BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGUYỄN THỊ HIỆP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ KHAI THÁC TÀI NGUYÊN KHOÁNG SẢN Ở VIỆT NAM LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG HÀ NỘI 2017 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀ[.]
Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài
Theo quy định tại Điều 53 Hiến pháp năm 2013 của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, tài nguyên khoáng sản là “tài sản công” thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý Tài nguyên khoáng sản là tài sản hữu hình và là một nguồn lực quan trọng để phát triển kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia Với tư cách là đại diện chủ sở hữu, Nhà nước phải tổ chức quản lý, bảo vệ, khai thác, sử dụng có hiệu quả khoáng sản để phục vụ phát triển kinh tế - xã hội của đất nước trong từng thời kỳ.
Việt Nam có nguồn tài nguyên khoáng sản khá phong phú, đa dạng với trên 5.000 mỏ và điểm quặng của hơn 60 loại khoáng sản khác nhau Trong đó có một số loại khoáng sản được dự báo có trữ lượng lớn như bôxít, titan, đá nguyên liệu xi măng v.v Tuy nhiên, khoáng sản là hữu hạn, hầu hết không tái tạo, chính vì vậy việc khai thác, chế biến, sử dụng khoáng sản phải tiết kiệm, có hiệu quả nhằm phát huy tối đa nguồn lực này cho mục tiêu phát triển trước mắt cũng như lâu dài.
Công tác quản lý nhà nước về khai thác tài nguyên khoán sản đã đạt được một số kết quả đáng kể trong thời gian qua Tuy nhiên, thực tế cho thấy vẫn còn khá nhiều tồn tại hạn chế, bất cập trong công tác này Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về khoáng sản cơ bản đã khá đầy đủ nhưng còn nhiều khó khăn, vướng mắc khi thực hiện; hệ thống các cơ quan quản lý nhà nước về khoáng sản từ Trung ương đến địa phương chưa hoàn thiện, hoạt động hiệu quả chưa cao, lực lượng cán bộ làm công tác QLNN về khoáng sản chưa đáp ứng được về số lượng và yêu cầu chuyên môn; thông tin, số liệu cơ bản về nguồn lực khoáng sản chưa được quản lý tốt, chặt chẽ, nhất là đối với thông tin, số liệu kiểm kê trữ lượng, sản lượng khai thác thực tế, tổn thất khoáng sản thực tế , các tổ chức, cá nhân tham gia khai thác khoáng sản chưa nhận thức đầy đủ và chưa thực hiện tốt trách nhiệm của mình trong hoạt động quản lý tài nguyên khoáng sản.
Ngoài ra khai thác khoáng sản còn phải đối mặt với nhiều thách thức về kinh tế xã hội của cộng đồng dân cư vùng khai khoáng, trong quá trình khai thác vẫn còn tình trạng doanh nghiệp khai báo trữ lượng không trung thực; khai thác tài nguyên khoáng sản một cách bừa bãi, thất thoát, gây ô nhiễm môi trường, cạn kiệt nhanh chóng tài nguyên khoáng sản, tình trạng khai thác khoáng sản không có giấy phép gia tăng gây bức xúc trong dư luận xã hội
Sản phẩm khai thác chế biến khoáng sản ở Việt Nam phần lớn mới dừng lại ở sản phẩm thô chủ yếu để xuất khẩu, giá trị và hiệu quả sử dụng thấp, chưa tương xứng với giá trị tài nguyên của khoáng sản khai thác nếu được đầu tư chế biến sâu hơn Hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản luôn đi liền với các tác nhân gây tác hại và ô nhiễm đến môi trường ở các mức độ khác nhau như làm xuất hiện khối lượng chất thải lớn, trong đó có một số chất thải nguy hiểm; gây ô nhiễm không khí và nguồn nước; phá vỡ chu kỳ thủy văn; làm mất đa dạng sinh học; tàn phá rừng; làm sa mạc hóa và nghèo hóa vùng đất, phá hoại cảnh quan thiên nhiên, di tích lịch sử, văn hóa….nảy sinh các mâu thuẫn và xung đột xã hội như: tranh chấp tài nguyên; tranh chấp về đất đai, đền bù…. Để đảm bảo phát triển bền vững, Việt Nam cần có những chính sách quản lý nhà nước để điều chỉnh hợp lý về khung pháp lý cũng như tổ chức quản lý ngành khai khoáng theo hướng sử dụng tài nguyên khoáng sản hợp lý, tiết kiệm, hiệu quả, hài hòa các lợi ích, vần đề môi trường, giải quyết mâu thuẫn giữa nhu cầu phát triển và bảo vệ môi trường Chính vì vậy tác giả luận văn đã lựa chọn vấn đề “Quản lý nhà nước về khai thác tài nguyên khoáng sản ở Việt Nam” làm đề tài nghiên cứu.
Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn
Quản lý nhà nước nói chung và QLNN về khai thác tài nguyên khoáng sản là một trong những vấn đề đã thu hút được sự quan tâm của nhiều tác giả, với nhiều công trình đề cập đến ở nhiều khía cạnh, nội dung khác nhau được nghiên cứu dưới dạng chuyên đề, báo cáo được đăng tải trên các báo, tạp chí và một số công trình nghiên cứu khác như luận văn thạc sĩ, luận án tiến sĩ
-Cuốn “Bàn về chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam trong thời kỳ mới” (Bộ Kế hoạch và Đầu tư, 2007) với mục đích phát huy vai trò của nhà nước trong việc thực hiện các chính sách phát triển kinh tế- xã hội Trong đó, các chuyên gia nhấn mạnh: nhà nước cần xây dựng được hệ thống pháp luật rõ ràng, tạo môi trường pháp lý thuận lợi và bình đẳng cho các chủ thể, các thành phần kinh tế hoạt động Việc lựa chọn các chính sách khác nhau và mang đến hiệu quả kinh tế-xã hội khác nhau là do năng lực của các thể chế chính trị quyết định Tuy nhiên, vai trò của nhà nước là phải tạo ra môi trường dân chủ trong quá trình lựa chọn, hoạch định và thực hiện các chính sách.
-Luận án tiến sĩ kinh tế (của tác giả Trần Anh Tài, 1996) “Vai trò quản lý của nhà nước trong quá trình chuyển sang nền kinh tế thị trường ở Việt Nam” tác giả đã phân tích tính đặc thù chuyển sang nền kinh tế thị trường ở Việt Nam Luận án đã đi sâu nghiên cứu vai trò của nhà nước trong việc tạo lập cơ chế quản lý, ổn định và tăng trưởng kinh tế, xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật và để xuất mộ số giải pháp nhằm nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước trong qua trình hình thành và phát triển kinh tế thị trường ở Việt Nam.
- Đề tài “Nghiên cứu cơ sở khoa học và thực tiễn đề xuất cơ chế nâng cao hiệu quả quản trị tài nguyên khoảng sản” (2014) của Tổng cục Địa chất vàKhoáng sản Việt Nam, Bộ Tài nguyên và Môi trường Nhóm tác giả đã tiến hành nghiên cứu, khảo sát thực tế đi sâu đánh giá tình hình thực hiện công tác quản trị tài nguyên khoáng sản trong thời gian qua để làm rõ những mặt được, những mặt còn tồn tại, hạn chế và nguyên nhân của tồn tại, hạn chế. Làm rõ các quy định của pháp luật về khoáng sản liên quan đến công tác “quản trị TNKS”; phân tích những nội dung cần hoàn thiện nhằm nâng cao hiệu quả
“quản trị TNKS” Từ đó đề xuất cơ chế hợp lý, hiệu quả hơn để quản trị tốt hơn TNKS của Việt Nam trong thời gian tới.
-Báo cáo nghiên cứu “Thực trạng và cơ hội nâng cao hiệu quả quản lý nguồn thu từ khai thác khoáng sản tại Việt Nam (2015) của nhóm tác giả: TS.
