MỘT SỐ GIÁI PHÁP NHẰM NÂNG CAO HIỆU QUẢ CÔNG TÁC QUẢN lý VÀ SỬ DỤNG VỐN ODA

MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM NÂNG CAO HIỆU QUẢ CÔNG TÁC QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG ODA I/ Kinh nghiệm quản lý và sử dụng ODA rút ra được từ một số nước Lịch sử của các nước trên thế giới đã chứng minh rất rõ rằng vốn đầu tư và hiệu quả vốn đầu tư là một trong những yếu tố quan trọng nhất tác động đến sự phát triển nói chung và tăng trưởng kinh tế nói riêng của mỗi quốc gia . Vốn đầu tư bao gồm: vốn trong nước, vốn thu hút từ nước ngoài (ODA, FDI) và các khoản tín dụng nhập khẩu. Đối với các nước nghèo, thu nhập thấp, khả năng tích luỹ nguồn vốn từ trong nước rất hạn chế thì nguồn vốn nước ngoài có ý nghĩa rất quan trọng . Nghiên cứu kinh nghiệm quản lý và sử dụngODA của một số nước, ta thấy nổi lên các vấn đề đáng chú ý sau : 1,Xác định chiến lược sử dung ODA Xác định chiến lược sử dụng ODA là yêu cầu đầu tiên của công tác quản lý ODA. Việc xác định chiến lược sử dụng ODA đúng mục đích và không dẫn đến gánh nặng nợ nần cho các nước nhậntài trợ . Nhưng một số nước không quan tâm đến vấn đề này, khi nguồn viện trợ ODA ngày càng tăng thì việc lãng phí đầu tư tràn lan cũng có xu hướng ngày càng tăng, nhất là giai đoạn đầu của vốn vay, khi nghĩa vụ trả nợ gốc còn ẩn dấu sau thời gian ấn hạn . Họ đã không cân nhắc đến nhu cầu thực tế, đến khả năng hấp thụ ODA, khả năng trả nợ của đất nước mà đã xác định những dự án thiếu căn cứ khoa học và luận chứng kỹ thuật chưa chặt chẽ, dẫn đến tình trạng phiêu lưu trong sử dụng vốn .Vì thế điếu quan trọng trước hết đối với một số nước tiếp nhận ODA là cần xác định rõ chiến lược sử dụng ODA sao cho vừa phù hợp với tôn chỉ mục tiêu của nước viện trợ , vừa phù hợp với kế hoạch phát triển kinh tế xã hội nhằm phát huy thế mạnh , tiềm năng vốn có của đất nước ở từng giai đoạn phát triển . Một chiến lược ODA đúng đắn phải bao gồm các yếu tố sau: 20 Một là : Nắm được nguyên tắc , bản châtý và điều kiện cấp viện trợ của các cấp viện trợ Hai là : Xác định lĩnh vực ưu tiên Ba là : Qui định mức vay và trả nợ hàng năm Bốn là : Chuẩn bị tốt cho dự án xin viện trợ 2, Vai trò quản lý của NN. Thực tế cho thấy hiệu quả của viện trợ phụ thuộc chủ yếu vào các chính sách và thể chế của các nước nhận viện trợ. Với các nước quản lý kinh tế tốt, viện trợ sẽ làm tăng đầu tư tư nhân , thúc đẩy tăng trưởng , đẩy nhanh quá trình giảm đói nghèo. Như vậy là có một mối quan hệ rất chặt chẽ giữa trình độ quản lý của Nhà nước với tác động của viện trợ .Những vấn đề được đa số các nước quan tâm đến là: - Tính chất bộ máy : Hầu hết ở các nước hàng năm tiếp nhận lượng ODA lớn đều có bộ máy có tính chất riêng đảm bảo thống nhất việc quản lý và sử dụng ODA có hiệu quả .Việc tập trung quản lý ODA cũng cần phải kết hợp chặt chẽ giữa các bộ, ban, ngành , địa phương theo sự phân công trách nhiệm nhằm phát huy được tính hiệu lực của tổ chức. - Việc sử dụng ODAphải tuân thủ những nguyên tắc và những tiến trình cụ thể được qui định trong các bản pháp luật . Ngoài ra cần phải kiểm tra chặt chẽ việc chi tiêu và đánh giá tổng hợp của các nguồn vốn ODA .Với những điều trên , học tập những kinh nghiệm của các nước sẽ giúp VN sớm đi đến thành công hơn. 3, Bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam. Kinh nghiệm của thế giới cũng như thực tế quản lý nguồn tài chính nước ngoài của nước ta trong những năm qua đã cho chúng ta nhiều bài học kinh nghiệm. Một là , ODA gắn liền với các điều kiện chính trị , ngoại trừ một số khoản có tính chất cứu trợ khẩn cấp , viện trợ của nước ngoài nhìn chung có thể được coi là "đầu ra" của một chính sách đối ngoại và việc thực hiện những mục tiêu của chính sách đối ngoại . Tuy nhiên bằng chính sách đối ngoại khôn khéo, các nước tiếp nhận viện trợ vẫn có thể đa phương hoá quan hệ hỗ trợ phát triển của mình , sử dụng có hiệu 21 quả các nguồn ODA phục vụ cho các mục tiêu phát triển trong khi vẫn giữ được độc lập , tự chủ của đất nước. Hai là , phải coi trọng hiệu quả sử dụng ODA hơn là số lượng ODA được sử dụng . Với lượng ODA không đổi , tổng lợi ích sẽ cao hơn. Coi trọng hiệu quả hơn số lượng còn tránh cho nền kinh tế nguy cơ chịu đựng gánh nặng nợ nần nước ngoài. Ba là , tính chủ động của bên nhận viện trợ là yếu tố có tính chất quyết định đến thành công của việc sử dụng vốn ODA. Bốn là , vốn ODA là quan trọng nhưng vốn trong nước là quyết định . Đối với các nước đang phát triển, vốn ODA là vô cùng quan trọng nhưng nó chỉ là chất xúc tác cho các nước đang phát triển khai thác tiềm năng bên trong để phát triển . Vốn ODA không thể thay thế cho nguồn vốn trong nước vì : + Vốn ODA chỉ được sử dụng trong khu vực hạ tầng kinh tế xã hội , tức là chỉ gián tiếp tác động đến phát triển sức mạnh của một quốc gia . Điều này là tôn chỉ , là mục đích của các nhà tài trợ . + Vốn ODA chỉ được thực hiện theo mức khả năng hấp thụ của nền kinh tế trong nước, có nghĩa là nó phụ thuộc vào tích lũy nội bộ của nền kinh tế. + Vốn ODA gắn với khoản nợ nước ngoài của nền kinh tế, do vậy khi tính toán nhu cầu vay ODA càn phải tính đến khả năng trả nợ của nền kinh tế . III, Một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả công tác quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA 1, Cần năng động trong nhận thức về ODA. Qua theo dõi thường xuyên tình hình hội đàm quốc tế thì các điều kiện đặt ra để giải ngân được vốn ODA đã gia tăng đáng kể . Trong tình hình đó việc nắm được các điều ước quốc tế mới ký kết và các thông lệ quốc tế trong hợp tác phát triển và tăng cường khả năng vận dụng nhuần nhuyễn các hiểu biết này để ký kết các hiệp địng vay vốn là cần thiết . Mục tiêu của công tác này là tạo điều kiện cho VN có quyền làm chủ và để được chủ động đề xuất và sử dụng vốn ODA. Cần phải thấy rằng ODA không phải là khoản cho không mà phải kèm theo nó là các điều kiện về kinh tế - chính trị .Mặt khác , chúng ta phải hoàn trả nợ cả gốc lẫn lãi . Vì vậy nếu sử dụng không hiệu quả có thể rơi vào tình trạng khủng hoảng , nợ nần. 22 