Tình hình nghiên cứu đề tài
Đề tài về pháp luật nhập khẩu phế liệu luôn được nhiều người quan tâm nên số lượng nguồn tài liệu tham khảo Tiếng Việt và Ngoại văn tương đối phong phú Trong đó có những nghiên cứu về hoạt động nhập khẩu chất thải nói chung và cả hoạt động nhập khẩu phế liệu nói riêng Với những tài liệu này đã giúp tác giả hệ thống kiến thức một cách bao quát và chuyên sâu hơn trong suốt quá trình nghiên cứu đề tài.
Về các công trình nghiên cứu, tác giả đã tìm hiểu một số công trình nghiên cứu về hoạt động nhập khẩu chất thải và nhập khẩu phế liệu Trong đó, công trình nghiên cứu đi vào phân tích, đánh giá một cách tổng thể và toàn diện các quy định của pháp luật liên quan về hoạt động nhập khẩu phế liệu, đó là Luận văn Thạc sĩ học cùng tên với đề tài của tác giả - “Pháp luật về nhập khẩu phế liệu” của Lê Thị Thủy năm 2011 Luận văn đã phân tích các quy định về nhập khẩu phế liệu, thực trạng pháp luật Việt Nam và từ đó tác giả cũng đã đưa ra một số kiến nghị cho pháp luật điều chỉnh hoạt động NKPL của Việt Nam Tuy nhiên, từ năm 2011 đến nay pháp luật về NKPL cũng như tình hình của hoạt động NKPL tại nước ta đã có nhiều sự thay đổi Do đó, công trình nghiên cứu này tại thời điểm bây giờ đã có một số điểm không còn phù hợp.
Ngoài ra, thêm một đề tài nghiên cứu đến lĩnh vực nhập khẩu chất thải nói chung có thể kể đến là Luận văn cử nhân Luật “Vấn đề kiểm soát xuất nhập khẩu chất thải theo Công ước Basel và pháp luật Việt Nam” của Nguyễn Kim Phương
Lan năm 2003 Luận văn cung cấp những kiến thức cơ bản về hoạt động xuất khẩu, nhập khẩu chất thải theo Công ước Basel và hoạt động nhập khẩu phế liệu tại Việt Nam kể từ khi Việt Nam phê chuẩn Công ước Basel vào năm 1995 Ngoài ra, luận văn cũng đưa ra những kiến nghị hoàn thiện pháp luật môi trường Việt Nam về kiểm soát xuất nhập khẩu chất thải lúc bấy giờ Đây là một trong những công trình nghiên cứu khoa học nghiên cứu về lĩnh vực nhập khẩu chất thải, trong đó có cả phế liệu, đầu tiên kể từ khi Việt Nam trở thành thành viên của Công ước Basel.
4 Lệ Hằng, “Hải quan TP.HCM yêu cầu tái xuất 880 container phế liệu”, https://vov.vn/kinh-te/hai-quan- tphcm-yeu-cau-tai-xuat-880-container-phe-lieu-847113.vov, truy cập ngày 30/4/2021.
Về các bài viết được đăng trong các tạp chí chuyên ngành, có thể kể đến một số bài viết tiêu biểu như “Việt Nam với việc thực thi Công ước Basel về kiểm soát chất thải xuyên biên giới và việc tiêu hủy chúng” của tác giả Nguyễn Văn Phương đăng trên Tạp chí Khoa học pháp lý Trường Đại học Luật TP.HCM số 02 năm 2006; “Khái niệm phế liệu và bản chất pháp lý của phế liệu” của tác giả Nguyễn Văn Phương 5 đăng trên Tạp chí Khoa học pháp lý số 01 năm 2007; “Cảnh báo tình trạng phế liệu nhập khẩu ồ ạt vào Việt Nam” của tác giả Vũ Hồng Nhung đăng trên Tạp chí Tài nguyên và môi trường số 14 năm 2018; “Chính sách nhập khẩu hướng tới nền kinh tế tuần hoàn tại Trung Quốc và một số kiến nghị cho Việt Nam” của tác giả Lý Hoàng Phú và Phạm Thị Thuỳ Dung đăng trên Tạp chí Quản lý và Kinh tế số
129 năm 2020; “Công ước Basel về xử lý, kiểm soát vận chuyển qua biên giới chất thải nguy hại (CTNH) và kiến nghị cho Việt Nam” của tác giả Phan Thị Hương Giang đăng trên Tạp chí Nhà nước và Pháp luật số 10 năm 2020; “Khó khăn, vướng mắc khi xử lý vi phạm trong hoạt động nhập khẩu phế liệu” của tác giả Nguyễn Chí Linh đăng trên Tạp chí Toà án nhân dân số 22 năm 2020;… Các bài viết này đã cung cấp kiến thức về lý luận cũng như tình hình thực tiễn của hoạt động NKPL để tác giả có cái nhìn hoàn thiện hơn về đề tài nghiên cứu.