Lê Quang Thuận, PGS TS Lê Xuân Trường và Th.S Trần Thanh Thủ thuộc Trung tâm Con người và Thiên Nhiên Nghiên cứu được thực hiện dựa trên việc rà soát các chính sách thu hiện hành, đánh giá công tác quản lý thu liên quan đến lĩnh vực tài nguyên tại Việt Nam và nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế nhằm làm rõ những mặt tích cực và hạn chế trong việc quản lý thu ở Việt Nam. Trên cơ sở đó, nghiên cứu đề xuất, kiến nghị hoàn thiện chính sách thu và công tác quản lý thu theo hướng khuyến khích khai thác tài nguyên tiết kiệm, đồng thời đảm bảo huy động và sử dụng hiệu quả nguồn thu từ khai thác tài nguyên, phục vụ mục tiêu phát triển bền vững của quốc gia Báo cáo đã đi sâu nghiên cứu các vấn đề về hệ thống chính sách thu đặc thù cho lĩnh vực khai thác khoáng sản ở Việt Nam có những điểm gì khác biệt so với một số quốc gia trong khu vực Đánh giá sự phù hợp về mức thu các khoản đóng góp trong lĩnh vực khai thác khoáng sản theo quy định chính sách của Việt Nam và hiệu quả thu ngân sách từ khai thác khoáng sản ở Việt Nam Các lỗ hổng trong chính sách hoặc công tác quản lý thu Ngân sách từ khai thác tài nguyên đã được quản lý và sử dụng như thế nào và từ đó đề xuất các giải pháp nhằm tăng hiệu quả thu và quản lý ngân sách từ khai thác tài nguyên.
- Báo cáo kết quả rà soát hành lang pháp lý về tính minh bạch trong hoạt động khai thác khoáng sản ở Việt Nam (2013) của Tiến sĩ Lại HồngThanh, Tổng cục Địa chất và Khoáng sản Việt Nam, Bộ Tài nguyên và Môi trường Trên cơ sở rà soát hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam về khoáng sản (Luật Khoáng sản và các văn bản có liên quan) từ khâu điều tra cơ bản đến thăm dò và đặc biệt là khai thác khoáng sản Trên cơ sở đó, đề xuất những nội dung cơ bản cần bổ sung, điều chỉnh, quy định mới trong quá trình hoàn thiện pháp luật về khoáng sản trong thời gian tới.
Mặc dù, các công trình đã đề cập đến những khía cạnh nhất định của quản lý nhà nước về lĩnh vực khoáng sản và khai thác tài nguyên khoáng sản.
Có thể khẳng định rằng, cho đến thời điểm này chưa có nhiều công trình đề cập làm rõ đến vấn đề “Quản lý nhà nước về khai thác tài nguyên khoáng sản ởViệt Nam” một cách hệ thống từ góc độ của quản lý công Do đó, các đề xuất giải pháp chưa giải quyết hết được các vấn đề hạn chế, tồn tại hiện nay Vì thế, tác giả luận văn chọn đề tài “Quản lý nhà nước về khai thác tài nguyên khoáng sản ở Việt Nam” với góc độ tiếp cận riêng và không bị trùng lặp với các công trình đã công bố.
Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn
Trên cơ sở xem xét thực trạng QLNN về tài nguyên khoáng sản trong giai đoạn vừa qua, luận văn đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện công tác quản lý nhà nước về khai thác tài nguyên khoáng sản ở Việt Nam.
3.2 Nhiệm vụ nghiên cứu Để đạt được mục đích nghiên cứu nói trên, đề tài xác định các nhiệm vụ nghiên cứu cần phải thực hiện là:
- Hệ thống hóa và làm rõ một số vấn đề chung về quản lý nhà nước đối với khai thác tài nguyên khoáng sản.
- Làm rõ thực trạng quản lý nhà nước về khai thác tài nguyên khoáng sản ở Việt Nam giai đoạn từ năm 2002-2016, chỉ ra những hạn chế và nguyên nhân của hạn chế.
- Đề xuất các giải pháp hoàn thiện công tác quản lý nhà nước về khai thác tài nguyên khoáng.
Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn
Luận văn được nghiên cứu dựa trên phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử để xem xét vấn đề quản lý nhà nước đối với tài nguyên khoáng sản nói chung và khai thác tài nguyên khoáng sản nói riêng.
Tác giả đã sử dụng nguồn số liệu thứ cấp, từ các kết quả khảo sát, báo cáo của Tổng cục Địa chất và Khoáng sản Việt Nam, Bộ Tài nguyên và Môi trường.
5.3 Phương pháp xử lý số liệu
Tác giả đã sử dụng các phương pháp xử lý số liệu cụ thể như sau:
- Nghiên cứu tài liệu thứ cấp: Thông qua phân tích các tài liệu chính thức và không chính thức, từ các tài liệu được công bố, các báo cáo, thống kê của Tổng Cục Tổng cục Địa chất Khoáng sản Việt Nam, Bộ Tài nguyên và Môi trường, các bài viết trên các báo, tạp chí chuyên ngành và một số trang Website có liên quan tới vấn đề QLNN về khai thác tài nguyên khoáng sản;
- Phân tích, thống kê,: tác giả đã tiến hành thống kê số liệu, văn bản liên quan về hoạt động khoáng sản và QLNN về khai thác tài nguyên khoáng sản của Chính phủ, Bộ Tài nguyên Môi trường, Tổng cục Địa chất và Khoáng sản Việt Nam và một số bài viết, báo cáo khoa học khác Từ đó phân tích thực trạng QLNN đối với lĩnh vực khai thác tài nguyên khoáng sản trong phạm vi toàn quốc.
- So sánh, tổng hợp: tác giả so sánh các thông tin, số liệu liên quan tới vấn đề nghiên cứu để thấy được sự thay đổi trong công tác QLNN về khai thác tài nguyên khoáng sản ở Việt Nam trong thời gian qua.
Ý nghĩa của luận văn
Luận văn này có ý nghĩa thực tiễn ở chỗ, luận văn đã đánh giá được hiện trạng hoạt động quản lý nhà nước trong lĩnh vực khai thác tài nguyên khoáng sản làm cơ sở cho việc đưa ra các giải pháp để góp phần hoàn thiện công tác quản lý nhà nước về khai thác tài nguyên khoáng sản ở Việt Nam.
Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung chính của luận văn được kết cầu thành 03 chương như sau:
Chương 1 Cơ sở khoa học về quản lý nhà nước đối với khai thác tài nguyên khoáng sản.
Chương 2 Thực trạng quản lý nhà nước về khai thác tài nguyên khoáng sản ở Việt Nam.
Chương 3 Giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nước về khai thác tài nguyên khoáng sản Việt Nam.
CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI KHAI THÁC TÀI NGUYÊN KHOÁNG SẢN
Tài nguyên khoáng sản
* Khái niệm “Tài nguyên khoáng sản”
Theo từ điển tiếng Việt định nghĩa “Tài nguyên là nguồn của cải thiên nhiên chưa khai thác hoặc đang tiến hành khai thác”.
Tài nguyên khoáng sản là tích tụ vật chất dưới dạng hợp chất hoặc đơn chất trong vỏ trái đất, mà ở điều kiện hiện tại con người có đủ khả năng lấy ra các nguyên tố có ích hoặc sử dụng trực tiếp chúng trong đời sống hàng ngày.
Tài nguyên khoáng sản thường tập trung trong một khu vực gọi là mỏ khoáng sản Tài nguyên khoáng sản có ý nghĩa rất quan trọng trong sự phát triển kinh tế của loài người và khai thác sử dụng tài nguyên khoáng sản có tác động mạnh mẽ đến môi trường sống Một mặt, tài nguyên khoáng sản là nguồn vật chất để tạo nên các dạng vật chất có ích và của cải của con người Bên cạnh đó, việc khai thác tài nguyên khoáng sản thường tạo ra các loại ô nhiễm như bụi, kim loại nặng, các hóa chất độc và hơi khí độc (SO2, CO, CH4 v.v ).
Tài nguyên khoáng sản được phân loại theo nhiều cách:
- Theo dạng tồn tại: Rắn, khí (khí đốt, Acgon, He), lỏng (Hg, dầu, nước khoáng).
- Theo nguồn gốc: Nội sinh (sinh ra trong lòng trái đất), ngoại sinh (sinh ra trên bề mặt trái đất).
-Theo thành phần hóa học: khoáng sản kim loại (kim loại đen, kim loại màu, kim loại quý hiếm), khoáng sản phi kim (vật liệu khoáng, đá quý, vật liệu xây dựng), khoáng sản cháy (than, dầu, khí đốt, đá cháy).
* Khái niệm “Khai thác tài nguyên khoáng sản”
Theo quy định tại khoản 7 Điều 2 Luật khoáng sản năm 2010, khái niệm
“Khai thác khoáng sản” là hoạt động nhằm thu hồi khoáng sản, bao gồm xây dựng cơ bản mỏ, khai đào, phân loại, làm giàu và các hoạt động khác có liên quan.
