Những thay đổi trong hoạt động kiểm toán nhà nước của trung quốc từ khi gia nhập WTO và bài học kinh nghiệm cho việt nam

Luận án tiến sĩ năm 2013 Đề tài: Những thay đổi trong hoạt động kiểm toán nhà nước của trung quốc từ khi gia nhập WTO và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam Định dạng file word MỤC LỤC Trang MỞ ĐẦU 1 CHƯƠNG 1: CƠ SỞ KHOA HỌC CỦA NHỮNG THAY ĐỔI HOẠT ĐỘNG KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY 12 1.1 Khái quát về hoạt động kiểm toán nhà nước 13 1.1.1 Khái niệm về kiểm toán 13 1.1.2 Phân loại hoạt động kiểm toán 15 1.1.3 Cơ sở ra đời và phát triển của Kiểm toán Nhà nước 17 1.1.4 Chức năng, đối tượng và phạm vi của Kiểm toán Nhà nước 20 1.1.5 Nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Kiểm toán Nhà nước 21 1.1.6 Mô hình tổ chức và cơ chế quản lý của Kiểm toán Nhà nước 23 1.1.7 Vai trò của Kiểm toán Nhà nước 25 1.2 Các nhân tố tác động đến tổ chức và hoạt động của Kiểm toán Nhà nước 29 1.2.1 Nhu cầu của Nhà nước và nền kinh tế về Kiểm toán Nhà nước 29 1.2.2 Văn hóa - xã hội 30 1.2.3 Chính trị 31 1.2.4 Hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước và pháp luật có liên quan 31 1.2.5 Tác động của việc việc gia nhập Tổ chức thương mại thế giới tới hoạt động kiểm toán nhà nước 31 1.2.6 Sự phát triển và năng lực của Kiểm toán Nhà nước 34 1.3 Xu hướng thay đổi hoạt động của các cơ quan KTNN trên thế giới trong giai đoạn hiện nay 35 1.3.1 Xu hướng thay đổi hoạt động của các cơ quan KTNN trên thế giới 35 1.3.2 Khuôn khổ quy định của INTOSAI về tăng cường năng lực của cơ quan Kiểm toán Nhà nước 38 1.3.3 Một số kết quả nghiên cứu về năng lực của các cơ quan Kiểm toán nhà nước thuộc khu vực ASEAN 46 Kết luận Chương 1 51 CHƯƠNG 2: NHỮNG THAY ĐỔI CƠ BẢN TRONG HOẠT ĐỘNG KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC TRUNG QUỐC TỪ KHI GIA NHẬP WTO ĐẾN NAY VÀ BÀI HỌC KINH NGHIỆM 54 2.1 Hoạt động kiểm toán nhà nước Trung Quốc trước khi gia nhập WTO 54 2.1.1 Khái quát chung về hoạt động kiểm toán nhà nước của Trung Quốc trước khi gia nhập WTO 54 2.1.2 Những hạn chế trong hoạt động kiểm toán nhà nước Trung Quốc trước khi gia nhập WTO 57 2.2 Những thay đổi cơ bản trong hoạt động kiểm toán nhà nước Trung Quốc từ khi gia nhập WTO đến nay 60 2.2.1 Sự cần thiết phải thực hiện những thay đổi trong hoạt động kiểm toán nhà nước khi Trung Quốc gia nhập WTO 60 2.2.2 Hệ thống các biện pháp thích ứng với yêu cầu của WTO của Cơ quan KTNN Trung Quốc 62 2.2.3 Những thay đổi cụ thể trong hoạt động của Cơ quan KTNN Trung Quốc 63 2.3 Đánh giá những thay đổi hoạt động kiểm toán nhà nước Trung Quốc từ khi gia nhập WTO đến nay 79 2.3.1 Đánh giá về hệ thống các biện pháp thích ứng với WTO của Cơ quan KTNN Trung Quốc 79 2.3.2 Đánh giá về những thay đổi cụ thể trong hoạt động của Cơ quan KTNN Trung Quốc 81 2.4 Bài học kinh nghiệm của Kiểm toán Nhà nước Trung Quốc 96 2.4.1 Bài học chung 96 2.4.2 Một số bài học cụ thể 99 2.4.3 Một số bài học không thành công 100 Kết luận Chương 2 100 CHƯƠNG 3: ĐỔI MỚI HOẠT ĐỘNG CỦA KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC VIỆT NAM DƯỚI TÁC ĐỘNG CỦA WTO VÀ HỘI NHẬP KINH TẾ QUỐC TẾ 102 3.1 Tác động của các cam kết gia nhập WTO của Việt Nam đối với hoạt động kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước Việt Nam 102 3.1.1 Tác động đối với khung pháp lý điều chỉnh tổ chức và hoạt động 102 3.1.2 Tác động đối với tổ chức và hoạt động kiểm toán 103 3.1.3 Tác động đối với nội dung và thực hiện chức năng kiểm toán 103 3.1.4 Tác động đối với công khai và minh bạch hóa các kết quả kiểm toán 104 3.2 Thực trạng và những thay đổi trong hoạt động của Kiểm toán Nhà nước Việt Nam 105 3.2.1 Về khuôn khổ pháp lý điều chỉnh tổ chức và hoạt động 106 3.2.2 Về tổ chức bộ máy và chức năng nhiệm vụ 107 3.2.3 Về nguồn nhân lực 111 3.2.4 Về chuẩn mực và quy trình kiểm toán 113 3.2.5 Về nội dung và loại hình kiểm toán 115 3.2.6 Về hoạt động kiểm toán và cung cấp kết quả kiểm toán 117 3.2.7 Về hội nhập và hợp tác quốc tế 119 3.3 So sánh một số khía cạnh trong hoạt động của KTNN Việt Nam với KTNN Trung Quốc 119 3.3.1 Những điểm giống nhau giữa hoạt động của KTNN Việt Nam và KTNN Trung Quốc 119 3.3.2 Những điểm khác biệt giữa hoạt động KTNN Việt Nam và KTNN Trung Quốc 123 3.4 Đánh giá hoạt động của Kiểm toán Nhà nước Việt Nam theo khuôn khổ tăng cường năng lực của IDI-INTOSAI 129 3.4.1 Những kết quả đạt được trong hoạt động của KTNN Việt Nam 129 3.4.2 Những vấn đề hạn chế và bất cập 133 3.4.3 Nguyên nhân của hạn chế và bất cập 138 3.5 Giải pháp đổi mới hoạt động của Kiểm toán Nhà nước Việt Nam dưới tác động của WTO và hội nhập kinh tế quốc tế 139 3.5.1 Bối cảnh và những xu hướng phát triển chủ yếu của nền kinh tế thế giới đến năm 2020 139 3.5.2 Định hướng phát triển Kiểm toán Nhà nước dưới tác động của WTO và hội nhập kinh tế quốc tế 145 3.5.3 Một số giải pháp đổi mới hoạt động của Kiểm toán Nhà nước Việt Nam trong điều kiện Việt Nam là thành viên của WTO và hội nhập kinh tế quốc tế 149 3.5.4 Điều kiện thực hiện các giải pháp 161 Kết luận Chương 3 163 KẾT LUẬN 165 DANH MỤC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC ĐÃ CÔNG BỐ CỦA TÁC GIẢ 167 TÀI LIỆU THAM KHẢO 168 PHỤ LỤC MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Việc gia nhập Tổ chức Thương mại thế giới (WTO) không chỉ tác động mạnh mẽ đến kinh tế - xã hội của các quốc gia mà còn tác động đến các ngành, lĩnh vực của nền kinh tế, trong đó có hoạt động kiểm toán nói chung và kiểm toán nhà nước nói riêng. Cụ thể là việc gia nhập WTO đã thúc đẩy việc hình thành một khung pháp lý hợp nhất, có tính chất quy chuẩn và minh bạch cho việc thực hiện hoạt động kiểm toán; thúc đẩy việc sửa đổi nội dung và chức năng kiểm toán; thúc đẩy việc công khai hoá và minh bạch hoá các kết quả kiểm toán; đồng thời thúc đẩy việc tiêu chuẩn hoá hoạt động kiểm toán và nâng cao chất lượng kiểm toán. Nhận thức được những tác động đó, nhiều quốc gia đã thực hiện các biện pháp thay đổi hoạt động kiểm toán nhà nước nhằm mục tiêu vừa nâng cao năng lực nội bộ vừa đáp ứng các yêu cầu của WTO và hội nhập kinh tế quốc tế. Từ khi bắt đầu tiến hành công cuộc đổi mới đất nước, Việt Nam đã chủ động và tích cực từng bước hội nhập kinh tế quốc tế từ song phương, khu vực đến đa phương, toàn cầu. Việt Nam đã bình thường hóa quan hệ với IMF, WB, gia nhập ASEAN, APEC, ký Hiệp định Thương mại với Mỹ, Hiệp định khung với EU, Hiệp định đảm bảo đầu tư với Nhật Bản và trở thành thành viên chính thức của WTO (ngày 11/01/2007). Theo bản cam kết khi Việt nam gia nhập WTO, bên cạnh việc thị trường dịch vụ kế toán và kiểm toán sẽ được mở cửa từng bước, yêu cầu minh bạch hóa thông tin và trách nhiệm giải trình công cũng ngày càng được nâng cao. Điều này tác động không nhỏ đến hoạt động của Kiểm toán Nhà nước Việt Nam (KTNN), nhiều tác động đã trở thành thách thức. Do vậy, để có thể vừa thực thi tốt nhiệm vụ của mình theo Luật Kiểm toán nhà nước là đảm bảo cung cấp các thông tin tin cậy, xác đáng nhất cho Quốc hội, Hội đồng nhân dân trong công tác giám sát, cho Chính phủ trong công tác điều hành, cho các bộ, ngành, địa phương trong quản lý các nguồn lực công, đảm bảo cho nguồn lực công được sử dụng một cách đúng mục đích và đạt hiệu quả cao nhất, KTNN Việt Nam phải đổi mới hơn nữa hoạt động của mình trước yêu cầu của WTO và hội nhập kinh tế quốc tế. Tuy nhiên, ngoài việc nghiên cứu, đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động của mình, KTNN Việt Nam cần phải tham khảo kinh nghiệm nước ngoài về những thay đổi, đổi mới trong hoạt động kiểm toán nhà nước dưới tác động của WTO và yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế để trên cơ sở đó đưa ra được những định hướng và giải pháp đúng đắn và thích hợp. Trung Quốc đã trở thành thành viên chính thức thứ 143 của WTO vào tháng 12 năm 2001. Việc gia nhập WTO đã mang đến cho Trung Quốc cả những xung đột, mâu thuẫn, áp lực cạnh tranh và động lực phát triển trong môi trường và tình hình mới. Trong bối cảnh đó, ngành kiểm toán của Trung Quốc nói chung và hoạt động kiểm toán nhà nước Trung Quốc nói riêng cũng buộc phải thay đổi nhằm đóng vai trò tích cực trong việc giữ vững định hướng kinh tế thị trường theo các nguyên tắc của WTO đồng thời đảm bảo chức năng giám sát nền kinh tế xã hội chủ nghĩa của Trung Quốc. Việt Nam và Trung Quốc có nhiều điểm tương đồng trong quá trình cải cách, mở cửa, hiện đại hóa đất nước, nhất là trong quá trình hội nhập kinh tế thế giới. Việt Nam và Trung Quốc đều phải trải qua thời kỳ thực hiện kinh tế kế hoạch hóa tập trung, quá tình cải cách thể chế kinh tế theo hướng kinh tế thị trường mới bắt đầu; hai nước đều vừa trải qua thời kỳ đóng cửa tương đối về kinh tế, giao lưu kinh tế đối ngoại thực sự bắt đầu từ giai đoạn chuyển sang cải cách, mở cửa. Đặc biệt, Trung Quốc và Việt Nam đều là các nước đi theo con đường Chủ nghĩa xã hội. Nhìn chung, trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội, Việt Nam đã học hỏi rất nhiều kinh nghiệm từ Trung Quốc và đạt được thành tựu nhất định. Trong hoạt động kiểm toán nhà nước, cũng như các cơ quan KTNN khác, cơ quan KTNN Trung Quốc (CNAO) và cơ quan KTNN Việt Nam đều hình thành và phát triển dựa trên hai điều kiện, đó là: điều kiện kinh tế - yêu cầu của quản lý tài chính nhà nước và điều kiện chính trị - sự xuất hiện các nhà nước pháp quyền dân chủ. Cả Trung Quốc và Việt Nam đều chưa được công nhận là một quốc gia có nền kinh tế thị trường và điều này đã ảnh hưởng ít nhiều đến việc phát huy vai trò của KTNN của Trung Quốc và Việt Nam. Ngoài ra, nếu phân loại mô hình kiểm toán nhà nước theo cơ cấu tổ chức thì cơ cấu tổ chức của KTNN Trung Quốc và Việt Nam đều trong một nhà nước thống nhất. CNAO và Cơ quan KTNN Việt Nam đều là thành viên của các tổ chức nghề nghiệp quốc tế và khu vực như Tổ chức các cơ quan kiểm toán tối cao quốc tế (INTOSAI) và Tổ chức các cơ quan kiểm toán tối cao châu Á (ASOSAI). Thực tế cho thấy, từ khi thành lập đến nay, trong quá trình phát triển hoạt động và tổ chức, KTNN Việt Nam thường lựa chọn tham khảo kinh nghiệm của CNAO để đưa ra các giải pháp phù hợp. Bên cạnh những điểm tương đồng, quá trình hội nhập kinh tế quốc tế của Trung Quốc và Việt Nam cũng có những điểm khác biệt do bối cảnh trong nước và quốc tế của mỗi bên. Quy mô kinh tế và dân số của Trung Quốc lớn gấp nhiều lần so với Việt Nam. Thực lực kinh tế của Trung Quốc mạnh hơn Việt Nam nhiều lần. Vị thế kinh tế Việt Nam trong kinh tế thế giới thấp hơn nhiều so với Trung Quốc. Trung Quốc chuyển sang cải cách, mở cửa và xác định mục tiêu cải cách thể chế kinh tế sớm hơn Việt Nam (từ năm 1978). Đối với vấn đề gia nhập WTO, Trung Quốc có một quá trình tiếp cận sớm hơn Việt Nam, từ khi là nước sáng lập GATT, đến khi yêu cầu trở lại GATT và sau đó là gia nhập WTO. Ngoài ra, Trung Quốc xây dựng và phát triển theo con đường xã hội chủ nghĩa mang đặc sắc Trung Quốc. Trong lĩnh vực kiểm toán, mặc dù đều có cơ cấu tổ chức KTNN trong một nhà nước thống nhất nhưng mô hình KTNN Trung Quốc được tổ chức theo cấp chính quyền còn mô hình kiểm toán nhà nước Việt Nam được tổ chức tập trung thống nhất. Về địa vị pháp lý, cơ quan KTNN Trung Quốc là một cơ cấu trong bộ máy của cơ quan hành pháp (thuộc Chính phủ) còn KTNN Việt Nam có mô hình tổ chức độc lập, do Quốc hội lập ra nhưng không thuộc cơ quan lập pháp và hành pháp hay tư pháp; hoạt động một cách độc lập theo quy định của pháp luật. Hoạt động kiểm toán nhà nước của Trung Quốc đã được quy định tại Hiến Pháp; hoạt động của KTNN Việt Nam chưa được quy định trong Hiến pháp. Hơn nữa, trình độ phát triển của CNAO và KTNN Việt Nam cũng còn nhiều điểm khác biệt. Với những nét tương đồng và khác biệt kể trên, việc nghiên cứu để tiếp thu, áp dụng những bài học kinh nghiệm quốc tế, đặc biệt là kinh nghiệm của Trung Quốc về việc thay đổi hoạt động kiểm toán nhà nước từ khi gia nhập WTO đến nay có ý nghĩa quan trọng và thiết thực đối với Kiểm toán Nhà nước Việt Nam. Do vậy, việc nghiên cứu“Những thay đổi trong hoạt động kiểm toán nhà nước của Trung Quốc từ khi gia nhập WTO và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam” là cần thiết. 2. Tình hình nghiên cứu của đề tài 2.1. Các công trình nghiên cứu ngoài nước Trong thời gian vừa qua đã có nhiều công trình nghiên cứu ngoài nước liên quan đến đề tài như: 2.1.1. Về các yếu tố tác động đến hoạt động kiểm toán nhà nước Cơ quan sáng kiến phát triển của Tổ chức quốc tế các Cơ quan Kiểm toán tối cao (IDI-INTOSAI) đã ban hành cẩm nang "Lập kế hoạch chiến lược” (2008), tài liệu hướng dẫn về "Đánh giá nhu cầu tăng cường năng lực của IDI” (2007, được bổ sung, chỉnh sửa năm 2009 và 2012). Các tài liệu này đều khẳng định hoạt động của các cơ quan Kiểm toán tối cao (hay còn gọi là cơ quan KTNN) chịu sự tác động của môi trường bên trong và môi trường bên ngoài. Môi trường bên trong tác động đến hoạt động của các cơ quan KTNN bao gồm tính độc lập và khuôn khổ pháp lý; lãnh đạo và quản trị nội bộ; nguồn nhân lực; quy trình kiểm toán và các quy trình khác; cơ sở hạ tầng và các bộ phận hỗ trợ khác; môi trường văn hóa của các cơ quan KTNN. Môi trường bên ngoài tác động đến hoạt động của các cơ quan KTNN gồm mối quan hệ với các cơ quan bên ngoài và khuôn khổ quản lý tài chính công . 2.1.2. Xu hướng thay đổi hoạt động của các cơ quan Kiểm toán tối cao trên thế giới Trong tiến trình hội nhập sâu, rộng vào nền kinh tế quốc tế, nhiều quốc gia nhận thấy rằng việc gia nhập các tổ chức quốc tế nói chung và WTO nói riêng giúp họ tránh khỏi những mâu thuẫn và tranh chấp về lợi ích để đạt được mục tiêu tiến bộ và tăng trưởng bền vững. Việc gia nhập WTO không chỉ tác động mạnh mẽ đến kinh tế - xã hội của các quốc gia mà còn tác động đến các ngành, lĩnh vực của nền kinh tế, trong đó có hoạt động kiểm toán nhà nước. Thực tiễn cho thấy, nhiều cơ quan KTNN đã và đang thay đổi hoạt động của mình theo hướng vừa nâng cao năng lực nội bộ vừa đáp ứng yêu cầu của hội nhập kinh tế quốc tế nhằm góp phần tăng cường trách nhiệm giải trình công và nâng cao mức độ minh bạch của thông tin tài chính quốc gia. Một số cơ quan KTNN đã tiến hành thay đổi hoạt động của mình sau khi gia nhập WTO một cách tích cực như Trung Quốc, Malaysia, Indonesia, Phillipines Là một hoạt động chuyên môn mang tính nghề nghiệp, trong bối cảnh hiện nay, ngoài việc gia nhập tổ chức kinh tế quốc tế, các cơ quan KTNN còn tham gia hội nhập vào các tổ chức nghề nghiệp quốc tế và khu vực như: Tổ chức quốc tế các cơ quan Kiểm toán tối cao (INTOSAI) và Tổ chức các cơ quan Kiểm toán tối cao châu Á (ASOSAI), châu Âu (EROSAI), châu Phi (AFROSAI) Các tổ chức này đã ban hành rất nhiều tài liệu hướng dẫn, cẩm nang, chuẩn mực nghề nghiệp hỗ trợ nghiệp vụ cho các cơ quan KTNN thành viên. Đặc biệt, “Tuyên bố Lima” (1977) và “Tuyên bố Mehico về tính độc lập của các cơ quan Kiểm toán Nhà nước” (2007) của INTOSAI được coi như “Hiến pháp cơ bản nhất” của hoạt động kiểm toán nhà nước; các tuyên bố này đã khẳng định tính độc lập một cách toàn diện mà các cơ quan Kiểm toán tối cao thành viên đều phải hướng tới trong quá trình hình thành và phát triển hoạt động của mình. Bên cạnh đó, IDI-INTOSAI đã ban hành cẩm nang "Lập kế hoạch chiến lược” (2008) và tài liệu hướng dẫn về "Đánh giá nhu cầu tại các cơ quan Kiểm toán tối cao” (2007, bổ sung và chỉnh sửa năm 2009 và 2012) cho các Cơ quan Kiểm toán tối cao nhằm tăng cường năng lực cho các cơ quan này. Đặc biệt, khuôn khổ tăng cường năng lực cho các Cơ quan Kiểm toán tối cao do INTOSAI xây dựng được coi là khuôn khổ hướng dẫn định hướng phát triển cho các cơ quan KTNN vì khuôn khổ này đã đề cập đầy đủ các khía cạnh tăng cường năng lực của một Cơ quan Kiểm toán tối cao, bao gồm năng lực thể chế, năng lực tổ chức hoạt động và năng lực chuyên môn nghiệp vụ cho các kiểm toán viên (KTV). Ngày nay, nhiều cơ quan KTNN đang nỗ lực phát triển năng lực theo hướng đáp ứng các yêu cầu đặt ra trong khuôn khổ tăng cường năng lực của INTOSAI. Chính vì vậy, việc hội nhập của một cơ quan KTNN sẽ theo hướng đáp ứng yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế chung của nền kinh tế và hội nhập chuyên môn, nghiệp vụ của khu vực và quốc tế. 2.1.3. Về những thay đổi trong hoạt động kiểm toán nhà nước Trung Quốc trước tác động của WTO Cuốn “The History of Audit in China” (Lịch sử Kiểm toán Trung Quốc) (11/2003) do Lý Kim Hoa (Li Jinhua) - Tổng Kiểm toán Nhà nước Trung Quốc nhiệm kỳ 1998-2008 chủ biên đã trình bày quá trình phát triển và những thay đổi trong ngành kiểm toán ở Trung Quốc, trong đó nhấn mạnh sự thay đổi trong hoạt động kiểm toán của CNAO qua các thời kỳ phát triển của Trung Quốc. Khi Trung Quốc gia nhập WTO, CNAO đã tổ chức một số hội thảo liên quan đến vấn đề này nhằm đánh giá, phân tích các cơ hội và thách thức đối với ngành kiểm toán của Trung Quốc khi Trung Quốc gia nhập WTO dưới nhiều góc độ khác nhau; đồng thời cũng đưa ra một hệ thống các biện pháp ứng phó với những thách thức của WTO. Ngoài ra, liên quan đến vấn đề này, có một số bài viết của các học giả Trung Quốc tập trung nghiên cứu mối quan hệ giữa WTO với hoạt động kiểm toán và hoạt động kiểm toán nhà nước; việc gia nhập WTO đem tới cho thị trường kiểm toán Trung Quốc cả cơ hội và thách thức buộc Trung Quốc phải đổi mới cả cơ chế quản lý hoạt động kiểm toán như: Gu Yun (2000), China National Audit Office (2002), San-Ping Wang (2002), Xia Dong, Lin Zhen Jackson (2003), Aidong Liu, Hui Wang (2003), Zeng Yong (2004) . 2.2. Các công trình nghiên cứu trong nước Bên cạnh các công trình nghiên cứu ngoài nước, trong nước cũng có một số công trình liên quan đến đề tài như: 2.2.1. Về các yếu tố tác động đến hoạt động kiểm toán nhà nước Đề cập đến chủ đề này, Vương Đình Huệ (2007), Định hướng chiến lược phát triển hệ thống kiểm toán ở Việt Nam trong thời kỳ công nghiệp hoá và hiện đại hoá đất nước, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp nhà nước, đã nghiên cứu tổng quan về vai trò cũng như các yếu tố tác động tới việc phát huy vai trò của hệ thống kiểm toán (kiểm toán nhà nước, kiểm toán độc lập và kiểm toán nội bộ) đối với sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước và xây dựng Nhà nước Pháp quyền Xã hội chủ nghĩa. Các yếu tố đó bao gồm: (1) Nhu cầu của Nhà nước và nền kinh tế về kiểm toán; (2) Pháp luật về kiểm toán; (3) Năng lực của bản thân hệ thống kiểm toán. Đinh Trọng Hanh (2012), Chuyên đề 2, tr.14-16, Tài liệu bồi dưỡng kiểm toán viên Nhà nước - ngạch Kiểm toán viên cao cấp có đề cập đến những nhân tố tác động đến tổ chức và hoạt động của các cơ quan KTNN đó là: (1) mô hình tổ chức nhà nước, (2) hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước và pháp luật có liên quan, (3) sự phát triển và năng lực của KTNN, (4) việc lựa chọn cơ chế quản lý của KTNN, (5) yêu cầu của nhà nước đối với hoạt động của KTNN trong từng thời kỳ TÀI LIỆU THAM KHẢO TÀI LIỆU TIẾNG VIỆT 1. Hoàng Thế Anh (2012), Những vấn đề kinh tế - xã hội nổi bật của Trung Quốc trong 10 năm đầu thế kỷ XXI và triển vọng đến năm 2020, Nxb Khoa học xã hội, Hà Nội. 2. Lý Thiết Ánh (2002), Về cải cách mở cửa ở Trung Quốc, Nxb Khoa học xã hội, Hà Nội. 3. Nguyễn Kim Bảo (2004), Điều chỉnh một số chính sách kinh tế ở Trung Quốc giai đoạn 1992-2010, Nxb Khoa học xã hội, Hà Nội. 4. Bộ Thương Mại và Trường Đại học Ngoại thương (2003), “Kỷ yếu hội thảo khoa học quốc gia - Thương mại Việt Nam trong tiến trình hội nhập Kinh tế Quốc tế”. 5. Lê Đăng Doanh (2012), Kiểm toán Nhà nước có trách nhiệm góp phần làm giảm thất thoát, lãng phí, tham nhũng trong đầu tư công, Tạp chí Nghiên cứu khoa học kiểm toán, số 58/tháng 8/2012, tr.52-53. 6. Bùi Đặng Dũng (2012), Kiểm toán chuyên đề cần lựa chọn những vấn đề được xã hội quan tâm, Tạp chí Nghiên cứu Khoa học kiểm toán, số 59/tháng 9/ 2012, tr.36-38. 7. Đinh Tiến Dũng (2012), Xác lập địa vị pháp lý của KTNN trong Hiến pháp nước Cộng hòa XHCN Việt Nam là thực tế khách quan, đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền, Tạp chí Kiểm toán, số 4 (137), 2012, trang 3-6. 8. Đinh Tiến Dũng (2012), Hiến định địa vị pháp lý của Kiểm toán Nhà nước và Tổng kiểm toán Nhà nước, Tạp chí Nghiên cứu khoa học kiểm toán số 58, tháng 8, tr. 12-13. 9. Dự án GTZ KTNN Việt Nam - KTLB Đức (2004), Tuyên bố Lima, Tài liệu dịch, Hà Nội. 10. Đại học Kinh tế Quốc dân (2005), Lý thuyết kiểm toán, Nxb Tài chính, Hà Nội. 11. Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh (2003), Lý luận chung về Nhà nước và pháp luật, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội. 12. Nguyễn Thanh Đức, chủ nhiệm (2010), Tổng quan tình hình kinh tế thế giới hai thập kỷ đầu thế kỷ XXI: Thực trạng, vấn đề nổi bật, xu hướng cơ bản và tác động chủ yếu, Đề tài cấp Bộ, Viện Khoa học xã hội Việt Nam, CT09-25-01. 13. Nguyễn Văn Giàu (2012), Kiềm chế lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô và vai trò của Kiểm toán Nhà nước, Tạp chí kiểm toán, số xuân (134), tháng 1, tr. 12-16. 14. Hà Thị Ngọc Hà (2012), Lợi ích và trách nhiệm khi trở thành thành viên của Tổ chức Kiểm toán quốc tế và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam, Tạp chí kiểm toán, số xuân (134), tháng 1, tr. 39-43. 15. Đặng Văn Hải (2012), Những tiêu chí xác định mức độ hoàn thiện của pháp luật về KTNN ở nước ta hiện nay, Tạp chí Kiểm toán, số 4 (137), tháng 4, trang 19-21. 16. Học viện Tài chính (2004), Giáo trình kiểm toán, Nxb Tài chính, Hà Nội. 17. Đinh Trọng Hanh (2012), Tài liệu bồi dưỡng kiểm toán viên Nhà nước - ngạch Kiểm toán viên cao cấp, Chuyên đề 2, (2012), tr.14-16. 18. Vương Đình Huệ, chủ nhiệm (2007), Định hướng chiến lược phát triển hệ thống kiểm toán ở Việt Nam trong thời kỳ công nghiệp hóa và hiện đại hóa đất nước, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp nhà nước 2004, Hà Nội. 19. Vương Đình Huệ (2010), Những thách thức và một số kinh nghiệm của KTNN Việt Nam trong tăng cường quản trị tốt ở khu vực công, Tạp chí Kiểm toán số 7 (116), tháng 7, tr. 4-5. 20. Vương Đình Huệ, chủ nhiệm (2011), Nghiên cứu tác động của quá trình thực hiện các cam kết thương mại khi Việt Nam là thành viên của WTO đối với hoạt động Kiểm toán Nhà nước, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ, Kiểm toán Nhà nước năm 2007, Hà Nội. 21. Vương Đình Huệ, chủ nhiệm (2012), Giải pháp nâng cao vị trí, vai trò của KTNN Việt Nam trong phòng chống tham nhũng, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ, Kiểm toán Nhà nước năm 2008, Hà Nội. 22. Nguyễn Đình Hựu (2003), Kiểm toán căn bản, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. 23. Lê Minh Khái (2011), Tăng cường minh bạch tài chính công - trách nhiệm giải trình của các cơ quan chính phủ và vấn đề đặt ra đối với KTNN Việt Nam, Tạp chí Nghiên cứu khoa học kiểm toán, số 49, trang 14-15. 24. Đào Văn Khiết (2012), Kết quả kiểm toán của KTNN góp phần tích cực vào ổn định kinh tế và tăng trưởng kinh tế ở địa phương, Tạp chí kiểm toán, số xuân (134), tháng 1, tr. 19. 25. Kiểm toán Nhà nước (2005), Những nội dung cơ bản của Luật Kiểm toán Nhà nước, Nxb Tư pháp, Hà Nội. 26. Kiểm toán Nhà nước (2008), Luật Kiểm toán nhà nước và các văn bản hướng dẫn thi hành của Kiểm toán Nhà nước, Nxb Nông nghiệp, Hà Nội. File đính kèm File đính kèm