Nhìn chung, có khá nhiều tài liệu liên quan trực tiếp hoặc gián tiếp đến khoá luận của tác giả Mặc dù đề tài của tác giả trước đây đã có người nghiên cứu, nhưng những công trình này đều dựa trên những quy định của pháp luật cũ và tình hình thực tiễn về hoạt động NKPL theo thời gian đã có những chuyển biến quan trọng tác động đến pháp luật bảo vệ môi trường (BVMT) về nhập khẩu phế liệu Vấn đề BVMT, trong đó có nhập khẩu phế liệu hiện nay được quy định Luật BVMT 2014 đang có hiệu lực, Luật BVMT 2020 đã được thông qua và sẽ có hiệu lực thi hành vào ngày 01/01/2022 và một số văn bản hướng dẫn thi hành có liên quan Về pháp luật quốc tế, Công ước Basel 1989 cũng đã có những sửa đổi, bổ sung chính thức có hiệu lực từ 01/01/2021 và bên cạnh đó còn có sự thay đổi pháp luật về nhập khẩu phế liệu của một số quốc gia khu vực và thế giới.
5 Tiến sĩ Nguyễn Văn Phương hiện đang là Giảng viên chính, Trưởng Bộ môn Luật Môi trường trường Đại học Luật Hà Nội Ngoài những bài viết được nêu trên, Tiến sĩ còn có nhiều công trình nghiên cứu khác liên quan đến chất thải như: Luận án Tiến sĩ luật học “Pháp luật về hoạt động nhập khẩu phế liệu tại Việt Nam”; bài viết “Khái niệm chất thải và quy định về xuất nhập khẩu chất thải của Cộng hòa liên bang Đức” được đăng trên Tạp chí Luật học số 04 năm 2006; bài viết “Pháp luật quản lý chất thải một số quốc gia và kinh nghiệm đối với Việt Nam” được đăng trên Tạp chí Luật học số 09 năm 2013; bài viết “Một số vấn đề vướng mắc nảy sinh từ các quy định của Luật bảo vệ môi trường trong hoạt động xuất khẩu, nhập khẩu” được đăng trên Tạp chí Luật học số 11 năm 2011; bài viết “Những hành vi bị nghiêm cấm trong Luật Bảo vệ môi trường
2005 và đề xuất sửa đổi, bổ sung” được đăng trên Tạp chí Môi trường số 1+2 năm 2013;…
Do đó, đề tài khoá luận “Pháp luật về nhập khẩu phế liệu” mà tác giả chọn vẫn đảm bảo tính mới, có cơ sở lý luận và thực tiễn để triển khai.
Mục đích nghiên cứu đề tài
Mục đích nghiên cứu của khoá luận là nhằm đưa đến cái nhìn tổng quan, toàn diện những vấn đề lý luận cơ bản về phế liệu, NKPL Nghiên cứu các khái niệm về chất thải, phế liệu, cũng như những đặc điểm, cách phân loại và quy định của pháp luật về điều kiện NKPL, thủ tục NKPL, hoạt động thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm trong NKPL sẽ được nghiên cứu, phân tích nhằm tìm ra những bất cập, hạn chế Từ đó đưa ra một số kiến nghị nhằm hoàn thiện các quy định pháp luật và nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật trên thực tiễn ở Việt Nam.