Khai thác khoáng sản là hoạt động có sự tham gia của tất cả các chủ thể liên quan đến khoáng sản gồm: Nhà nước - Người dân - Doanh nghiệp Kết quả của hoạt động này là chuyển hóa khoáng sản từ ở dạng “tiềm năng” thành hàng hóa; là giai đoạn chuyển hóa giá trị “tiềm năng” của khoáng sản thành giá trị hiện thực, đem lại nguồn lợi thực tế cho phát triển kinh tế - xã hội đất nước cũng như doanh nghiệp và người dân Do đó, hoạt động này cần có sự quản lý, giám sát chặt chẽ để tài sản do thiên nhiên ban tặng được khai thác, sử dụng một cách có hiệu quả nhất.
1.1.2 Những đặc điểm của tài nguyên khoáng sản Để làm rõ vấn đề QLNN về khai thác tài nguyên khoáng sản cũng cần đánh giá đầy đủ những đặc điểm chung cũng như đặc điểm riêng của tài sản
“khoáng sản”, các đặc điểm này đó là:
- Tính hữu hạn, không tái tạo: Khoáng sản được hình thành tích tụ trong quá trình hoạt động địa chất rất lâu dài hàng triệu năm trước đó và không phải là vô hạn Hầu hết các loại khoáng sản (trừ một số loại khoáng sản như nước khoáng, nước nóng thiên nhiên) khi đã được khai thác để sử dụng đều “không thể tái tạo” Chính vì vậy, khi khai thác, sử dụng khoáng sản trong từng thời kỳ cần cân nhắc kỹ để tối đa hóa lợi ích phục vụ phát triển kinh tế - xã hội trước mắt cũng như lâu dài Nói cách khác, khoáng sản phải được khai thác, sử dụng triệt để, hợp lý, tiết kiệm có hiệu quả cao nhất.
- Tính rủi ro địa chất: Khi đầu tư kinh doanh vào bất kỳ lĩnh vực nào cũng đều có những rủi ro ở mức độ nhất định Tuy nhiên, đầu tư vào lĩnh vực khoáng sản có mức độ rủi ro cao hơn bởi có một rủi ro khác xuất phát từ đặc điểm của loại tài sản này Mỏ khoáng sản là thực tại khách quan, nằm ngoài ý muốn của con người Khi thực hiện các hoạt động như điều tra, đánh giá, thăm dò khoáng sản là con người mong muốn có các thông tin đầy đủ hơn về mỏ khoáng sản đó trước khi đầu tư khai thác Tuy nhiên, trong thực tế, kể cả trong trường hợp một mỏ khoáng sản đã được thăm dò tỉ mỉ thì vẫn có những khu vực không có công trình thăm dò, khi khai thác sự thay đổi chiều dày, hàm lượng v.v… và chất lượng, thậm chí không có quặng nằm ngay tại những khu vực này Đây chính là tính “rủi ro địa chất” của khoáng sản (nằm ngoài ý muốn của con người) Tính rủi ro địa chất của các loại khoáng sản khác nhau cũng khác nhau Thường khoáng sản quý, hiếm có mức độ rủi ro cao hơn Ngược lại, những loại khoáng sản thông thường như khoáng sản làm vật liệu xây dựng có độ rủi ro thấp hơn Khoáng sản có độ rủi ro càng cao về địa chất thì mức độ đầu tư cho hoạt động tìm kiếm, thăm dò cũng càng lớn và ngược lại Đây là đặc điểm cần quan tâm của khoáng sản không giống với các loại tài sản hữu hình khác.
- Lợi thế so sánh (“địa tô chênh lệch”): Tương tự như đối với một số loại tài nguyên thiên nhiên khác như tài nguyên đất, tài nguyên rừng, khi đầu tư khai thác cùng loại khoáng sản nhưng mỏ có vị trí thuận lợi, có điều kiện địa chất - mỏ thuận lợi hơn thì cũng có lợi thế hơn (chi phí sản xuất thấp hơn, có lợi nhuận cao hơn lợi nhuận trung bình) so với các mỏ có điều kiện khó khăn,phức tạp Trường hợp này cũng tương tự như trong nông nghiệp khi sản xuất trên mảnh đất có điều kiện tự nhiên khác nhau mà thường được gọi là “địa tô chênh lệnh” Lợi thế so sánh phụ thuộc vào đặc điểm mỏ khoáng sản, thay đổi theo thời gian, không gian cũng như sự phát triển của trình độ khoa học - công nghệ khai thác, chế biến loại khoáng sản đó Cùng một loại khoáng sản, cùng một điều kiện địa chất mỏ như nhau, nhưng mỏ có vị trí địa lý thuận lợi (gần đường giao thông chính, gần các yêu cầu phải đáp ứng như: tài nguyên nước, lao động v.v ) thì sẽ có chi phí thấp hơn, sinh ra lợi nhuận cao hơn so với một mỏ khoáng sản cùng loại nhưng có vị trí không thuận lợi, nằm ởvùng sâu, vùng xa, hạ tầng cơ sở vật chất, xã hội thấp kém v.v
- Quan hệ hữu cơ với tài nguyên đất: Khoáng sản luôn gắn liền và có quan hệ hữu cơ với tài nguyên đất Khi khai thác khoáng sản luôn phải sử dụng một diện tích đất mặt nhất định, kể cả khi khai thác khoáng sản bằng phương pháp hầm lò Do đó, khi giải quyết vấn đề sở hữu về khoáng sản, cũng như khi đưa ra các giải pháp nhằm quản lý, bảo vệ tốt khoáng sản chưa khai thác chúng ta cũng phải giải quyết cả vấn đề liên quan giữa quyền quản lý, bảo vệ, khai thác khoáng sản với quyền sử dụng đất đai, những vấn đề về lợi ích khác có liên quan.
- Quan hệ hữu cơ với tài nguyên nước: Tương tự như đối với tài nguyên đất, khoáng sản cũng có mối quan hệ hữu cơ với tài nguyên nước Khi tiến hành khai thác một số loại khoáng sản, chúng ta phải sử dụng một lượng nước mặt cũng như nước ngầm để phục vụ công tác khai thác (nước sinh hoạt, nước phục vụ khai - tuyển v.v ) Trong nhiều trường hợp, thân khoáng sản gắn liền với nguồn tài nguyên nước nên khi khai thác đã ảnh hưởng trực tiếp tới nguồn tài nguyên nước nằm trong khu vực khai thác khoáng sản Khi đó, trong quá trình khai thác cũng phải giải quyết vấn đề pháp lý khi sử dụng, tác động đến tài nguyên nước.
- Tính “đa dụng”, “đa mục đích”, “đa khoáng” và thay đổi giá trị dụng theo thời gian, trình độ phát triển của khoa học công nghệ: Tùy theo nhu cầu sử dụng của nền kinh tế quốc dân mà khoáng sản được sử dụng cho các mục đích khác nhau Đá vôi với chất lượng khác nhau có thể sử dụng để rải đường,xây dựng công trình dân dụng, công nghiệp hoặc dùng làm nguyên liệu xi măng Đá hoa trắng có chất lượng tốt, độ trắng cao được chế biến làm đá vôi dạng bột, dạng hạt cung cấp làm phụ gia trong sản xuất giấy, cao su, sơn v.v Khoáng sản nói chung, nhất là khoáng sản kim loại thường là khoáng sản đa khoáng nên cần sử dụng tổng hợp, hợp lý có hiệu quả các khoáng vật, thành phần có ích đi kèm với khoáng sản chính Mặt khác, một loại khoáng sản khi nằm độc lập thì có thể được xem là khoáng sản chính nhưng lại được coi là đất đá thải khi khai thác đồng thời với một loại khoáng sản khác Ví dụ: khi khai thác than lộ thiên, đá vôi hoặc đá vật liệu xây dựng thông thường được coi là đất đá thải, nhưng nếu biết và sử dụng hợp lý thì nó lại là nguyên liệu đầu vào cho mục đích khác như: rải đường, nguyên liệu sản xuất xi măng, v.v
Hoặc, do trình độ công nghệ tuyển thấp, hàm lượng biên của quặng titan sa khoáng (năm 1993) khoảng 10 -15 kg/m3, nhưng đến năm 2011, đã giảm xuống còn khoảng 5 kg/m3 do trình độ tuyển khoáng đã phát triển.