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Việc gia nhập Tổ chức Thương mại thế giới (WTO) không chỉ tác động mạnh

mẽ đến kinh tế - xã hội của các quốc gia mà còn tác động đến các ngành, lĩnh vực củanền kinh tế, trong đó có hoạt động kiểm toán nói chung và kiểm toán nhà nước nóiriêng Cụ thể là việc gia nhập WTO đã thúc đẩy việc hình thành một khung pháp lý hợpnhất, có tính chất quy chuẩn và minh bạch cho việc thực hiện hoạt động kiểm toán;thúc đẩy việc sửa đổi nội dung và chức năng kiểm toán; thúc đẩy việc công khai hoá vàminh bạch hoá các kết quả kiểm toán; đồng thời thúc đẩy việc tiêu chuẩn hoá hoạt độngkiểm toán và nâng cao chất lượng kiểm toán Nhận thức được những tác động đó, nhiềuquốc gia đã thực hiện các biện pháp thay đổi hoạt động kiểm toán nhà nước nhằm mụctiêu vừa nâng cao năng lực nội bộ vừa đáp ứng các yêu cầu của WTO và hội nhập kinh

tế quốc tế

Từ khi bắt đầu tiến hành công cuộc đổi mới đất nước, Việt Nam đã chủ động vàtích cực từng bước hội nhập kinh tế quốc tế từ song phương, khu vực đến đa phương,toàn cầu Việt Nam đã bình thường hóa quan hệ với IMF, WB, gia nhập ASEAN,APEC, ký Hiệp định Thương mại với Mỹ, Hiệp định khung với EU, Hiệp định đảm

bảo đầu tư với Nhật Bản… và trở thành thành viên chính thức của WTO (ngày

11/01/2007) Theo bản cam kết khi Việt nam gia nhập WTO, bên cạnh việc thị trường

dịch vụ kế toán và kiểm toán sẽ được mở cửa từng bước, yêu cầu minh bạch hóa thôngtin và trách nhiệm giải trình công cũng ngày càng được nâng cao Điều này tác động

không nhỏ đến hoạt động của Kiểm toán Nhà nước Việt Nam (KTNN), nhiều tác

động đã trở thành thách thức Do vậy, để có thể vừa thực thi tốt nhiệm vụ của mìnhtheo Luật Kiểm toán nhà nước là đảm bảo cung cấp các thông tin tin cậy, xác đáng nhấtcho Quốc hội, Hội đồng nhân dân trong công tác giám sát, cho Chính phủ trong côngtác điều hành, cho các bộ, ngành, địa phương trong quản lý các nguồn lực công, đảmbảo cho nguồn lực công được sử dụng một cách đúng mục đích và đạt hiệu quả caonhất, KTNN Việt Nam phải đổi mới hơn nữa hoạt động của mình trước yêu cầu củaWTO và hội nhập kinh tế quốc tế

Tuy nhiên, ngoài việc nghiên cứu, đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động củamình, KTNN Việt Nam cần phải tham khảo kinh nghiệm nước ngoài về những thayđổi, đổi mới trong hoạt động kiểm toán nhà nước dưới tác động của WTO và yêu cầuhội nhập kinh tế quốc tế để trên cơ sở đó đưa ra được những định hướng và giải phápđúng đắn và thích hợp

1

Trung Quốc đã trở thành thành viên chính thức thứ 143 của WTO vào tháng 12

năm 2001 Việc gia nhập WTO đã mang đến cho Trung Quốc cả những xung đột, mâuthuẫn, áp lực cạnh tranh và động lực phát triển trong môi trường và tình hình mới.Trong bối cảnh đó, ngành kiểm toán của Trung Quốc nói chung và hoạt động kiểmtoán nhà nước Trung Quốc nói riêng cũng buộc phải thay đổi nhằm đóng vai trò tíchcực trong việc giữ vững định hướng kinh tế thị trường theo các nguyên tắc của WTOđồng thời đảm bảo chức năng giám sát nền kinh tế xã hội chủ nghĩa của Trung Quốc

Việt Nam và Trung Quốc có nhiều điểm tương đồng trong quá trình cải cách,

mở cửa, hiện đại hóa đất nước, nhất là trong quá trình hội nhập kinh tế thế giới ViệtNam và Trung Quốc đều phải trải qua thời kỳ thực hiện kinh tế kế hoạch hóa tập trung,quá tình cải cách thể chế kinh tế theo hướng kinh tế thị trường mới bắt đầu; hai nướcđều vừa trải qua thời kỳ đóng cửa tương đối về kinh tế, giao lưu kinh tế đối ngoại thực

sự bắt đầu từ giai đoạn chuyển sang cải cách, mở cửa Đặc biệt, Trung Quốc và ViệtNam đều là các nước đi theo con đường Chủ nghĩa xã hội Nhìn chung, trong quá trìnhphát triển kinh tế - xã hội, Việt Nam đã học hỏi rất nhiều kinh nghiệm từ Trung Quốc

và đạt được thành tựu nhất định Trong hoạt động kiểm toán nhà nước, cũng như các cơquan KTNN khác, cơ quan KTNN Trung Quốc (CNAO) và cơ quan KTNN Việt Namđều hình thành và phát triển dựa trên hai điều kiện, đó là: điều kiện kinh tế - yêu cầucủa quản lý tài chính nhà nước và điều kiện chính trị - sự xuất hiện các nhà nước phápquyền dân chủ Cả Trung Quốc và Việt Nam đều chưa được công nhận là một quốc gia

có nền kinh tế thị trường và điều này đã ảnh hưởng ít nhiều đến việc phát huy vai tròcủa KTNN của Trung Quốc và Việt Nam Ngoài ra, nếu phân loại mô hình kiểm toánnhà nước theo cơ cấu tổ chức thì cơ cấu tổ chức của KTNN Trung Quốc và Việt Namđều trong một nhà nước thống nhất CNAO và Cơ quan KTNN Việt Nam đều là thànhviên của các tổ chức nghề nghiệp quốc tế và khu vực như Tổ chức các cơ quan kiểmtoán tối cao quốc tế (INTOSAI) và Tổ chức các cơ quan kiểm toán tối cao châu Á(ASOSAI) Thực tế cho thấy, từ khi thành lập đến nay, trong quá trình phát triển hoạtđộng và tổ chức, KTNN Việt Nam thường lựa chọn tham khảo kinh nghiệm của CNAO

để đưa ra các giải pháp phù hợp

Bên cạnh những điểm tương đồng, quá trình hội nhập kinh tế quốc tế của TrungQuốc và Việt Nam cũng có những điểm khác biệt do bối cảnh trong nước và quốc tế củamỗi bên Quy mô kinh tế và dân số của Trung Quốc lớn gấp nhiều lần so với Việt Nam.Thực lực kinh tế của Trung Quốc mạnh hơn Việt Nam nhiều lần Vị thế kinh tế ViệtNam trong kinh tế thế giới thấp hơn nhiều so với Trung Quốc Trung Quốc chuyển sangcải cách, mở cửa và xác định mục tiêu cải cách thể chế kinh tế sớm hơn Việt Nam (từnăm 1978) Đối với vấn đề gia nhập WTO, Trung Quốc có một quá trình tiếp cận sớm

2

hơn Việt Nam, từ khi là nước sáng lập GATT, đến khi yêu cầu trở lại GATT và sau đó làgia nhập WTO Ngoài ra, Trung Quốc xây dựng và phát triển theo con đường xã hội chủnghĩa mang đặc sắc Trung Quốc Trong lĩnh vực kiểm toán, mặc dù đều có cơ cấu tổchức KTNN trong một nhà nước thống nhất nhưng mô hình KTNN Trung Quốc được tổchức theo cấp chính quyền còn mô hình kiểm toán nhà nước Việt Nam được tổ chức tậptrung thống nhất Về địa vị pháp lý, cơ quan KTNN Trung Quốc là một cơ cấu trong bộmáy của cơ quan hành pháp (thuộc Chính phủ) còn KTNN Việt Nam có mô hình tổ chứcđộc lập, do Quốc hội lập ra nhưng không thuộc cơ quan lập pháp và hành pháp hay tưpháp; hoạt động một cách độc lập theo quy định của pháp luật Hoạt động kiểm toán nhànước của Trung Quốc đã được quy định tại Hiến Pháp; hoạt động của KTNN Việt Namchưa được quy định trong Hiến pháp Hơn nữa, trình độ phát triển của CNAO và KTNNViệt Nam cũng còn nhiều điểm khác biệt.

Với những nét tương đồng và khác biệt kể trên, việc nghiên cứu để tiếp thu, ápdụng những bài học kinh nghiệm quốc tế, đặc biệt là kinh nghiệm của Trung Quốc vềviệc thay đổi hoạt động kiểm toán nhà nước từ khi gia nhập WTO đến nay có ý nghĩaquan trọng và thiết thực đối với Kiểm toán Nhà nước Việt Nam Do vậy, việc nghiên

cứu“Những thay đổi trong hoạt động kiểm toán nhà nước của Trung Quốc từ khi gia

nhập WTO và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam” là cần thiết.

2 Tình hình nghiên cứu của đề tài

2.1 Các công trình nghiên cứu ngoài nước

Trong thời gian vừa qua đã có nhiều công trình nghiên cứu ngoài nước liên quanđến đề tài như:

2.1.1 Về các yếu tố tác động đến hoạt động kiểm toán nhà nước

Cơ quan sáng kiến phát triển của Tổ chức quốc tế các Cơ quan Kiểm toán tối

cao (IDI-INTOSAI) đã ban hành cẩm nang "Lập kế hoạch chiến lược” (2008), tài liệu hướng dẫn về "Đánh giá nhu cầu tăng cường năng lực của IDI” (2007, được bổ sung,

chỉnh sửa năm 2009 và 2012) Các tài liệu này đều khẳng định hoạt động của các cơquan Kiểm toán tối cao (hay còn gọi là cơ quan KTNN) chịu sự tác động của môitrường bên trong và môi trường bên ngoài Môi trường bên trong tác động đến hoạtđộng của các cơ quan KTNN bao gồm tính độc lập và khuôn khổ pháp lý; lãnh đạo vàquản trị nội bộ; nguồn nhân lực; quy trình kiểm toán và các quy trình khác; cơ sở hạtầng và các bộ phận hỗ trợ khác; môi trường văn hóa của các cơ quan KTNN Môitrường bên ngoài tác động đến hoạt động của các cơ quan KTNN gồm mối quan hệ vớicác cơ quan bên ngoài và khuôn khổ quản lý tài chính công

2.1.2 Xu hướng thay đổi hoạt động của các cơ quan Kiểm toán tối cao trên thế giới

3

Trong tiến trình hội nhập sâu, rộng vào nền kinh tế quốc tế, nhiều quốc gia nhậnthấy rằng việc gia nhập các tổ chức quốc tế nói chung và WTO nói riêng giúp họ tránhkhỏi những mâu thuẫn và tranh chấp về lợi ích để đạt được mục tiêu tiến bộ và tăngtrưởng bền vững Việc gia nhập WTO không chỉ tác động mạnh mẽ đến kinh tế - xã hộicủa các quốc gia mà còn tác động đến các ngành, lĩnh vực của nền kinh tế, trong đó cóhoạt động kiểm toán nhà nước Thực tiễn cho thấy, nhiều cơ quan KTNN đã và đangthay đổi hoạt động của mình theo hướng vừa nâng cao năng lực nội bộ vừa đáp ứng yêucầu của hội nhập kinh tế quốc tế nhằm góp phần tăng cường trách nhiệm giải trình công

và nâng cao mức độ minh bạch của thông tin tài chính quốc gia Một số cơ quan KTNN

đã tiến hành thay đổi hoạt động của mình sau khi gia nhập WTO một cách tích cực nhưTrung Quốc, Malaysia, Indonesia, Phillipines…

Là một hoạt động chuyên môn mang tính nghề nghiệp, trong bối cảnh hiện nay,ngoài việc gia nhập tổ chức kinh tế quốc tế, các cơ quan KTNN còn tham gia hội nhập vàocác tổ chức nghề nghiệp quốc tế và khu vực như: Tổ chức quốc tế các cơ quan Kiểm toántối cao (INTOSAI) và Tổ chức các cơ quan Kiểm toán tối cao châu Á (ASOSAI), châu Âu(EROSAI), châu Phi (AFROSAI)… Các tổ chức này đã ban hành rất nhiều tài liệu hướngdẫn, cẩm nang, chuẩn mực nghề nghiệp hỗ trợ nghiệp vụ cho các cơ quan KTNN thành

viên Đặc biệt, “Tuyên bố Lima” (1977) và “Tuyên bố Mehico về tính độc lập của các cơ

quan Kiểm toán Nhà nước” (2007) của INTOSAI được coi như “Hiến pháp cơ bản nhất”

của hoạt động kiểm toán nhà nước; các tuyên bố này đã khẳng định tính độc lập một cáchtoàn diện mà các cơ quan Kiểm toán tối cao thành viên đều phải hướng tới trong quá trìnhhình thành và phát triển hoạt động của mình Bên cạnh đó, IDI-INTOSAI đã ban hành cẩm

nang "Lập kế hoạch chiến lược” (2008) và tài liệu hướng dẫn về "Đánh giá nhu cầu tại các

cơ quan Kiểm toán tối cao” (2007, bổ sung và chỉnh sửa năm 2009 và 2012) cho các Cơ

quan Kiểm toán tối cao nhằm tăng cường năng lực cho các cơ quan này Đặc biệt, khuônkhổ tăng cường năng lực cho các Cơ quan Kiểm toán tối cao do INTOSAI xây dựng đượccoi là khuôn khổ hướng dẫn định hướng phát triển cho các cơ quan KTNN vì khuôn khổnày đã đề cập đầy đủ các khía cạnh tăng cường năng lực của một Cơ quan Kiểm toán tốicao, bao gồm năng lực thể chế, năng lực tổ chức hoạt động và năng lực chuyên mônnghiệp vụ cho các kiểm toán viên (KTV) Ngày nay, nhiều cơ quan KTNN đang nỗ lựcphát triển năng lực theo hướng đáp ứng các yêu cầu đặt ra trong khuôn khổ tăng cườngnăng lực của INTOSAI Chính vì vậy, việc hội nhập của một cơ quan KTNN sẽ theohướng đáp ứng yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế chung của nền kinh tế và hội nhập chuyênmôn, nghiệp vụ của khu vực và quốc tế

2.1.3 Về những thay đổi trong hoạt động kiểm toán nhà nước Trung Quốc trước tác động của WTO

4

Cuốn “The History of Audit in China” (Lịch sử Kiểm toán Trung Quốc)(11/2003) do Lý Kim Hoa (Li Jinhua) - Tổng Kiểm toán Nhà nước Trung Quốc nhiệm

kỳ 1998-2008 chủ biên đã trình bày quá trình phát triển và những thay đổi trong ngànhkiểm toán ở Trung Quốc, trong đó nhấn mạnh sự thay đổi trong hoạt động kiểm toáncủa CNAO qua các thời kỳ phát triển của Trung Quốc

Khi Trung Quốc gia nhập WTO, CNAO đã tổ chức một số hội thảo liên quan đếnvấn đề này nhằm đánh giá, phân tích các cơ hội và thách thức đối với ngành kiểm toáncủa Trung Quốc khi Trung Quốc gia nhập WTO dưới nhiều góc độ khác nhau; đồng thờicũng đưa ra một hệ thống các biện pháp ứng phó với những thách thức của WTO

Ngoài ra, liên quan đến vấn đề này, có một số bài viết của các học giả Trung Quốctập trung nghiên cứu mối quan hệ giữa WTO với hoạt động kiểm toán và hoạt động kiểmtoán nhà nước; việc gia nhập WTO đem tới cho thị trường kiểm toán Trung Quốc cả cơhội và thách thức buộc Trung Quốc phải đổi mới cả cơ chế quản lý hoạt động kiểm toánnhư: Gu Yun (2000), China National Audit Office (2002), San-Ping Wang (2002), Xia

Dong, Lin Zhen Jackson (2003), Aidong Liu, Hui Wang (2003), Zeng Yong (2004)

2.2 Các công trình nghiên cứu trong nước

Bên cạnh các công trình nghiên cứu ngoài nước, trong nước cũng có một sốcông trình liên quan đến đề tài như:

2.2.1 Về các yếu tố tác động đến hoạt động kiểm toán nhà nước

Đề cập đến chủ đề này, Vương Đình Huệ (2007), Định hướng chiến lược phát

triển hệ thống kiểm toán ở Việt Nam trong thời kỳ công nghiệp hoá và hiện đại hoá đất nước, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp nhà nước, đã nghiên cứu tổng quan về vai trò cũng

như các yếu tố tác động tới việc phát huy vai trò của hệ thống kiểm toán (kiểm toán nhà

nước, kiểm toán độc lập và kiểm toán nội bộ) đối với sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện

đại hóa đất nước và xây dựng Nhà nước Pháp quyền Xã hội chủ nghĩa Các yếu tố đóbao gồm: (1) Nhu cầu của Nhà nước và nền kinh tế về kiểm toán; (2) Pháp luật về kiểmtoán; (3) Năng lực của bản thân hệ thống kiểm toán

Đinh Trọng Hanh (2012), Chuyên đề 2, tr.14-16, Tài liệu bồi dưỡng kiểm toánviên Nhà nước - ngạch Kiểm toán viên cao cấp có đề cập đến những nhân tố tác độngđến tổ chức và hoạt động của các cơ quan KTNN đó là: (1) mô hình tổ chức nhà nước,(2) hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước và pháp luật có liên quan, (3) sự phát triển

và năng lực của KTNN, (4) việc lựa chọn cơ chế quản lý của KTNN, (5) yêu cầu của nhànước đối với hoạt động của KTNN trong từng thời kỳ…

2.2.2 Về xu hướng thay đổi hoạt động kiểm toán nhà nước trên thế giới

Đề cập đến chủ đề này, Vương Đình Huệ (2007), Định hướng chiến lược phát

triển hệ thống kiểm toán ở Việt Nam trong thời kỳ công nghiệp hoá và hiện đại hoá đất

5

nước, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp nhà nước, đã phân tích xu hướng phát triển tổ

chức và hoạt động kiểm toán trong nhà nước pháp quyền và nền kinh tế thị trường, trong

đó có đề cập đến xu hướng phát triển của KTNN Những xu hướng đó là: (1) Địa vị pháp

lý của KTNN ngày càng cao để đảm bảo tính độc lập ngày càng cao của KTNN; (2)Hoạt động của KTNN ngày càng hiệu quả do hệ thống pháp luật do Nhà nước đặt rangày càng hoàn thiện phù hợp với sự phát triển của nền dân chủ; (3) Chức năng, nhiệm

vụ và phạm vi hoạt động của KTNN ngày càng phát triển

Sau cuộc khủng hoảng kinh tế toàn cầu vào cuối năm 2008, nhiều nhà kinh tếtrong nước và quốc tế như: Trịnh Thị Hoa Mai (2009), Đinh Trọng Thịnh (2009), ĐỗHoài Nam (2010), Euclid Tsakalotos (2010), Zoltan Pitti (2010) đã nghiên cứu để tìm ranguyên nhân sâu sa của cuộc khủng hoảng, đánh giá lại mối quan hệ giữa nhà nước vàthị trường; đồng thời khẳng định vai trò quan trọng của nhà nước và các cơ quan kiểmtra tài chính công trong việc quản lý nền kinh tế thị trường hiện đại

Đoàn Xuân Tiên (2012), Chuyên đề 6, tr.25-27, Tài liệu bồi dưỡng kiểm toánviên Nhà nước - ngạch Kiểm toán viên cao cấp đã trình bày tương đối đầy đủ xu hướngphát triển các cơ quan KTNN, đó là: sự phát triển về số lượng các cơ quan KTNN trênthế giới; sự phát triển về cơ sở pháp lý cho tổ chức và hoạt động của KTNN; sự pháttriển loại hình kiểm toán, hình thức kiểm toán, phương pháp kiểm toán; sự hòa hợpchuẩn mực kiểm toán quốc gia và quốc tế của các cơ quan KTNN

Đặng Thị Hoàng Liên (2012), Tạp chí Kiểm toán, số 3 (136), tháng 3/2012, tr.55-56, đã khẳng định vai trò của các cơ quan kiểm toán tối cao trong công cuộc phòng,chống tham nhũng và đưa ra một số biện pháp nhằm nâng cao vai trò phòng, chốngtham nhũng của các cơ quan kiểm toán tối cao trong bối cảnh hiện nay

2.2.3 Về những thay đổi trong hoạt động kiểm toán nhà nước Trung Quốc từ khi gia nhập WTO

Lý Thiết Ánh (2002), Lưu Lực (2002), Supachai Panitchpakdi, Mark L Clifford(2003), Võ Đại Lược (2004), Nguyễn Kim Bảo (2006), Trần Xuân Lịch, Lê Xuân Sang(2006), đều khẳng định rằng việc cải cách, mở cửa nói chung và gia nhập WTO nóiriêng đem đến cho nền kinh tế Trung Quốc cả cơ hội và những thách thức buộc TrungQuốc phải tiến hành điều chỉnh các chính sách kinh tế trên tất cả các lĩnh vực Các tácgiả trên đã nghiên cứu rất chi tiết các cam kết cũng như những điều chỉnh mang tínhchính sách của một số lĩnh vực kinh tế nói chung như: công nghiệp, nông nghiệp, dịch

vụ (trong lĩnh vực dịch vụ đề cập chủ yếu đến ngân hàng, bảo hiểm, chứng khoán, viễnthông )

Đặng Thị Hoàng Liên (2006 và 2008) trên Tạp chí Kiểm toán, Số 5 (66) và Số 5(90) đã chỉ ra một số những tác động chính mà CNAO phải đối mặt khi Trung Quốc

6

gia nhập WTO và những thay đổi trong hoạt động kiểm toán chính phủ của CNAO saukhi Trung Quốc gia nhập WTO.

Vương Đình Huệ (2011), Nghiên cứu tác động của quá trình thực hiện các cam

kết thương mại khi Việt Nam là thành viên của WTO đối với hoạt động kiểm toán nhà nước, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ, Kiểm toán Nhà nước có nội dung nghiên

cứu kinh nghiệm của Kiểm toán Nhà nước Trung Quốc trong việc ứng phó với nhữngthách thức gia nhập WTO

Đặng Thị Hoàng Liên (2012) trên Tạp chí Nghiên cứu Khoa học kiểm toán, số53.03-2012 đã phân tích và đánh giá những rủi ro đối với hoạt động kiểm toán trướctác động của WTO và kinh nghiệm ứng phó của Trung Quốc

2.2.4 Về những giải pháp đổi mới hoạt động của Kiểm toán Nhà nước Việt Nam dưới tác động của WTO và hội nhập kinh tế quốc tế

Ngày 19/4/2010, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã phê duyệt và ban hành Nghịquyết số 927/2010/UBTVQH12 về Chiến lược phát triển KTNN đến năm 2020 với cácnội dung chính như: quan điểm phát triển KTNN, Mục tiêu phát triển KTNN đến năm

2020, Nội dung cơ bản của Chiến lược phát triển KTNN đến năm 2020 Chiến lược đượcthực hiện sẽ góp phần tăng cường hơn nữa tính hiệu quả, tính chuyên nghiệp và nâng caohiệu lực hoạt động của KTNN Việt Nam, phù hợp với xu thế phát triển của các Cơ quanKiểm toán Tối cao trên thế giới Bên cạnh đó, nhằm cụ thể hóa Chiến lược trên thành cáchoạt động khả thi, KTNN đã xây dựng và ban hành Kế hoạch hành động thực hiện Chiếnlược phát triển KTNN đến năm 2020

Năm 2010, KTNN Việt Nam đã tổ chức “Hội thảo giá trị và lợi ích của Kiểm

toán Nhà nước Việt Nam” tại Hà Nội Tại cuộc hội thảo nhiều chuyên gia trong nước và

nước ngoài đã trình bày tham luận về xác định giá trị và lợi ích của các cơ quan KTNNnói chung và KTNN Việt Nam nói riêng Trên cơ sở đó, các tham luận cũng đề xuất rấtnhiều giải pháp thiết thực nhằm nâng cao giá trị, vai trò và lợi ích của KTNN Việt Namtrong giai đoạn phát triển mới

KTNN cũng có nhiều công trình nghiên cứu khoa học đề cập đến định hướng vàgiải pháp đổi mới hoạt động của KTNN Việt Nam như:

Vương Đình Huệ (2011), Nghiên cứu tác động của quá trình thực hiện các cam

kết thương mại khi Việt Nam là thành viên của WTO đối với hoạt động kiểm toán nhà nước, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ, Kiểm toán Nhà nước, đã đề xuất định hướng

và giải pháp phát triển Kiểm toán Nhà nước trong điều kiện Việt Nam là thành viên củaWTO trên cơ sở tập trung nghiên cứu những tác động của quá trình thực hiện các camkết thương mại khi Việt Nam là thành viên của WTO đối với hoạt động KTNN Đề tài

đã đánh giá thực trạng hoạt động của Kiểm toán Nhà nước Việt Nam trước và sau khi

7

gia nhập WTO Bên cạnh đó, các định hướng và giải pháp mà đề tài đưa ra rất cụ thể vàkhả thi.

Đoàn Xuân Tiên (2012), Giải pháp nâng cao chất lượng công tác đào tạo, bồi

dưỡng công chức, kiểm toán viên theo định hướng Chiến lược phát triển Kiểm toán Nhà nước đến năm 2020, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ, Kiểm toán Nhà nước, đã

làm sáng tỏ các vấn đề có tính chất lý luận chung về công tác đào tạo, bồi dưỡng côngchức như vai trò, mục tiêu, yêu cầu của công tác đào tạo, bồi dưỡng công chức; chấtlượng đào tạo, bồi dưỡng công chức; những quy định của Nhà nước về đào tạo, bồidưỡng công chức; đánh giá thực trạng công tác đào tạo, bồi dưỡng công chức, KTVcủa KTNN thời gian qua để làm rõ những hạn chế, bất cập và những vấn đề cần đặt rađối với công tác này; nghiên cứu và trình bày được kinh nghiệm đào tạo, bồi dưỡngKTV của KTNN một số nước để rút ra những bài học kinh nghiệm cho KTNN ViệtNam và đề xuất được 7 nhóm giải pháp nhằm nâng cao chất lượng công tác đào tạo bồidưỡng công chức, kiểm toán viên của KTNN

Trong những năm gần đây, một số bài viết của lãnh đạo KTNN Việt Nam và cácnhà nghiên cứu thuộc KTNN Việt Nam đã đề xuất nhiều định hướng cho việc đổi mớihoạt động của KTNN Việt Nam trong thời gian tới như: Vương Đình Huệ (2010), ĐinhTiến Dũng (2012), Lê Minh Khái (2011), Lê Hoàng Quân (2012), Đoàn Xuân Tiên(2012); Lê Huy Trọng (2011), Đặng Văn Hải (2012)

Có thể nhận thấy, tuy các công trình nghiên cứu trên đã nghiên cứu khá đầy đủ

và khá công phu về cơ sở khoa học của những thay đổi hoạt động kiểm toán nhà nướctrong giai đoạn hiện nay, những thay đổi cơ bản trong hoạt động kiểm toán nhà nướcTrung Quốc từ khi gia nhập WTO đến nay cũng như các giải pháp đổi mới hoạt độngcủa KTNN Việt Nam dưới tác động của WTO và trong giai đoạn phát triển mới nhưngcác công trình này vẫn còn bỏ ngỏ những vấn đề chưa đề cập mà luận án có thể tiếp tụcnghiên cứu, cụ thể như sau:

Thứ nhất, các nhân tố tác động tới tổ chức và hoạt động của các cơ quan KTNN phần

lớn là các nhân tố có tính chất động vì vậy việc phân tích và nghiên cứu các nhân tố nàycũng cần linh hoạt, tránh cứng nhắc, đặc biệt phải liên hệ với bối cảnh toàn cầu hóa, hộinhập kinh tế quốc tế và xu hướng phát triển, thay đổi hoạt động của các cơ quan KTNN trênthế giới Do đó, đây cũng là vấn đề sẽ được nghiên cứu và đề cập trong luận án

Thứ hai, để có thể rút ra các bài học cần thiết cho KTNN Việt Nam, cần phải

đánh giá được những thay đổi trong hoạt động kiểm toán nhà nước Trung Quốc dướitác động của WTO, hơn nữa cần phải đánh giá những thay đổi này trên cơ sở so sánhvới những quy định của INTOSAI và xu hướng thay đổi hoạt động của các cơ quanKTNN trên thế giới Vì vậy, luận án sẽ tập trung giải quyết vấn đề này

8

Thứ ba, tuy chiến lược phát triển KTNN Việt Nam đến năm 2020 và Kế hoạch

hành động thực hiện Chiến lược này đã đề cập đến các định hướng và giải pháp đểhoàn thiện và nâng cao chất lượng hoạt động của KTNN Việt Nam, các công trìnhnghiên cứu khoa học của KTNN Việt Nam cũng đưa ra nhiều kết quả nghiên cứunhưng việc đánh giá thực trạng của KTNN Việt Nam trên cơ sở so sánh với quy địnhcủa INTOSAI và thực tiễn thay đổi trong hoạt đông kiểm toán nhà nước Trung Quốc

và một số quốc gia là chưa được thực hiện Bên cạnh đó, các định hướng và giải phápđổi mới hoạt động của KTNN Việt Nam chưa đặt trong bối cảnh và xu thế hội nhậpkinh tế quốc tế sắp tới

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

- Đối tượng nghiên cứu: Đối tượng nghiên cứu của luận án là hoạt động kiểm

toán nhà nước của Trung Quốc và Việt Nam

- Phạm vi nghiên cứu

Về nội dung nghiên cứu, hoạt động của một cơ quan kiểm toán nhà nước bao gồm

rất nhiều hoạt động cụ thể, trong một khuôn khổ hạn chế, luận án chỉ tập trung nghiên

cứu những thay đổi cơ bản trong hoạt động kiểm toán và liên quan trực tiếp đến hoạt

động kiểm toán mà không xem xét đến tác động cũng như những vấn đề khác liên quan

