Thể chế và chính sách trong quản trị rừng ngập mặn ở Việt Nam

Bài viết Thể chế và chính sách trong quản trị rừng ngập mặn ở Việt Nam nghiên cứu tập trung vào thực trạng chính sách và thể chế quản lý RNM. Mời các bạn cùng tham khảo!

BÀI BÁO KHOA HỌC THỂ CHẾ VÀ CHÍNH SÁCH TRONG QUẢN TRỊ RỪNG NGẬP MẶN Ở VIỆT NAM Nguyễn Thị Kim Cúc1 Tóm tắt: Rừng ngập mặn (RNM) hệ sinh thái có vai trị quan trọng cần quản trị tốt để bảo tồn phát huy giá trị rừng Nghiên cứu tập trung vào thực trạng sách thể chế quản lý RNM Kết cho thấy hầu hết diện tích RNM Việt Nam (trừ rừng đặc dụng) quản lý UBND xã hướng dẫn trực tiếp phòng Tài nguyên Mơi trường (TNMT) Sở TNMT Các nhóm chủ rừng: Ban quản lý, UBND xã phối kết hợp với cộng đồng địa phương tổ chức xã hội Quyền sử dụng RNM có chồng chéo nhóm chủ rừng hình thức quản lý Quyền định mục đích, diện tích thời hạn sử dụng đất rừng thuộc Nhà nước (thông qua quan có thẩm quyền) Nhìn chung, sách quản lý RNM chưa khuyến khích tham gia bên liên quan Kết cho thấy cần tiếp tục phát triển hệ thống thể chế sách để hỗ trợ tốt cho việc quản trị RNM Từ khóa: Quản trị rừng ngập mặn, thể chế, sách, bên liên quan, quản lý MỞ ĐẦU * Rừng ngập mặn (RNM) biết đến hệ sinh thái có vai trị to lớn mơi trường mang lại nhiều lợi ích kinh tế cho cho người Rừng ngập mặn khu vực địa điểm cụ thể mang giá trị chức đặc trưng riêng biệt (Walters cs 2008; Ewel cs., 1998; Lewis, 1992) Như hệ sinh thái đất ngập nước đặc biệt, rừng ngập mặn có chức quan trọng cung cấp dịch vụ cho xã hội người môi trường xung quanh chúng (Hồng Sản, 1993; Cúc cs, 2015a, b; Hiền, 2019; Cúc Hiền, 2022) Hệ sinh thái RNM vùng ven biển nước ta mang lại đầy đủ chức dịch vụ mà hệ sinh thái RNM có Chức bảo vệ bờ biển nguyên mở đầu cho hàng loạt chương trình, dự án phục hồi phát triển rừng ngập mặn vùng ven biển Việt Nam Đến nay, dải bờ biển bao phủ RNM, góp phần đáng kể bảo vệ cộng đồng dân cư biển trước thiên tai bão gió diễn hàng năm vùng (Cúc cs, 2015a) Như vậy, chức bảo vệ bờ biển dải RNM nơi khơng dừng lại nhiệm vụ chống xói lở bờ lấn biển dải ven biển miền Nam nước ta mà bảo vệ đê biển cộng đồng ven biển trước bão gió chức quan trọng Rừng ngập mặn ven biển Việt Nam phân bố không đồng 28 tỉnh thành, trải dài tỉnh ven biển Bắc Bắc trung bộ, Nam bộ, nơi sinh sống nhiều lồi động thực vật thuỷ sinh có giá trị kinh tế cao Trong vùng có ba khu vực RNM quan trọng tầm quốc gia vườn quốc gia Cát Bà, vườn quốc gia Xuân Thuỷ, Mũi Cà Mau Khu bảo tồn thiên nhiên Tiền Hải, Thạnh Phú đồng thời vùng lõi 05 Khu dự trữ sinh Cát Bà, Sông Hồng, Cần Giờ, Cà Mau Kiên Giang Đặc biệt vườn quốc gia Xuân Thuỷ cịn khu Ramsar Việt Nam có vai trò Trường Đại học Thủy lợi 104 KHOA HỌC KỸ THUẬT THỦY LỢI VÀ MÔI TRƯỜNG - SỐ 83 (3/2023) quan trọng cơng tác bảo tồn lồi chim di cư q cị mỏ thìa mặt đen (Platalea minor) Bên cạnh giá trị kinh tế, văn hoá bảo tồn đa dạng sinh học, RNM vùng nghiên cứu cịn có vai trị quan trọng việc nâng cao lực ứng phó với BĐKH (Cuc, 2015) khu vực địa bàn lân cận vùng dễ bị tổn thương tác động biến đổi khí hậu nước biển dâng (IFRC, 2011) Vùng ven biển khu vực nghiên cứu có tốc độ phát triển kinh tế xã hội nhanh, với việc hình thành thị ven biển, khu công nghiệp, nông nghiệp, thủy sản du lịch.v.v , tạo nhiều áp lực ngày tăng lên hệ sinh thái rừng ngập mặn ven biển khu vực Để đảm bảo chức dịch vụ hệ sinh thái rừng ngập mặn phát huy hiệu quả, cần có hoạt động quản trị tốt Sự tham gia thành phần có tầm quan trọng cốt lõi công tác quản trị tài nguyên thiên nhiên qua nhu cầu mong đợi bên liên quan khác tích hợp (FAO, 2011) Đã có nhiều sách liên quan đến quản lý rừng, đồng quản lý dựa vào cộng đồng, giao rừng v.v sách chưa có cụ thể cho rừng ngập mặn cần phải cải thiện nhiều để áp dụng cho rừng ngập mặn Bên cạnh cịn chồng chéo quyền hạn lực trình định quản lý rừng ngành nông nghiệp (Bộ/Sở Nông nghiệp Phát triển Nông thôn - NN&PTNT) ngành tài nguyên môi trường (Bộ/Sở Tài nguyên Môi trường - TNMT) quy hoạch sử dụng đất/đất