếp tổ chức: Chỉ mới thực hiện được việc thay đổi tên gọi từ

LTQD thành các BQL rừng hoặc Cty lâm nghiệp và giải thể một số LTQD Phần lớn các công ty chưa có phương án quản lý, sử dụng đất

và kinh doanh có hiệu quả

III Kết quả thực hiện

6 Quản lý bảo vệ rừng

Tài nguyên rừng vẫn tiếp tục bị khai thác, hiện tượng chặt phá rừng

diễn ra khá phổ biến chưa có giải pháp ngăn chặn hiệu quả (Hương Sơn – Hà Tĩnh),

Diện tích rừng bị mất 2005 - 2010

III Kết quả thực hiện

Nguồn: Hiện trạng rừng 2010, Bộ NN&PTNT

7 Đóng góp phát triển Kinh tế - xã hội

 Chưa tạo được động lực thúc đẩy, chưa trở thành điểm

tựa cho phát triển kinh tế xã hội, ổn định dân cư, đảm bảo an ninh quốc phòng ở vùng sâu vùng xa, vùng biên giới, vùng đồng bào dân tộc ít người

 Tình trạng lấn chiếm đất đai của LTQD diễn ra ngày

càng nhiều và kéo dài (dân lấn chiếm 56,36% diện tích đất do Công ty Đông Bắc – Lạng Sơn quản lý)

 Chưa giải quyết được mâu thuẫn về quyền quản lý sử

dụng đất rừng giữa cộng đồng dân cư và các LTQD, đặc biệt là tình trạng thiếu đất sản xuất -> Nguy cơ mâu thuẫn/xung đột xã hội gia tăng

III Kết quả thực hiện

1 Nguyên nhân chính

a Chỉ tập trung quan tâm về “phần ngọn” là đổi tên tổ chức,

chưa giải quyết được các vấn đề gốc rễ

 Đánh giá hiệu quả LTQD: Dựa vào báo cáo đánh giá hiện

trạng sử dụng đất do LT tự rà soát – không chính xác

 Giải quyết các chồng lấn, xung đột: Chỉ dựa vào hồ sơ tài liệu

không phản ánh đúng thực trạng quản lý đất rừng: Sai lệch lớn về số liệu, bản đồ so với thực tế, chồng chéo quyền quản

lý đất rừng, ranh giới không rõ ràng… (trường hợp Si Ma Cai, Lào Cai)

 Sắp xếp LTQD chưa đặt trong mối tương quan phát triển kinh

tế xã hội và nhu cầu sử dụng đất của người dân địa phương

b Quá trình rà soát đai chưa có sự tham gia đầy đủ của các

bên liên quan, đặc biệt là thiếu sự tham gia của người dân địa phương

IV Nguyên nhân của những tồn tại

2 Nguyên nhân từ tổ chức thực hiện

a Tổ chức chỉ đạo thực hiện chưa đồng bộ, thiếu kiên quyết,

thiếu sự phối hợp thống nhất giữa các Bộ ngành, địa

phương và chưa có kiểm tra giám sát chặt chẽ.

 Nhiều địa phương và LTQD chưa thực sự quan tâm đến lợi

ích của cộng đồng dân cư miền núi như mục tiêu mong muốn của Nghị định 200/2004/NĐ-CP

 Một bộ phận cán bộ có trách nhiệm vì lợi ích cục bộ không

tích cực thực hiện chủ trương đổi mới LTQD nên đã ảnh hưởng rất lớn đến kết quả rà soát

 LT/CT lâm nghiệp: Mong muốn cấp GCNQSD đất nhưng

không nhiệt tình rà soát đất đai, muốn giữ được một phần RPH để được hỗ trợ (dịch vụ công ích)

b Quá trình thực hiện chưa tuân thủ các tiêu chí rà soát về

đất đai theo quy định của Nghị định 200/2004/NĐ-CP (do

LT tự rà soát nên chỉ dự kiến giao về cho địa phương

những vùng khó khăn, đất bị lấn chiếm khó thu hồi ).

2 Nguyên nhân từ tổ chức thực hiện

c Chưa có giải pháp/phương pháp tiếp cận phù hợp để

giải quyết được mâu thuẫn trong quản lý đất rừng

giữa các tổ chức (lâm trường quốc doanh, Ban quản

lý rừng…) và cộng đồng dân cư địa phương

d Qua nhiều lần thực hiện đổi mới cơ chế quản lý LTQD

trước đây thường thực hiện dở dang nên các LTQD

và các địa phương gần như “bão hoà” không mặn mà khi thực hiện Nghị định 200/2004/NĐ-CP;

e Bị ảnh hưởng phải điều chỉnh thay đổi theo kết quả rà

soát quy hoạch 3 loại rừng

3 Nguyên nhân từ bất cập của chính sách

Tiêu chí rà soát đất đai chưa rõ ràng, khó thực hiện :

 Diện tích rừng (phòng hộ/đặc dụng) phân tán, nhỏ lẻ: Quy mô

bao nhiêu ha thì được coi là nhỏ lẻ/phân tán để thu hồi?

 Rừng gần khu dân cư: Cách xa bao nhiêu km thì được coi là

gần khu dân cư?