Phương pháp tiến hành nghiên cứu
Về phương pháp luận, tác giả đã sử dụng chủ nghĩa duy vật biện chứng, chủ nghĩa duy vật lịch sử làm nền tảng và định hướng cho suốt quá trình nghiên cứu.Đồng thời, để đạt được mục đích nghiên cứu đặt ra tác giả còn sử dụng các phương pháp như diễn dịch, quy nạp, so sánh, phân tích, tổng hợp, liệt kê, thống kê,tổng hợp,… cùng một cái nhìn đa chiều, khoa học, logic để có thể có cái nhìn chuyên sâu hơn về đề tài.
Bố cục tổng quát của khoá luận
Khoá luận có kết cấu gồm 03 phần chính: Phần Mở đầu, Phần Nội dung và Phần Kết luận Trong đó, Phần Nội dung gồm có 02 chương sau:
- Chương 1: Tổng quan về nhập khẩu phế liệu và pháp luật nhập khẩu phế liệu.
- Chương 2: Thực trạng pháp luật nhập khẩu phế liệu và một số kiến nghị.
TỔNG QUAN VỀ NHẬP KHẨU PHẾ LIỆU VÀ PHÁP LUẬT NHẬP KHẨU PHẾ LIỆU
Khái quát về phế liệu
Thế giới có rất nhiều cách định nghĩa về phế liệu và tùy vào từng lĩnh vực nghiên cứu mà người ta đưa ra những định nghĩa khác nhau về phế liệu.
Trong cuộc sống hằng ngày, chúng ta quen cách gọi “đồng nát”, “ve chai” thay vì phế liệu Đấy thường là những vật liệu, sản phẩm hỏng, lỗi, cũ bị thải ra trong quá trình tiêu dùng hay sản xuất Về mặt ngữ nghĩa, phế liệu là “vật bỏ đi từ những nguyên liệu đã qua chế biến” 6 Với cách hiểu như vậy, tất cả những vật phát sinh sau quá trình sử dụng bị bỏ đi đều trở thành phế liệu Lúc này không có sự ranh giới phân biệt giữa phế liệu với rác thải – “những vật dơ bẩn, không xài bị vứt bỏ” 7 Trong lĩnh vực pháp lý của nước ta, cụm từ “phế liệu” lần đầu tiên xuất hiện tại khoản 2 Điều 28 Nghị định số 175/1994/NĐ-CP của Chính phủ ngày 18/10/1994 về hướng dẫn thi hành Luật BVMT 1993 Tuy nhiên, tại thời điểm đó chưa hề có một văn bản pháp luật nào đưa ra một định nghĩa rõ ràng về phế liệu Định nghĩa phế liệu lần đầu tiên được đưa ra tại Thông tư liên bộ số 2880/KCM-TM của Bộ Khoa học công nghệ & Môi trường và Bộ Thương mại ngày 19/12/1996 quy định tạm thời đối với việc nhập khẩu các phế liệu 8
Cùng với sự thay đổi của xã hội, pháp luật về NKPL đã ngày càng hoàn thiện và phát triển hơn Thêm vào đó, Việt Nam trở thành thành viên của Công ước Basel năm
1989 về vận chuyển qua biên giới CTNH và tiêu hủy chúng 9 cũng đã góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật môi trường Việt Nam, đặc biệt trong hoạt động NKPL.
Trong một số Điều ước quốc tế và văn bản pháp luật của các quốc gia không đưa ra định nghĩa “phế liệu” mà thay vào đó họ định nghĩa về “chất thải” Theo Công ước Basel 1989, chất thải là các chất hoặc đồ vật mà người ta tiêu hủy, có ý định tiêu hủy hoặc phải tiêu hủy chiếu theo các điều khoản cả luật lệ quốc gia 10 Tại Điều 3
6Nguyễn Văn Xô (2008), Từ điển Tiếng Việt, NXB Thanh Niên, tr.776.