ngập nước quyền địa phương quy hoạch phát triển địa phương/phát triển sinh kế người dân Nhiều dự án chương trình bảo vệ phục hồi rừng ngập mặn triển khai Các cơng bố thể chế sách quản trị RNM hạn chế số lượng Trong nghiên cứu “Tìm hiểu quản trị rừng ngập mặn, phương pháp hướng dẫn nghiên cứu”, tác giả Phạm Thu Thủy cs (2022) nhận định quản trị rừng ngập hiệu mặn đòi hỏi hợp tác ngành nhiều bên liên quan phải thiết lập thể chế, luật lệ, chế độ sở hữu rõ ràng phân chia quyền hạn trách nhiệm bên Đây số cơng bố quản trị RNM thực Việt Nam Năm 2017, USAID giới thiệu tài liệu quản trị RNM Indonesia (Mani cs., 2017) Các tác giả nhận định thách thức vai trò quản trị RNM quản lý rừng Bên cạnh nghiên cứu cụ thể quản trị RNM, số cơng bố quản lý rừng, RNM nhiều đề cập đến quản trị rừng (Truong va cs., 2017; Nayna cs., 2018; World bank, 2018) Nhìn chung, có nghiên cứu quản trị RNM nghiên cứu đề cập đến yêu cầu việc thiết lập thể chế, luật lệ, chế độ sở hữu rõ ràng phân chia quyền hạn trách nhiệm bên nhằm thúc đẩy hợp tác ngành nhiều bên liên quan Nghiên cứu thực với mục tiêu Đánh giá thực trạng sách bảo tồn phát triển RNM nhằm quản trị rừng thơng qua rà sốt văn pháp lý liên quan khảo sát thực tế số địa phương Qua làm rõ kết đạt được, tồn tại, hạn chế, khó khăn q trình triển khai, thực Khái niệm quản trị Quản trị khái niệm rộng, theo Chương trình Rừng Tổ chức nơng lương giới, quản trị coi “tốt” đặc trưng tham gia bên liên quan, minh bạch trình định, giải trình trách nhiệm tác nhân liên quan người định, quy định/luật lệ khả dự đoán KHOA HỌC KỸ THUẬT THỦY LỢI VÀ MÔI TRƯỜNG - SỐ 83 (3/2023) 105 trước Quản trị tốt liên quan đến việc quản lý hiệu nguồn lực thiên nhiên, người tài phân bổ cơng nguồn lực lợi ích (FAO, 2011) (Hình 1) lý, nghiên cứu tập trung xem xét đánh giá tham gia bên liên quan cấp từ Trung ương xuống đến cộng đồng trình đưa định quản trị thực thi định đó, xác định thực hành tốt chưa tốt, từ đưa đề xuất cải thiện nhân rộng Việc thu thập thông tin, liệu phân tích để thực nghiên cứu chủ yếu dựa phương pháp rà soát nhanh văn tài liệu liên quan đến sách quốc gia lĩnh vực lâm nghiệp, báo cáo nghiên cứu khác thực vùng nghiên cứu có liên quan đến chủ đề nghiên cứu Hình Khung đánh giá quản trị rừng ngập mặn (FAO, 2011) Trong nghiên cứu này, với mối quan tâm đến điều kiện bối cảnh trình tương tác bên có mối quan tâm khác tham khảo khung đánh giá quản trị rừng FAO Viện tài nguyên giới, nhóm nghiên cứu lựa chọn 03 thành phần quản trị rừng nguyên tắc “sự tham gia” để đánh giá tìm hiểu thực hành quản trị tốt PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU Khung lý thuyết cho can thiệp người thông qua hoạt động quản trị tốt làm tăng cường chức dịch vụ hệ sinh thái rừng ngập mặn, từ góp phần nâng cao lực ứng phó BĐKH/Giảm nhẹ rủi ro thiên tai Từ mơ hình này, thơng qua 03 khía cạnh quan trọng quản trị, bao gồm sách, thể chế quản 106 Hình Sơ đồ minh họa khung lý thuyết nghiên cứu (FAO, 2011; David et al., 2013) Trên sở tham khảo khung đánh giá quản trị rừng FAO Viện tài nguyên giới, nhóm nghiên cứu xây dựng lựa chọn 11 tiêu chí đánh giá chia thành nhóm(i) Pháp lý, sách, quy định, thể chế; (ii) bên liên quan; (iii) thực hiện, để nhận xét thực hành quản trị RNM Trong báo này, khía cạnh Pháp lý, sách, quy định, thể chế phân tích đánh giá theo tiêu chí sau: (i) Có chủ trương, sách, kế hoạch, quy hoạch địa phương liên quan KHOA HỌC KỸ THUẬT THỦY LỢI VÀ MÔI TRƯỜNG - SỐ 83 (3/2023) đến bảo vệ phát triển dài hạn rừng nói chung, đặc biệt rừng phịng hộ ven biển RNM nói riêng khơng? (thơng qua trao đổi, tìm hiểu đánh giá văn pháp luật địa phương, sản phẩm cụ thể liên quan đến xây dựng kế hoạch, quy hoạch bảo vệ phát triển RNM lịch sử bảo vệ phát triển rừng) (ii) Thông tin chủ trương, sách, kế hoạch, quy hoạch, tổ chức, điều hành địa phương liên quan đến bảo vệ phát triển rừng nói chung và/hoặc RNM nói riêng cơng bố rộng rãi khơng? (Rà sốt văn pháp luật nhằm xây dựng, củng cố hoạt động liên quan đến