 Đất rừng sử dụng không hiệu quả: -> khó đánh giá

 Chưa có quy định (hoặc hướng dẫn) về giải quyết tình trạng bất

cập, vướng mắc tồn tại trong quản lý sử dụng đất rừng khi thực hiện rà soát đất đai của LTQD (chồng lấn/chồng chéo, xâm

lấn…)

 Một số văn bản điều hành trong thời gian gần đây đii theo quy

trình ngược hoặc không khả thi

Một số văn bản điều hành gần đây

Văn bản 1019/TTg-ĐMDN: V/v sắp xếp đổi mới

nông, lâm trường quốc doanh

 Hoàn thành việc ký hợp đồng thuê đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đối với diện tích đất các nông, lâm trường

dự kiến giữ lại để quản lý sử dụng vào mục đích sản xuất kinh doanh; giao đất đối với các đơn vị thực hiện nhiệm vụ công ích (trên cơ sở các tài liệu hiện có và kết hợp rà soát trên thực địa) Thời gian hoàn thành trong năm 2011.

 Trong năm 2012 hoàn thành việc xác định ranh giới, cắm mốc ranh giới, đo đạc mốc, đường ranh giới sử dụng đất cho các nông, lâm trường, đơn vị thực hiện nhiệm vụ công ích.

Thông báo số 30/TB-VPCP tháng 2/2012

• Kế hoạch 2012: Hoàn thành việc xác định rõ từng loại đất không

thuộc quỹ đất của công ty để chuyển giao cho địa phương quản

Đất công ty để hoang hóa hoặc sử dụng không hiệu quả;

Đất bị lấn chiếm, đang có tranh chấp,

Đất cho thuê, cho mượn, liên doanh, đất có khả năng SX nhưng không cần thiết giao cho công ty quản lý

Rất khó khó hoàn thành vì thực tế rất phức tạp và cần nhiều nguồn lực

• Tháng 4/2012: Bộ TNMT dự kiến kế hoạch thanh tra việc quản

lý, sử dụng đất của các nông lâm trường trên cả nước từ tháng 5

- 10/2012 Nội dung:

doanh

V Kết luận và kiến nghị

1 Kết luận:

• Sắp xếp, đổi mới để đảm bảo quản lý, bảo vệ, sử dụng tốt tài

nguyên rừng, đất rừng; đảm bảo các doanh nghiệp hoạt động

có hiệu quả hơn, đồng thời góp phần phát triển kinh tế - xã hội tại các địa phương là việc làm cần thiết, bức bách

• Đến 2011: Chủ trương về sắp xếp đổi mới và phát triển LTQD

hầu như chưa thực hiện được, ngoài việc đổi tên LTQD (bình mới - rượu cũ);

 Tài nguyên rừng và đất rừng của LTQD chưa sử dụng hiệu quả

 Chưa giải quyết được bức xúc của người dân về tình trạng

thiếu đất sản xuất và tiềm ẩn nhiều nguy cơ gây xung đột xã hội, ổn định dân cư vùng miền núi

Việc chưa thực hiện rà soát, giải quyết vướng mắc trên

thực địa dẫn đến nguy cơ:

1 Không giải quyết được mâu thuẫn/xung đột về quyền quản lý giữa

các chủ rừng/đất rừng, đặc biệt là giữa LTQD và người dân

2 Không giải quyết được tình trạng thiếu đất sản xuất cho người dân

-> tiếp tục xâm lấn, tranh chấp đất rừng

 Sẽ làm trầm trọng thêm các xung đột về quản lý, sử dụng đất

vốn đã rất phức tạp giữa các LTQD và người dân địa phương

3 Không đủ cơ sở để xác lập quyền sử dụng rừng/đất rừng đầy đủ

(Sổ đỏ) cho các chủ rừng để:

 Ổn định và tự chủ sản xuất

 Hưởng lợi dịch vụ môi trường rừng (NĐ99)

 Nguy cơ không tiếp cận dịch vụ giảm phát thải CO2 từ bảo tồn

rừng, chống suy thoái rừng, mất rừng (REDD+)

2 Kiến nghị

Cần có cuộc “cách mạng” về đất rừng Đánh giá đúng hiệu quả, vai trò,

vị trí của các LTQD, Côn ty lâm nghiệp và mạnh dạn giao lại đất (cho cá nhân, hộ gia đình) và rừng (cho cộng đồng) cho người dân quản lý, sử dụng

1 Tổ chức đánh giá, tổng kết thực hiện Nghị quyết 28 và Nghị định

200 – trên cơ sở đó ban hành Nghị quyết, Nghị định thay thế - thực hiện lại tiến trình từ đầu

2 Rà soát và giải quyết các chồng lấn, xung đột đất rừng giữa Công

ty và người dân theo hướng ưu tiên giao đất và đảm bảo quyền lợi của người dân

3 Thực hiện lại việc đánh giá hiệu quả sử dụng đất và tình hình sản

xuất kinh doanh đất của các Công ty lâm nghiệp trên cơ sở một bộ tiêu chí cụ thể, rõ ràng và phải thực hiện một độc lập với lợi ích

của LT/ Công ty

4 Việc giữ lại đất, thu hồi đất của Công ty phải đặt trong mối quan hệ

với phát triển kinh tế - xã hội địa phương và nhu cầu sử dụng đất

để đảm bảo sinh kế, cuộc sống của người dân

Xin cảm ơn quí vị!