đến kết quả của điều chỉnh và thay đổi Ngoài ra, trong khuôn khổ hẹp, luận án chỉ đánhgiá những thay đổi trong hoạt động kiểm toán nhà nước của một số nước, Trung Quốc

và Việt Nam trên cơ sở đánh giá 7 lĩnh vực chính để xây dựng năng lực của các cơquan kiểm toán tối cao theo quy định của Tổ chức quốc tế các cơ quan kiểm toán tốicao (INTOSAI), đó là: (1) tính độc lập và khuôn khổ pháp lý của cơ quan KTNN; (2)lãnh đạo và quản trị nội bộ; (3) nguồn nhân lực; (4) các cơ cấu hỗ trợ và cơ sở hạ tầng;(5) mối quan hệ với các cơ quan bên ngoài; (6) phương pháp kiểm toán và chuẩn mựckiểm toán; và (7) các kết quả kiểm toán chính Trong các nhân tố tác động đến hoạtđộng kiểm toán nhà nước, luận án xem xét các yếu tố kinh tế, thể chế và năng lực

Về không gian, luận án chỉ nghiên cứu Trung Quốc, Việt Nam và có so sánh với

một số nước ASEAN

Về thời gian, luận án đi sâu phân tích đánh giá những thay đổi trong hoạt động

kiểm toán nhà nước trong thời gian 20 năm trở lại đây, so sánh trường hợp của TrungQuốc và Việt Nam

4 Mục đích nghiên cứu

Mục đích nghiên cứu của Luận án là tìm hiểu và làm rõ những thay đổi trong hoạtđộng kiểm toán nhà nước Trung Quốc từ khi gia nhập WTO đến nay để từ đó rút ra bàihọc kinh nghiệm và đề xuất giải pháp đổi mới hoạt động của KTNN Việt Nam dưới tácđộng của WTO và hội nhập kinh tế quốc tế

9

Mục đích nghiên cứu được cụ thể hóa bằng các nhiệm vụ nghiên cứu sau:

Thứ nhất, tìm hiểu và làm rõ những cơ sở lý luận và cơ sở thực tiễn của việc

thay đổi hoạt động kiểm toán nhà nước trong giai đoạn hiện nay

Thứ hai, tìm hiểu hoạt động kiểm toán nhà nước Trung Quốc trước khi gia nhập

WTO; phân tích và đánh giá những thay đổi trong hoạt động kiểm toán nhà nước củaTrung Quốc từ khi gia nhập WTO đến nay; và rút ra một số bài học kinh nghiệm

Thứ ba, phân tích những tác động của các cam kết gia nhập WTO của Việt Nam

đối với hoạt động của KTNN Việt Nam; đánh giá thực trạng và những thay đổi tronghoạt động của KTNN Việt Nam; trên cơ sở bài học kinh nghiệm của Trung Quốc đềxuất một số giải pháp đổi mới hoạt động của KTNN Việt Nam dưới tác động của WTO

và hội nhập kinh tế quốc tế

5 Phương pháp nghiên cứu

Luận án sử dụng phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử Cáchtiếp cận nghiên cứu của luận án là cách tiếp cận nghiên cứu định tính Khuôn khổ phântích của luận án mang tính hệ thống: đi từ tìm hiểu những đặc điểm và nội dung kiểmtoán nhà nước Trung Quốc trước khi vào WTO cho đến rà soát những thay đổi củakiểm toán nhà nước do tham gia vào WTO; xem xét, đánh giá những thay đổi đó vàtổng kết thành những bài học kinh nghiệm

Luận án sử dụng nhiều phương pháp nghiên cứu cụ thể, trong đó bao gồm:phương pháp phân tích, tổng hợp để hệ thống hoá những vấn đề lý luận và thực tiễn;phương pháp khảo sát, tổng quan tài liệu, nghiên cứu kiểm chứng, phân tích và tổngkết thực tiễn, làm nổi bật những đặc điểm của thực trạng, xác định rõ những nguyênnhân làm cơ sở đề xuất những định hướng và giải pháp; phương pháp thống kê, sosánh: sử dụng các số liệu thống kê để phân tích, so sánh, tổng kết và rút ra các kết luận

Về tổ chức lấy tư liệu, số liệu, luận án sử dụng:

- Phương pháp phỏng vấn chuyên gia sâu để có được những thông tin chính xáchơn về hoạt động kiểm toán nhà nước của Việt Nam, Trung Quốc: tác giả đã phỏng vấnmột số cán bộ quản lý của KTNN Việt Nam (Phụ lục 3.1) và một số cán bộ chủ chốtcủa KTNN Trung Quốc (Phụ lục 2.2) Ngoài ra, tác giả cũng phỏng vấn một số chuyêngia của các cơ quan KTNN thuộc ASEANSAI để nghiên cứu, phân tích và đánh giáhoạt động của các cơ quan này (Phụ lục 1.1)

- Thu thập tài liệu để có đủ thông tin đánh giá những thay đổi hoạt động kiểm toánnhà nước của Trung Quốc và Việt Nam từ khi gia nhập WTO đến nay

6 Đóng góp khoa học của Luận án

Luận án có những đóng góp sau:

10

Thứ nhất, hệ thống hóa những cơ sở lý luận và cơ sở thực tiễn của việc thay đổi

hoạt động kiểm toán nhà nước trong giai đoạn hiện nay, trong đó có tổng kết một số bàihọc kinh nghiệm quốc tế

Thứ hai, làm rõ bối cảnh và những nguyên nhân dẫn đến những thay trong hoạt

động KTNN Trung Quốc

Thứ ba, chỉ ra những thay đổi trong hoạt động KTNN của Trung Quốc từ khi gia

nhập WTO đến nay và rút ra một số bài học kinh nghiệm cho Việt Nam

Thứ tư, trên cơ sở so sánh một số khía cạnh chủ yếu trong hoạt động của KTNN

Trung Quốc và Việt Nam, luận án đã chỉ ra được những điểm khác biệt của hoạt độngkiểm toán nhà nước của hai quốc gia, qua đó thấy rõ những tương đồng và đặc thù củatừng quốc gia

Thứ năm, đề xuất một số định hướng và giải pháp đổi mới hoạt động của KTNN

Việt Nam dưới tác động của WTO và hội nhập kinh tế quốc tế, trong đó có bàn về điềukiện thực hiện

7 Kết cấu của đề tài

Ngoài phần mở đầu và kết luận, luận án được chia làm 3 chương:

- Chương 1 bàn về cơ sở khoa học của những thay đổi hoạt động kiểm toán nhànước trong giai đoạn hiện nay

- Chương 2 chỉ ra những thay đổi cơ bản trong hoạt động kiểm toán nhà nướcTrung Quốc từ khi gia nhập WTO đến nay và rút ra bài học kinh nghiệm cho Việt Nam

- Chương 3, trên cơ sở đánh giá thực trạng hoạt động của Kiểm toán Nhà nướcViệt Nam và tham khảo kinh nghiệm của Kiểm toán Nhà nước Trung Quốc, đề xuấtmột số định hướng và giải pháp đổi mới hoạt động của Kiểm toán Nhà nước Việt Namdưới tác động của WTO và hội nhập kinh tế quốc tế

11

CHƯƠNG 1

CƠ SỞ KHOA HỌC CỦA NHỮNG THAY ĐỔI TRONG HOẠT ĐỘNG KIỂM

TOÁN NHÀ NƯỚC TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY

Trong chương này, luận án làm rõ bản chất hoạt động kiểm toán nhà nước trên

cơ sở trình bày khái niệm về kiểm toán, phân loại hoạt động kiểm toán, trình bày cơ sở

ra đời và phát triển của KTNN; đồng thời xác định chức năng, đối tượng, phạm vi củaKTNN cũng như các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của KTNN; phân biệt các môhình tổ chức và cơ chế quản lý của KTNN và khẳng định vai trò của KTNN trong giaiđoạn hiện nay Chương này cũng phân tích các nhân tố tác động đến tổ chức và hoạtđộng của KTNN, bao gồm: nhu cầu của Nhà nước và nền kinh tế về KTNN; yếu tố vănhóa - xã hội, chính trị, pháp luật và năng lực của bản thân các cơ quan KTNN Tronggiai đoạn hiện nay, việc hội nhập kinh tế quốc tế nói chung và gia nhập WTO nói riêng

đã và đang tác động ngày càng mạnh mẽ đến hoạt động kiểm toán nhà nước buộc các

cơ quan KTNN phải thay đổi hoạt động của mình cả về khung pháp lý, nội dung, chứcnăng theo hướng tăng cường trách nhiệm giải trình và tính minh bạch, vì vậy việc gianhập WTO cũng được coi là một trong những nhân tố tác động tới tổ chức và hoạtđộng của các cơ quan KTNN Bên cạnh việc bắt kịp xu hướng thay đổi hoạt động kiểmtoán nhà nước trên thế giới, là cơ quan chuyên môn, ngày nay, các cơ quan KTNN cònthay đổi hoạt động của mình nhằm đáp ứng yêu cầu của Tổ chức các cơ quan kiểm toántối cao quốc tế (INTOSAI) và khu vực; đặc biệt là các quy định về tăng cường năng lực

của IDI-INTOSAI Chính vì vậy, chương này sử dụng khuôn khổ tăng cường năng lực

của IDI-INTOSAI như một khung tiêu chuẩn để cung cấp khung phân tích cho Luận án

đánh giá mức độ thay đổi trong hoạt động của các cơ quan KTNN Ngoài ra, để khẳngđịnh việc tuân thủ theo các quy định về tăng cường năng lực của IDI-INTOSAI đangngày càng trở thành một xu hướng khách quan đối với các cơ quan KTNN trên thếgiới, chương này dẫn chứng một số kết quả nghiên cứu về năng lực của các cơ quanKTNN thuộc khu vực ASEAN Đồng thời, dựa trên các kết quả nghiên cứu này,chương này cũng chỉ ra rằng các quốc gia có mức độ hội nhập sâu hơn vào nền kinh tếthế giới, gia nhập WTO sớm hơn, năng lực của cơ quan KTNN thường cao hơn và mức

độ đáp ứng các quy định trong khuôn khổ tăng cường năng lực của IDI-INTOSAI cũngcao hơn

12

1.1 Khái quát về hoạt động kiểm toán nhà nước

1.1.1 Khái niệm về kiểm toán

Hoạt động kiểm toán có nguồn gốc từ hoạt động kiểm tra, xuất hiện từ thời La Mã

cổ đại Vào thời kỳ đó các số liệu kế toán được phê chuẩn thông qua đọc và nghe trongcuộc họp công khai, vì vậy từ gốc của thuật ngữ kiểm toán (audit) theo tiếng La tinh là

“auditus” có nghĩa là “nghe” Từ thời Trung cổ, kiểm toán đã được sử dụng để thẩm tra

về tính trung thực của các thông tin tài chính Đến những năm 30 của thế kỷ XX, kiểm

toán với nghĩa là “kiểm tra độc lập và bày tỏ ý kiến” mới được phát triển ở các nước Bắc

Mỹ và Tây Âu

Mặc dù kiểm toán đã xuất hiện từ rất lâu, nhưng đến nay vẫn chưa có sự thốngnhất về khái niệm này Có thể khái quát một số cách hiểu chủ yếu về kiểm toán như sau:

Ở Vương quốc Anh đã đưa ra khái niệm: “Kiểm toán là sự kiểm tra độc lập và

là sự bày tỏ ý kiến về những bản khai tài chính của một xí nghiệp do một kiểm toán viên được bổ nhiệm để thực hiện những công việc đó theo đúng với bất kỳ nghĩa vụ pháp định có liên quan” [10, tr.34] Theo khái niệm này, kiểm toán là sự kiểm tra độc

lập và bày tỏ ý kiến về bản khai tài chính của kiểm toán viên (KTV) theo nghĩa vụpháp định

Theo Alvin A Arens và James K.Loebbecke (Hoa Kỳ): “Kiểm toán là một quá

trình mà qua đó một người độc lập, có nghiệp vụ, tập hợp và đánh giá rõ ràng về một thông tin có thể lượng hoá có liên quan đến một thực thể kinh tế riêng biệt nhằm mục đích xác định và báo cáo mức độ phù hợp giữa thông tin có thể lượng hoá với những tiêu chuẩn đã được thiết lập" [10, tr.34] Khái niệm này đã khẳng định sự kiểm tra có

tính độc lập của KTV và nhấn mạnh khía cạnh chuyên môn, đó là KTV không chỉ độclập mà còn phải “có nghiệp vụ” Khái niệm này cũng đề cập đến sự phù hợp giữa thôngtin với những tiêu chuẩn đã được thiết lập

Về khái niệm kiểm toán, Cộng hoà Pháp cho rằng: “Kiểm toán là việc nghiên

cứu và kiểm tra các tài khoản niên độ của một tổ chức do một người độc lập, đủ danh nghĩa gọi là một kiểm toán viên tiến hành để khẳng định rằng những tài khoản đó phản ánh đúng tình hình tài chính thực tế, không che dấu sự gian lận và chúng được trình bày theo mẫu chính thức của luật định" [10, tr.34]

Các khái niệm trên đã phản ánh những đặc trưng cơ bản của kiểm toán truyềnthống Đó là: (1) Kiểm toán là sự kiểm tra và bày tỏ ý kiến về bản khai tài chính hoặccác tài khoản của một tổ chức, cơ quan, đơn vị; (2) Hoạt động kiểm toán được thực hiệnbởi những KTV có chuyên môn nghiệp vụ, tiến hành độc lập; (3) Hoạt động kiểm toán

13

nhằm đánh giá tính trung thực, phù hợp của các thông tin so với những tiêu chuẩn đãđược thiết lập; (4) Thông tin kiểm toán được trình bày theo một hình thức nhất định

Tuy nhiên, cùng với sự phát triển của hoạt động kiểm toán, sự đa dạng của cácloại hình kiểm toán, khái niệm kiểm toán đã được mở rộng, ra khỏi khuôn khổ quanniệm truyền thống, đó là: không chỉ kiểm toán đối với các bản khai tài chính, các tàikhoản mà còn bao gồm kiểm toán việc tuân thủ pháp luật và kiểm toán đánh giá tínhkinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong việc quản lý, sử dụng các nguồn lực của một tổ chức,

cơ quan, đơn vị Ở một số quốc gia, hoạt động kiểm toán của KTNN còn bao gồm kiểmtoán môi trường, kiểm toán nhân sự, kiểm toán xã hội, kiểm toán trách nhiệm kinh tế

Từ đó có thể thấy, đối tượng và nội dung kiểm toán ngày càng phát triển sâu, rộng tuỳtheo yêu cầu quản lý và nhu cầu thông tin được kiểm tra, xác nhận

Ở Việt Nam, thuật ngữ “kiểm toán” mới xuất hiện và được sử dụng vào đầu thập

kỷ 90 của thế kỷ XX Vì ra đời muộn hơn so với đa số các nước khác trên thế giới, nên ởViệt Nam, kiểm toán nói chung và khái niệm kiểm toán nói riêng đã kế thừa sự pháttriển của kiểm toán trên thế giới Mặc dù vậy, ở Việt Nam xung quanh khái niệm kiểmtoán vẫn có nhiều ý kiến khác nhau Giáo trình Lý thuyết Kiểm toán của Đại học Kinh tế

quốc dân cho rằng: “Kiểm toán là xác minh và bày tỏ ý kiến về thực trạng hoạt động

được kiểm toán bằng hệ thống phương pháp kỹ thuật của kiểm toán chứng từ và ngoài chứng từ do các kiểm toán viên có trình độ nghiệp vụ tương xứng thực hiện trên cơ sở

hệ thống pháp lý có hiệu lực” [10, tr.40] Theo khái niệm này, kiểm toán không chỉ kiểm

toán bản khai tài chính mà còn xác minh và bày tỏ ý kiến về thực trạng hoạt động; đồng

thời cũng đề cập đến việc sử dụng phương pháp kiểm toán khi KTV thực hành kiểmtoán

Học viện Tài chính và Trường Đại học Kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh có cùng

quan điểm: Kiểm toán là quá trình các chuyên gia độc lập và có thẩm quyền, có kỹ

năng nghiệp vụ, thu thập và đánh giá các bằng chứng về các thông tin có thể định lượng của một đơn vị nhằm mục đích xác nhận và báo cáo về mức độ phù hợp giữa các thông tin này với các chuẩn mực đã được xây dựng

Trên cơ sở nghiên cứu Luật Kiểm toán nhà nước của Việt Nam, một số nhànghiên cứu đã đưa ra khái niệm về kiểm toán như sau: Kiểm toán là một quá trìnhtrong đó một chủ thể độc lập, có năng lực chuyên môn cao (kiểm toán viên, tổ chứckiểm toán) thực hiện việc kiểm tra, đánh giá và xác nhận tính đúng đắn, trung thực củabáo cáo tài chính; việc tuân thủ pháp luật; tính kinh tế, tính hiệu lực và hiệu quả trongquản lý, sử dụng các nguồn lực kinh tế của thực tế kinh tế

14

Từ nghiên cứu sự phát triển của các hoạt động kiểm toán và từ các khái niệmnêu trên, có thể hiểu khái niệm về hoạt động kiểm toán như sau:

Hoạt động kiểm toán là việc kiểm tra, đánh giá và xác nhận tính đúng đắn, trungthực của các thông tin; kiểm tra, đánh giá tính tuân thủ pháp luật và tính kinh tế, tínhhiệu lực, hiệu quả trong quản lý, sử dụng các nguồn lực do một chủ thể độc lập, cónăng lực chuyên môn phù hợp (kiểm toán viên, tổ chức kiểm toán) thực hiện trên cơ sởcác quy định nghề nghiệp

1.1.2 Phân loại hoạt động kiểm toán

Kiểm toán có thể phân loại theo nhiều tiêu thức khác nhau, tuy nhiên có hai tiêu thức

cơ bản được áp dụng là: phân loại theo chức năng và phân loại theo chủ thể kiểm toán

1.1.2.1 Phân loại kiểm toán theo chức năng

Theo chức năng hay theo đối tượng kiểm toán thì kiểm toán gồm: Kiểm toánbáo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ và kiểm toán hoạt động

a Kiểm toán báo cáo tài chính

Kiểm toán báo cáo tài chính được tiến hành để xác định xem các báo cáo tài chính

có phù hợp với các quy định về kế toán và thông lệ quốc tế không Các bản khai tàichính thường có các bảng trình bày tình hình tài chính, trình bày thu nhập và luồng tiềnvới những chú thích kèm theo, mà theo thông lệ quốc tế các doanh nghiệp phải công bốchúng trước công chúng Thông thường, tiêu chuẩn đặc thù là các nguyên tắc kế toánđược thừa nhận chung

b Kiểm toán tuân thủ

Mục đích của kiểm toán tuân thủ là xác định liệu bên được kiểm toán có tuântheo các thủ tục hoặc nguyên tắc quản lý mà các cơ quan có thẩm quyền cấp trên đã đề

ra hay không Các bước tiến hành kiểm toán tuân thủ dựa vào sự tồn tại của các dữ liệu

có thể kiểm tra với các chuẩn mực hoặc tiêu chuẩn được đề ra như: các điều luật, quytắc hoặc các chính sách và thủ tục của một tổ chức

c Kiểm toán hoạt động

Kiểm toán hoạt động là hoạt động kiểm toán trong đó chủ thể kiểm toán hướngđến việc kiểm tra, đánh giá tính kinh tế, tính hiệu quả, tính hiệu lực trong quá trìnhquản lý và sử dụng các nguồn lực cho một hoạt động nhất định của đơn vị được kiểmtoán Tính kinh tế, tính hiệu quả và hiệu lực có mối quan hệ mật thiết, phản ánh tínhthống nhất trong toàn bộ quá trình thực hiện một hoạt động