2, Tiếp tục hoàn thiện hơn nữa chiến lược thu hút vốn và quản lý sử dụng ODA. Hiện nay xu hướng chung của các dự án có sự trợ giúp quốc tế đang đối diện với các thách thức không nhỏ và phải chuyển các trọng tâm nội dung sang một số xu thế mới là: có sự tham gia của khu vực kinh tế tư nhân và tăng cường tham gia quản lý của cộng đồng dân cư tại chỗ . Nếu chúng ta chưa chuẩn bị cho sự chuyển đổi này thì các nguồn vốn nước ngoài sẽ mau chóng tìm cách rút lui khi tình hình được đánh giá là không thuận lợi . Trong khi đó đầu tư của khu vực Nhà nước chiếm đại bộ phận trong cơ cấu đầu tư của quốc gia , từ 38%năm 1995 lên đến 53% năm 1998 và hiện nay còn cao hơn mức này . Vì vậy chọn hướng "tham gia của cộng đồng " cho các dự án ODA là tương đối thích hợp (ở dạng như dự án cơ sở hạ tầng nông thôn dựa vào cộng đồng mà chúng ta vừa ký kết mới WB vào tháng 6 năm 2001 vừa qua). Trước tình hình như vậy , các qui định của chính phủ nên được xem xét , điều chỉnh lại cho phù hợp trong việc triển khai các dự án ODA, bởi vì chúng có tác động hạn chế đến những tiềm năng nội lực của từng vùng và từng lĩnh vực được gắn với những yếu tố "dựa vào cộng đồng " ở qui mô rất nhỏ , chưa có những "sân chơi " riêng. 3, Ưu tiên nguồn vốn hỗ trợ cho các khu vực nghèo đói . Trong quan hệ với các tổ chức phi chính phủ quôc tế , cần phải có sự phối hợp chặt chẽ giữa chính phủ VN với các tổ chức phi chính phủ , hướng các nguồn viện trợ của họ tới các vùng nghèo nhất của VN như vùng Tây nguyên, vùng đồng bằng sông Cửu Long và các vùng nùi phìa bắc. Hiện nay một số nhà tài trợ vẫn có xu hướng cung cấp viện trợ cho Hà Nội hơn là các số vùng xa xôi , hẻo lánh và vùng nghèo đói của VN. Chính phủ cần có biện pháp cải thiện tình trạng này , chẳng hạn đưa ra các qui định đối với các hoạt động của họ theo khu vực địa lý , đưa ra các danh mục cho các chương trình , quốc gia về lĩnh vực xã hội như chương trình quốc gia về việc làm , về dân số và KHHGĐ, chương trình quốc gia về nước sạch và vệ sinh môi trường nông thôn, chương trình quốc gia về phòng chống HIV/AIDS , danh mục các xã vùng nghèo đói của VN để kêu gọi sự chú ý của các nhà tài trợ . 4, Hoàn thiện môi trường pháp lý đối với quản lý ODA và quà trình phân công , phân cấp ra quyết định trong qui trình dự án 23 Viện trợ nước ngoài có liên quan đến nhiều cơ quan , chức năng ở trong nước, trong suốt quá trình từ lúc vận động tài trợ cho đến khi hoàn tất cam kết hoàn trả cho nên thiết lập một cơ chế nhằm đảm bảo sự phối hợp nhịp nhàng thông suốt của cả hệ thống tổ chức liên quan đến viện trợ là một điều quan trọng . Về công tác quản lý , đầu tư xây dựng : Trong thời gian tới cần tiếp tục hoàn thiện nghị định 42/CP, 92/CP về qui chế đấu thầu . Nhưng cần qui định trách nhiệm rõ ràng hơn của từng cơ quan và các đon vị trong quá trình thẩm định và phê duyệt dự án , tăng cường trách nhiệm của từng cơ quan theo hướng giảm các thủ tục trình duyệt qua nhiều cấp . Tiếp tục hoàn thiện các nghị định trên tiến tới hài hòa độ "vênh" giữa