7 Nguyễn Văn Xô (2008), Từ điển Tiếng Việt, NXB Thanh Niên, tr.819.
8 Theo đó, phế liệu được định nghĩa là các nguyên liệu bị loại ra sau quá trình sản xuất nguyên liệu chính phẩm và không đạt tiêu chuẩn nguyên liệu thứ phẩm nêu trên, hoặc là các sản phẩm bị loại ra sau quá trình sử dụng như: (i) Nguyên liệu vụn, hoặc bị biến dạng, sứt mẻ,… nhưng vẫn giữ được tính chất cơ bản của vật liệu; (ii) Các sản phẩm, đồ vật đã qua chế biến, gia công (không đủ tiêu chuẩn là chính phẩm, thứ phẩm) hoặc đã qua sử dụng, nhưng có thể làm nguyên liệu sản xuất.
9 Việt Nam tham gia công ước Basel vào ngày 13 tháng 3 năm 1995 Công ước có hiệu lực đối với Việt Nam ngày 11 tháng 6 năm 1995.
10 Khoản 1 Điều 2 Công ước Basel 1989.
Chương I Chỉ thị 2008/98/EC của Nghị viện Châu Âu cũng đưa ra định nghĩa về chất thải, chất thải là bất kỳ chất hoặc đối tượng nào mà chủ sở hữu loại bỏ hoặc có ý định hoặc được yêu cầu loại bỏ Tại Đạo luật Sức khoẻ cộng đồng về môi trường Singapore năm 1987, sửa đổi bổ sung năm 2002 không đưa ra một khái niệm thế nào là chất thải mà các nhà làm luật Singapore đã sử dụng phương pháp liệt kê để điểm tên các loại vật chất được xem là chất thải, bao gồm: (1) Bất kỳ chất nào tạo thành phế liệu hoặc được thải ra ngoài hoặc chất dư thừa không được sử dụng cho việc áp dụng một quy trình phát sinh nào; (2) Bất kỳ chất hoặc vật phẩm nào cần được thải bỏ vì bị hỏng, hao mòn, nhiễm bẩn hoặc (3) Bất kỳ vật chất nào bị loại bỏ hoặc xử lý theo cách khác như thể chất thải sẽ được xem là chất thải trừ khi chứng minh được điều ngược lại.
Hiện nay, định nghĩa phế liệu được quy định tại khoản 16 Điều 3 Luật BVMT
2014 như sau: “Phế liệu là vật liệu được thu hồi, phân loại, lựa chọn từ những vật liệu, sản phẩm đã bị loại bỏ từ quá trình sản xuất hoặc tiêu dùng để sử dụng làm nguyên liệu cho một quá trình sản xuất khác”.
Bên cạnh đó, pháp luật môi trường nước ta đã đưa ra 02 khái niệm riêng biệt về
“phế liệu” và “chất thải” Chất thải “là vật chất được thải ra từ sản xuất, kinh doanh, dịch vụ, sinh hoạt hoặc hoạt động khác” 11 Việc xác định một vật phẩm là phế liệu hay chất thải có ý nghĩa trong việc áp dụng các quy định pháp luật về môi trường trong hoạt động nhập khẩu 12 Bởi lẽ, Nhà nước ta hiện nay cấm việc nhập khẩu, xuất khẩu chất thải dưới mọi hình thức 13 Còn đối với hoạt động NKPL vẫn được phép thực hiện nhưng phải đáp ứng được các điều kiện luật định Chất thải là vật chất và phế liệu được xem như một dạng của chất thải, vì thế những yếu tố phi vật chất không thể là phế liệu. Tương tự chất thải, phế liệu được loại bỏ ra từ các hoạt động của chủ sở hữu Và đối với khái niệm chất thải không hề đề cập tới mục đích sau quá trình thải ra, trong khi đó, mục đích “sử dụng làm nguyên liệu cho một quá trình sản xuất khác” là tiêu chí mang tính định tính của phế liệu Vì vậy, việc làm rõ những tiêu chí cơ bản và bản chất pháp lý của phế liệu có ý nghĩa rất quan trọng.
Từ đây, có thể khẳng định rằng nội hàm khái niệm của chất thải rộng hơn khái niệm phế liệu rất nhiều Hay có thể nói rằng, phế liệu là một dạng của chất thải.
Phân loại phế liệu nhằm xác định được tính chất, đặc điểm của chúng hay chọn lựa các biện pháp xử lý phế liệu phù hợp với BVMT hoặc nhằm mục đích xác định
11 Khoản 12 Điều 3 Luật Bảo vệ môi trường 2014.
12 Nguyễn Văn Phương (2007), “Khái niệm phế liệu và bản chất pháp lý của phế liệu”, Tạp chí Luật học, số 1(38)/2007, tr.18.