15

1.1.2.2 Phân loại kiểm toán theo chủ thể kiểm toán

Căn cứ theo chủ thể kiểm toán hay theo hệ thống tổ chức kiểm toán có kiểmtoán nội bộ, kiểm toán độc lập và kiểm toán nhà nước

a Kiểm toán nội bộ

Kiểm toán nội bộ hình thành và phát triển xuất phát từ những lý do khách quancủa nhu cầu quản lý của bản thân các đơn vị và tổ chức kinh tế Kiểm toán nội bộ làchức năng đánh giá một cách độc lập và khách quan cơ cấu kiểm soát nội bộ của đơn

vị Phạm vi của kiểm toán nội bộ bao gồm tất cả các hoạt động của đơn vị ở tất cả cáccấp quản lý khác nhau Kiểm toán nội bộ xem xét, đánh giá và báo cáo về thực trạngcủa hệ thống kiểm soát nội bộ và những thông tin, tài liệu và báo cáo kế toán, đưa ranhững phân tích, kiến nghị tư vấn mang tính chuyên nghiệp để các nhà quản lý có cơ

sở tin cậy trong việc quản lý các hoạt động của đơn vị, hướng tới hiệu quả, chất lượng

và phù hợp với các quy tắc và định chế của pháp luật Lĩnh vực chính của kiểm toánnội bộ là kiểm toán hoạt động, tiếp đến là kiểm toán tuân thủ chứ không phải là kiểmtoán báo cáo tài chính doanh nghiệp

b Kiểm toán độc lập

Kiểm toán độc lập là hoạt động phản ánh đặc trưng của nền kinh tế thị trường.Kiểm toán độc lập là một loại hình kiểm toán được tiến hành bởi các kiểm toán viênđộc lập thuộc các công ty hoặc các văn phòng kiểm toán chuyên nghiệp Kiểm toán độclập là loại hoạt động dịch vụ tư vấn được pháp luật thừa nhận và bảo hộ, được quản lýchặt chẽ bởi Nhà nước hoặc các hiệp hội chuyên ngành về kiểm toán Kiểm toán độclập hoạt động theo chế định của Luật Doanh nghiệp nhà nước, Luật Công ty và có mụctiêu căn bản là lợi nhuận Kiểm toán độc lập chủ yếu hoạt động trong lĩnh vực kiểmtoán báo cáo tài chính Ngoài ra, theo yêu cầu của khách hàng, kiểm toán độc lập còn

có thể thực hiện các cuộc kiểm toán hoạt động, kiểm toán tuân thủ hoặc tiến hành cácdịch vụ tư vấn tài chính khác

c Kiểm toán nhà nước

Sự hình thành và phát triển của KTNN gắn liền với sự hình thành, ra đời và pháttriển của tài chính công mà chủ yếu là ngân sách nhà nước (NSNN), xuất phát từ yêucầu, đòi hỏi của việc kiểm tra, kiểm soát việc chi tiêu ngân sách và công quỹ quốc gia từphía Nhà nước KTNN trên thế giới đã có lịch sử phát triển hàng trăm năm nay nhất là ởcác nước phát triển Kinh nghiệm nhiều năm của các nước đã khẳng định rằng, sự hiệndiện và hoạt động của cơ quan KTNN đã góp phần hữu hiệu vào việc thiết lập và giữ

16

vững kỷ cương, kỷ luật tài chính, chấp hành đạo luật NSNN, phát hiện và ngăn chặn cáchành vi tham nhũng, lạm dụng, tiêu xài phung phí tiền của Nhà nước, của nhân dân Vớinhững vai trò trên, KTNN thực sự đã trở thành bộ phận hợp thành không thể thiếu trong

hệ thống kiểm tra, kiểm soát của Nhà nước Vị trí, tác dụng của KTNN đã được xã hộicông nhận và không một cơ quan, chức năng nào khác thay thế được trong việc tăngcường kiểm soát, thực hiện mục đích sử dụng hợp lý và có hiệu quả các nguồn lực tàichính của các cơ quan công quyền, các tổ chức, đơn vị sử dụng tiền và tài sản của Nhànước KTNN được khẳng định như một chức năng, một công cụ quan trọng không thểthiếu được của hệ thống quyền lực nhà nước hiện đại

Như vậy, có thể khẳng định hoạt động kiểm toán nhà nước là hoạt động do các cơquan KTNN thực hiện; là việc kiểm tra, đánh giá và xác nhận tính đúng đắn, trung thựccủa báo cáo tài chính; việc tuân thủ pháp luật; tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trongquản lý, sử dụng tài chính nhà nước và các nguồn lực kinh tế của nhà nước

1.1.3 Cơ sở ra đời và phát triển của Kiểm toán Nhà nước

KTNN ra đời từ yêu cầu khách quan của công tác quản lý và được các quốc gia,các tổ chức kiểm toán quốc tế thừa nhận là một công cụ không thể thiếu của quản lý tàichính nhà nước, của quá trình dân chủ hoá và công khai hoá trong nhà nước phápquyền hiện đại Thời gian và hoàn cảnh cụ thể ra đời mỗi cơ quan KTNN (còn gọi là

Cơ quan Kiểm toán tối cao) của mỗi nước trên thế giới không hoàn toàn giống nhau.KTNN ra đời xuất phát từ những điều kiện nhất định về kinh tế và chính trị, cụ thể:

1.1.3.1 Điều kiện kinh tế - yêu cầu của quản lý tài chính nhà nước

NSNN là quỹ tài chính tập trung lớn nhất của nhà nước, là công cụ cung cấpnguồn lực tài chính cho nhà nước thực hiện các chức năng của mình Sự xuất hiệnNSNN với tính cách là một nguồn lực thuộc sở hữu của nhà nước tất yếu xuất hiện yêucầu phải quản lý để sử dụng một cách hiệu quả phục vụ cho nhà nước Quản lý NSNNcũng như quản lý mọi nguồn lực khác đều phải thực hiện các chức năng cơ bản làhoạch định, tổ chức, điều khiển, kiểm tra Như vậy, kiểm tra việc quản lý và sử dụngNSNN là chức năng vốn có của quản lý NSNN, nó luôn được tiến hành cùng với quátrình quản lý và sử dụng NSNN và do chính bộ máy quản lý NSNN thực hiện Chứcnăng kiểm tra việc quản lý và sử dụng NSNN vẫn đang và sẽ được thực hiện trong cácnhà nước hiện đại

Chức năng kiểm tra có vai trò quan trọng, không thể thiếu trong hoạt động quản

lý Đối với một hệ thống có quy mô lớn hoặc có tính chất hoạt động phức tạp thì kiểmtra càng có ý nghĩa lớn, thậm chí được coi là một trong những chức năng quan trọngnhất của quản lý Điều đó được thể hiện ở vai trò của công tác kiểm tra trong các hệ

17

thống quản lý kinh tế, tài chính của Quốc hội, Chính phủ, các bộ Vì lẽ đó ngay từthời Cổ đại và Trung cổ ở các nước La mã, Trung Hoa, Pháp, Anh đã hình thànhnhững bộ phận trong bộ máy nhà nước thực hiện chức năng kiểm tra việc quản lý và sửdụng thu, chi NSNN (với tính cách là kiểm tra hoạt động của quỹ tài chính tập trunglớn nhất, quan trọng nhất của Nhà nước ) Đây là những hình thái kiểm tra tài chínhnhà nước độc lập (tương đối) đầu tiên xuất hiện trong quá trình phát triển của hoạtđộng quản lý tài chính Nhà nước.

Hình thức kiểm tra này về bản chất vẫn chỉ là sự kiểm tra của người chủ sở hữu,người quản lý tài chính nhà nước đối với người sử dụng tài chính nhà nước Như vậy,mặc dù có bộ máy giúp việc nhà nước thực hiện kiểm tra việc sử dụng tài chính nhànước, song bộ máy đó vẫn là một bộ phận của bộ máy quản lý tài chính nhà nước vàchức năng kiểm tra vẫn là một chức năng của quản lý, là hoạt động nội kiểm Kiểm toánNhà nước, một tổ chức độc lập thực hiện “phương thức ngoại kiểm” vẫn chưa có đủ cácđiều kiện để hình thành

Cần phải đến một giai đoạn phát triển cao của việc phân chia các quyền năng củaquyền sở hữu về tài chính nhà nước mà thực chất xuất phát từ sự phân chia quyền lựcnhà nước thì mới xuất hiện KTNN Do sự thay đổi về thể chế chính trị (Nhà nước phápquyền dân chủ) dẫn đến quyền sở hữu, đặc biệt là các quyền năng định đoạt và chiếmhữu tài chính nhà nước không còn bị giới hạn trong tay nhà vua mà được phân chia chocác chủ thể khác nhau: chủ thể sở hữu về công dân mà Quốc hội (Nghị viện) là đại diện,thực hiện việc quyết định (định đoạt) tài chính nhà nước; chủ thể quyền chiếm hữu làChính phủ thực hiện việc quản lý tài chính nhà nước; các cơ quan, tổ chức trực tiếp sửdụng tài chính nhà nước

Trong điều kiện đó, Quốc hội (Nghị viện) với tư cách là chủ thể sở hữu phảithực hiện quyền quyết định tài chính nhà nước, do vậy cần phải kiểm tra, giám sát đốivới các chủ thể được giao quản lý và sử dụng tài chính nhà nước; Chính phủ, với tưcách là chủ thể quản lý tài chính nhà nước, đến lượt mình cũng cần kiểm tra, kiểm soátđối với các chủ thể sử dụng tài chính công Thực tế, có nhiều phương thức để thực hiệnchức năng kiểm tra, giám sát của Quốc hội và thực hiện chức năng kiểm tra, kiểm soátcủa Chính phủ đối với hoạt động quản lý và sử dụng tài chính nhà nước; song, trongquá trình chọn lọc các nhà nước đã chọn ra một phương thức tốt nhất là hình thành một

tổ chức độc lập, chuyên nghiệp thực hiện hoạt động kiểm tra, đánh giá mọi hoạt độngquản lý và sử dụng tài chính nhà nước từ bên ngoài Lúc này, KTNN với đầy đủ nhữngđặc tính của nó mới xuất hiện

1.1.3.2 Điều kiện chính trị - sự xuất hiện các nhà nước pháp quyền dân chủ

18

Trong thể chế nhà nước quân chủ chuyên chế chỉ xuất hiện hoạt động kiểm tra tàichính nhà nước với tính cách là một chức năng của quản lý KTNN với tính cách là một

tổ chức độc lập, kiểm tra từ bên ngoài chưa xuất hiện

Từ thực tiễn lịch sử ra đời các cơ quan KTNN các nước cho thấy: phải đến khixuất hiện nhà nước tư sản, KTNN mới thật sự xuất hiện Vấn đề cốt lõi làm xuất hiệnKTNN là sự xuất hiện một hình thái nhà nước pháp quyền dân chủ

Trong nhà nước tư sản, mặc dù có thể có hình thức nhà nước cụ thể khác nhau,song có thể khẳng định những đặc trưng của thể chế chính trị như sau:

“ - Khả năng người dân được sử dụng rộng rãi các quyền tự do dân chủ;

- Có sự tồn tại công khai của Đảng cầm quyền, các Đảng phái đối lập và các tổ chức tiến bộ;

- Sự tồn tại của hệ thống cơ quan đại diện được bầu theo nguyên tắc phổ thông ;

- Có sự thừa nhận sự bình đẳng của công dân trước pháp luật;

- Nguyên tắc pháp chế tư sản được thừa nhận.” [11, tr.112]

Như vậy, với sự xuất hiện của nhà nước dân chủ tư sản đã làm thay đổi quan hệ

sở hữu tài chính nhà nước so với chế độ quân chủ chuyên chế; cụ thể:

- Quyền của công dân đối với nhà nước được khẳng định trong các luật (Hiếnpháp, các luật ), dân được quyền bầu ra cơ quan đại diện cho mình để quản lý đấtnước, trong đó có quản lý tài chính nhà nước

- Hầu hết các hoạt động của đời sống kinh tế - xã hội được điều tiết bằng pháp luật;công dân được quyền bình đẳng trước pháp luật Nhà nước được uỷ quyền thực hiện việcchiếm hữu, định đoạt, sử dụng tài chính nhà nước trên cơ sở tuân thủ pháp luật

- Nhà nước thực hiện việc phân chia quyền lực giữa lập pháp, hành pháp và tư pháp Kiểm tra tài chính nhà nước trong quá trình quản lý của Nhà vua (trong nhànước Phong kiến) không còn thích hợp với thực tiễn và yêu cầu quản lý; đòi hỏi phải

có một tổ chức thực hiện việc kiểm tra, đánh giá việc quản lý và sử dụng tài chính nhànước một cách độc lập, từ bên ngoài, đó là KTNN KTNN lúc này vừa có thể kiểm tra,đánh giá quá trình quản lý và sử dụng tài chính công giúp cho Chính phủ thực hiện tốthơn công tác quản lý và chỉ đạo quá trình sử dụng NSNN; mặt khác giúp cho Quốc hội,công dân với tính cách là người chủ sở hữu giám sát toàn bộ quá trình quản lý và sửdụng tài chính nhà nước của Chính phủ, đảm bảo quyền và lợi ích của người chủ sởhữu Về mặt hình thức tồn tại thực tế (địa vị pháp lý), trên thế giới vẫn đang tồn tạinhững mô hình cụ thể về mối quan hệ giữa KTNN với các tổ chức quyền lực nhà nước

19

có sự khác nhau; song về nguyên tắc tổ chức và hoạt động của KTNN vẫn có sự thốngnhất, độc lập chỉ tuân theo pháp luật và thực hiện phương thức thực hiện là “ngoại kiểm”.

Sự ra đời của cơ quan KTNN của mỗi quốc gia trong những điều kiện kinh tế,

xã hội, chính trị và thời điểm lịch sử khác nhau ở mỗi nước, với các tên gọi khác nhau,nhưng đều được luật pháp (hiến pháp, các luật ) của mỗi nước bảo đảm hoạt động với

vị thế là cơ quan Kiểm toán tối cao Ví dụ: KTNN Pháp (Toà Thẩm kế) ra đời năm

1807, KTNN Anh năm 1834, KTNN Nhật Bản năm 1880, KTNN Hà Lan năm 1814,KTNN Bỉ năm 1830, KTNN Canada năm 1878, KTNN Philippines năm 1899, KTNNThái Lan năm 1875, KTNN Australia năm 1901, KTNN Bungari năm 1880, KTNNRumani năm 1804 Tổ chức quốc tế các cơ quan Kiểm toán tối cao (INTOSAI) là tổchức phi chính phủ, tổ chức nghề nghiệp của các cơ quan Kiểm toán tối cao trên thếgiới được thành lập năm 1953 với 34 thành viên Hiện nay, tổ chức này đã có sự thamgia của trên 190 thành viên và 4 thành viên liên kết Sự ra đời của INTOSAI đánh dấumột sự phát triển mới của các cơ quan KTNN Với quá trình phát triển hơn 50 năm,INTOSAI đã đề ra một khuôn khổ thể chế cho các cơ quan KTNN nhằm thúc đẩy sựphát triển và trao đổi kiến thức, cải thiện hoạt động kiểm toán nhà nước trên phạm vitoàn cầu và tăng cường năng lực chuyên môn, vị thế và ảnh hưởng của các cơ quanKTNN thành viên Phương châm của INTOSAI là “Chia sẻ kinh nghiệm vì lợi íchchung”, việc chia sẻ kinh nghiệm giữa các thành viên đã thúc đẩy sự tiến bộ khôngngừng của hoạt động kiểm toán nhà nước trên thế giới Cho đến nay, INTOSAI đã banhành rất nhiều các quy định về tổ chức bộ máy và chuyên môn nghiệp vụ để hướng dẫn

tổ chức và hoạt động cho các cơ quan KTNN trên thế giới

1.1.4 Chức năng, đối tượng và phạm vi của Kiểm toán Nhà nước

1.1.4.1 Chức năng của Kiểm toán Nhà nước

Theo kinh nghiệm quốc tế, Kiểm toán Nhà nước là cơ quan kiểm toán tối cao củaquốc gia, có các chức năng sau: (1) Kiểm tra, xác nhận tính đúng đắn, trung thực, hợppháp của các số liệu, tài liệu kế toán, báo cáo tài chính, báo cáo quyết toán về thu, chi, sửdụng NSNN; (2) Kiểm tra, đánh giá việc thi hành pháp luật về kinh tế - tài chính, ngânsách, kế toán của nhà nước; (3) Kiểm tra, đánh giá tính kinh tế, tính hiệu quả và hiệu lựccủa việc quản lý và sử dụng tiền và ngân sách của Nhà nước; (4) Thực hiện chức năng tưvấn, thông qua công tác kiểm toán, nghiên cứu đề xuất các kiến nghị và giải pháp gópphần giữ vững kỷ cương pháp luật, ngăn ngừa các hành vi vi phạm, sử dụng kém hiệuquả, lãng phí công quỹ, vốn và tài sản của Nhà nước

20

Theo Điều 14 của Luật Kiểm toán nhà nước Việt Nam, Kiểm toán Nhà nước cóchức năng kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ, kiểm toán hoạt động đốivới cơ quan, tổ chức quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước.

Như vậy, KTNN có hai chức năng cơ bản là xác nhận và tư vấn Tuy nhiên,trong quá trình phát triển của KTNN và xu thế hội nhập kinh tế quốc tế, KTNN còn cóthêm nhiều chức năng khác tùy thuộc vào yêu cầu quản lý của Nhà nước Một trongnhững chức năng của KTNN đang định hình và hình thành ngày càng rõ nét là chứcnăng công khai

1.1.4.2 Đối tượng và phạm vi hoạt động của Kiểm toán Nhà nước

Đối tượng của KTNN là hoạt động có liên quan đến quản lý, sử dụng nguồn lựctài chính nhà nước và tài sản công Phạm vi hoạt động của KTNN là thực hiện hoạtđộng kiểm toán đối với mọi đối tượng được giao quản lý và sử dụng các nguồn lực tàichính nhà nước và tài sản công

1.1.5 Nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Kiểm toán Nhà nước

1.1.5.1 Nguyên tắc tổ chức của Kiểm toán Nhà nước

Tổ chức (bộ máy) của KTNN, với tính chất là tổ chức có quy mô lớn, cần tuânthủ những quan điểm, định hướng thống nhất để đảm bảo cho việc thực hiện được cácchức năng và mục đích của mình; đó chính là những nguyên tắc trong tổ chức Các cơquan KTNN, mặc dù có thể lựa chọn các mô hình tổ chức khác nhau phù hợp vớinhững điều kiện thực tế của quốc gia, song cũng cần tuân thủ các nguyên tắc phổ biếntrong tổ chức như sau:

a Nguyên tắc độc lập

Đây là nguyên tắc cơ bản trong tổ chức và hoạt động của KTNN; nguyên tắcđộc lập chính là tiền đề cho sự ra đời và tồn tại của mỗi KTNN Nguyên tắc độc lậpkhông chỉ được thể hiện trong việc xác định địa vị pháp lý của KTNN mà còn lànguyên tắc cơ bản để xây dựng cơ cấu bộ máy (tổ chức) của mỗi KTNN Nguyên tắcnày được thể hiện cụ thể ở một số nội dung về tổ chức của KTNN: trong tổ chức cácđơn vị được kiểm toán (đặc biệt là các KTNN có tổ chức KTNN theo khu vực, địa bànđịa phương); trong tổ chức bộ máy thực hiện kiểm toán (Đoàn kiểm toán) và trong bốtrí nhân sự kiểm toán (kiểm toán viên nhà nước)

b Tuân thủ các nguyên tắc phân công, phân cấp quản lý và tổ chức bộ máy thựchiện kiểm toán

Phân công, phân cấp trong quản lý và tổ chức bộ máy thực hiện kiểm toán là nộidung trung tâm của tổ chức, có tác động trực tiếp đến hiệu quả và hiệu lực của hoạt

21

động kiểm toán Cũng như các tổ chức khác, phân công, phân cấp trong tổ chức củaKTNN cũng cần tuân thủ các nguyên tắc phổ biến sau: (1) phân công và phân cấp quản

lý phù hợp với mục tiêu của tổ chức; (2) chuyên môn hóa trong quản lý kiểm toán; (3)

sự tương xứng giữa trách nhiệm và quyền hạn

c Nguyên tắc đảm bảo chất lượng kiểm toán (hiệu quả và hiệu lực của hoạtđộng kiểm toán của KTNN)