tổ chức điều hành quản lý RNM) (iii) Có chế, thể chế chuyên biệt cấp tỉnh để điều phối hoạt động bảo vệ phát triển RNM địa phương khơng ? (Rà sốt đánh giá thông qua khảo sát địa phương văn liên quan đến điều phối hoạt động bảo vệ phát triển RNM địa phương) Nghiên cứu thực đánh giá tiêu chí kể thơng qua việc rà sốt văn pháp luật cấp Trung ương địa phương khảo sát trình thực nghiên cứu đến hết năm 2021 Nhóm nghiên cứu tập trung thu thập xây dựng ma trận văn pháp luật cấp Trung ương liên quan đến lĩnh vực lâm nghiệp theo thời gian bên liên quan cấp bộ, ban, ngành Đã có 40 tài liệu pháp luật cấp Trung ương liên quan trực tiếp gián tiếp đến việc bảo vệ phát triển rừng (bao gồm rừng ngập mặn) thu thập hầu hết văn ban hành từ sau năm 2001 Bên cạnh đó, báo cáo liên quan đến rà soát trạng quản lý rừng ngập mặn địa phương vùng nghiên cứu xây dựng chuyên gia địa phương cán cấp tỉnh, huyện có kinh nghiệm, hiểu biết bối cảnh địa phương KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU 3.1 Quyền sở hữu đất Hiến pháp nước Việt Nam (sửa đổi năm 2013) quy định đất thuộc sở hữu toàn dân Nhà nước đại diện chủ sở hữu thống quản lý Luật đất đai năm 2013 quy định đất lâm nghiệp hình thức đất nông nghiệp Theo Luật Đất đai năm 2003 Bộ Tài nguyên Môi trường (TNMT) chịu trách quản lý đất đai – bao gồm vùng đất ngập nước phạm vi toàn quốc Bộ TNMT chịu trách nhiệm lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; kiểm tra việc điều tra lập đồ trạng sử dụng đất, giao đất, đăng ký quyền sử dụng đất cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất Sở TNMT cấp tỉnh phòng TNMT cấp huyện chịu trách nhiệm quản lý đất đai địa phương mình, tham mưu cho Ủy ban Nhân dân (UBND) cấp thực chức quản lý nhà nước đất đai địa bàn quản lý UBND cấp thực giám sát thực thi luật đất đai địa bàn quản lý UBND tỉnh chịu trách nhiệm đánh giá phê duyệt kế hoạch chuyển đổi mục đích sử dụng đất rừng tổ chức UBND huyện chịu trách nhiệm đánh giá phê duyệt kế hoạch sử dụng đất hộ gia đình tổ chức Nếu phê duyệt, kế hoạch chuyển mục đích sử dụng đất rừng cần phải phù hợp với qui hoạch sử dụng đất kế hoạch bảo vệ phát triển rừng UBND cấp có trách nhiệm thực quản lý nhà nước đất đai phạm vi cấp quản lý UBND xã quan quản lý tạm thời diện tích đất chưa giao khốn Như vậy, với phần lớn diện tích RNM Việt Nam (trừ phần diện tích rừng đặc dụng) thuộc quản lý tạm thời UBND xã quản lý trực tiếp phòng TNMT Sở TNMT KHOA HỌC KỸ THUẬT THỦY LỢI VÀ MÔI TRƯỜNG - SỐ 83 (3/2023) 107 3.2 Quyền sử dụng rừng Quyền sử dụng rừng quyền chủ rừng khai thác công dụng, hưởng hoa lợi, lợi tức từ rừng; cho thuê quyền sử dụng rừng thông qua hợp đồng theo quy định pháp luật bảo vệ phát triển rừng pháp luật dân (Điều 3, Khoản 6, Luật Bảo vệ phát triển rưng 2004) Theo Điều 5, Luật bảo vệ phát triển rừng 2004, có nhóm chủ rừng bao gồm (1) Ban quản lý rừng phòng hộ rừng đặc dụng, (2) tổ chức kinh tế, (3) hộ gia đình cá nhân nước, (4) đơn vị quân đội, (5) tổ chức tham gia nghiên cứu khoa học phát triển công nghệ, đào tạo dạy nghề liên quan đến lâm nghiệp, (6) người Việt Nam nước đầu từ vào Việt Nam, (7) tổ chức cá nhân nước đầu tư Việt Nam Tóm lại, nhóm chủ rừng bao gồm: Ban quản lý, UBND xã phối kết hợp với cộng đồng địa phương Ngồi diện tích rừng quản lý Ban quản lý, phần diện tích cịn lại rừng phòng hộ giao cho cộng đồng phối hợp tổ chức xã hội quản lý Nói chung, quyền sử dụng RNM khơng rõ ràng có chồng chéo nhóm đối tượng hình thức quản lý 3.3 Quyền định phương thức sử dụng đất Theo Luật Bảo vệ Phát triển rừng năm 2004, Nhà nước thực quyền kiểm soát rừng quản lý đất rừng thông qua việc phê duyệt quy hoạch kế hoạch, dự án cơng trình lâm nghiệp, chuyển giao đất đai, cho thuê đất, thu hồi đất, thay đổi mục đích sử dụng đất Luật Lâm nghiệp 2017, Quốc hội phê chuẩn ngày 15/11/2017, có hiệu lực từ ngày tháng năm 2019, thay Luật Bảo vệ Phát triển rừng 2004 Luật cải thiện quản trị rừng, làm rõ quyền trách nhiệm 108 hình thái chủ rừng khác nhau, cung cấp