- Tác động trực tiếp tới môi trường trong hoạt động khoáng sản: Hoạt khai thác khoáng sản có tác động tiêu cực và trực tiếp tới môi trường, thậm chí rất lớn (hủy hoại đất mặt, thủy sinh, môi trường nước, môi trường không khí v.v ) Tác động này không chỉ ảnh hưởng trong phạm vi khu vực khai thác khoáng sản mà còn ảnh hưởng tới phạm vi rộng lớn hơn ở xung quanh hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản Do đó, khi xây dựng các chế định pháp lý quản lý khoáng sản cần phải giải quyết các vấn đề pháp lý liên quan đến môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản.
1.1.3 Quyền sở hữu về tài nguyên khoáng sản
Xét về phương thức sản xuất, tài nguyên khoáng sản là tư liệu sản xuất,một trong những yếu tố của lực lượng sản xuất, là một trong những nguồn lực phát triển kinh tế - xã hội đất nước Với những cơ sở thực tiễn và pháp lý rõ ràng, với bản chất của nhà nước xã hội chủ nghĩa, nhân dân có quyền làm chủ đất nước, quyết định mọi vấn đề về phát triển đất nước, có quyền sở hữu đối với những tài sản quốc gia Để xây dựng và phát triển đất nước, nhân dân không những có quyền mà cần phải nắm chắc các nguồn lực, các tài sản cơ bản, quan trọng nhất của đất nước để việc sử dụng các nguồn lực, tài sản đó một cách hiệu quả.
Như đã nêu trên, tại Điều 53 Hiến pháp năm 2013 của Nước Cộng hòa
Kinh nghiệm quốc tế về quản lý khai thác tài nguyên khoáng sản
Để hiểu rõ hơn về tầm quan trọng của tài nguyên khoáng sản và hoạt động quản lý nhà nước về khai thác tài nguyên khoáng sản, tác giả đã tìm hiểu kinh nghiệm quản lý nhà nước về khai thác tài nguyên khoáng sản của một số quốc gia trên thế giới để từ đó có thể rút kinh nghiệm và đề xuất giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nước về khai thác tài nguyên khoáng sản ở Việt Nam, cụ thể một số quốc gia như sau:
* Trung Quốc: Trong những thập niên gần đây, Trung Quốc đã đạt nhiều thành quả trong công tác khai thác tài nguyên khoáng sản và nhiều mỏ khoáng sản quy mô lớn, có giá trị đã được xác định, hệ thống cung ứng khoáng sản đã hình thành Đến nay ngành công nghiệp khai thác khoáng sản TrungQuốc đã tự đáp ứng được khoảng 92% về khoáng sản năng lượng, 80% về khoáng sản cho công nghiệp và khoảng 70% khoáng sản cho sản xuất vật tư nông nghiệp.
Trung Quốc chủ trương trong 20 năm đầu của thế kỷ 21 chủ yếu dựa vào khai thác tài nguyên khoáng sản nội địa để đảm bảo cho nhu cầu hiện đại hóa Trung Quốc rất coi trọng phát triển bền vững và sử dụng hợp lý tài nguyên khoáng sản và đã thực hiện phát triển bền vững một chiến lược quốc gia và bảo vệ các nguồn tài nguyên một phần quan trọng của chiến lược này. Để xây dựng một xã hội một cách toàn diện là mục tiêu của Trung Quốc trong
20 năm đầu của thế kỷ mới Trung Quốc sẽ phụ thuộc chủ yếu vào khai thác tài nguyên khoáng sản riêng của mình để đảm bảo các nhu cầu của chương trình hiện đại hóa của đất nước Chính phủ Trung Quốc khuyến khích việc thăm dò và khai thác tài nguyên khoáng sản có nhu cầu, đặc biệt là các nguồn tài nguyên chiếm ưu thế trong các vùng phía tây, để tăng khả năng trong nước cung cấp tài nguyên khoáng sản Đồng thời, đây là một chính sách của chính phủ quan trọng nhập khẩu có vốn đầu tư nước ngoài và công nghệ để khai thác tài nguyên khoáng sản của đất nước, làm cho việc sử dụng của các thị trường nước ngoài và tài nguyên khoáng sản nước ngoài, và giúp các doanh nghiệp khai thác mỏ và các sản phẩm khoáng sản của Trung Quốc nhập vào thị trường quốc tế Chính phủ Trung Quốc cho rằng các công ty khai thác mỏ nước ngoài vào Trung Quốc và các doanh nghiệp khai thác mỏ của Trung Quốc nhập vào các nước khác để làm cho các quốc gia khác nhau cùng có bổ sung tài nguyên có ý nghĩa lớn cho sự thịnh vượng chung và phát triển lành mạnh của tài nguyên khoáng sản thế giới thăm dò và khai thác.
- Các mục tiêu và nguyên tắc bảo vệ tài nguyên khoáng sản và sử dụng hợp lý: Mục tiêu chung của việc bảo vệ và sử dụng hợp lý tài nguyên khoáng sản trong đầu thế kỷ 21 của Trung Quốc là:
+ Tăng cường khả năng của các nguồn tài nguyên khoáng sản để đảm bảo xây dựng một xã hội một cách toàn diện Nâng cao đầu vào hiệu quả thăm dò và khai thác vào tài nguyên khoáng sản, tăng phạm vi và chiều sâu thăm dò và khai thác, tăng cường bảo vệ tài nguyên khoáng sản, tăng nguồn cung Trung Quốc sẽ mở rộng hơn với thế giới bên ngoài và tham gia tích cực trong hợp tác quốc tế Trung Quốc cũng sẽ thành lập một hệ thống dự trữ đối với các nguồn tài nguyên chiến lược, nhằm dự trữ cần thiết về tài nguyên khoáng sản quan trọng cho nền kinh tế quốc gia và đời sống của nhân dân và bảo đảm sự an toàn của nền kinh tế của đất nước cũng như cung cấp các mặt hàng khoáng sản bền vững và an toàn.
+ Đẩy mạnh cải thiện môi trường sinh thái của các mỏ Trung Quốc sẽ làm giảm và kiểm soát ô nhiễm và thiệt hại cho môi trường của các tài nguyên khoáng sản gây ra trong các liên kết sản xuất thay đồ, khai thác mỏ và luyện kim hoặc tinh chế và mang lại một chu kỳ lành tính trong việc khai thác tài nguyên khoáng sản và bảo vệ môi trường sinh thái, nâng cao pháp luật và các quy định bảo vệ môi trường tại các khu vực khai thác khoáng sản, và thực hiện kiểm tra vẫn còn chặt chẽ và giám sát việc thực thi pháp luật liên quan đến việc kiểm soát môi trường sinh thái của các mỏ và tăng cường tuyên truyền giáo dục nâng cao nhận thức của các doanh nghiệp khai thác mỏ và toàn xã hội về tầm quan trọng của việc bảo vệ tài nguyên môi trường. Để tạo ra một môi trường phát triển cạnh tranh bình đẳng Trung Quốc thiết lập một hệ thống kinh tế thị trường xã hội chủ nghĩa và pháp luật về hoạt động quản lý thăm dò và khai thác tài nguyên khoáng sản, Trung Quốc sẽ tiếp tục cải thiện các luật và quy định liên quan đến quản lý tài nguyên khoáng sản,điều chỉnh và hoàn thiện chính sách về tài nguyên khoáng sản, cải thiện đầu tư môi trường; cung cấp dịch vụ thông tin tuyệt vời và tạo ra môi trường thị trường mở, có trật tự và thống nhất, trong đó thị trường có thể cạnh tranh một cách bình đẳng.
- Tăng cường năng lực cung cấp tài nguyên khoáng sản trong nước
Trung Quốc dựa chủ yếu vào sự phát triển của tài nguyên khoáng sản và các nguồn tài nguyên thiên nhiên khác để phát triển kinh tế của đất nước. Trong quá trình xây dựng một xã hội một cách toàn diện, Trung Quốc trước hết sẽ làm tăng khả năng cung cấp tài nguyên khoáng sản trong nước Trung Quốc vẫn có tiềm năng rất lớn đối với các nguồn tài nguyên khoáng sản thăm dò và khai thác.