Đảm bảo chất lượng kiểm toán (thực chất là đảm bảo hiệu quả và hiệu lực củahoạt động kiểm toán) là mục tiêu trung tâm của hoạt động kiểm toán của KTNN và dovậy, đó cũng chính là một trong những mục tiêu (từ đó được coi là nguyên tắc) trong tổchức của KTNN Nguyên tắc này yêu cầu: tổ chức bộ máy và quản lý của KTNN phảiđảm bảo cho các đơn vị, bộ phận và các cấp quản lý, một mặt phải đảm bảo sự hoạt độngchuyên nghiệp trong kiểm toán và được giám sát đúng đắn; mặt khác, phải đảm bảo hoạtđộng kiểm toán không ngừng được hoàn thiện về phương pháp nghiệp vụ, tính chuyênnghiệp để đáp ứng yêu cầu ngày càng phát triển của nhà nước đối với KTNN

d Kết hợp tối ưu cơ chế quản lý chủ đạo của KTNN với cơ chế quản lý hỗ trợ Mỗi KTNN đều lựa chọn một cơ chế quản lý cho tổ chức của mình (cơ chế quản

lý Đơn tuyến hoặc cơ chế quản lý Đồng sự) Cơ chế quản lý là một yếu tố quan trọngchi phối tổ chức và hoạt động của KTNN Tuy nhiên, không có cơ chế quản lý nàođược lựa chọn có thể tạo nên những ưu điểm tuyệt đối và không có khuyết tật, do vậy,trong xây dựng tổ chức và quản lý cần kết hợp một cách hợp lý các cơ chế quản lý trên.Nguyên tắc này yêu cầu: cơ chế quản lý được KTNN lựa chọn cần được thể chế hóatrong hoạt động quản lý và cần có cơ cấu tổ chức bộ máy tương ứng; đồng thời, cầnkhai thác, bổ sung những nội dung thuộc cơ chế quản lý và xây dựng tổ chức nhằm hỗtrợ, khắc phục những hạn chế vốn có của mô hình cơ chế đã lựa chọn

1.1.5.2 Nguyên tắc hoạt động của Kiểm toán Nhà nước

Theo hướng dẫn của INTOSAI và được thừa nhận phổ biến của các cơ quanKTNN, các nguyên tắc trong hoạt động kiểm toán gồm hai nguyên tắc cơ bản:

a Độc lập và chỉ tuân theo pháp luật

Đây là nguyên tắc cơ bản trong hoạt động kiểm toán của KTNN Độc lập chính

là điều kiện, tiền đề cho hoạt động kiểm toán của KTNN; mặt khác, trong nhà nướcpháp quyền, pháp luật là tối cao, do vậy, sự độc lập đó chỉ có thể được đảm bảo dựatrên cơ sở pháp luật Pháp luật vừa là cơ sở pháp lý cho hoạt động kiểm toán, vừa làcông cụ của hoạt động kiểm toán; hơn nữa, pháp luật là môi trường đảm bảo hoạt độngkiểm toán hiệu lực

22

b Trung thực, khách quan

Trung thực, khách quan là yêu cầu vốn có đối với hoạt động kiểm toán củaKTNN Hoạt động kiểm toán chỉ mang lại tác dụng cho nền kinh tế khi đảm bảo tuânthủ nguyên tắc này Như vậy, trung thực, khách quan vừa là mục đích, vừa là điều kiệncủa sự tồn tại và phát triển hoạt động kiểm toán của KTNN

Ngoài hai nguyên tắc cơ bản trên, tùy theo yêu cầu trong hoạt động, mỗi KTNN

có thể đề ra một số nguyên tắc hoặc quy định có tính nguyên tắc khác trong hoạt động

để đảm bảo hiệu lực trong hoạt động kiểm toán

1.1.6 Mô hình tổ chức và cơ chế quản lý của Kiểm toán Nhà nước

1.1.6.1 Các mô hình tổ chức của Kiểm toán Nhà nước

a Phân loại mô hình KTNN theo địa vị pháp lý

Nếu căn cứ vào địa vị pháp lý và quan hệ của cơ quan KTNN với hệ thống các cơquan quyền lực nhà nước thì hiện nay tồn tại 3 loại mô hình cơ bản như sau:

- Mô hình tổ chức cơ quan KTNN thuộc cơ cấu hành pháp

Theo mô hình này, KTNN là một cơ cấu trong bộ máy của cơ quan hành pháp(Chính phủ hoặc Tổng thống đứng đầu cơ quan hành pháp) thường được tổ chức theo

mô hình một bộ hoặc cơ quan ngang bộ hoặc Uỷ ban kiểm toán KTNN cũng có thểđược tổ chức theo mô hình là cơ quan của Chính phủ hoặc Thủ tướng chính phủ hoặcTổng thống Người đứng đầu KTNN có thể là thành viên của Chính phủ hoặc khôngphải là thành viên của Chính phủ Ở mô hình này, KTNN có thể do Quốc hội thành lập(Bộ, Uỷ ban) hoặc do người đứng đầu cơ quan hành pháp thành lập Đặc trưng của môhình này là cơ quan KTNN thực hiện quyền kiểm toán theo pháp luật và yêu cầu (bắtbuộc đơn vị được kiểm toán thực thi ngay các kết luận và kiến nghị của mình) Trongmột số trường hợp nếu đơn vị được kiểm toán không thực hiện theo yêu cầu trên thì sẽphải chịu các biện pháp cưỡng chế như: phong toả tài khoản, xử phạt hành chính, cảnhcáo, kỷ luật, bắt bồi thường hoặc kiến nghị truy tố (những nước đã từng thực hiện cácbiện pháp trên đó là: KTNN Trung Quốc, Uỷ ban kiểm toán và thanh tra Hàn Quốc )

- Mô hình tổ chức cơ quan KTNN thuộc cơ cấu lập pháp

Mô hình này được áp dụng khá phổ biến, đặc biệt ở những nước có nền kinh tếphát triển, bộ máy Nhà nước, hệ thống pháp luật hoàn chỉnh và có truyền thống dân chủ

từ rất sớm như Hoa Kỳ, Nga, Thuỵ Điển, Anh, Canada Theo mô hình này, Cơ quanKTNN là cơ quan do Quốc hội thành lập, hoạt động theo pháp luật Quốc hội quyết định

bổ nhiệm, miễn nhiệm người đứng đầu của cơ quan KTNN; trong một số trường hợpQuốc hội quyết định cả thành viên Ban lãnh đạo của cơ quan KTNN Cơ quan KTNN cónghĩa vụ báo cáo kết quả hoạt động trước Nghị viện Nghị viện quyết định ngân sách

23

hoạt động của cơ quan KTNN Theo mô hình này, cơ quan KTNN có vị trí độc lập với

cơ quan hành pháp cũng như cơ quan thực hiện quyền công tố, xét xử; thực hiện việckiểm tra và cung cấp thông tin cho Quốc hội cũng như các cơ quan chức năng

- Mô hình tổ chức độc lập

Đây là mô hình tổ chức rất đặc biệt, cơ quan KTNN do Quốc hội lập ra nhưngkhông thuộc cơ quan lập pháp và hành pháp hay tư pháp; hoạt động một cách độc lậptheo quy định của pháp luật; mọi quyền hạn và nghĩa vụ của cơ quan KTNN được chếđịnh theo pháp luật Mô hình này được ứng dụng phổ biến ở hầu hết các nước có nềnkinh tế phát triển, có nhà nước pháp quyền được xây dựng có nền nếp Nhờ đó màkiểm toán phát huy được đầy đủ tính độc lập trong việc thực hiện các nhiệm vụ vàquyền hạn của mình Điển hình của mô hình này là Kiểm toán Liên Bang của Cộng hoàLiên bang Đức, Toà thẩm kế của Cộng hoà Pháp

b Phân loại mô hình KTNN theo cơ cấu tổ chức

Theo cơ cấu tổ chức bộ máy KTNN, mô hình KTNN có thể chia thành hai dạng:

- Mô hình cơ cấu tổ chức KTNN trong nhà nước Liên Bang

Theo cơ cấu tổ chức này, KTNN được tổ chức thành KTNN Liên Bang vàKTNN các bang độc lập Mô hình này thích hợp với các quốc gia có tổ chức kiểm toántheo kiểu Liên bang với cơ chế độc lập tương đối về tài chính ngân sách KTNN Liênbang và KTNN các bang độc lập với nhau Các quốc gia áp dụng mô hình này thường

có quy mô lớn, các bang phân bố rộng và phân tán, khối lượng tài sản công ở mỗi banglớn và có quan hệ phức tạp Đồng thời, mỗi bang cũng có khối lượng tài sản côngtương đối đồng đều Tình hình đó, đòi hỏi phải có tổ chức KTNN ngay tại từng bang

- Mô hình cơ cấu tổ chức KTNN trong một nhà nước thống nhất

Với cơ cấu tổ chức này, KTNN thường được tổ chức theo hai hình thức, đó là:

mô hình KTNN tổ chức theo cấp chính quyền (Trung Quốc) và mô hình KTNN tậptrung thống nhất (Việt Nam, Thái Lan) Hai mô hình này thích ứng với những nước cóquy mô nhỏ song địa bàn tương đối phân tán KTNN thường có mạng lưới ở các địaphương, khu vực Những địa phương, khu vực này trước hết có khối lượng tài sản công

đủ lớn và thường xa trung tâm nên đòi hỏi có tổ chức kiểm toán Nhà nước ngay tại nơithực địa để thực hiện chức năng kiểm toán Nhà nước

Theo mô hình tổ chức KTNN theo cấp chính quyền, ở Trung ương có KTNNtrung ương với các KTNN khu vực trực thuộc Trung ương; ở các cấp chính quyền địaphương không có KTNN địa phương trực thuộc chính quyền địa phương và chịu sự chỉđạo theo ngành dọc của KTNN Trung ương Theo mô hình KTNN tập trung thì chỉ cóKTNN ở trung ương và các tổ chức KTNN khu vực trực thuộc Trung ương

1.1.6.2 Cơ chế quản lý của Kiểm toán Nhà nước

24

Cơ chế tổ chức của KTNN là cách sắp xếp các đơn vị, bộ phận của KTNN nhằmthực hiện tốt nhất các chức năng của KTNN.

a Cơ chế quản lý đồng sự

Theo cơ chế này, về tổng quan, cơ cấu tổ chức của KTNN gồm: Hội đồng KTNN

và hội đồng các đơn vị kiểm toán (Hội đồng cấp vụ hoặc tương đương); hệ thống cácđơn vị tham mưu - chức năng; hệ thống các đơn vị kiểm toán; hệ thống các đơn vị sựnghiệp Các Hội đồng trong mô hình này có vai trò quyết định những vấn đề lớn có tínhchất chiến lược và quan trọng của KTNN và các đơn vị kiểm toán của KTNN, còn việcthực hiện các chức năng điều hành và tổ chức hoạt động vẫn thuộc về người đứng đầuKTNN và người đứng đầu các đơn vị của KTNN

b Cơ chế quản lý đơn tuyến

Theo mô hình này, cơ cấu tổ chức của KTNN gồm: Người đứng đầu KTNN; hệthống các đơn vị tham mưu - chức năng; hệ thống các đơn vị kiểm toán; hệ thống cácđơn vị sự nghiệp Toàn bộ hoạt động hoạch định những vấn đề lớn có tính chất chiếnlược và quan trọng của KTNN, cũng như việc thực hiện các chức năng điều hành và tổchức hoạt động kiểm toán đều tập trung vào người đứng đầu KTNN và người đứng đầucác đơn vị của KTNN Trong mô hình này, người đứng đầu KTNN và đứng đầu các đơn

vị của KTNN có thể thành lập các hội đồng để thực hiện chức năng tư vấn cho ngườiđứng đầu; hội đồng không có chức năng quyết định

Tuy hai mô hình trên dựa trên nguyên tắc hoạt động có sự khác nhau, song, cấutrúc bên trong mỗi mô hình vẫn có sự tương đồng nhất định, đó là sự kết hợp giữa việc tổchức hệ thống các đơn vị chức năng quản lý với hệ thống các đơn vị chuyên môn kiểmtoán; ngoài ra, còn tổ chức các đơn vị sự nghiệp, hỗ trợ

1.1.7 Vai trò của Kiểm toán Nhà nước

Như đã đề cập ở mục 1.1.3, sự hình thành và phát triển của KTNN gắn liền với

sự hình thành, ra đời và phát triển của tài chính nhà nước, trong đó chủ yếu là NSNN;xuất phát từ yêu cầu của việc kiểm tra, kiểm soát sử dụng ngân sách và công quỹ quốcgia Kinh nghiệm của các nước trên thế giới đã khẳng định hoạt động KTNN góp phầntích cực vào việc thiết lập và giữ vững kỷ cương, kỷ luật tài chính, chấp hành phápluật; phát hiện và ngăn chặn tham nhũng, lãng phí KTNN thực sự đã trở thành đơn vịkhông thể thiếu trong hệ thống kiểm tra, kiểm soát của nhà nước; là một chức năng,một công cụ quan trọng không thể thiếu trong hệ thống quyền lực nhà nước hiện đại

Vai trò của KTNN được thể hiện trên những khía cạnh chủ yếu sau:

Thứ nhất, KTNN góp phần quan trọng vào việc kiểm tra, kiểm soát việc phân

bổ, sử dụng tiết kiệm, có hiệu quả các nguồn lực quốc gia; hỗ trợ Quốc hội, Chính phủ

25

thực hiện giám sát và quản lý tài chính nhà nước KTNN thực hiện kiểm toán, xácnhận tính đúng đắn, trung thực và hợp pháp của báo cáo quyết toán NSNN để cung cấpthông tin cho Quốc hội trong quá trình xem xét, phê chuẩn quyết toán NSNN Số liệuquyết toán NSNN sau khi được KTNN - một cơ quan chuyên môn về kiểm tra tài chínhnhà nước kiểm tra, xác nhận sẽ là cơ sở đáng tin cậy để xem xét, phê chuẩn quyết toán.Với ý nghĩa đó, KTNN là công cụ không thể thiếu được trong việc trợ giúp Quốc hộiphê chuẩn quyết toán NSNN hàng năm.

KTNN góp phần quan trọng trong việc lập, thẩm tra, quyết định dự toán NSNNhàng năm Dự toán NSNN bao gồm những vấn đề chính trị, kinh tế chủ yếu của mộtquốc gia, có tính nghiệp vụ cao, đòi hỏi phải được kiểm tra, xem xét kỹ lưỡng trước khiquyết định Nguồn lực NSNN luôn có giới hạn trong khi nhu cầu chi tiêu ngân sáchkhông ngừng tăng lên, bởi vậy NSNN phải được phân bổ hợp lý nhằm đáp ứng nhữngmục tiêu kinh tế, chính trị, xã hội đã đề ra Muốn vậy, cần có một cơ quan chuyên môn,độc lập, có đủ năng lực đánh giá toàn diện quá trình và kết quả lập dự toán NSNN Quakiểm toán, KTNN có thể đánh giá tính tuân thủ pháp luật, tính hợp lý, tiết kiệm và tínhkhả thi của dự toán NSNN; trên cơ sở đó đảm bảo các nguồn lực được động viên vàphân bổ phù hợp với những mục tiêu đề ra, tránh được những sai sót, lãng phí, khônghiệu quả ngay từ khi lập và phân bổ dự toán NSNN Đó là hình thức kiểm toán trước.Hình thức kiểm toán trước của KTNN cũng đã được khẳng định trong tuyên bố Lima

của INTOSAI: "Kiểm toán trước một cách có hiệu quả là điều không thể thiếu được đối

với một nền kinh tế công cộng lành mạnh với tư cách là một nền kinh tế phân cấp và uỷ quyền" [9, tr.2]

KTNN trợ giúp Chính phủ, Quốc hội trong việc xem xét, quyết định các dự ánđầu tư xây dựng công trình trọng điểm của quốc gia Việc đầu tư xây dựng các côngtrình trọng điểm quốc gia không chỉ liên quan đến chi NSNN, mà còn liên quan đếnchiến lược phát triển quốc gia, an ninh quốc phòng Điều đó đòi hỏi không chỉ được xemxét về mặt kỹ thuật mà còn phải xem xét các khía cạnh kinh tế, xã hội…Trong điều kiện

đó nếu không có một cơ quan độc lập với cơ quan soạn thảo, có đủ năng lực về chuyênmôn, tuân theo các chuẩn mực nghề nghiệp xem xét, đánh giá trước khi Chính phủ, Quốchội thảo luận và quyết định có thể sẽ gây ra những rủi ro cho các quyết định đầu tư Kinhnghiệm của nhiều nước, nhất là những nước có lịch sử phát triển KTNN lâu đời đều giaocho cơ quan KTNN thực hiện nhiệm vụ này

Thứ hai, KTNN cung cấp các thông tin, dữ liệu cho các cơ quan quản lý thấy rõ

thực trạng công tác quản lý, điều hành ngân sách để có các biện pháp chấn chỉnh, nângcao hiệu quả quản lý, sử dụng NSNN Thông qua kiểm toán, KTNN chỉ ra những hạn

26

chế, bất cập trong việc xác định các chỉ tiêu thu, nhiệm vụ chi NSNN trong giai đoạnlập dự toán; đánh giá tình hình thực hiện dự toán, việc chấp hành kỷ luật tài chính trongquá trình thực hiện dự toán Từ đó góp phần tạo lập căn cứ để xây dựng dự toán NSNNcho những năm sau tốt hơn, việc phân bổ NSNN cho các ngành, lĩnh vực, địa phươngmột cách hợp lý và nâng cao hiệu quả trong việc sử dụng các nguồn lực tài chính nhànước Đối với những trường hợp vi phạm chính sách, chế độ quản lý NSNN mà KTNN

đã phát hiện, các cơ quan quản lý có biện pháp thu hồi cho NSNN như thu hồi cáckhoản thuế gian lận, thu hồi các khoản chi sai chế độ…; chấn chỉnh và duy trì trật tự,

kỷ cương trong quản lý NSNN

Hoạt động kiểm toán rộng về đối tượng, sâu về nội dung và đa dạng về hình thức.KTNN có chức năng kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ, kiểm toán hoạtđộng đối với cơ quan, tổ chức quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước.Ngoài việc kiểm toán, xác định độ tin cậy của các thông tin, báo cáo kiểm toán còn xemxét, đánh giá tính tuân thủ, tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong quản lý, điều hànhhoạt động kinh tế và ngân sách Về hình thức, KTNN có thể tiến hành kiểm toán trước,trong và sau quá trình hoạt động Thông qua phân tích, đánh giá số liệu đã được kiểm

toán, KTNN phản ánh một cách trung thực "bức tranh toàn cảnh" về thực trạng ngân sách;

đưa ra các ý kiến đánh giá tổng quát về tính vững chắc của NSNN và tính đầy đủ củathu, chi ngân sách Tính vững chắc của NSNN thể hiện ở sự cân đối của thu - chi, sự bảođảm các nguyên tắc chung về cân đối ngân sách và nguồn bù đắp bội chi, xu hướng giữvững cân đối ngân sách Trong báo cáo kiểm toán quyết toán NSNN các cấp, KTNNđánh giá tổng thể thực trạng NSNN về tổng thu, tổng chi và cân đối thu - chi; tốc độ tăngthu, tăng chi và mối quan hệ so sánh giữa chúng; phân tích, chỉ ra: tính hợp lý của quy

mô thu ngân sách so với GDP; khả năng bảo đảm của thu từ thuế, phí và lệ phí cho cácnhu cầu chi thường xuyên và có phần dành cho đầu tư phát triển; vay nợ và trả nợ; bộichi ngân sách và nguồn bù đắp bội chi Mặt khác, do kiểm toán báo cáo quyết toánNSNN hàng năm, có điều kiện để nghiên cứu, theo dõi trong nhiều năm liên tục thựctrạng và xu hướng của thu, chi NSNN, nên KTNN có đủ kinh nghiệm và chuyên môn đểđánh giá về tính ổn định, bền vững của NSNN trong trung hạn; chỉ ra những nguy cơ phá

vỡ tính bền vững và những đối sách cần thiết nhằm giữ vững ổn định NSNN Đó lànhững thông tin hữu ích trong quá trìnhh lập, quyết định dự toán NSNN

Thứ ba, KTNN tham gia với Quốc hội, Chính phủ và các cơ quan quản lý nhà

nước trong việc quyết định các chính sách về tài chính, ngân sách; xây dựng và banhành các văn bản pháp luật liên quan đến tài chính, ngân sách Đây chính là hoạt động

27

tư vấn của cơ quan KTNN Một trong những loại hình kiểm toán chủ yếu là kiểm toántuân thủ, tức là kiểm toán tình hình chấp hành Luật NSNN, Luật Kế toán, các luật thuế

và văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan Thông qua kiểm toán, ngoài việc xácđịnh rõ thực trạng tình hình chấp hành pháp luật, KTNN còn phát hiện những hạn chế,bất cập của các văn bản pháp luật, đặc biệt là những văn bản pháp luật và chính sách đãlạc hậu, không phù hợp với thực tiễn; đồng thời phát hiện các lỗ hổng, sự chồng chéocủa hệ thống pháp luật Trên cơ sở đó, KTNN kịp thời kiến nghị với Quốc hội, Chínhphủ, các bộ ngành và địa phương sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện hệ thống pháp luật, cácchính sách và chế độ quản lý

