CƠ CHẾ QUẢN lý và sử DỤNG ODA của CHÍNH PHỦ VIỆT NAM

I. Cơ chê quan ly va sư dung ODA cua Chinh Phu Viêt Nam A.Quan ly: 1. H ệ th ố ng lu ậ t pháp liên quan đ ế n qu ả n lý nhà n ư ớ c v ề v ố n ODA t ạ i V i ệ t N am Năm 1993-1994, vi ệ c qu ả n lý và sư dụng vốn ODA được đi ề u tiết bởi từng quy ế t định riêng l ẻ của Thủ tướng Chính phủ đối với từng dự án và nhà tài trợ cụ thể. Kể từ H ộ i nghị Paris tháng 9 năm 1993, Chính phủ đã không ngừng hoàn thi ệ n khung pháp lý cho vi ệ c sư dụng nguồn vốn này. Bắt đầu từ Nghị định 20/NĐ-CP ban hành năm 1994, tức là ch ư a đầy một năm sau Hội nghị Paris, tiếp theo là Nghị định 87/NĐ-CP/1997; Nghị định s ố 17/2001/NĐ-CP của Chính phủ ban hành ngày 04/05/2001 về Quy chế qu ả n lý và sư d ụ ng ODA. Ngay sau Hội nghị toàn quốc về giải ngân ODA (tháng 4-2004), Thủ tướng Chính phủ đã ra chỉ thị 17/2007/CT-TTg ngày 24 tháng 05 năm 2004, trong đó giao cho các bộ, c ơ quan Trung ương và Uỷ ban nhân dân các tỉnh và thành phố trực thuộc Trung ương th ự c hi ệ n 8 nhi ệ m vụ liên quan tới đi ề u chỉnh, bổ sung để nâng cao tính pháp lý và đồng bộ c ủ a các văn bản pháp quy; bảo đ ả m đủ vốn đối ứng cho các chương trình, dự án ODA; nâng cao vai trò và tính chủ động của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, thành phố trong vi ệ c tái định cư, di dân, giải phóng mặt b ằ ng; ki ệ n toàn ho ạ t động của các Ban qu ả n lý dự án, kể c ả hoàn chỉnh hệ thống định mức, tiêu chu ẩ n kỹ thu ậ t phù hợp với tình hình thực t ế và thông l ệ quốc tế; tăng cường sự phối hợp giữa các cơ quan trung ương và các địa phương đ ể thúc đẩy giải ngân vốn ODA; các cơ quan theo chức năng phối hợp với các nhà tài trợ ph ả i tăng cường công tác thanh tra, ki ể m tra tình hình thực hi ệ n các chương trình, dự án ODA; Thực hi ệ n chỉ thị nói trên của Thủ tướng Chính phủ, căn cứ nhi ệ m vụ được giao, trong thời gian qua các Bộ, cơ quan và các địa phương đã thực hi ệ n được nhi ề u vi ệ c, góp ph ầ n cải thi ệ n tình hình thực hi ệ n ODA và giải ngân. Đó là: Chính phủ đã ban hành Nghị định 131/2006/NĐ-CP ngày 9 tháng 11 năm 2006 thay thế Nghị định 17/2001/NĐ-CP ngày 04 tháng 5 năm 2001 về qu ả n lý và sư dụng ODA. Như v ậ y, Chính phủ đã bốn lần ban hành các văn bản khung pháp lý cao nh ấ t cho ho ạ t động thu hút và sư dụng nguồn vốn quan trọng này. Các nghị định đã tạo ra khung pháp lý ch ặ t chẽ và khá đồng bộ đối với công tác qu ả n lý nhà nước về ODA. Bên c ạ nh đó, Chính phủ cũng ban hành Nghị định 12/2000/NĐ-CP ngày 5/5/2000 và Nghị định 07/2003/NĐ-CP ngày 30/1/2003 bổ sung, sưa đổi Nghị định 52/NĐ-CP ngày 8/7/1999 về quy chế qu ả n lý đầu tư và xây dựng; Lu ậ t Đ ấ u th ầ u 2005 và Nghị định 111/2006/NĐ- CP ngày 19/9/2006 thay thế Nghị định 88/NĐ-CP quy định về thủ tục đấu th ầ u; Chính ph ủ đã ban hành Nghị định 