Chính phủ Trung Quốc khuyến khích và hướng dẫn hoạt động cho khảo sát thương mại đáp ứng hoạch định yêu cầu, bánh răng nhu cầu thị trường và tập trung vào kết quả kinh tế Trung Quốc khuyến khích thương mại khảo sát tại các khu vực trung tâm và phía tây, vùng xa, biên giới và vùng nơi sinh sống của đồng bào dân tộc thiểu số, cũng như kinh tế kém phát triển hơn các khu vực khác có tiềm năng tài nguyên Trung Quốc khuyến khích các doanh nghiệp khai thác mỏ để thực hiện khảo sát địa chất thương mại tại các khu vực xa trung tâm hoặc sự hình thành sâu sắc hơn về các mỏ cũ với cả hai tiềm năng thị trường và tài nguyên, và để tìm tài nguyên thay thế mới Trung Quốc khuyến khích các nhà đầu tư để có được quyền thăm dò và khai thác mỏ, thông qua cạnh tranh lành mạnh, các trang web của các mỏ khoáng sản được thành lập sau khi khảo sát có vốn đầu tư của chính phủ Trung Quốc khuyến khích thương mại thăm dò dầu, khí thiên nhiên, khí than, than với tro thấp và nội dung lưu huỳnh thấp, và chất lượng tinh mangan, crôm, đồng, nhôm, vàng,bạc, niken, coban, kim loại thuộc nhóm bạch kim,và xinvit Trung Quốc cũng khuyến khích sự phát triển của nước địa nhiệt khoáng sản, tài nguyên nước ngầm, một cách khoa học, kinh tế và hợp lý, đồng thời khuyến khích việc sử dụng nước chất lượng tốt cho các mục đích tốt hơn, và phòng ngừa và kiểm soát ô nhiễm.
- Mở rộng hợp tác quốc tế trong Thăm dò và Khai thác Khoáng sản
Trung Quốc sẽ thực hiện chính sách mở cửa với thế giới Trung Quốc tích cực trong hợp tác quốc tế trong lĩnh vực tài nguyên khoáng sản để thúc đẩy việc trao đổi các nguồn lực trong và ngoài nước, vốn, thông tin, công nghệ và thị trường trên cơ sở có đi có lại và cùng có lợi.
Trung Quốc thực hiện chính sách khuyến khích các doanh nghiệp nước ngoài đầu tư vào tài nguyên khoáng sản thăm dò và khai thác trong nước. Trung Quốc khuyến khích các doanh nghiệp khai thác khoáng sản trong nước hợp tác với các công ty khai thác mỏ quốc tế, trên kinh nghiệm quốc tế tiên tiến, nhập khẩu công nghệ tiên tiến và hoạt động phù hợp với thông lệ quốc tế. Trung Quốc bắt đầu mở ngành công nghiệp dầu mỏ của thế giới bên ngoài vào năm 1982 bằng cách sử dụng vốn và công nghệ nước ngoài để thăm dò và khai thác tài nguyên dầu khí Kết quả là, phạm vi khai thác đã được mở rộng và sản lượng dầu thô đã tăng tỷ suất lợi nhuận lớn Bây giờ, Trung Quốc đã bắt đầu tham gia vào việc khai thác tài nguyên dầu khí ở nước ngoài Chính phủ Trung Quốc đã thực hiện hoặc sẽ mất một số các biện pháp mới để tiếp tục cải thiện môi trường đầu tư nước ngoài, mở rộng sự mở cửa và tăng cường hợp tác quốc tế.
- Cải thiện quản lý tài nguyên khoáng sản
Trung Quốc đã dần dần cải thiện việc quản lý tài nguyên khoáng sản của chính phủ, đưa về quy định pháp luật, tiêu chuẩn hóa và khoa học.
Ban hành và dần dần cải thiện luật pháp và các quy định về quản lý tài nguyên khoáng sản Trung Quốc đã đưa ra một hệ thống pháp luật đối với các nguồn tài nguyên khoáng sản, bao gồm Luật Tài nguyên Khoáng sản và pháp luật có liên quan và các quy định khác với Hiến pháp như là nền tảng của Luật.
Kể từ năm 1982, Trung Quốc đã liên tục ban hành Luật Tài nguyên Khoáng sản, Luật Quản lý Đất đai, Than Luật, Luật An toàn trong hầm mỏ,
Luật Bảo vệ môi trường và Luật về Sử dụng và quản lý vùng biển Chính phủ Trung Quốc cũng đã ban hành hơn 20 quy chế và các quy định bổ sung, bao gồm Quy định chi tiết việc thực hiện Luật Tài nguyên khoáng sản, Quy định về khai thác tài nguyên dầu ngoài khơi trong hợp tác với các doanh nghiệp nước ngoài, Quy định về khai thác tài nguyên dầu trên đất liền bởi các doanh nghiệp nước ngoài, các biện pháp điều chỉnh việc đăng ký và quản lý Khu vực Khảo sát tài nguyên khoáng sản, Các biện pháp điều chỉnh việc đăng ký và quản lý khai thác tài nguyên khoáng sản, Các biện pháp quản trị hành chính của chuyển giao khảo sát và quyền khai thác khoáng sản, Quy định về quản lý hành chính của bộ sưu tập phí tài nguyên khoáng sản bồi thường Các tỉnh khác nhau, khu tự trị và thành phố trực thuộc Trung ương, ngoài ra, xây dựng các quy chế liên quan tại địa phương Các luật và quy định này đã đưa ra hệ thống pháp luật cơ bản của Trung Quốc cho việc quản lý tài nguyên khoáng sản, và cung cấp sự bảo đảm pháp lý cho việc thực hiện quản lý, quản lý tài nguyên khoáng sản và các mỏ hoạt động theo quy định của pháp luật.
* Úc Úc có hệ thống liên bang, trong đó việc quản lý tài nguyên thiên nhiên thuộc thẩm quyền cấp bang Để đảm bảo phát triển bền vững trong ngành khai khoáng, tại Úc đã triển khai Chương trình phát triển bền vững: Chương trình này được một Ban chỉ đạo quản lý trực thuộc Bộ Công nghiệp, Du lịch và Tài nguyên chính phủ Úc và do các nhóm công tác với đại diện từ khu vực chính phủ, ngành, nghiên cứu, giáo dục đào tạo và cộng đồng xây dựng Chương trình phát triển bền vững trong khai thác mỏ đề cập tới các lĩnh vực môi trường, kinh tế và xã hội trong mọi giai đoạn của cả quá trình khai thác khoáng sản từ thăm dò tới xây dựng, vận hành và đóng cửa khu khai thác mỏ.
Trước hết, các công ty khai thác cần phải đảm bảo sự hỗ trợ và chấp nhận rộng rãi của cộng đồng để bảo vệ “giấy phép xã hội để hoạt động” của họ Giấy phép xã hội để hoạt động là một khái niệm mới, qua đó khẳng định sự hợp tác của danh nghiệp với cộng đồng và đóng góp vào sự phát triển của cộng đồng không chỉ là điều nên làm đối với công ty mà còn tạo nên ý thực kinh doanh đúng đắn.
Tổng quát về hoạt động khai thác tài nguyên khoáng sản
* Về loại hình khoáng sản được khai thác: Tính riêng các mỏ khoáng sản do cơ quan Trung ương cấp giấy phép, đến ngày 31 tháng 12 năm 2008 hiện có khoảng 350 mỏ/khu vực mỏ thuộc 10/12 nhóm khoáng sản và 68 điểm nước khoáng, nước nóng đang khai thác Tính riêng cho khoáng sản rắn thì nhóm khoáng sản vật liệu xây dựng (sét xi măng, đá vôi xi măng, đá ốp lát các loại, đá phiến lợp, cát silic phụ gia xi măng, nguyên liệu phụ gia xi măng v.v…) chiếm tỷ lệ 36,96 % Nhóm khoáng sản nhiên liệu (than mỡ, than antraxit) chiếm tỷ lệ 22,11 % Nhóm khoáng sản nguyên liệu sứ, gốm, thủy tinh, chịu lửa, bảo ôn (kaolin, fenspat, sét gốm sứ, sét chịu lửa, đôlômit, quăczit, cát thủy tinh) chiếm tỷ lệ 15,84 % Nhóm khoáng sản kim loại cơ bản thông thường (thiếc, anitmon, đồng, chì - kẽm và nikel) chiếm tỷ lệ 4,29 %. Nhóm khoáng sản sắt và hợp kim của sắt (sắt, mangan, crômit và wonfram) chiếm tỷ lệ 5,61 % Nhóm khoáng sản kim loại nhẹ (bauxit, ilmenit) chiếm tỷ lệ 7,59 % Nhóm khoáng sản nguyên liệu kỹ thuật (tacl, đá vôi trắng, các khuôn đúc, sét bentonit) chiếm tỷ lệ 4,29 % Nhóm khoáng sản quý hiếm (đá quý, saphia) chiếm tỷ lệ 0,66 % Nhóm khoáng sản hóa chất và phân bón (apatit, fluorit, secpentin) chiếm tỷ lệ 1,65 % và nhóm khoáng sản kim loại quý (vàng) chiếm 0,99 %.