Thứ tư, KTNN góp phần cải cách và nâng cao hiệu lực, hiệu quả của nền tài

chính công Với vị trí và vai trò là cơ quan kiểm tra tài chính công, hoạt động độc lập,KTNN có thể có những đóng góp nhiều mặt trong quá trình cải cách nền tài chính công

Đó là: tham gia ý kiến vào các dự án luật và các văn bản pháp quy về quản lý tài chínhcông; kiểm toán nhằm đảm bảo tính tuân thủ pháp luật và các quy định, trước hết là vềtài chính công để đảm bảo tính hiệu lực của pháp luật; mặt khác thông qua đó cũng gópphần đánh giá hiệu lực, hiệu quả của các chính sách, chế độ; phát hiện và đề xuất kiếnnghị với nhà nước, các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả, hiệu lực quản lý tài chínhcông; đồng thời, phát hiện và kiến nghị với nhà nước về những quy định, những giảipháp kém hiệu lực hoặc bất hợp lý để hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính công

Thứ năm, KTNN góp phần phòng, chống tham nhũng, làm trong sạch bộ máy

nhà nước KTNN xác nhận tính minh bạch tài chính, công khai báo cáo tài chính của các

tổ chức, các cấp ngân sách Số liệu được KTNN kiểm tra, xác nhận là cơ sở cho giám sátcủa các cơ quan, các cấp chính quyền, các tổ chức quần chúng đối với công tác quản lýtài chính, nhất là các nguồn lực tài chính công Thông qua kiểm toán, phát hiện nhữnghiện tượng, những dấu hiệu tham nhũng, lãng phí, không tuân thủ pháp luật trong quản

lý kinh tế, tài chính, sử dụng kém hiệu quả các nguồn lực công, Từ đó, KTNN kiếnnghị với các cơ quan có thẩm quyền các biện pháp xử lý hoặc ngăn chặn KTNN cònkiểm toán thường xuyên hoặc chuyên đề hướng vào những lĩnh vực có khả năng phátsinh tham nhũng lớn nhằm góp phần ngăn chặn hành vi tham nhũng Mặt khác, KTNNcòn đề xuất với nhà nước các giải pháp phù hợp để đẩy lùi tham nhũng

1.2 Các nhân tố tác động tới tổ chức và hoạt động của Kiểm toán Nhà nước

Như đã khẳng định ở trên, vị trí, tác dụng của KTNN đã được xã hội công nhận

và không một cơ quan, chức năng nào khác thay thế được trong việc tăng cường kiểmsoát, thực hiện mục đích sử dụng hợp lý và có hiệu quả các nguồn lực tài chính của các

28

cơ quan công quyền, các tổ chức, đơn vị sử dụng tài sản nhà nước và các nguồn lựccông Tuy nhiên, hoạt động kiểm toán nhà nước chịu sự tác động của rất nhiều yếu tố,bao gồm cả những yếu tố có tính môi trường và các yếu tố tự thân của KTNN Các yếu

tố bao gồm: (1) Nhu cầu của Nhà nước và nền kinh tế về Kiểm toán Nhà nước; (2) Vănhóa - xã hội; (3) Chính trị; (4) Hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước và pháp luậtliên quan; (5) Tác động của việc gia nhập WTO tới hoạt động kiểm toán nhà nước; (6)

Sự phát triển và năng lực của Kiểm toán Nhà nước

1.2.1 Nhu cầu của Nhà nước và nền kinh tế về Kiểm toán Nhà nước

Đây là điều kiện quan trọng, yếu tố khách quan làm phát sinh hoạt động kiểmtoán, đặc biệt là kiểm toán nhà nước Thực tiễn lịch sử đã khẳng định, kiểm toán ra đờivới hai điều kiện là: nền kinh tế thị trường và Nhà nước pháp quyền; do vậy:

- Sự ra đời của nền kinh tế thị trường và Nhà nước pháp quyền là cơ sở quantrọng đối với việc hình thành nhu cầu kiểm toán nói chung và kiểm toán nhà nước nóiriêng Vì vậy, bản thân KTNN phải trở thành công cụ phục vụ cho chính nền kinh tế thịtrường và Nhà nước pháp quyền

- Sự phát triển của nền kinh tế thị trường và nhà nước pháp quyền là một quátrình lịch sử; do vậy, trong mỗi giai đoạn phát triển của nó, nó đòi hỏi KTNN với tínhcách là công cụ của kinh tế và Nhà nước cũng phải được vận động và phát triển phùhợp với yêu cầu phát triển của kinh tế và Nhà nước trong từng thời kỳ Do đó, KTNNcũng cần được phát triển cả về quy mô, phạm vi hoạt động, các chức năng kiểm toán,các phương pháp chuyên môn, nghiệp vụ… phù hợp với sự phát triển của nền kinh tế

và nhà nước trong từng thời kỳ

Chính nhu cầu của Nhà nước và nền kinh tế về KTNN là cơ sở tạo ra các mốiquan hệ qua lại giữa Quốc hội, các đơn vị được kiểm toán, công chúng đối với KTNN.Khi Nhà nước và nền kinh tế càng phát triển thì yêu cầu và kỳ vọng của Quốc hội, cácđơn vị được kiểm toán và công chúng đối với chất lượng hoạt động kiểm toán nhànước càng cao

KTNN là công cụ phục vụ cho quản lý nhà nước về kinh tế, do vậy, hoạt độngcủa KTNN phải đáp ứng yêu cầu về những nhiệm vụ trọng tâm trong quản lý kinh tếcủa nhà nước trong từng thời kỳ; có thể đề cập đến những đặc trưng về yêu cầu quản lýkinh tế của nhà nước như sau:

Thứ nhất, thời kỳ mà Nhà nước tập trung vào chống tham nhũng, lãng phí trong

việc quản lý và sử dụng nguồn lực kinh tế công thì nhiệm vụ của KTNN phải đặt trọngtâm vào kiểm toán tuân thủ chế độ tài chính kế toán (kiểm toán báo cáo tài chính), dovậy, việc định hướng kiểm toán (xây dựng các kế hoạch kiểm toán) và tổ chức quản lý,

29

tổ chức thực hiện kiểm toán tập trung vào thực hiện kiểm toán báo cáo tài chính vàkiểm toán điều tra.

Thứ hai, thời kỳ mà Nhà nước tập trung vào nâng cao chất lượng quản lý và sử

dụng các nguồn lực kinh tế công (tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực) để phát triển nềnkinh tế thì nhiệm vụ của KTNN phải đặt trọng tâm vào kiểm toán hoạt động, do vậy,việc định hướng kiểm toán (xây dựng kế hoạch kiểm toán) và tổ chức quản lý, tổ chứcthực hiện kiểm toán tập trung vào thực hiện kiểm toán tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lựctrong quản lý và sử dụng các nguồn lực kinh tế công

Thứ ba, thời kỳ mà Nhà nước hội nhập ngày càng sâu rộng vào nền kinh tế thế

giới, tham gia vào các tổ chức quốc tế như WTO thì yêu cầu đối với việc tổ chức vàhoạt động của các ngành, lĩnh vực của nền kinh tế cũng thay đổi, trong đó có tổ chức

và hoạt động của KTNN Nâng cao trách nhiệm giải trình và tăng cường tính minhbạch của thông tin là yêu cầu đặt ra đối với mọi cơ quan KTNN

Thứ tư, thời kỳ mà nền kinh tế chịu ảnh hưởng của sự khủng hoảng tài chính toàn

cầu thì nhiệm vụ đặt ra đối với cơ quan KTNN là phải nghiên cứu, tìm hiểu nguyên nhân để

đề xuất giải pháp khắc phục ảnh hưởng của khủng hoảng thông qua hoạt động kiểm toán ;nâng cao vai trò giám sát tài chính nhà nước và các nguồn lực công

Như vậy, yêu cầu về nhiệm vụ trọng tâm trong quản lý kinh tế của nhà nướctrong từng thời kỳ là nhân tố quan trọng định hướng cho quản lý và hoạt động củaKTNN trong từng thời kỳ

1.2.2 Văn hóa - xã hội

Các quy tắc xã hội và yếu tố văn hóa có tác động đến tổ chức và hoạt động của

cơ quan KTNN Thực tế cho thấy, một số cơ quan KTNN hoạt động trong một xã hộinhiều giai cấp thì cơ quan KTNN sẽ là một tổ chức được chia thành nhiều thứ bậc Cấutrúc xã hội này cũng có thể tác động đến quá trình hoạt động của cơ quan KTNN.Ngược lại, trong một xã hội nhỏ, các cộng đồng liên hệ chặt chẽ với nhau thì kiểm toánviên của cơ quan KTNN sẽ gặp khó khăn khi đưa ra kết luận kiểm toán chống lại cácthành viên của cơ quan hành pháp Nếu một cơ quan KTNN chịu ảnh hưởng của vănhóa “hành động để thực thi nhiệm vụ” sẽ có tổ chức và hoạt động khác với cơ quanKTNN chịu ảnh hưởng của văn hóa “duy trì các mối quan hệ” Trình độ giáo dục củamột quốc gia cũng ảnh hưởng đến trình độ của kiểm toán viên và nhân sự của một cơquan KTNN Văn hóa “duy lý” hay “duy tình” cũng ảnh hưởng không nhỏ đến cáchthức phán quyết của các cơ quan KTNN đối với các kết quả kiểm toán có được

1.2.3 Chính trị

Cũng như tất cả các cơ quan, tổ chức nhà nước khác, KTNN chịu ảnh hưởng bởicấu trúc và hệ thống chính trị của một quốc gia Các cơ quan KTNN hoạt động trongmột nền dân chủ ổn định sẽ có những nguyên tắc tổ chức và hoạt động khác với các cơ

30

quan KTNN hoạt động trong các hệ thống chính trị khác Những thay đổi trong hệthống chính trị có thể sẽ có ảnh hưởng đến vị trí của cơ quan KTNN Ví dụ, vị trí của

cơ quan KTNN Bhutan đã thay đổi một cách đáng kể sau khi quốc gia Buhtan chuyểnđổi từ chế độ quân chủ sang chế độ dân chủ lập hiến Một số quốc gia trong tình trạngchiến tranh, trong khi một số quốc gia khác có chế độ chính trị ổn định, không có xungđột Tình trạng chính trị của quốc gia cũng ảnh hưởng đến tổ chức và hoạt động của cơquan KTNN thuộc quốc gia đó

1.2.4 Hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước và pháp luật liên quan

Pháp luật về kiểm toán nói chung và KTNN nói riêng là yếu tố môi trường, đồngthời là tiền đề pháp luật cho sự ra đời và phát triển của các cơ quan KTNN Pháp luật vềKTNN phải đáp ứng được những yêu cầu cơ bản: (1) Tạo cơ sở pháp lý cho sự ra đời,hoạt động của cơ quan KTNN: xác định địa vị pháp lý, chức năng, nhiệm vụ, phạm vihoạt động… của KTNN; (2) Điều chỉnh các quan hệ phát sinh giữa các chủ thể liên quanđến quá trình kiểm toán; giữa KTNN với kiểm toán nội bộ, kiểm toán độc lập; giữaKTNN với Nhà nước, với các đơn vị được kiểm toán và với những tổ chức, cá nhân cóliên quan; xử lý các hậu quả sau kiểm toán: công khai kiểm toán, xử lý sai phạm của đơn

vị được kiểm toán, sử dụng kết quả kiểm toán…; (3) Tạo lập được môi trường pháp luật,định hướng cho sự phát triển của KTNN; (4) Đặc biệt, đối với hoạt động KTNN, phápluật còn là cơ sở trực tiếp quyết định tính hiệu lực của hoạt động kiểm toán nhà nước(nguyên tắc hoạt động: “Chỉ tuân theo pháp luật”) cũng như sự bảo hộ của pháp luật đốivới hoạt động kiểm toán nhà nước Pháp luật về KTNN phải đảm bảo đồng bộ và phùhợp với yêu cầu phát triển của KTNN trong từng thời kỳ phát triển

Hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước (Hiến pháp, Luật Kiểm toán nhà nước)xác lập địa vị pháp lý của cơ quan KTNN và người đứng đầu của KTNN, tổ chức bộmáy và hoạt động của KTNN, do vậy, nó là cơ sở trực tiếp cho sự hình thành tổ chức, cơchế quản lý, chức năng, nhiệm vụ và hoạt động của KTNN

Các đạo luật liên quan (Luật Ngân sách nhà nước, các luật Thuế, luật Phòng,chống tham nhũng, lãng phí ) điều chỉnh công tác quản lý và sử dụng các nguồn lựckinh tế của nhà nước và các tổ chức có lợi ích công chúng, tác động đến cơ sở, việc thựchiện các chức năng kiểm toán và hiệu lực của hoạt động kiểm toán của KTNN

1.2.5 Tác động của việc gia nhập Tổ chức thương mại thế giới tới hoạt động kiểm toán nhà nước

Ngày nay, toàn cầu hóa và hội nhập kinh tế thế giới trở thành một xu thế tất yếucủa thời đại và diễn ra mạnh mẽ trên nhiều lĩnh vực Trong xu thế đó, ngành kiểm toánnói chung và hoạt động kiểm toán của các cơ quan KTNN nói riêng sẽ có nhiều cơ hộiphát triển cả về nguồn lực, công nghệ, đối tượng, phạm vi và nội dung , nhưng mặtkhác cũng phải đối mặt với nhiều rủi ro và thách thức Những thách thức sẽ càng gia tăng

và gây áp lực lớn khi các quốc gia đẩy mạnh hội nhập vào nền kinh tế thế giới (tham giavào các tổ chức khu vực và toàn cầu) và các cam kết đang ngày càng đến gần Điều này

31

đòi hỏi các cơ quan KTNN phải chủ động trong nhận thức, chuẩn bị chiến lược riêng vàsẵn sàng tham gia vào quá trình cạnh tranh trong xu thế toàn cầu hóa mới có thể tiếp tụcphát huy hiệu quả vai trò của mình WTO là định chế mang tính toàn cầu, là cơ sở chocác tổ chức khu vực xây dựng tiến trình tự do hoá thương mại, dịch vụ và đầu tư Thamgia các tổ chức thương mại quốc tế là một nội dung quan trọng của quá trình hội nhậpquốc tế của các quốc gia

Việc gia nhập WTO không chỉ tác động mạnh mẽ đến kinh tế - xã hội của cácquốc gia mà còn tác động đến các ngành, lĩnh vực của nền kinh tế, trong đó có hoạtđộng kiểm toán nói chung và kiểm toán nhà nước nói riêng Cụ thể là việc gia nhậpWTO đã thúc đẩy việc hình thành một khung pháp lý hợp nhất, có tính chất quy chuẩn

và minh bạch cho việc thực hiện hoạt động kiểm toán; thúc đẩy việc sửa đổi nội dung

và chức năng kiểm toán; thúc đẩy việc công khai hoá và minh bạch hoá các kết quảkiểm toán; đồng thời thúc đẩy việc tiêu chuẩn hoá hoạt động kiểm toán và nâng caochất lượng kiểm toán

1.2.5.1 Thúc đẩy việc hình thành một khung pháp lý hợp nhất, có tính chất quy chuẩn và minh bạch cho việc thực hiện hoạt động kiểm toán nhà nước

Một trong những nguyên tắc cơ bản đối với hoạt động kiểm toán nói chung vàkiểm toán nhà nước nói riêng là nhằm thực hiện kiểm toán tính tuân thủ pháp luật.Nhưng đã từ lâu, các kiểm toán viên thường gặp vướng mắc trong quá trình thực hiệnloại hình kiểm toán tuân thủ do khung pháp lý còn lỏng lẻo, những quy định mang tínhpháp lý mâu thuẫn với nhau, chồng chéo nhau Những vấn đề vướng mắc ở trên có thểđược giải quyết từng bước khi các quốc gia gia nhập WTO Việc gia nhập WTO đòi hỏiChính phủ của các quốc gia phải ban hành một khung pháp lý chứa đựng nhiều nội dung

khác nhau bao trùm 4 lĩnh vực: (i) Thương mại hàng hoá; (ii) Thương mại dịch vụ; (iii)

Các khía cạnh về Quyền Sở hữu trí tuệ liên quan đến Thương mại và (iv) Các khía cạnh

về Đầu tư liên quan đến Thương mại; và được thể hiện trên 3 nguyên tắc chính: Nguyên

tắc không phân biệt đối xử (quy chế tối huệ quốc và đối xử quốc gia), Nguyên tắc mởcửa thị trường (giảm thuế quan, dỡ bỏ các hạn chế nhập khẩu và minh bạch hoá) vàNguyên tắc cạnh tranh bình đẳng (thuế quan được sử dụng như một biện pháp thích hợp

để bảo hộ thương mại trong trường hợp phá giá và trợ cấp là không được phép)

1.2.5.2 Thúc đẩy việc thay đổi nội dung và chức năng kiểm toán

a Những thay đổi trong nội dung kiểm toán

Với việc gia nhập WTO, các cách xử sự mang tính quốc gia và trong kinh doanh

sẽ quy củ hơn, tính trung thực sẽ được cải thiện, những hành vi trái pháp luật trong việcquản lý và sử dụng tài chính công cũng được giảm bớt tạo điều kiện mở đường cho mộtphạm vi kiểm toán tốt hơn Các Cơ quan KTNN có thể sắp xếp lại các ưu tiên kiểm

32

toán thông qua việc giảm bớt gánh nặng của loại hình kiểm toán tuân thủ (việc ngănchặn các hành vi gian lận và sai sót trong quá trình kiểm toán); tập trung nhiều hơn vàoloại hình kiểm toán hoạt động nhằm thúc đẩy các đơn vị được kiểm toán thực hiệnđúng và đầy đủ trách nhiệm của mình; hoàn thiện và nâng cao chất lượng cũng nhưhiệu quả của hệ thống quản lý kinh tế vĩ mô.

b Những thay đổi trong chức năng kiểm toán

Với việc gia nhập WTO, các thị trường độc quyền truyền thống như thị trườngtiền tệ, bảo hiểm và viễn thông sẽ được mở cửa dần cho sự cạnh tranh nước ngoài Hàngloạt các công ty nước ngoài sẽ ồ ạt đổ vốn vào thị trường trong nước Khi đó các lĩnh vựckinh tế có vốn Nhà nước chiếm đa số và các công ty độc quyền Nhà nước có năng lựccạnh tranh yếu kém chắc chắn sẽ bị sụp đổ Kết quả là, kiểm toán tài chính công sẽ trởthành nhiệm vụ chính của các Cơ quan kiểm toán nhà nước

1.2.5.3 Thúc đẩy việc công khai hoá và minh bạch hoá các kết quả kiểm toán

Mặc dù trong Luật Kiểm toán của nhiều quốc gia, các Cơ quan kiểm KTNN cóquyền công khai các số liệu kiểm toán Nhưng do mức độ minh bạch về các xử sựmang tính quốc gia bị hạn chế nên việc công khai các kết quả kiểm toán của nhiều quốcgia đã không được thực hiện một cách toàn diện Với việc gia nhập WTO, các quốc giaphải cam kết thúc đẩy việc minh bạch hoá các xử sự mang tính quốc gia thông qua việctiến hành các hình thức công khai các thông tin về kinh tế - xã hội, đặc biệt là thông tin

về tài chính công, trong đó bao gồm các kết quả của hoạt động kiểm toán nhà nước.Theo đó, các Cơ quan KTNN cũng phải chủ động nâng cao tính minh bạch trong hoạtđộng của mình

1.2.5.4 Thúc đẩy việc tiêu chuẩn hoá hoạt động kiểm toán và nâng cao chất lượng kiểm toán

Theo các nguyên tắc của WTO, các quốc gia thành viên sẽ phải tiêu chuẩn hoácác cách xử sự mang tính quốc gia và nâng cao chất lượng cũng như hiệu quả của các

xử sự này Để đạt được mục đích trên, các quốc gia thành viên WTO cần phải dựa vào

Nguyên tắc 3 Không: Thứ nhất, Không cực đoan, điều này có nghĩa là các quốc gia

thành viên không được cố ý thực hiện bất kỳ việc gì vượt quá quyền hạn của mình;

Thứ hai, Không vắng mặt, điều này có nghĩa là các quốc gia thành viên phải có mặt để

giải trình bất kỳ điều gì trong phạm vi quyền hạn của mình; Thứ ba, Không lạm dụng,