197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 thay thế Nghị định 22/ NĐ-CP v ề đền bù, di dân, giải phóng mặt b ằ ng có tính đến những sưa đổi của Lu ậ t Đất đai. Kèm theo các nghị định là các thông tư hướng dẫn của Bộ, thông tư liên tịch giữa các B ộ như Thông tư 04/2007-TT-BKH ngày 30/7/2007 của Bộ Kế ho ạ ch và Đ ầ u tư hướng d ẫ n chi tiết thực hi ệ n Nghị định 131/NĐ-CP, Thông tư liên tịch số 81/1998/TTLT-BTC-NHNN ngày 17/6/1998 hướng dẫn quy trình, thủ tục và qu ả n lý vi ệ c rút vốn đối với vốn ODA, Thông tư số 78/2004/TT-BTC hướng dẫn qu ả n lý vi ệ c rút vốn đối với vốn ODA, Thông t ư số 82/2007/TT-BTC về hướng dẫn chế độ qu ả n lý tào chính nhà nước đối với vi ệ n tr ợ không hoàn lại của nước ngoài thuộc nguồn thu ngân sách Nhà n ướ c Ngoài ra còn có các luật như Lu ậ t đất đai năm 1993, đã được sưa đổi năm 2001, Lu ậ t Ngân sách nhà nước 1996, Pháp l ệ nh về ký kết và thực hi ệ n đi ề u ước quốc t ế Xét riêng về Nghị định hi ệ n hành số 131/2006/ NĐ-CP, đây được coi là văn bản được c ộ ng đồng tài trợ quốc t ế đón nh ậ n và ủng hộ m ạ nh mẽ nh ấ t từ trước đến nay. Sự tiến bộ c ủ a Nghị định 131 thông qua vi ệ c kh ắ c phục những đi ể m yếu của các văn bản trước đó, và bổ sung thêm các đi ể m mới thể hi ệ n nguyên tắc quan đi ể m hi ệ n đại trong qu ả n lý và ti ế p nh ậ n nguồn vốn này như: tập trung, dân chủ; công khai, minh b ạ ch; phân công, phân c ấ p; gắn quy ề n hạn với trách nhi ệ m; phát huy tính chủ động đi đôi với ki ể m tra, giám sát ch ặ t ch ẽ ; hài hoà thủ tục đã đánh dấu một sự phát tri ể n về ch ấ t so với các văn bản khung tr ướ c đây vê thu hút, qu ả n lý và sư dụng vốn ODA. Nghị định này đã giải quy ế t khá toàn di ệ n và đồng bộ công tác qu ả n lý nhà nước đối với tất cả các khâu của quy trình ODA từ v ậ n động đến theo dõi và đánh giá chương trình, dự án ODA; xác định các lĩnh vực ưu tiên s ư dụng ODA cũng như phân định rõ chức năng, nhi ệ m vụ và quy ề n hạn của các cơ quan tham gia qu ả n lý và thực hi ệ n dự án ODA gồm cơ quan đầu mối, các cơ quan tổng h ợ p, các đơn vị chủ qu ả n và các tổ chức thụ hưởng ODA. Một ưu đi ể m khác của Nghị định 131/2006/NĐ-CP là tính khá đồng bộ với các văn bản pháp quy khác có liên quan như Nghị định 12/2000/NĐ-CP v ề qu ả n lý đầu tư và xây dựng, Nghị định 111/2006/NĐ-CP c ủ a Chính phủ về đấu th ầ u và xét th ầ u v.v Tuy nhiên hệ thống pháp luật liên quan đến vốn ODA hi ệ n nay còn nhi ề u tồn t ạ i. - Nội dung của các văn bản pháp luật mới chỉ tập trung nhi ề u vào vi ệ c thu hút và sư d ụ ng vốn ODA mà chưa đi sâu vào nội dung vận hành dự án, mà đây mới là ph ầ n quy ế t định tính hi ệ u quả của vi ệ c thu hút và sư dụng vốn ODA. - Nghị định 131/CP mới quy định về qu ả n lý và sư dụng ODA, còn cơ chế ”qu ả n lý tài chính” với các dự án vay nợ, vi ệ n trợ nước ngoài, bao gồm cả vốn ODA lại được