13 Khoản 9 Điều 7 Luật Bảo vệ môi trường 2014. đó có phải là loại phế liệu được phép trao đổi, mua bán hay không Hiện nay, có nhiều cách phân loại phế liệu khác nhau tùy thuộc vào các căn cứ phân loại tương ứng.
Căn cứ vào mức độ nguy hại, chúng ta có thể chia phế liệu thành 02 loại: phế liệu nguy hại và phế liệu không nguy hại.
- Phế liệu nguy hại: Đây là loại phế liệu có khả năng cao gây hại cho môi trường và sức khoẻ của con người nên cần được xử lý một cách đặc biệt Phế liệu nguy hại thường chứa các yếu tố độc hại, phóng xạ, dễ cháy, dễ nổ, gây ăn mòn, gây ngộ độc hoặc các đặc tính nguy hại khác Một số phế liệu nguy hại chẳng hạn như: pin; bình ắc- quy; chai, lọ đựng xăng, dầu, thuốc bảo vệ thực vật; thiết bị điện tử;… Theo quy định của pháp luật môi trường nước ta, những loại phế liệu nguy hại không nằm trong danh mục phế liệu được phép nhập khẩu, nghĩa là phế liệu chứa các yếu tố nguy hại được nêu trên không được nhập khẩu vào nước ta dưới mọi hình thức 14 ;
- Phế liệu không nguy hại: Loại phế liệu này không chứa các yếu tố nguy hại, hoặc nếu có thì chỉ ở một mức cho phép, có thể xử lý được và đảm bảo mục đích BVMT Nước ta cho phép nhập khẩu một số loại phế liệu không nguy hại như: giấy, thủy tinh, sắt, thép,… 15
Căn cứ vào tính chất vật lý của phế liệu, phế liệu bao gồm: phế liệu sắt, thép; phế liệu nhựa; phế liệu giấy; phế liệu thủy tinh; phế liệu kim loại màu.
Một số vấn đề cơ bản về nhập khẩu phế liệu
1.2.1 Khái niệm nhập khẩu phế liệu
Phế liệu được xem như một loại hàng hoá theo định nghĩa về hàng hoá theo Luật Thương mại 2005 22 Theo đó, nhập khẩu phế liệu chính là nhập khẩu hàng hoá.
Nhập khẩu hàng hoá theo Luật Thương mại 2005 là việc một chủ thể đưa hàng hoá từ lãnh thổ nước ngoài hoặc từ khu vực đặc biệt nằm trên lãnh thổ Việt Nam (khu vực hải quan riêng 23 ) vào lãnh thổ Việt Nam một cách hợp pháp Như vậy, hoạt động nhập khẩu không chỉ là việc đưa hàng hoá từ nước ngoài vào Việt Nam mà còn bao gồm hoạt động đưa hàng hoá từ khu vực có quy chế đặc biệt trên lãnh thổ Việt Nam ra bên ngoài và đưa chúng vào thị trường Việt Nam.
Trong khoá luận này, tác giả chỉ xem xét hoạt động NKPL dưới góc độ BVMT vì vậy khái niệm về NKPL sẽ được tiếp cận dưới nghĩa hẹp Theo đó, nhập khẩu phế liệu là việc tổ chức, cá nhân đưa phế liệu vào lãnh thổ Việt Nam từ lãnh thổ nước
20 Những điều kiện như như khả năng tái chế, thuộc danh mục phế liệu nhập khẩu, quy chuẩn kỹ thuật môi trường,…
21 Nguyễn Văn Phương, tlđd (12), tr.19.
22 Theo quy định tại khoản 2 Điều 3 Luật Thương mại 2005, hàng hoá là tất cả các loại động sản, kể cả động sản hình thành trong tương lai hoặc những vật gắn liền với đất đai Do đó, phế liệu là một động sản và nó cũng là một loại hàng hoá trong hoạt động mua bán hàng hoá.