các thủ tục về phía nhà tài trợ và phía VN , tránh làm phức tạp hoá chu trình thực hiện dự án ở VN. Thực tế hiện nay công tác thẩm định dự án ở nước ta còn thực hiện quá chậm . Có những dự án trình cấp trên phê duyệt đặc biệt là các dự án lâm nghiệp , nằm ở các bộ rất lâu mà không có hồi âm. Trong thời gian tới ,Chính phủ nên qui định rõ thời gian trả lời khâu thẩm định dự án ở các cơ quan cấp bộ , và các cơ quan thuộc chính phủ bố trí các cán bộ kiêm nhiệm để công tác thẩm định dự án được tiến hành nhanh hơn , chính xác hơn . Công tác tái định cư: Cũng cần được chú trong hơn nữa . Hạn chế lớn nhất của công tác tái định cư hiện nay là các qui định về đền bù thiệt hại về đất và các tài sản gắn liền với đất . Có nhiều dự án đã không quan tâm đến hỗ trợ ổn định cuộc sống , phương tiện sinh sống cho người tái định cư mà còn làm cho cuộc sống của họ khó khăn hơn trước khi giải tỏa . Số tiền đền bù có lớn cũng chỉ đủ để các hộ tạo lập tài sản, nhà cửa tại nơi ở mới chứ chưa tạo cho họ phương tiện sản xuất mang lại thu nhập tương đương với mức thu nhập cũ. Những bất hợp lý trong việc tái tạo các nguồn tài nguyên cho người dân thuộc vùng giải tỏa là điểm tồn tại mấu chốt trong công tác tái định cư hiện nay cần sớm được giải quyết . Trong thời gian tới cần phải có các qui định rõ ràng về qui trình lập và thẩm định kế hoạch tái định cư . Nên có kế hoạch giải tỏa đền bù người di dân một cách có hệ thống , tạo ra được sự phối hợp nhịp nhàng giữa nhà đầu tư với cộng đồng giải toả , giữa nhà đầu tư với chính quyền địa phương đặc biệt là giữa cộng đồng đầu tư với nơi tiếp nhận dân di cư . Để đảm bảo dự án đầu tư không tạo ra các sức ép về mặt xã hội khi giải tỏa thì chính sách tái định cư phải đảm bảo tương lai xã hội, đảm bảo ổn định cho các hộ di cư . Điều này đòi hỏi chính sách tái định cư phải bao hàm toàn bộ quá 24 trình từ đền bù, di chuyển , tạo tài nguyên , phát triển sản xuất và nâng cao điều kiện sống cho các hộ dân cư chư không đơn thuần đưa ra một khoản đền bù mà rất khó xác định đã hợp lý hay chưa . Về cơ chế tài chính trong nước: Cơ chế tài chính đã dần dần được cải thiện , đã ban hành qui chế vốn đối ứng và qui trình thủ tục vốn đối với các dự án ODA .Tuy nhiên vẫn cần phải theo dõi chặt chẽ đảm bảo tín hiệu theo đúng qui trình , đồng thời tiếp tục nghiên cứu điều chỉnh những bất cập mới nảy sinh . Vốn đối ứng cho các dự án ODA đều được bố trí từ ngân sách . Vấn đề là các cơ quan TW cũng như địa phương phải giải quyết như thế nào cho đủ vốn khi mà ngân sách NN còn hạn hẹp . Muốn giải quyết vấn đề này trước hết phải kiểm soát chặt chẽ việc lập kế hoạch cân đối nguồn vốn đối ứng để kịp thời đảm bảo vốn đối ứng cho các chương trình, dự án ODA .Thứ hai vốn đối ứng cần được giao theo đúng địa chỉ của từng chương trình dự án cụ thể , không được tuỳ tiện giao cho các mục tiêu khác . Chính phủ cần kiểm soát chặt chẽ các cam kết của chính phủ trong các điều ước Quốc tế về ODA. Các cơ quan chủ quản và cơ quan thực hiện dự án đều phải cân đối với vốn đối ứng trong kế hoạch ngân sách hàng năm của mình . 