quyền sở hữu rộng rãi cho nhà đầu tư vào rừng bảo vệ quyền cộng đồng địa phương rừng thiêng, rừng tâm linh Luật thể chế hóa sách cho hệ thống chi trả dịch vụ hệ sinh thái rừng quản lý chứng nhận rừng bền vững, tái cấu quản lý nhà nước lĩnh vực lâm nghiệp Quyền định mục đích, diện tích thời hạn sử dụng đất rừng thuộc Nhà nước (thông qua quan có thẩm quyền) Bộ NN &PTNT chịu trách nhiệm quản lý rừng phạm vi toàn quốc Do vậy, Bộ thực việc xây dựng kế hoạch quản lý, bảo vệ rừng, phân định ranh giới rừng, triển khai việc giao rừng, cho thuê rừng quan định cuối việc chuyển đổi mục đích sử dụng rừng đất rừng phân loại loại rừng Ở địa phương rừng giao cho sở, phòng NN& PTNT cấp tỉnh huyện Ở cấp xã, RNM UBND xã quản lý cán kiểm lâm cấp huyện làm việc địa bàn xã tham mưu Tuy nhiên, Bộ NN & PTNT quan giúp việc phối hợp thực khơng có phân chun trách, chịu trách nhiệm quản lý riêng RNM 3.4 Sự tham gia chia sẻ lợi ích Theo Luật Bảo vệ Phát triển rừng 2004 Luật Lâm nghiệp 2017, bảo vệ rừng trách nhiệm toàn dân Như vậy, quan Nhà nước, tổ chức, cộng đồng, hộ gia đình cá nhân phải bảo vệ rừng tuân thủ nghiêm ngặt quy định bảo vệ rừng Luật BVPTR quy định “việc lập quy hoạch, kế hoạch bảo vệ phát triển rừng phải đảm bảo dân chủ, công khai” Luật Đất đai không cụ thể, quy định chung “trong trình xây dựng quy hoạch sử dụng đất chi tiết, quan chuyên ngành phải thu thập ý kiến đóng góp, bình luận từ cơng chúng” KHOA HỌC KỸ THUẬT THỦY LỢI VÀ MÔI TRƯỜNG - SỐ 83 (3/2023) Quyết định 106 Bộ NN-PTNT ngày 27/11/2006 hướng dẫn quản lý rừng cộng đồng phải mô tả chi tiết tham gia cộng đồng vào trình giao rừng, lập quy hoạch quản lý rừng, xây dựng thực kế hoạch quy định cụ thể quyền lợi trách nhiệm thực hiện, giám sát đánh giá trình giao rừng nhà nước (Điều 3) Tuy nhiên, thực tế rằng, tham gia bên chia sẻ quyền lợi trách nhiệm chưa thể thực Thứ nhất, nhiệm vụ đánh giá tài nguyên rừng, bao gồm đánh giá trạng xác định lượng trữ lượng rừng điểm mấu chốt, sở quan trọng để giao, khoán rừng, xây dựng số giám sát trách nhiệm bảo tồn phát triển rừng, xây dựng chế hưởng lợi Đây phạm trù kỹ thuật mà mà địa phương, cán ngành lâm nghiệp khơng chun RNM cịn lúng túng Do vậy, tham gia chủ rừng mà trường hợp vùng nghiên cứu chủ yếu tham gia cộng đồng chưa thực giải phương pháp luận thực tiễn Thứ hai, việc giám sát thực nghĩa vụ quyền hưởng lợi loại rừng, khu rừng địa phương gặp khó khăn kỹ thuật lực mà hầu hết địa phương vùng nghiên cứu chưa thực Đây hạn chế khâu phối kết hợp cấp, quan quản lý chuyên ngành từ trung ương đến địa phương, đến tận thơn/xóm Chia sẻ lợi ích bảo vệ phát triển rừng thực theo nguyên tắc chung “đảm bảo hài hồ lợi ích Nhà nước chủ rừng”; lợi ích kinh tế từ rừng lợi ích bảo vệ môi trường bảo tồn thiên nhiên; lợi ích trước mắt lợi ích lâu dài, đảm bảo người làm rừng sống chủ yếu dựa vào lâm nghiệp Các quy định cụ thể chia sẻ lợi ích từ rừng cụ thể hố Quyết định số 178/2001/QĐ-TTG Thủ tướng Chính phủ ngày 12/11/2001 quyền lợi, nghĩa vụ hộ gia đình, cá nhân giao, th, nhận khốn rừng đất lâm nghiệp Thực tế phân tích vai trò giá trị RNM cho thấy, vai trò bảo vệ bờ biển đê biển rõ ràng đem lại giá trị cụ thể bảo vệ đê biển, sau giá trị kinh tế gián tiếp trực tiếp từ khai thác nguồn lợi thủy sản tán rừng Như vậy, lợi ích rừng đem lại mang tính đa ngành: đê điều, thủy sản, nơng nghiệp… Do đó, cần có chế phối kết hợp chia sẻ lợi ích trách nhiệm với/từ RNM Thực tế cho thấy nhiệm vụ lượng giá giá trị RNM chưa phân định rõ ràng đơn vị/đơn vị nào? đánh giá giá trị nào? phân tích lượng giá cách nào? Phải không mảng khuyết quản trị RNM mà lỗ hổng mặt khoa học Các sách quản lý RNM nói chung cịn cần quan tâm tới việc nghiên cứu cụ thể giá trị dịch vụ RNM để từ ban hành sách cụ thể quản trị RNM Nghị định 40/2015/NĐ-CP, ngày 27 tháng năm 2015, sửa đổi, bổ sung số điều Nghị định số 157/2013/NĐ-CP ngày 11 tháng 11 năm 2013 Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành quản lý rừng, phát triển rừng, bảo vệ rừng quản