Theo thống kê, đến tháng 6 năm 2009 có 3.882 giấy phép khai thác do ủy ban nhân dân cấp tỉnh cho phép khai thác còn hiệu lực và đang thực hiện.Trong đó có 82% là giấy phép khai thác khoáng sản làm vật liệu xây dựng thông thường, than bùn; 16% là giấy phép khai thác loại khoáng sản khác, giấy phép khai thác tận thu thuộc các nhóm khoáng sản nêu trên.
* Về loại hình doanh nghiệp tham gia khai thác khoáng sản: Từ khi
Luật Khoáng sản ban hành đã có hầu hết các thành phần kinh tế như: doanh nghiệp nhà nước, doanh nghiệp tư nhân, công ty trách nhiệm hữu hạn, công ty cổ phần, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài, hợp tác xã v.v… tham gia khai thác khoáng sản Theo thống kê, số doanh nghiệp tham gia hoạt động trong công nghiệp khai thác mỏ tăng nhanh từ 427 doanh nghiệp (năm 2000) lên đến hơn 1.400 doanh nghiệp vào thời điểm hiện tại Trong đó, các doanh nghiệp khai thác khoáng sản làm vật liệu xây dựng thông thường chiếm tới gần 1.200 doanh nghiệp với quy mô nhỏ và vừa.
Chỉ tính riêng các doanh nghiệp khai thác theo giấy phép do cơ quan Trung ương cấp đã có khoảng 150 doanh nghiệp hoạt động trên địa bàn của 37 tỉnh, thành phố Trong đó, số lượng các doanh nghiệp nhà nước có ưu thế tuyệt đối, chiếm tỷ lệ 54,41 % (chưa kể công ty trách nhiệm hữu hạn Nhà nước một thành viên, công ty cổ phần chuyển hóa từ doanh nghiệp nhà nước trước đây).
Số lượng các doanh nghiệp còn lại là: công ty cổ phần chiếm 22,79 %; doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài chiếm tỷ lệ 8,82 %; công ty trách nhiệm hữu hạn chiếm 5,88 %; công ty trách nhiệm hữu hạn Nhà nước một thành viên chiếm 3,68 %; doanh nghiệp tư nhân chiếm 2,94 %; hợp tác xã và doanh nghiệp đầu tư 100% vốn nước ngoài chiếm tỷ lệ rất khiêm tốn 1,47 % trong tổng số các doanh nghiệp đang hoạt động.
Về số lượng các doanh nghiệp tham gia khai thác khoáng sản rắn ở quy mô công nghiệp do cơ quan Trung ương cấp phép chiếm tỷ lệ không lớn,khoảng 10% tổng số các doanh nghiệp đang hoạt động trong lĩnh vực khai thác khoáng sản Tuy nhiên, phần lớn là các doanh nghiệp lớn của Nhà nước, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài và một số doanh nghiệp ngoài quốc doanh quy mô lớn đầu tư thăm dò, khai thác loại khoáng sản cần vốn lớn, thiết bị công nghệ hiện đại, có sự rủi ro cao hơn khi đầu tư cho loại hình khoáng sản làm vật liệu xây dựng thông thường.
Theo thống kê, các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài tham gia chủ yếu trong lĩnh vực khai thác khoáng sản phục vụ công nghiệp sản xuất xi măng (Công ty Xi măng Nghi Sơn, Công ty Xi măng Chinfon, Công ty Xi măng Lusk Việt Nam, Công ty Xi măng Holcim… ), đá ốp lát (Công ty liên doanh Latina An Giang), đá vôi trắng (Công ty Yabashi, Công ty liên doanh cacbonat canxi YBB), nước khoáng (Công ty Lavie), vàng (Công ty trách nhiệm hữu hạn vàng Bồng Miêu, Công ty trách nhiệm hữu hạn vàng Phước Sơn), Niken (Công ty trách nhiệm hữu hạn Niken Bản Phúc), titan sa khoáng (Công ty khoáng sản Bình Định Việt Nam - Malaysia), đá phiến lợp (Công ty liên doanh đá phiến Lai Châu), quặng sắt (Công ty trách nhiệm hữu hạn Khoáng sản và luyện kim Việt - Trung) Có một số doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài do hoạt động không có hiệu quả phải giải thể, ngừng hoạt động trước thời hạn từ những năm cuối thế kỷ 20 như: Xí nghiệp liên doanh vàng Việt - Nga, Công ty liên doanh Đá quý Việt - Thái, Công ty khai thác chế biến titan Austinh Hà Tĩnh, Công ty trách nhiệm hữu hạn khai thác đá ốp lát Halim (100% vốn nước ngoài).
Về quy mô các mỏ khoáng sản được khai thác Mặc dù phong phú về chủng loại và nhiều về số lượng nhưng phần lớn các mỏ, điểm mỏ khoáng sản đã được phát hiện ở Việt Nam chủ yếu là các mỏ nhỏ và vừa Mặt khác, do hạn chế về vốn đầu tư, công nghệ khai thác nên các mỏ đang khai thác chủ yếu có quy mô mỏ nhỏ, hoặc một số mỏ lớn được chia thành nhiều khu vực để khai thác với quy mô nhỏ hơn Các mỏ khai thác có công suất lớn tập trung vào một số loại khoáng sản như: than (có 05 mỏ lộ thiên công suất 2÷3 triệu tấn than nguyên khai/năm, 08 mỏ than hầm lò công suất từ 0,9÷1,5 triệu tấn than nguyên khai/năm); đá vôi nguyên liệu xi măng (có 15 mỏ khai thác với công suất từ 1,5÷3,0 triệu tấn đá nguyên khai/năm); apatit (trên 500.000 tấn quặng/năm); đồng (công suất trên 1 triệu tấn quặng nguyên khai/năm), số mỏ công suất trung bình (> 400.000 tấn/năm đối với than, sét nguyên liệu xi măng, ilmenit) chiếm tỷ lệ không lớn, còn lại là các mỏ khoáng sản khai thác ở quy mô nhỏ.
Xét về giá trị tuyệt đối thì các mỏ khoáng sản rắn ở quy mô công nghiệp có số lượng không nhiều so với các mỏ khoáng sản khác, nhất là khoáng sản làm vật liệu xây dựng thông thường (đá, cát xây dựng, sét gạch ngói v.v…) và chỉ chiếm trên 10% tổng số các mỏ khoáng sản đang hoạt động trên phạm vi cả nước Tuy nhiên, các mỏ khoáng sản rắn lại chiếm ưu thế về giá trị tổng sản lượng toàn ngành công nghiệp khai thác mỏ (trừ dầu khí), giải quyết được số lượng lớn lao động (chỉ tính riêng ngành khai thác than thì giá trị tổng sản lượng đã chiếm khoảng 60% tổng giá trị sản lượng toàn ngành khai khoáng và giải quyết công ăn việc làm cho khoảng 100.000 lao động thường xuyên).