5, Hoàn thiện hơn nữa công tác kế hoạch hoá. Trước đây, trên cơ sở kim ngạch viện trợ mới tiếp cận dự án , nay từ dự án mới tiếp cận viện trợ . Chính vì thế đã làm thay đổi vai trò của chính phủ và chủ dự án so với viện trợ . Chính phủ từ chỉ huy hoàn toàn chuyển sang hỗ trợ , thúc đẩy . Chủ dự án từ chỗ bị động , hành động hoàn toàn theo mệnh lệnh cấp trên thì nay đã có những quyền chủ động nhất định trong việc hoàn thành, thực hiện dự án .Như vậy cần phải có một qui hoạch tổng thể ODA nhằm tăng cường chất lượng đầu vào của công tác kế hoạch hoá đầu tư bằng vốn ODA. Qui hoạch nếu được Chính phủ thông qua sẽ là căn cứ pháp lý quan trọng nhất để cơ quan điều phối viện trợ, hình thành kế hoạch viện trợ. Cùng với công tác trên , việc tinh giảm bộ máy cồng kềnh trong quản lý để giải ngân đỡ phức tạp , có những chính sách ưu đãi thiết thực cho cơ sở là nội dung chính của các thông tư hướng dẫn thực hiện nghị định (17/2001/NĐ- CP, ngày 04/5/2001) của chính phủ về việc ban hành quy chế quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức . 6, Nâng cao công tác thông tin và theo dõi dự án ODA. 25 Thông tin là yếu tố quan trọng góp phần nâng cao hiệu quả công tác quản lý và sử dụng ODA .Thông tin đầy đủ và chính xác sẽ là những căn cứ để cơ quan quản lý ra quyết định . Thời gian qua ở VN thông tin về ODA thường thiếu, không đầy đủ gây khó khăn rất nhiều cho các cơ quan chính phủ trong quản lý ODA. Cần khẩn trương thiét lập một hệ thống thông tin hữu hiệu về ODA, những thông tin đó phải thể hiện rõ vấn đề sau: - Chiến lược hành động, cơ sở hợp tác, quy trình thủ tục ODA của từng nhà tài trợ. Nêu những đặc điểm , nguyên tắc luật lệ của từng nhà đối tác viện trợ. - Các điều ước quốc tế về hợp tác phát triển , qui chế mà chính phủ ta đã kí kết với các nhà tài trợ để đảm bảo thi hành nhất quán các văn bản này. - Thông tin về cam kết ODA của các nhà tài trợ , định hướng ưu tiên chiến lược sử dụng ODA của chính phủ , tình hình giải ngân ODA theo nghành , vùng, lĩnh vực cụ thể. - Thông tin về hệ thống văn bản luật , các qui định , qui chế trong quản lý sử dụng ODA, các hướng dẫn về qui trình thủ tục đối với một dự án ODA cụ thể. 7, Tăng cường công tác kiểm tra , kiểm soát các dự án ODA. Kiểm tra, kiểm soát là khâu quan trọng không thể thiếu được trong quá trình quản lý và sử dụng ODA. Kiểm soát được thực hiện đầy đủ làm giảm tham nhũng , thực hiện tiết kiệm và tăng cường năng lực thực hiện dự án. Thông thường đối với các dự án đầu tư bằng vốn vay , các nhà tài trợ thường yêu cầu Chính phủ thuê chuyên gia tư vấn , phối hợp với các đối tác và người được hưởng thụ tiến hành đánh giá , giám sát dự án. Những công việc này chỉ được thực hiện trong giai đoạn thực hiện dự án hoàn thành. Trong thời gian tới , chính phủ cần quan tâm hơn nữa đến kiểm tra ,giám sát dự án ở giai đoạn sau dự án . Công tác kiểm tra , giám sát thực hiện đầy đủ góp phần làm tăng tính bền vững của dự án, tạo khả năng giải