điều này có nghĩa là các quốc gia thành viên không được lạm dụng quyền hạn của mình

để thực hiện bất kỳ một hành vi trái pháp luật nào

33

Đề đáp ứng các nguyên tắc của WTO về các cách xử xự mang tính quốc gia, các cơquan kiểm toán sẽ phải thực hiện trách nhiệm kiểm toán theo đúng quy định của pháp luật

và nâng cao chất lượng hoạt động kiểm toán Về phía mình, các Cơ quan KTNN có nhiệm

vụ thúc đẩy hơn nữa việc xây dựng một khung pháp lý cho hoạt động kiểm toán nhà nước;thực hiện hoạt động kiểm toán nhà nước theo hướng dẫn của Luật Kiểm toán và cácChuẩn mực Kiểm toán Nhà nước Các kiểm toán viên phải thực hiện kiểm toán trên cơ sởtuân thủ pháp luật, quy định và các chuẩn mực, quy trình chuyên môn, nghiệp vụ

1.2.6 Sự phát triển và năng lực của Kiểm toán Nhà nước

Sự phát triển của KTNN được thể hiện trên hai mặt: quy mô của tổ chức vàphạm vi hoạt động; trình độ chuyên môn hóa trong quản lý và tổ chức hoạt động kiểmtoán Trong quá trình phát triển, đặc biệt là tại các nước mà cơ quan KTNN mới đượcthành lập (Trung Quốc, Việt Nam, các nước chuyển đổi nền kinh tế ở Đông Âu ), quy

mô tổ chức và phạm vi hoạt động của các cơ quan KTNN có xu hướng phát triển dầnđến ổn định, hợp lý; do vậy, để phù hợp với các giai đoạn khác nhau trong quá trìnhphát triển về quy mô của tổ chức và phạm vi hoạt động, cơ cấu tổ chức của các cơ quanKTNN cũng dần định hình, hoàn chỉnh và ổn định tổ chức Mặt khác, một trong những

xu hướng phát triển tất yếu của mỗi tổ chức là sự phân công về quản lý và hoạt độngtheo hướng chuyên môn hóa Trong quá trình phát triển của mỗi cơ quan KTNN, mộtmặt do sự phát triển về quy mô của tổ chức và phạm vi hoạt động, mặc khác do yêu cầucủa quản lý trong nội bộ mỗi cơ quan KTNN ngày càng cao, nên tổ chức bộ máy (kể cả

bộ máy quản lý và bộ máy tổ chức hoạt động kiểm toán) cũng có xu hướng ngày càngchuyên môn hóa, hình thành những đơn vị mới trên cơ sở tách các đơn vị cũ hoặc hìnhthành các cấp quản lý chuyên môn hóa hẹp (phòng, ban) trong mỗi đơn vị, dẫn đến sựthay đổi, ngày càng hoàn thiện về cơ cấu tổ chức của các cơ quan KTNN

Năng lực quản lý và tổ chức hoạt động kiểm toán là một yếu tố quan trọng tácđộng đến tổ chức và hoạt động kiểm toán của các cơ quan KTNN Trong điều kiện tínhchuyên nghiệp của đội ngũ kiểm toán viên nhà nước và công chức của cơ quan KTNNcòn hạn chế thì phương thức quản lý và tổ chức hoạt động thường được lựa chọn môhình tương đối đồng nhất và đơn giản; mặt khác, với trình độ chuyên nghiệp của kiểmtoán viên nhà nước còn hạn chế thì phương pháp kiểm toán, nội dung kiểm toán thườngtập trung vào kiểm toán tuân thủ và kiểm toán báo cáo tài chính Khi tính chuyênnghiệp của quản lý và hoạt động kiểm toán của cơ quan KTNN phát triển thì phươngthức quản lý, tổ chức hoạt động và phương pháp nghiệp vụ kiểm toán cũng tiếp tụcđược đổi mới, hoàn thiện, tạo nên sự vận động, thay đổi về tổ chức và hoạt động của cơquan KTNN Theo các quy định của INTOSAI, năng lực của một cơ quan KTNN được

34

phân thành: năng lực thể chế, năng lực hệ thống tổ chức và năng lực chuyên môn củacán bộ thuộc cơ quan KTNN đó Từng khía cạnh năng lực trên đều tác động đến tổchức và hoạt động của một cơ quan KTNN.

Ngoài ra, cơ chế quản lý của KTNN như đã đề cập trong mục 1.1.6 cũng tácđộng đến tổ chức và hoạt động của các cơ quan KTNN

Có thể nói, khi tất cả các yếu tố trên hoặc một trong số các yếu tố trên thay đổi

sẽ tác động trực tiếp đến tổ chức và hoạt động của KTNN Tuy nhiên, trong số cácnhân tố trên, nhóm nhân tố năng lực - năng lực của bản thân cơ quan KTNN là nhân tốquan trọng hơn cả

1.3 Xu hướng thay đổi hoạt động của các cơ quan Kiểm toán Nhà nước trên thế giới và một số kinh nghiệm quốc tế

1.3.1 Xu hướng thay đổi hoạt động của các cơ quan Kiểm toán Nhà nước trên thế giới

Thực tiễn lịch sử cho thấy, Nhà nước pháp quyền hình thành và phát triển cũngtheo quy luật phát triển từ thấp đến cao Sự phát triển của Nhà nước pháp quyền được

biểu hiện ở hai dấu hiệu cơ bản: về nội dung, nền dân chủ xã hội ngày càng được mở rộng; về hình thức, hệ thống pháp luật ngày càng hoàn thiện Trong điều kiện nền kinh tế

thị trường và Nhà nước pháp quyền ngày càng phát triển, sự phát triển của KTNN vậnđộng theo những xu hướng sau:

1.3.1.1 Những xu hướng chung

Thứ nhất, địa vị pháp lý của KTNN ngày càng cao để đảm bảo tính độc lập ngày

càng cao của KTNN; trên cơ sở đó, KTNN thực hiện việc kiểm tra, đánh giá ngày càngkhách quan đối với các cơ quan, tổ chức quản lý và sử dụng NSNN, tiền và tài sản Nhànước; những kết luận và kiến nghị của KTNN có giá trị pháp lý ngày càng cao, kết quảkiểm toán của KTNN được công khai Qua đó, những thông tin về kiểm toán doKTNN cung cấp sẽ góp phần nâng cao hiệu quả, hiệu lực trong quản lý kinh tế - tàichính Nhà nước

Thứ hai, hoạt động của KTNN ngày càng hiệu quả do hệ thống pháp luật ngày

càng hoàn thiện phù hợp với sự phát triển của nền dân chủ Hệ thống pháp luật, một mặt

là điều kiện cho sự tồn tại của KTNN; mặt khác, là cơ sở cho hoạt động kiểm tra, đánhgiá, kiến nghị của KTNN Với hệ thống pháp luật dựa trên nền dân chủ ngày càng mởrộng, sự công khai về kết quả kiểm toán và sự hoàn thiện của hệ thống pháp luật (vớitính cách là phương tiện của kiểm toán) hoạt động kiểm toán của KTNN ngày càngmang lại hiệu quả

35

Thứ ba, chức năng, nhiệm vụ và phạm vi hoạt động của KTNN ngày càng phát

triển Ở hầu hết các nước, trong giai đoạn đầu của sự phát triển Nhà nước pháp quyền

và của KTNN, kiểm toán chủ yếu thực hiện chức năng kiểm toán báo cáo tài chính;cùng với sự phát triển của pháp luật và của quản lý, vấn đề được các nhà nước tậptrung quản lý và xã hội quan tâm càng hướng đến kiểm tra, đánh giá sự tuân thủ phápluật, tính kinh tế, tính hiệu quả, tính hiệu lực trong quản lý tài chính; hơn nữa KTNNcũng không dừng lại ở kiểm toán tài chính mà còn hướng đến kiểm toán việc quản lý

và sử dụng các nguồn lực công khác (kiểm toán đối với các yếu tố kinh tế phi tài chính,kiểm toán môi trường, kiểm toán công nghệ thông tin ) Như vậy, chức năng, nhiệm

vụ và phạm vi hoạt động của KTNN ngày càng phát triển, mở rộng Điều đó cũngkhẳng định vai trò ngày càng quan trọng của KTNN phục vụ cho quản lý kinh tế - tàichính của Nhà nước pháp quyền

Sự phát triển của Nhà nước pháp quyền một mặt chịu sự tác động của nền kinh tếthị trường; mặt khác, Nhà nước pháp quyền phát triển hướng đến định hướng, thúc đẩynền kinh tế thị trường phát triển Thực tiễn dù được thể hiện dưới hình thức cụ thể khácnhau, Nhà nước pháp quyền đều thực hiện chức năng kinh tế: tạo hành lang pháp lý, địnhhướng cho sự phát triển, sử dụng những công cụ điều tiết vĩ mô đối với nền kinh tế (thuế,lãi suất ) và đầu tư Nhà nước ở mức độ nhất định vào những ngành, lĩnh vực dịch vụcông hoặc những doanh nghiệp quan trọng tác động mạnh đến sự ổn định và tăng trưởngcủa nền kinh tế Trong nền kinh tế thị trường, vai trò của Nhà nước là hết sức quan trọng,quyết định đến sự ổn định và tăng trưởng của nền kinh tế Chính điều đó đòi hỏi Nhànước cần phải sử dụng hiệu quả công cụ kiểm toán để kiểm tra, đánh giá việc thực thicác chính sách, công cụ kinh tế, pháp luật; việc quản lý và sử dụng các nguồn lực kinh tếtrong các tổ chức dịch vụ công và doanh nghiệp nhà nước Sự phát triển của nền kinh tếthị trường đồng thời cũng đòi hỏi việc sử dụng đa dạng, hiệu quả các công cụ kinh tế vànguồn lực kinh tế ngày càng lớn của Nhà nước; đòi hỏi KTNN phải phát triển cả về cơcấu và chất lượng đội ngũ kiểm toán viên để đáp ứng yêu cầu đó

Thứ tư, hợp tác quốc tế, đặc biệt là về phương pháp nghiệp vụ kiểm toán thông

qua hoạt động của các tổ chức nghề nghiệp khu vực và quốc tế như INTOSAI ngàycàng phát triển

1.3.1.2 Những xu hướng cụ thể

Thứ nhất, số lượng các cơ quan KTNN ngày càng tăng Đến nay, hầu hết các

quốc gia trên thế giới đều đã thành lập cơ quan Kiểm toán tối cao (cơ quan KTNN) củamình Tổ chức quốc tế các cơ quan kiểm toán tối cao (INTOSAI), các Châu lục và khuvực (ASOSAI, EUROSAI, AFROSAI, ARABOSAI, CAROSAI, OLACES, PASAI,ASEANSAI) ra đời

36

Từ khi mới thành lập năm 1953, INTOSAI có 34 thành viên, đến nay tổ chưc này

đã có sự tham gia của 190 thành viên và 4 thành viên liên kết ASOSAI được thành lậpvào năm 1979 với 11 thành viên, đến nay thành viên của ASOSAI đã lên tới 45 Bêncạnh việc hình thành tổ chức các cơ quan KTNN theo Châu lục, các cơ quan KTNN tạicác khu vực có chung điều kiện địa lý, kinh tế, văn hóa, xã hội… cũng có xu hướng hìnhthành nhằm mục đích khuyến khích và thúc đẩy quản trị hiệu quả trong khu vực đó Ví

dụ Tổ chức các cơ quan Kiểm toán tối cao khu vực ASEAN - ASEANSAI được ra đờinăm 2011, với 10 cơ quan KTNN từ 10 quốc gia ASEAN (Brunei, Camphuchia,Indonesia, Lào, Malaysia, Mianmar, Philippines, Singapore, Thái Lan và Việt Nam).ASEANSAI được thành lập nhằm tăng cường năng lực cho các cơ quan KTNN thànhviên và thúc đẩy việc hợp tác mang tính kỹ thuật để giải quyết các vấn đề kiểm toánchung và quan trọng tại khu vực ASEAN

Thứ hai, các cơ quan KTNN đang từng bước hoàn thiện cơ sở pháp lý cho tổ

chức và hoạt động của mình Tổ chức và hoạt động của các cơ quan KTNN ở hầu hếtcác quốc gia đều được đảm bảo bởi luật pháp của quốc gia (Hiến pháp và Luật Kiểmtoán nhà nước) Trên cơ sở đó, tính độc lập của các cơ quan KTNN cũng ngày càngcao, thể hiện mô hình tổ chức phổ biến của các cơ quan KTNN là độc lập với Quốc hội

và Chính phủ

Thứ ba, các cơ quan KTNN có xu hướng phát triển ngày càng toàn diện hơn cả

3 loại hình kiểm toán là kiểm toán tài chính, kiểm toán tuân thủ và kiểm toán hoạtđộng Các cơ quan KTNN ngày càng thực hiện tốt nhiệm vụ truyền thống của các cơquan KTNN là kiểm toán tính hợp pháp và hợp thức của công tác quản lý tài chính vàcông tác kế toán (kiểm toán tài chính và kiểm toán tuân thủ); bên cạnh đó, loại hìnhkiểm toán hoạt động ngày càng được phát triển và coi trọng tập trung vào việc đánh giátính kinh tế, tính hiệu quả và hiệu lực trong việc quản lý và sử dụng các nguồn lựccông, đặc biệt là nguồn tài chính công

Thứ tư, hình thức kiểm toán của các cơ quan KTNN cũng chuyển dần từ hậu

kiểm (kiểm toán sau) sang tiền kiểm (kiểm toán trước, kiểm toán dự toán NSNN) Vềphương pháp kiểm toán, các cơ quan KTNN luôn điều chỉnh theo sự tiến bộ của khoahọc và kỹ thuật liên quan đến quản lý tài chính

Thứ năm, các cơ quan KTNN có xu hướng xây dựng, ban hành và áp dụng hệ

thống chuẩn mực kiểm toán của mình đảm bảo sự phù hợp và hài hòa với hệ thốngchuẩn mực quốc tế của INTOSAI

Thứ sáu, đội ngũ kiểm toán viên thuộc các cơ quan KTNN ngày càng chuyên

nghiệp hơn Ngày càng nhiều kiểm toán viên có các chứng chỉ chuyên môn quốc tế,

37

khả năng ứng dụng tin học và ngoại ngữ vào hoạt động kiểm toán ngày càng cao vàhiệu quả.

Dựa vào các xu hướng thay đổi trong hoạt động của các cơ quan KTNN, có thể thấy, các cơ quan này đang từng bước củng cố và tăng cường năng lực trên cả 3 phương diện: thể chế, hệ thống tổ chức và tính chuyên nghiệp của đội ngũ cán bộ.

1.3.2 Khuôn khổ quy định của INTOSAI về tăng năng lực của các Cơ quan Kiểm toán Nhà nước

1.3.2.1 Quy định của INTOSAI về tăng cường năng lực

Như đã khẳng định trong mục 1.2, trong số các nhân tố tác động tới hoạt độngcủa các cơ quan KTNN, nhân tố năng lực đóng vai trò quyết định nhất tới quá trìnhphát triển và đổi mới hoạt động của các cơ quan này Đặc biệt trong bối cảnh ngày nay,vai trò và tiếng nói của các cơ quan kiểm tra tài chính công - cơ quan kiểm toán tối caotrên thế giới đang ngày càng được quan tâm hơn Nhiều cơ quan KTNN đã và đang nỗlực tăng cường năng lực của mình và hiện thực hóa nhu cầu tăng cường năng lực trên

cơ sở xây dựng và thực hiện các kế hoạch chiến lược Chính vì vậy, để hỗ trợ các cơquan KTNN xác định nhu cầu tăng cường năng lực và xây dựng Kế hoạch chiến lược,

IDI-INTOSAI đã ban hành Hướng dẫn về "Đánh giá nhu cầu tại các cơ quan Kiểm toán

tối cao” - Assessing Needs in Supreme Audit Institutions (năm 2007, sửa đổi, bổ sung

năm 2009 và 2012) và Cẩm nang "Lập Kế hoạch chiến lược”- Strategic Planning (năm

2008) Trong các tài liệu này, INTOSAI đã thiết lập khuôn khổ tăng cường năng lựccho các cơ quan Kiểm toán tối cao và khuôn khổ này được coi là khuôn khổ hướng dẫnđịnh hướng phát triển cho các cơ quan Kiểm toán tối cao

a Các khía cạnh năng lực của một cơ quan KTNN

Theo Hướng dẫn “Đánh giá nhu cầu tại các cơ quan Kiểm toán tối cao” của

IDI-INTOSAI (2012), năng lực của một cơ quan KTNN được thể hiện ở ba khía cạnh: nănglực thể chế, năng lực tổ chức và năng lực chuyên môn của cán bộ Ba năng lực này kếthợp nhằm nâng cao năng lực tổng thể của một cơ quan KTNN, giúp cơ quan này có thểthực hiện nhiệm vụ của mình một cách hiệu quả Bất kỳ một năng lực nào yếu kém cũngđều có tác động tiêu cực đến hoạt động tổng thể của một cơ quan KTNN

Năng lực thể chế liên quan đến mọi hoạt động trong một khuôn khổ có ảnh

hưởng đến cơ quan KTNN trên phạm vi tổng thể Khuôn khổ thể chế một mặt là sự kếthợp giữa luật, quy định và thủ tục chính thức; mặt khác là các quy ước, phong tục và cáctiêu chuẩn không chính thức trong nội bộ một cơ quan KTNN Các quy định chính thứcbao gồm tính độc lập và khuôn khổ pháp lý của cơ quan KTNN, thể hiện tính độc lập vềtài chính, quản lý, thực thi nhiệm vụ và các điều khoản, điều kiện bổ nhiệm người đứngđầu cơ quan KTNN

Năng lực hệ thống tổ chức của một cơ quan KTNN bao gồm các quy trình và cơ

cấu tổ chức cho phép cơ quan đó có thể các mục tiêu đề ra một cách hiệu lực và hiệuquả Hệ thống tổ chức bao gồm các hệ thống hoạt động chính của một cơ quan KTNN,

đó là hoạt động kiểm toán, cũng như hệ thống quản trị và hỗ trợ như: thiết lập đơn vịkiểm toán công nghệ thông tin (CNTT), thiết lập hệ thống quản lý nguồn nhân lực, xâydựng cẩm nang kiểm toán và phát triển hệ thống thông tin quản lý

Năng lực chuyên môn của cán bộ của một cơ quan KTNN là khả năng tất cả

các cán bộ bao gồm cán bộ quản lý và nhân viên đều phối hợp thực hiện chức năng,nhiệm vụ một cách hiệu quả Nó bao gồm kiến thức và kỹ năng của các cán bộ của cơquan KTNN

b Tăng cường năng lực của cơ quan KTNN

39

Tăng cường năng lực là sự phát triển bền vững các năng lực chính của một cơquan KTNN nhằm thực hiện nhiệm vụ hiệu quả hơn để tạo ra các tác động mong muốn.

Nó bao hàm việc tăng cường khuôn khổ thể chế, các hệ thống tổ chức và năng lựcchuyên môn của cán bộ quản lý và nhân viên của cơ quan KTNN [81, tr.8]

1.3.2.2 Khuôn khổ tăng cường năng lực của cơ quan KTNN

Năng lực của một cơ quan KTNN bao gồm năng lực thể chế, năng lực tổ chức

và trình độ chuyên môn nhằm thực hiện các kết quả kiểm toán chính vừa dưới dạng cácsản phẩm kiểm toán vừa góp phần nâng cao trách nhiệm giải trình, quản trị hiệu quả vàchất lượng các dịch vụ công khác Để có thể đạt được các kết quả trên, các cơ quanKTNN mong muốn tăng cường năng lực trên cả 6 lĩnh vực: (1) Tính độc lập và khuônkhổ pháp lý; (2) Lãnh đạo và quản trị nội bộ; (3) Nguồn nhân lực; (4) Các cơ cấu hỗ trợ

và Kết quả)

Tác động của cơ quan KTNN

Góp phần nâng cao quản trị công hiệu quả

Các cơ cấu

hỗ trợ và cơ

sở hạ tầngMối quan hệ với các cơ quan bên ngoài

Hoạt động chính của

cơ quan KTNN HOẠT ĐỘNG KIỂM TOÁN(Phương pháp và chuẩn mực kiểm toán)

Lãnh đạo và quản trị nội bộ

Năng lực hệ thống tổ chức và năng lực chuyên môn của cơ

quan KTNN