lý lâm sản quy định dịch vụ môi trường rừng Điều 9a bao gồm: a) Bảo vệ đất, hạn chế xói mịn bồi lắng lịng hồ, lịng sơng, lịng suối; b) Điều tiết trì nguồn nước cho sản xuất đời sống xã hội; c) Hấp thụ lưu giữ bon rừng, giảm phát thải khí gây hiệu ứng nhà kính biện pháp ngăn chặn suy thối rừng, giảm diện tích rừng phát triển rừng bền vững; KHOA HỌC KỸ THUẬT THỦY LỢI VÀ MÔI TRƯỜNG - SỐ 83 (3/2023) 109 d) Bảo vệ cảnh quan tự nhiên bảo tồn đa dạng sinh học hệ sinh thái rừng phục vụ cho dịch vụ du lịch; đ) Dịch vụ cung ứng bãi đẻ, nguồn thức ăn giống tự nhiên, sử dụng nguồn nước từ rừng cho nuôi trồng thủy sản.” Như vậy, dịch vụ rừng, vai trò bảo vệ bờ biển, đê biển RNM chưa thức hóa dịch vụ hệ sinh thái rừng phịng hộ ven biển Chính điều làm hạn chế tham gia ngành liên quan đến bờ biển đê biển Nghị định số 119/2016/NĐ-CP ngày 23/08/2016, tập trung vào quản lý, bảo vệ phát triển bền vững rừng ven biển ứng phó với biến đổi khí hậu Nghị định quy định việc quản lý rừng ngập mặn, bao gồm đầu tư, bảo vệ, phân bổ, chia sẻ lợi ích trách nhiệm nhà nước tổ chức cá nhân khác Nghị định khẳng định cam kết phủ đầu tư nguồn lực vào việc bảo tồn phục hồi rừng ngập mặn, đặc biệt hỗ trợ tài cho bảo vệ rừng thúc đẩy việc giao rừng ngập mặn cho cộng đồng địa phương để bảo vệ quản lý đồng thời nhấn mạnh việc chia sẻ lợi ích trách nhiệm quản lý, bảo vệ phát triển rừng Nhà nước - tổ chức người dân Luật Lâm nghiệp 2017 ưu tiên giải vấn đề nhằm gắn kết tham gia nhiều bên liên quan quản trị rừng Luật quy định quản trị rừng cải thiện luật pháp rõ ràng cách thức giải phá rừng, trọng đến việc gắn kết cộng đồng địa phương việc bảo vệ rừng Luật Đất đai Luật Lâm nghiệp qui định phối hợp hai Bộ quản lý đất rừng Tuy nhiên thực tế chế phối kết hợp hai Bộ phân cấp quản lý không rõ ràng phối hợp chưa chặt chẽ, thêm vào hạn chế số lượng cán có chun mơn 110 nghiệp vụ RNM làm cho hoạt động quản lý RNM lúng túng hiệu Người sử dụng đất rừng có trách nhiệm bảo tồn tài nguyên rừng phát triển rừng cách bền vững, sử dụng rừng theo mục đích phạm vi ranh giới xác định giao rừng định cho thuê rừng theo quy định quản lý rừng Thay đổi mục đích sử dụng rừng phải phép quan có thẩm quyền Nhà nước Theo luật Dân cộng đồng dân cư khơng phải pháp nhân Điều có nghĩa cộng đồng dân cư không tham gia giao dịch kinh tế Nhà nước giao rừng phòng hộ cho cộng đồng dân cư thôn, theo luật Đất đai, luật Bảo vệ Phát triển rừng Nghị định có liên quan Các văn qui định sách Nhà nước nhằm tạo nguồn thu cho cộng đồng địa phương Cộng đồng không phép giao quyền sử dụng cho cá nhân thành viên cộng đồng, khơng phép chuyển quyền sử dụng, cho thuê chấp rừng cộng đồng quản lý Hầu hết rừng ngập mặn phòng hộ ven biển giao cho cộng đồng tổ chức xã hội dân quản lý Nhìn chung, cộng đồng hưởng lợi ích kinh tế từ đất rừng giao Do cộng đồng dân cư thôn không công nhận tư cách pháp nhân theo luật Dân nên khơng tự trực tiếp tham gia ký hợp đồng liên quan đến rừng Chi trả dịch vụ mơi trường hệ sinh thái ví dụ, với khả tích lũy bon lớn trữ lượng cao chủ rừng cộng đồng đại diện UBND xã trực tiếp ký kết hợp đồng với bên mua cho loại dịch vụ 3.5 Kinh tế, đầu tư Cũng phân tích, tổng diện tích RNM xã/phường ven biển vùng nghiên cứu KHOA HỌC KỸ THUẬT THỦY LỢI VÀ MÔI TRƯỜNG - SỐ 83 (3/2023) khơng nhiều thêm vào phân bố rải rác vùng triều lầy thụt làm cho việc thực nhiệm vụ bảo vệ RNM gặp nhiều khó khăn Kinh phí bảo vệ rừng quy định đến trước ngày 9/6/2015 100.000 VNĐ/ha/năm, sau có định 17/2015/QĐ-TTg, mức phí cải thiện 200.000 VNĐ/ha/năm Mặc dù khoản kinh phí cho hoạt động bảo vệ rừng thấp, số địa phương Quảng Ninh, xã ven biển có RNM phịng hộ khơng nhận khoản kinh phí Quyết định 120/QĐ-TTg (22/01/2015) phê duyệt Đề án bảo vệ phát triển rừng ven biển ứng phó với biến đổi khí hậu giai đoạn 2015 - 2020 quy định mức đầu tư cho khoán bảo vệ phát triển rừng phòng hộ đặc dụng ven biển bình qn 1,5 lần so với mức khốn bảo vệ rừng phòng hộ đầu nguồn theo quy định Tuy nhiên, mức khoán