23 Theo quy định tại khoản 4 Điều 3 Luật Quản lý ngoại thương 2017, khu vực hải quan riêng là khu vực địa lý xác định trên lãnh thổ Việt Nam được thành lập theo quy định của pháp luật Việt Nam và điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên, có quan hệ mua bán, trao đổi hàng hoá với phần lãnh thổ còn lại và nước ngoài là quan hệ xuất khẩu, nhập khẩu. ngoài hoăc từ các khu vực hải quan riêng nằm trên lãnh thổ Việt Nam với mục đích làm nguyên liệu cho sản xuất.
1.2.2 Thực trạng của hoạt động nhập khẩu phế liệu
Thế giới tạo ra khoảng 02 tỷ tấn chất thải hằng năm 24 và ước tính cho thấy rằng khoảng một phần mười lượng chất thải này được đưa vào hoạt động buôn bán rác thải trên toàn cầu 25 Mặc dù một số lượng lớn phế liệu được tái chế sẽ đẩy ngành công nghiệp của các nước phát triển mạnh mẽ, đặc biệt là các nước đang phát triển nhưng hiện nay có một số lượng lớn rác thải độc hại được đưa vào dây chuyền xuất nhập bất hợp pháp dưới lớp vỏ bọc là phế liệu Hành trình của những chất thải độc hại đó đến cuối cùng sẽ bị đốt cháy hoặc được xử lý bằng các hoá chất độc hại khác càng gây ONMT.
1.2.2.1 Thực trạng nhập khẩu phế liệu của một số quốc gia trên thế giới
Như đã trình bày ở Mục 1.1.1, trong một số văn bản pháp luật quốc tế không đưa ra những phân biệt về “chất thải” và “phế liệu” như pháp luật môi trường nước ta mà những văn bản này điều chỉnh tất cả các hoạt động nhập khẩu chất thải, trong đó có NKPL Vì thế, trong phần này sẽ có một số điểm tác giả sẽ phân tích về thực trạng nhập khẩu chất thải nói chung. a) Tại Trung Quốc
NKPL từ nước ngoài của Trung Quốc đã bắt đầu từ những năm 1980 Lúc đó, việc thiếu nguyên liệu cho sản xuất công nghiệp cùng với việc nguồn chi phí cao đã làm rào cản cho sự phát triển Vì thế, để đáp ứng nguồn nguyên liệu cho ngành công nghiệp thì NKPL là một giải pháp hoàn hảo nhất cho Trung Quốc vào thời điểm bấy giờ Trong vòng 20 năm, từ năm 1995 đến năm 2016, nhập khẩu chất thải hằng năm của Trung Quốc tăng gấp 10 lần, chỉ từ 4,5 triệu tấn/năm lên đến 46 triệu tấn/năm 26 Đỉnh điểm vào năm 2012, Trung Quốc đã nhập khẩu hơn 09 triệu tấn phế liệu từ khắp các quốc gia trên thế giới 27 Đứng trước tình trạng đáng báo động về việc ngày càng gia tăng rác thải nhập khẩu vào quốc gia dưới hình thức phế liệu không nguy hại để tái chế, Chính phủ Trung Quốc đã ban hành “Chiến dịch hàng rào xanh (Operation Green Fence)”, thực thi kéo dài từ tháng 02 năm 2013 đến tháng 11 năm 2013 với mục tiêu ngăn chặn việc buôn bán CTNH bất hợp pháp, cùng với đó tăng chất lượng
25 Derek Kellenberg (2015), “The Economics of the International Trade of Watse”, Journal of
Annual Review of Resource Economics, 7(1)/2015, p.110.
26 “China tries to keep foreign rubbish out”, https://www.economist.com/china/2017/08/03/china- tries-to-keep-foreign-rubbish-out, truy cập ngày 24/4/2021.
27 Costas Velis (2014), Global recycling markets - plastic waste: a story for one player – China, Vinne, p.3-4 chất thải nhập khẩu thông qua việc kiểm tra chặt chẽ hơn Tác động của chiến dịch này chỉ tồn tại trong thời gian ngắn.