ngân nhanh và củng cố niềm tin của các nhà tài trợ đối với Việt Nam. Các đơn vị thực hiện vốn ODA cần phải thực hiện nghiêm chỉnh và thường xuyên báo cáo vốn đầu tư thực hiện và quyết toán vốn đầu tư khi dự án hoàn thành .Báo cáo quyết toán cần phải được kiểm toán để đảm bảo tính chính xác trước khi gửi đến các cơ quan chức năng thẩm tra phê duyệt quyết toán. 26 8, Tăng cường công tác đào tạo và điều phối bố trí cán bộ trong quản lý và sử dụng ODA. Đào tạo lại và bồi dưỡng lực lượng cán bộ quản lý, điều phối và sử dụng ODA là một biện pháp quan trọng nhằm hoàn thiện công tác điều phối, quản lý và sử dụng ODA hiện nay. Cần phải có một chương trình huấn luyện rộng rãi để tạo ra những thay đổi về nhận thức, thái độ và kỹ năng ở tất cả các cấp, tăng cường công tác quản lý nhà nước về ODA. Các cán bộ quản lý ODA phải có kiến thức đầy đủ về các mặt: - Các loại hình viện trợ có thể vận động và các chi phí có liên quan để hấp thụ viện trợ. - Chính sách và lợi ích của các nhà tài trợ. - Chu kỳ dự án, sự phối hợp giữa các cơ quan cũng như trách nhiệm, quyền hạn của mỗi cơ quan ở từng giai đoạn của chu kỳ dự án. - Các kiến thức về kinh tế thị trường, phương pháp phân tích chính sách kinh tế phù hợp với cơ chế kinh tế mới. - Những kiến thức cơ bản về ngoại giao, luật pháp quốc tế, trình độ ngoại ngữ… Công tác điều phối bố trí cán bộ tham gia quản lý dự án ODA cũng cần phải xem xét lại. Việc bố trí lựa chọn các chuyên gia có trình độ để quản lý cho dự án là một yếu tố có tính chất quyết định cho thành công của dự án. Cán bộ được bố trí và các ban quản lý dự án phải đảm bảo là những người có năng lực thực sự, có trình độ chuyên môn được đào tạo chính quy đủ để điều phối và quản lý dự án. Trong quá trình thực hiện dự án, không nên thay thế nửa chừng các cán bộ chủ chốt của dự án, nhất là người quản lý điều hành vì làm như vậy sẽ dẫn đến tình trạng mất tính liên tục của dự án, đứt đoạn cho công tác thực thi dự án đúng tiến độ. Các cán bộ tham gia quản lý dự án cũng nên không ngừng học hỏi và tự đào tạo lại mình, bắt kịp nhu cầu chung của thời đại cũng như đảm bảo thực hiện tốt các nhiệm vụ được giao. Trong công tác đào tạo và bố trí cán bộ, cần chú trọng hơn nữa tới việc đào tạo các cán bộ cấp tỉnh, thành phố. Hiện nay chính phủ đã thực hiện phân cấp quản lý các tỉnh, thành phố được tiến hành phê duyệt một số loại dự án ODA tùy 27 . MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM NÂNG CAO HIỆU QUẢ CÔNG TÁC QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG ODA I/ Kinh nghiệm quản lý và sử dụng ODA rút ra được từ một số nước Lịch sử của các nước trên thế. chế quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức . 6, Nâng cao công tác thông tin và theo dõi dự án ODA. 25 Thông tin là yếu tố quan trọng góp phần nâng cao hiệu quả công tác quản lý và. cường công tác đào tạo và điều phối bố trí cán bộ trong quản lý và sử dụng ODA. Đào tạo lại và bồi dưỡng lực lượng cán bộ quản lý, điều phối và sử dụng ODA là một biện pháp quan trọng nhằm hoàn