cụ thể UBND tỉnh định phù hợp với tình hình thực tế Hướng tới quản lý phát triển bền vững, nay, có nhiều văn pháp luật rõ dịch vụ hệ sinh thái rừng, có RNM Một số địa phương, có vườn Quốc gia Xuân Thủy chọn để thực thí điểm thu phí dịch vụ mơi trường Tuy nhiên, cịn nhiều rào cản dẫn để ngành, cá nhân tập thể sử dụng dịch vụ môi trường thực tham gia vào chi trả cho dịch vụ mà họ sử dụng Những rào cản kể đến:  Chưa xác định hết ngành, đơn vị cá nhân sử dụng dịch vụ từ hệ sinh thái RNM, chức dịch vụ bảo vệ bờ biển RNM chưa kể đến số dịch vụ hệ sinh thái rừng đem lại (Nghị định 40/2015/NĐ-CP);  Hầu hết dịch vụ môi trường nêu nghị định 40/2015/NĐ-CP chưa có quy chuẩn quốc gia định lượng lượng giá giá trị dịch vụ đó: tích lũy tồn lưu bon RNM, bãi ương dưỡng, cung cấp nguồn thức ăn…;  Năng lực thực đội ngũ cán quan chuyên ngành lâm nghiệp bên hưởng lợi từ RNM hạn chế;  Cơ chế chi trả chia sẻ nguồn thu từ loại hình dịch vụ cần xây dựng quy định rõ ràng Những năm qua, nguồn vốn đầu tư trồng bảo vệ rừng ven biển chủ yếu từ ngân sách thơng qua chương trình, dự án Lâm nghiệp nhà nước (Dự án 661, QĐ 57) với mức hạn chế; chưa huy động lồng ghép nguồn vốn khác (như Chương trình MTQG biến đổi khí hậu; vốn Chương trình củng cố nâng cấp đê biển; vốn tài trợ vốn vay quốc tế, ) vào trồng rừng ven biển Suất đầu tư trồng bảo vệ rừng khác giai đoạn, dự án, chương trình Chính phủ tổ chức phi phủ khác làm hạn chế tính chủ động bên gây khó khăn việc kêu gọi tham gia bên với chương trình/dự án có suất đầu tư thấp Điều kiện trồng rừng ven biển khó khăn (thường bị tác động sóng biển, gió bão, thiên tai, xói lở) suất đầu tư từ Ngân sách Nhà nước cho trồng rừng phòng hộ thấp nên tỷ lệ sống thành rừng đạt khoảng 50-60% diện tích trồng thường phải trồng nhiều lần thành rừng 3.6 Đánh giá yếu tố thúc đẩy quản trị tốt rừng ngập mặn 3.6.1 Hệ thống văn pháp luật RNM vùng nghiên cứu quy định rừng đặc dụng rừng phòng hộ Do vậy, áp dụng hệ thống văn pháp luật loại rừng với diện tích RNM cụ thể Và vậy, bản, RNM vùng nghiên cứu có sở pháp lý cho hoạt động quản lý quản trị; KHOA HỌC KỸ THUẬT THỦY LỢI VÀ MÔI TRƯỜNG - SỐ 83 (3/2023) 111 Từ việc RNM nhắc đến 01 lần cụm từ “rừng phịng hộ chắn sóng” để loại rừng phòng hộ Luật bảo Bảo vệ phát triển rừng (ban hành ngày 12/8/1991) Đến nay, có 40 văn cấp Trung ương liên quan trực tiếp gián tiếp đến việc bảo vệ phát triển RNM Ngày có nhiều văn hỗ trợ riêng cho rừng ngập mặn, rừng đặc dụng/phòng hộ ven biển làm sở pháp lý thực thi hoạt động quản lý RNM bên liên quan Đặc biệt, Luật Lâm nghiệp năm 2017 quan tâm quản trị rừng thơng qua khẳng định vai trị quan trọng bên liên quan có cộng đồng địa phương việc quản lý rừng khuyến khích sử dụng cách tiếp cận mang tính hợp tác quản lý rừng, bao gồm rừng ngập mặn Ngoài văn cấp Trung ương, địa phương có văn hướng dẫn thực cho văn cấp Trung ương địa phương Đây điểm thuận lợi cơng tác thực thi sách địa phương đồng thời chi tiết hóa nhiệm vụ quyền hạn bên tham gia 3.6.2 Hệ thống quản lý Nhà nước Hệ thống quản lý Nhà nước lâm nghiệp nói chung ngày điều chỉnh cho phù hợp với thực tế vận hành địa phương Cụ thể như: Nghị định 119/2006/ND-CP nhằm mục tiêu cải thiện mối quan hệ điều phối cách sáp nhập Chi cục Kiểm lâm Chi cục Lâm nghiệp thuộc Tổng cục Lâm nghiệp làm Chi Cục Kiểm lâm trực thuộc Tổng cục Lâm nghiệp (nay Cục Lâm nghiệp) Thành lập Ban quản lý rừng đặc dụng rừng phịng hộ địa phương, qua quy định chức năng, nhiệm vụ Ban với việc quản lý RNM với bên liên quan quản lý RNM địa phương Có chế phối hợp quan quản lý 112 Nhà nước lâm nghiệp với ban, ngành khác truyền thông, lực lượng vũ trang… 3.6.3 Một số hạn chế Mặc dù ngành lâm nghiệp linh hoạt điều chỉnh lồng ghép vấn đề cộm như, phân quyền quản lý rừng cho người dân, lồng ghép bảo vệ phát triển RNM hoạt động ứng phó với tác động biến đổi khí hậu bảo vệ đê biển…, nhiên cịn tồn nhiều khó khăn, hạn chế sau: Hạn chế số văn pháp lý • Ngơn ngữ văn pháp quy đơi trình bày trìu tượng, chưa rõ nghĩa