quy định tại Quy ch ế Qu ả n lý vay và tr ả nợ nước ngoài kèm theo Nghị định s ố 9058/CP ngày 7/11/1998. Như vậy qu ả n lý ODA được đi ề u chỉnh bởi cả Quy chế và Nghị định nói trên. Để thực hi ệ n Nghị định 131/CP ph ả i kh ắ c phục những thách thức không nhỏ: C ầ n có những Thông tư liên tịch hướng dẫn cụ thể, rõ ràng và dễ thực hi ệ n giữa các đơn vị. Ví d ụ : Đối với Bộ Tài chính ph ả i có hướng dẫn về Ch ế độ qu ả n lý tài chính ,chính sách thu ế đối với chương trình, dự án ODA;, Bộ Ngo ạ i giao ph ả i có hướng dẫn về vi ệ c ký kết và thực hi ệ n các Đi ề u ước quốc t ế về ODA ; G ấ p rút tăng cường năng lực th ẩ m định dự án cho cơ sở; Tăng cường năng lực qu ả n lý dự án, theo dõi và đánh giá chương trình, dự án trong bối c ả nh phân cấp m ạ nh. - Nội dung các văn bản pháp luật còn nhi ề u đi ề u bất hợp lý như quy định đền bù thi ệ t h ạ i hi ệ n nay chưa tho ả đáng cho người dân, gây ch ậ m trễ cho công tác giải phóng mặt b ằ ng. Các chính sách đền bù giải phóng mặt b ằ ng không thống nh ấ t và hay thay đ ổ i. - Ngoài ra, các văn bản pháp luật của ta chưa có cơ ch ế , chế tài xư lý và chế độ khen thưởng cụ thể đối với các PMU và các cơ quan qu ả n lý nhà nước. Đi ề u này dẫn đến vi ệ c thực thi những quy định liên quan đến vốn ODA của các đơn vị bộ ph ậ n này chưa nghiêm túc. 2. C ơ c ấ u b ộ máy qu ả n lý nhà n ư ớ c liên quan t ớ i ngu ồ n v ố n OD A Những yêu cầu cơ bản qu ả n lý nhà nước về vốn ODA tại Vi ệ t Nam là: + Phát huy cao độ tính chủ động và trách nhi ệ m của cơ quan chủ qu ả n và cơ quan, đ ơ n vị thực hi ệ n dự án. + B ả o đ ả m tính tổng hợp, thống nh ấ t và đồng b ộ ODA trong công tác qu ả n lý v ố n + B ả o đ ả m sự tham gia rộng rãi của các bên có liên quan, trong đó có các đối t ượ ng thụ h ưở ng + B ả o đ ả m tính rõ ràng, minh b ạ ch về quy ề n hạn và trách nhi ệ m của các bên có liên quan + B ả o đ ả m hài hoà th ủ tục giữa Vi ệ t Nam và Nhà tài tr ợ . Để đạt được các yêu c ầ u đó, ở Vi ệ t Nam, Chính ph ủ thống nh ấ t qu ả n lý nhà nước v ề ODA trên cơ s ở phân c ấ p, tăng cường trách nhi ệ m và bảo đ ả m sự ph ố i hợp ch ặ t chẽ giữa các c ấ p, các cơ quan qu ả n lý ngành và địa ph ươ ng. Hình 1: Cơ cấu bộ máy qu ả n lý nhà nước về v ố n ODA tại Vi ệ t Nam Khác với các ho ạ t động qu ả n lý nhà nước khác (bao gồm 4 cấp là Trung ương; tỉnh, huy ệ n, xã), hi ệ n nay, Vi ệ t Nam có 4 cấp tham gia vào quá trình qu ả n lý thu hút và sư d ụ ng vốn ODA; bao gồm : - Thủ tướng Chính ph ủ ; - Các bộ tổng hợp, gồm: Bộ Kế ho ạ ch và Đ ầ u tư, Bộ Tài chính, Bộ Ngo ạ i giao, Ngân hàng Nhà nước và Văn phòng Chính phủ; trong đó, Bộ Kế ho ạ ch và Đ ầ u tư là cơ quan đ ầ u m ố i. - Các Bộ, UBND các địa ph ươ ng - Các chủ dự án, Ban qu ả n lý dự án. Chức năng, nhi ệ m vụ cụ thể của các cơ quan này (Chính phủ, Bộ Kế ho ạ ch và Đ ầ u t ư , Bộ Tài chính, Các Bộ ngành và Uỷ ban nhân dân Tỉnh ) được quy định chi tiết trong Nghị định 131/ NĐ-CP. Ngoài ra, qu ả n lý nhà nước về vốn ODA muốn đạt được hi ệ u quả r ấ t cần sự quan tâm hợp tác từ phía các nhà tài tr ợ . Công tác qu ả n lý nhà nước về vốn ODA về cơ bản đã tập trung vào một đầu mối, ở Trung ương là Bộ Kế ho ạ ch và Đ ầ u tư, ở các Bộ là các Vụ Kế ho ạ ch đầu tư ho ặ c Vụ Hợp tác quốc tế, ở các tỉnh là các Sở Kế ho ạ ch và Đ ầ u t ư . Tuy nhiên, vi ệ c phân định chức năng của các cơ quan qu ả n lý ODA còn mang tính dàn tr ả i, có những nơi chưa tập trung vào một đầu mối. Một số địa phương vẫn còn duy trì hai đ ầ u mối là Sở Kế ho ạ ch và Đ ầ u tư và Phòng Ngo ạ i vụ thuộc Văn phòng Uỷ ban nhân dân tỉnh. Ho ặ c vi ệ c ký kết các Hi ệ p định vay được giao cho hai cơ quan qu ả n lý là Bộ Tài chính và Ngân hàng Nhà nước, nhưng sau đó toàn bộ vi ệ c qu ả n lý Hi ệ p định lại do Bộ Tài chính qu ả n lý. Bên c ạ nh đó, vi ệ c ký kết các Hi ệ p định ODA hi ệ n vẫn tồn tại hai n ấ c: Hi ệ p định khung do Bộ Kế ho ạ ch và Đ ầ u tư chủ trì và ký kết, Hi ệ p định ODA vay cụ thể cho t ừ ng dự án do Bộ Tài chính chủ trì và ký kết. Trong một số trường hợp, khi mà Bộ Tài chính thay m ặ t Chính phủ đóng vai trò ”người vay” thì không cần thi ế t tồn tại hai nấc nh ư v ậ y. Một tồn tại khá phổ bi ế n khác là trong một bộ (một địa phương) thì chủ đầu tư là một c ơ quan thuộc bộ (địa phương), đồng thời PMU, nhà th ầ u cũng là của bộ (địa phương) đó. Vì v ậ y, khi có vấn đề gì trong thực hi ệ n tri ể n khai xảy ra, thì các đơn vị này thông đồng, dàn xếp với nhau. Sự phối kết hợp giữa các bên liên quan của Vi ệ t Nam mà chủ yếu giữa Bộ chủ qu ả n, PMU, chủ đầu t ư với chính quy ề n các địa phương, cơ quan chức năng còn thi ế u ch ặ t ch ẽ , đặc biệt trong công tác giải phóng mặt b ằ ng. Ví dụ, dự án cải tạo quốc lộ 1 do vốn ODA của WB và ADB tài trợ liên quan đến hầu hết các tỉnh thành phố trên trục quốc lộ 1. Do s ự phối hợp không tốt giữa các địa phương nên thống nh ấ t quan đi ể m đền bù giải phóng m ặ t b ằ ng rất khó khăn và mất nhi ề u thời gian. Địa phương giải phóng mặt b ằ ng nhanh ph ả i chờ địa phương làm ch ậ m, gây ch ậ m trễ cho tiến độ dự án. kinh t ế TPHCM Trung tâm TTKT – Vi ệ n . quy ế t định tính hi ệ u quả của vi ệ c thu hút và sư dụng vốn ODA. - Nghị định 131/CP mới quy định về qu ả n lý và sư dụng ODA, còn cơ chế ”qu ả n lý tài chính với các dự án vay nợ, vi ệ n. trình, dự án ODA; xác định các lĩnh vực ưu tiên s ư dụng ODA cũng như phân định rõ chức năng, nhi ệ m vụ và quy ề n hạn của các cơ quan tham gia qu ả n lý và thực hi ệ n dự án ODA gồm cơ quan đầu. s ố 17/2001/NĐ-CP của Chính phủ ban hành ngày 04/05/2001 về Quy chế qu ả n lý và sư d ụ ng ODA. Ngay sau Hội nghị toàn quốc về giải ngân ODA (tháng 4-2004), Thủ tướng Chính phủ đã ra chỉ