Trong những năm gần đây, sản lượng khai thác một số loại khoáng sản có mức tăng trưởng nhanh như than, quặng sắt, titan sa khoáng, chì - kẽm,apatit, nước khoáng, đá vôi, đá sét sản xuất xi măng và đá làm vật liệu xây dựng thông thường Sản phẩm của ngành khai khoáng đã đóng góp đáng kể vào sự phát triển ngành công nghiệp trong thời gian qua Trong nước đã hình thành được một số Tập đoàn kinh tế mạnh, một số doanh nghiệp nhà nước có vai trò chủ đạo, chiếm tỷ trọng lớn trong ngành khai thác khoáng sản như: Tập đoàn Công nghiệp Than - Khoáng sản Việt Nam, Tổng công ty Thép ViệtNam, Tổng công ty công nghiệp xi măng Việt Nam Một số doanh nghiệp trong nước đã ổn định và phát triển trong lĩnh vực khai khoáng như: Tổng công ty Khoáng sản và Thương mại Hà Tĩnh, Công ty cổ phần đá Hóa An, Công ty trách nhiệm hữu hạn 1 thành viên vật liệu xây dựng Biên Hòa, Công ty cổ phần Khoáng sản Bình Định, v.v
Tình hình thực hiện quản lý nhà nước đối với hoạt động khai thác tài nguyên khoáng sản
a) Hệ thống thể chế, chính sách liên quan đến quản lý nhà nước về khai thác tài nguyên khoáng sản hiện nay
* Hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật
Luật Khoáng sản năm 1996 được ban hành, lần đầu tiên chúng ta đã có văn bản luật - văn bản pháp lý cao nhất để quản lý tài nguyên khoáng sản và đã đánh dấu một bước phát triển mới, quan trọng trong quản lý nhà nước về khoáng sản Từ khi Luật khoáng sản năm 1996 có hiệu lực từ tháng 9 năm
1996 đến nay về cơ bản thể chế quản lý khoáng sản đã được hoàn thiện, tạo hành lang pháp lý quan trọng để quản lý, bảo vệ, khai thác, sử dụng hợp lý, tiết kiệm nguồn lực này để phát triển kinh tế - xã hội đất nước Theo đó, cùng với Luật khoáng sản năm 2010 (thay thế Luật khoáng sản năm 1996 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều Luật khoáng sản năm 2005); Thi hành Luật khoáng sản và Luật bảo vệ môi trường đến nay, Chính phủ và các Bộ liên quan đã ban hành 143 văn bản quy phạm pháp luật, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành văn bản chỉ đạo điều hành quản lý, gồm: 02 Nghị quyết, 06 Nghị định của Chính Phủ; 08 Chỉ thị, 05 Quyết định của Thủ tướng Chính phủ; 120 văn bản Quyết định, Thông tư, Thông tư liên tịch của các Bộ ngành; 32 văn bản QPPL về bảo vệ môi trường trong khai thác khoáng sản (gồm: 01 Nghị quyết, 10 Nghị định của Chính phủ; 02 Quyết định của Chính phủ, 19 Quyết định, Thông tư, Thông tư liên tịch của các Bộ, ngành liên quan).
Luật khoáng sản năm 2010 đã được Quốc hội khóa XII thông qua tại kỳ họp thứ tám vào ngày 17 tháng 11 năm 2010 Theo đó, hệ thống văn bản quản lý đến nay cơ bản được hoàn thiện Đến nay Chính phủ đã ban hành được 06 Nghị định hướng dẫn thi hành Luật khoáng sản; 03 Quyết định của Thủ tướng Chính phủ; 20 Thông tư, Thông tư liên tịch hướng dẫn thi hành Luật khoáng sản và các Nghị định của các Bộ Tài nguyên và Môi trường, Công Thương, Xây dựng, Tài chính và gần 10 văn bản khác liên quan đến lĩnh vực khoáng sản ban hành trước ngày 01 tháng 07 năm 2011 đang còn hiệu lực đã tại nên hành lang pháp lý khá đầy đủ trong công tác quản lý nhà nước về khoáng sản nói chung và khai khác tài nguyên khoáng sản.
Bộ Tài nguyên và Môi trường đã chủ trì dự thảo trình Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành và ban hành, phối hợp ban hành theo thẩm quyền 26 văn bản, trong đó có: 01 Luật của Quốc hội (Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khoáng sản); 03 Nghị định của Chính phủ; 01 Quyết định và 03 Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ; ban hành theo thẩm quyền 01 Thông tư, 11 Quyết định của Bộ trưởng và phối hợp ban hành 06 Thông tư liên tịch liên quan đến quản lý nhà nước về khoáng sản.
* Hệ thống các cơ quan quản lý nhà nước về khai thác tài nguyên và khoáng sản
Theo quy định của Luật Khoáng sản năm 2010: Hệ thống các cơ quan chịu trách nhiệm quản lý nhà nước về khoáng sản bao gồm: Chính phủ, Bộ Tài nguyên và Môi trường, bộ, cơ quan ngang bộ và Ủy ban nhân dân các cấp, trách nhiệm của các cơ quan, cụ thể:
- Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về khoáng sản;
- Bộ Tài nguyên và Môi trường chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước về khoáng sản trong phạm vi cả nước, có trách nhiệm:
+ Ban hành theo thẩm quyền hoặc trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành và tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật về khoáng sản; ban hành quy chuẩn kỹ thuật, định mức, đơn giá trong điều tra cơ bản địa chất về khoáng sản, thăm dò khoáng sản;
+ Lập, trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt chiến lược khoáng sản; lập, trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt quy hoạch khoáng sản theo phân công của Chính phủ;
+ Khoanh định và công bố các khu vực khoáng sản theo thẩm quyền; khoanh định và trình Thủ tướng Chính phủ quyết định khu vực không đấu giá quyền khai thác khoáng sản theo thẩm quyền;
+ Tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về khoáng sản; đào tạo, bồi dưỡng nguồn nhân lực cho công tác điều tra cơ bản địa chất về khoáng sản và hoạt động khoáng sản;
+Cấp, gia hạn, thu hồi Giấy phép thăm dò khoáng sản, Giấy phép khai thác khoáng sản; chấp thuận trả lại Giấy phép thăm dò khoáng sản, Giấy phép khai thác khoáng sản, trả lại một phần diện tích khu vực thăm dò, khai thác khoáng sản; tổ chức đấu giá quyền khai thác khoáng sản thuộc thẩm quyền;
+Hướng dẫn, tổ chức thực hiện việc đăng ký hoạt động điều tra cơ bản địa chất về khoáng sản; thống kê, kiểm kê trữ lượng khoáng sản;
+ Tổng hợp kết quả điều tra cơ bản địa chất về khoáng sản, tình hình hoạt động khoáng sản; quản lý thông tin, mẫu vật địa chất, khoáng sản;
+ Công bố, xuất bản các tài liệu, thông tin điều tra cơ bản địa chất về khoáng sản;
+Thường trực Hội đồng đánh giá trữ lượng khoáng sản quốc gia;
+ Thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm pháp luật về khoáng sản theo thẩm quyền.
- Bộ Công Thương, Bộ Xây dựng có trách nhiệm lập và trình phê duyệt quy hoạch về khoáng sản theo phân công của Chính phủ (quy định tại Điều 8Nghị định số 15/2012/NĐ-CP ngày 09 tháng 3 năm 2012 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Luật Khoáng sản); đồng thời phối hợp với Bộ Tài nguyên và Môi trường trong quản lý nhà nước về khoáng sản.
+Trách nhiệm chính của Bộ Công thương trong quản lý khoáng sản là việc lập, trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt quy hoạch khoáng sản (trừ quy hoạch khoáng sản thuộc thẩm quyền lập của Bộ Xây dựng và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh); tổ chức, kiểm tra việc thực hiện quy hoạch khoáng sản và quy định điều kiện xuất khẩu khoáng sản thuộc thẩm quyền; ban hành quy chuẩn kỹ thuật trong khai thác, chế biến khoáng sản.
Khoản 2 Điều 15 Luật khoáng sản năm 2010 quy định, trong phạm vi trách nhiệm của mình, sau khi quy hoạch khoáng sản thuộc thẩm quyền lập đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt, trong vòng 30 ngày Bộ Công thương phải tổ chức công bố công khai quy hoạch khoáng sản.
+Trách nhiệm của Bộ Xây dựng chủ trì lập, trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt quy hoạch thăm dò, khai thác, chế biến, sử dụng khoáng sản làm vật liệu xây dựng, nguyên liệu sản xuất xi măng; tổ chức thực hiện, kiểm tra thực hiện quy hoạch sau khi được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt; quy định điều kiện xuất khẩu khoáng sản và ban hành quy chuẩn kỹ thuật trong khai thác, chế biến khoáng sản thuộc thẩm quyền.
Tương tự như trên, trách nhiệm công bố công khai quy hoạch khoáng sản thuộc thẩm quyền lập đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt, trong vòng
30 ngày của Bộ Xây dựng cũng được quy định tại khoản 2 Điều 15 Luật khoáng sản năm 2010.
- Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm:
+Ban hành theo thẩm quyền văn bản hướng dẫn thực hiện các quy định của Nhà nước về quản lý, bảo vệ khoáng sản và quản lý hoạt động khoáng sản tại địa phương;
PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ KHAI THÁC TÀI NGUYÊN KHOÁNG SẢN VIỆT NAM 73 3.1 Bối cảnh sắp tới
Quan điểm, mục tiêu
Quản lý nhà nước về khai thác tài nguyên khoáng sản là trách nhiệm không chỉ đối với nhà nước (đại diện chủ sở hữu) mà còn là trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân khai thác khoáng sản (trực tiếp quản lý, khai thác) nhằm đạt mục tiêu “Khai thác, sử dụng hợp lý, tiết kiệm, có hiệu quả tài nguyên khoáng sản”.
Nhằm phát huy nguồn lực tài nguyên khoáng sản trong thời kỳ đổi mới, Ngày 25/4/2011, Bộ Chính trị đã ra Nghị quyết số 02-NQ/TW về định hướng chiến lược khoáng sản và công nghiệp khai khoáng đến năm 2020, tầm nhìn đến 2030.
Căn cứ Nghị quyết của Bộ Chính trị, Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2011 - 2020, Chính phủ đã ra Quyết định số 2427/QĐ-TTg ngày 22 tháng
12 năm 2011 về việc Phê duyệt Chiến lược khoáng sản đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030.
Căn cứ Luật Khoáng sản năm 2010 được thông qua tại Kỳ họp thứ 8,Quốc hội khóa XII và Nghị quyết số 02-NQ/TW ngày 25 tháng 4 năm 2011 của Bộ Chính trị về định hướng chiến lược khoáng sản và công nghiệp khai khoáng đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã chủ trì, phối hợp với các Bộ, ngành có liên quan hoàn thành Chiến lược khoáng sản đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030.
3.2.1 Các quan điểm cơ bản
Các quan điểm của Đảng và Nhà nước về khai thác tài nguyên khoáng sản ở các văn bản trên là đúng đắn và hợp lý Tác giả luận văn đồng ý với các quan điểm đó, mà các nội dung chính được thể hiện ở:
- Khoáng sản là tài sản thuộc sở hữu toàn dân, do nhà nước thống nhất quản lý, là nguồn lực quan trọng để phát triển kinh tế - xã hội đất nước, phải được điều tra, thăm dò, đánh giá đúng trữ lượng và có chiến lược, quy hoạch, kế hoạch sử dụng hiệu quả, góp phần vào tăng trưởng chung và bền vững của nền kinh tế Là đại diện chủ sở hữu về khoáng sản, Nhà nước phải thể hiện đầy đủ quyền của chủ sở hữu, nhất là quyền định đoạt đối với khoáng sản khi giao cho tổ chức, cá nhân quản lý, khai thác.
-Tài nguyên khoáng sản nước ta đa dạng về chủng loại; một số khoáng sản có tài nguyên, trữ lượng lớn, do vậy cần phải hình thành một số ngành công nghiệp khai thác chế biến quy mô công nghiệp với thời gian lâu dài như: dầu khí, bô-xit, titan - zircon, đất hiếm, a-pa-tit, đá nguyên liệu xi măng, đá ốp lát v.v…Tuy nhiên, khoáng sản là tài nguyên không tái tạo nên phải được quản lý, bảo vệ, khai thác sử dụng hết sức hợp lý, triệt để tiết kiệm, sự thật có hiệu quả cao.
-Việc khai thác tài nguyên khoáng sản phải tính đến nhu cầu trước mắt cũng như lâu dài của đất nước, có tính đến xu hướng tiến bộ của khoa học công nghệ trong lĩnh vực sử dụng công nghệ mới và vật liệu thay thế.
- Nhanh chóng đào tạo đội ngũ cán bộ khoa học kỹ thuật, công nhân lành nghề, từng bước làm chủ việc thăm dò và khai thác, chế biến khoáng sản, đầu tư thêm thiết bị và công nghệ tiến tiến cho công tác địa chất, khai khoáng và chế biến khoáng sản.
- Phát triển công nghiệp khai khoáng phải đi đôi với đảm bảo an ninh, quốc phòng, bảo vệ môi trường, bảo vệ cảnh quan, di tích lịch sử, văn hóa; bảo đảm hài hòa lợi ích thu được từ khai thác và chế biến khoáng sản giữa Nhà nước, doanh nghiệp và người dân nơi có khoáng sản được khai thác, chế biến.
Chính sách, văn bản pháp luật của nhà nước về quản lý sử dụng tài nguyên khoáng sản đã được điều chỉnh, bổ sung theo từng giai đoạn phát triển kinh tế xã hội của đất nước và bối cảnh quốc tế Chính sách, các văn bản quy phạm pháp luật về tài nguyên khoáng sản từng bước được điều chỉnh từ quan điểm khai thác phục vụ phát triển kinh tế trước mắt (nhu cầu nguyên liệu, nhiên liệu, chất đốt), chuyển sang quan điểm khai thác vì mục tiêu lâu dài, bảo vệ môi trường và đảm bảo hài hòa vì lợi ích xã hội, quyền lợi người dân vùng khai thác khoáng sản… a) Phấn đấu đến năm 2020 hoàn thành công tác lập bản đồ địa chất và điều tra khoáng sản tỷ lệ 1:50.000 và các diện tích biển ven bờ sâu đến 30m nước Xây dựng chuyên ngành điều tra cơ bản địa chất về khoáng sản ở mức hiện đại, đủ năng lực tìm kiếm, phát hiện mỏ mới với độ sâu đến 1.000m nhằm đánh giá đầy đủ, toàn diện tiềm năng khoáng sản trên đất liền, ở đáy biển và thềm lục địa của đất nước. b) Nâng tỉ trọng ngành công nghiệp khai khoáng trong GDP từ khoảng 10% hiện nay lên 15-20% vào năm 2020 và tiếp tục tăng vào những năm tiếp theo; tăng tỉ trọng công nghiệp khai khoáng trong sản xuất công nghiệp Hình thành và phát triển một số ngành công nghiệp khai thác, chế biến sâu như lọc, hóa dầu, sắt, thép, đồng, chì - kẽm, phân bón, hóa chất, chế biến kim loại quý hiếm (titan, đất hiếm…), alumin – nhôm, điện (điện than, điện khí, điện nguyên tử, điện địa nhiệt), xi măng, vật liệu xây dựng… có tầm cỡ trong khu vực. c) Tăng dự trữ một số khoáng sản chiến lược vì lợi ích lâu dài của quốc gia.
3.2.3 Mục tiêu cụ thể a) Đối với công tác điều tra cơ bản địa chất về khoáng sản
-Lập bản đồ địa chất và điều tra khoáng sản tỉ lệ 1:50.000 đạt 90% diện tích phần đất liền, diện tích biển ven bờ sâu đến 30m nước, diện tích các đảo; làm rõ hơn về cấu trúc địa chất, mức độ phân bố khoáng sản và phát hiện, khoanh định các diện tích có triển vọng về khoáng sản.
- Điều tra, đánh giá ở độ sâu 500m để làm rõ tiềm năng một số loại khoáng sản quan trọng, chiến lược, có quy mô lớn như: chì, kẽm, đồng, thiếc, vàng, sắt, đất hiếm, urani và đầu tư điều tra, đánh giá tổng thể một số khoáng sản có tiềm năng lớn chưa được đánh giá như: bo xit, than, nước khoáng-nước nóng, đá hoa trắng, cát thủy tinh, đá ốp lát.
- Tăng cường năng lực và đổi mới thiết bị, công nghệ tiên tiến, có độ chính xác cao, đáp ứng các yêu cầu về độ sâu điều tra, đánh giá và độ chính xác trong phân tích mẫu địa chất, khoáng sản; xây dựng hệ thống thông tin dữ liệu thống nhất về địa chất khoáng sản trên phạm vi cả nước.
- Xây dựng đội ngũ cán bộ điều tra, thăm dò địa chất - khoáng sản có năng lực chuyên môn, nghiệp vụ đáp ứng yêu cầu đổi mới; xây dựng chính sách thu hút cán bộ ngành địa chất; tăng cường hợp tác quốc tế về kỹ thuật trong điều tra cơ bản địa chất - khoáng sản. b) Đối với hoạt động thăm dò, khai thác, chế biến khoáng sản
- Đầu tư cải tạo, mở rộng đối với các mỏ khoáng sản đang hoạt động theo quy hoạch khoáng sản đã duyệt; đầu tư cải tạo công nghệ, thiết bị hoặc thay thế các cơ sở chế biến khoáng sản đã lạc hậu, hệ số thu hồi khoáng sản thấp, gây ô nhiễm lớn tới môi trường.