Ví dụ, theo Quyết định 106 Bộ NN-PTNT ngày 27/11/2006, người sử dụng rừng lập quy hoạch quản lý rừng, xây dựng thực kế hoạch quy định cụ thể quyền lợi trách nhiệm thực hiện, giám sát đánh giá trình giao rừng nhà nước, điều dường khả đối tượng sử dụng rừng cộng đồng • Việc sử dụng phổ biến cụm từ ‘các bộ, ngành liên quan’ hay ‘Các sở, ngành liên quan sở chức năng, nhiệm vụ…’ chịu trách nhiệm thi hành/thực không văn đạo cấp trung ương mà văn hướng dẫn thực cấp địa phương Với vấn đề, lĩnh vực, cần tham gia nhiều ít, trực tiếp gián tiếp bên liên quan Việc không xác định rõ trách nhiệm quyền lợi bên nhiệm vụ không thúc đảy bên tham gia mà hạn chế tham gia bên khơng rõ ràng xác văn pháp luật • Chính sách quy định phủ tương đối phức tạp thay đổi thường xuyên hạn chế hiểu biết rộng rãi nhân dân văn pháp luật thực thi pháp luật Chồng chéo vai trò mối quan hệ quan liên quan KHOA HỌC KỸ THUẬT THỦY LỢI VÀ MÔI TRƯỜNG - SỐ 83 (3/2023) Hệ thống quản lý nhà nước lâm nghiệp có nhiều điều chỉnh cho phù hợp thuận lợi cho thực nhiệm vụ quản lý Tuy nhiên, cịn có chồng chéo vai trò hoạt động điều phối chưa chặt chẽ giữ quan liên quan: • Duy trì 02 hệ thống kiểm lâm cấp: • Cấp Trung ương: Tổng cục Lâm nghiệp (nay Cục Lâm nghiệp) -> Cục Kiểm lâm -> Chi cục Kiểm lâm vùng (từ vùng đến 4, vùng nghiên cứu thuộc điều hành kiểm soát chi cục kiểm lâm vùng 2) -> hạt kiểm lâm xã -> cán kiểm lâm; • Cấp tỉnh/thành phố: Chi cục kiểm lâm thuộc Sở NN PTNT, chi cục Kiểm lâm hạt kiểm lâm cán lâm nghiệp Tuy nhiên phối kế hợp hạt kiểm lâm cán kiểm lâm quản lý cấp nêu hạn chế Như vậy, tổng hợp theo tiêu chí đánh giá nghiên cứu thấy: (i) Theo thời gian, văn Nhà nước ngày hồn thiện có chủ trương, sách, định hướng quy hoạch phát triển RNM tồn quốc Các địa phương ban hành văn nhằm triển khai thực theo văn liên quan xây dựng quy hoạch bảo vệ phát triển RNM (ii) Mặc dù có chủ trường từ cấp Trung Ương địa phương triển khai xây dựng quy hoạch bảo vệ phát triển RNM, ban hành văn hướng dẫn thực sách Nhà nước liên quan đến RNM địa phương mức độ phổ cập, hướng dẫn cụ thể việc thực địa phương hạn chế Cần tiếp tục tăng cường đảy mạnh (iii) Trong hầu hết địa phương nước thực quản lý phát triển rừng sở chủ trương sách Nhà nước, số địa phương (Thành phố Hải Phịng, Thành phố Hồ Chí Minh) vùng nghiên cứu có chế, thể chế chuyên biệt (chủ yếu liên quan đến hỗ trợ nguồn kinh phí bảo vệ rừng) cấp tỉnh để điều phối hoạt động bảo vệ phát triển RNM địa phương KẾT LUẬN Kết nghiên cứu cho thấy phần lớn hết diện tích RNM Việt Nam (trừ phần diện tích rừng đặc dụng) thuộc quản lý tạm thời UBND xã quản lý trực tiếp phòng TNMT Sở TNMT Hầu hết RNM quản lý bởi: Ban quản lý, UBND xã phối kết hợp với cộng đồng địa phương Một phần diện tích cịn lại rừng phòng hộ giao cho cộng đồng phối hợp tổ chức xã hội quản lý Quyền sử dụng khai thác RNM có chồng chéo nhóm đối tượng hình thức quản lý Quyền định mục đích, diện tích thời hạn sử dụng đất rừng thuộc Nhà nước (thông qua quan có thẩm quyền) Bộ NN & PTNT quan giúp việc phối hợp thực khơng có phân chun trách, chịu trách nhiệm quản lý riêng RNM Theo thời gian, cấu tổ chức quản lý rừng nói chung RNM nói riêng dần hồn thiện Cùng với đó, văn sách, thể chế hồn thiện áp dụng vào thực tế quản lý phát triển RNM từ cấp Trung ương đến địa phương từ việc xây dựng chiến lược quy hoạch phát triển RNM, định hướng quản lý, bảo vệ, phát triển khai thác nguồn lợi từ rừng Bên cạnh văn định hướng chung cho nước, địa phương xây dựng ban hành văn hướng dẫn thực văn chung nước phù hợp với điều kiện tình hình cụ thể Các sách từ cấp Trung ương đến địa phương hỗ trợ tốt cho việc quản trị RNM KHOA HỌC KỸ THUẬT THỦY LỢI VÀ MÔI TRƯỜNG - SỐ 83 (3/2023) 113 TÀI LIỆU THAM KHẢO Hiền H.T Nghiên cứu khả tích lũy tồn lưu carbon RNM, Luận án Tiến sĩ kỹ thuật, Trường Đại học Thủy lợi, 2019, 199 trang Phạm, T.T., Mwangi, E., Vu, T.P and Hoang, T.L 2022 Tìm hiểu quản trị rừng ngập mặn: Các phương pháp hướng dẫn nghiên cứu Bogor, Indonesia: CIFOR https://doi.org/10.17528/cifor/008479 Cúc N.T.K, H.T Hiền, 2022 Blue Carbon rừng ngập mặn vùng cửa sông Hồng, Việt Nam Sách chuyên khảo Nhà xuất Khoa học Kỹ thuật, 2022 108 trang Mani Ram Banjade, Nining Liswanti,Tuti Herawati, and Esther Mwangi, 2017 Quản trị rừng ngập mặn, thách thức riêng quản lý rừng ven biển Indonesia USAID, report Cuc, N., 2015 ‘Mangrove forest restoration in northern Viet Nam.’ In: Kumar, C., Saint-Laurent, C., Begeladze, S and Calmon, M (eds.) Enhancing food security through forest landscape restoration: Lessons from Burkina Faso, Brazil, Guatemala, Viet Nam, Ghana, Ethiopia and Philippines, pp 106-121 Gland, Switzerland: IUCN Cuc, Nguyen Thi Kim, Erik de Ruyter van Steveninck, 2015 b Production function of planted mangroves in Thanh Phu Nature Reserve, Mekong Delta, Vietnam Journal of Coastal Research, DOI: 10.2112/JCOASTRES-D-13-00104.1 Cuc, Nguyen Thi Kim, Tomohiro Suzuki, Erik de Ruyter van Steveninck, Hoang Van Hai, 2015 a Modelling the impacts of mangrove vegetation structure on wave dissipation in Ben Tre Province, Viet Nam, under different climate change scenarios Journal of Coastal Research, Vol 31, No 2, 2015 340-347 Ewel, K, C, Twilley, R, R, Ong, J and E, 1998 "Different kinds of mangrove forests provide different goods and services 7, 83–94." Global Ecol Biogeogr 7: 83-94 FAO 2011 Framework For Assessing And Monitoring Forest Governance: Food And Agriculture Organization Of The United Nations Hong P.N H T San, 1993 Mangrove of Vietnam, IUCN IFRC, 2011 Report “Planting protection” - Evaluation of community-based mangrove reforestation and disaster preparedness programme (2011) Lewis Iii, R and R, 1992 Scientific perspectives on on-site/off-site, in-kind/out-of-kind mitigation Effective Mitigation: Mitigation Banks and Joint Projects in the Context of Wetland Management Plans Proceedings of the National Wetland Symposium, Palm Beach Gardens, FL, USA Nayna Jhaveri, Nguyen The Dzung, and Nguyen Kim Dung, 2018 Mangrove collaborative management in Vietnam and Asia USAID report, 70 pages Walters, B, B, Ro ăNnba ăCk, P, Kovacs, J, M, Crona, B, Hussain, S, A, Badola, R, Primavera, J, H, Barbier, E and Dahdouh-Guebas, F, 2008 "Ethnobiology, socio-economics and management of mangrove forests: A review" Aquatic Botany 89: 220-236 Truong Quang Hoang, Pham Nguyen Thanh and Le Van Lan, 2017 Forest governance in Vietnam: A literature review The European Union and the UK Department for International Development 53 pages World Bank, 2018 Country forest note Vietnam International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank 114 KHOA HỌC KỸ THUẬT THỦY LỢI VÀ MÔI TRƯỜNG - SỐ 83 (3/2023) Abstract: POLICIES AND INSTITUTIONS IN MANGROVE FOREST GOVERNANCE IN VIETNAM Mangroves are important ecosystems that need to be well managed to preserve and promote their values The research focused on the current status of policies and institutions for mangrove management The results show that most of the mangrove areas in Vietnam (except special-use forests) are managed by the Commune People's Committee under the direct guidance of the Department of Natural Resurces and Environment (DONRE) at districts and provinces Forest owner groups: Management Boards, Commune People's Committees cooperate with local communities and social organizations There is an overlap between forest owner groups as well as management forms The right to decide on the how to use mangroves, manage the forest area belongs to the goverment (through apropriate authorities) In general, mangrove management policy currently not yet encourage the participation of stakeholders This result shows that it is necessary to continue to develop institutional and policy systems to better support mangrove governance Keywords: Mangrove governance, policy, institution, stakeholder, management Ngày nhận bài: 13/3/2023 Ngày chấp nhận đăng: 29/3/2023 KHOA HỌC KỸ THUẬT THỦY LỢI VÀ MÔI TRƯỜNG - SỐ 83 (3/2023) 115