Trung Quốc nhập khẩu 13,48 triệu tấn chất thải rắn trong năm 2019, giảm so với 22,63 triệu tấn của năm 2018 Và lượng nhập khẩu chất thải rắn trong 10 tháng đầu năm 2020 của Trung Quốc đã giảm đến 42,7% so với cùng kỳ năm 2019 28 Trong nỗ lực thực hiện việc sửa đổi “Luật phòng chống và kiểm soát chất thải rắn gây ONMT” về quản lý nhập khẩu chất thải rắn có hiệu lực ngày 01/9/2020, Chính phủ Trung Quốc đã thông báo lệnh cấm hoàn toàn nhập khẩu chất thải rắn từ ngày 01/01/2021 Một trong những sửa đổi đó là “Không được phép nhập khẩu chất thải rắn dưới bất kỳ hình thức nào Không được phép đổ, chất đống và thải bỏ chất thải rắn từ bên ngoài vào Trung Quốc” 29
Trung Quốc là điểm đến cuối cùng quan trọng nhất của phế liệu trong gần nửa thế kỷ qua, những chính sách hạn chế nhập khẩu chất thải đi đến cấm tuyệt đối nhập khẩu chất thải của Trung Quốc đã phản ánh cam kết của chính quyền Trung Quốc trong việc thúc đẩy tái chế nhiều hơn lượng phế liệu trong nước, giảm sự phụ thuộc vào phế liệu nhập khẩu từ nước ngoài. b) Tại Malaysia
Malaysia nổi lên là nhà NKPL số một kể từ khi Trung Quốc rút khỏi “đường đua” Phế liệu nhựa nhập khẩu vào Malaysia đã tăng gấp 05 lần lên khoảng 110.000 tấn mỗi tháng vào đầu năm 2018 sau lệnh cấm của Trung Quốc 30
Năm 2019, Malaysia đã trả lại 4.120 tấn chất thải nhựa cho 13 quốc gia và dự kiến sẽ trả lại nhiều hơn trong những tháng tới Tháng 8 năm 2019, một quan chức cấp cao của Bộ Môi trường Malaysia cho biết, Chính phủ Malaysia đã gửi trả lại ít nhất 10 container phế liệu nhựa cho các quốc gia khác nhau và đóng cửa 155 nhà máy xử lý bất hợp pháp 31 Đây là những container nhập khẩu bất hợp pháp, không có giấy phép vào nước này.
28 “China to End All Watse Imports on Jan 1”, https://www.straitstimes.com/asia/east-asia/china-to- end-all-waste-imports-on-jan-1, truy cập ngày 25/4/2021.
29 Điều 24, Điều 25 Đạo Luật Luật Phòng chống và Kiểm soát Ô nhiễm Môi trường do Chất thải Rắn của Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa, sửa đổi bổ sung năm 2015.
30 Greenpeace (2019), Data from the global plastics watse trade 2016-2018 and the offshore impact of
China’s foreign waste import ban, East Asia, p.7.
31 Thảo Lê, “Việt Nam tìm cách xuất trả phế liệu như Malaysia, Philippines” ,https://nhandan.com.vn/vi-moi-truong-xanh/viet-nam-tim-cach-xuat-tra-phe-lieu-cuong-quyet-nhu-malaysia- philippines-374047, truy cập ngày 26/4/2021.
Gần đây nhất, vào tháng 3 năm 2021, Bộ trưởng Bộ Môi trường Malaysia cho biết, quốc gia này sẽ cấm vận chuyển rác thải từ Los Angeles, California vào ngày
NKPL tại Philippines tăng gần 03 lần lên 11.900 tấn từ năm 2016 đến năm
2018, số liệu chính thức từ trang tin tức Rappler của Philippines Tuy nhiên, theo ông Guerrero 32 , đây chỉ là “phần nổi của tảng băng trôi”, con số thực có thể cao hơn những gì đã công bố Vào đầu năm 2019, Philippines đã gửi trả tại Hàn Quốc 51 container chứa phế liệu và chính quyền Seoul cũng đã đồng ý chi 47.000 USD chi phí vận chuyển đến cảng Pyeongteake, Hàn Quốc 33
Một số vấn đề cơ bản về pháp luật nhập khẩu phế liệu
1.3.1 Cơ sở hình thành của pháp luật về nhập khẩu phế liệu
Buôn bán chất thải toàn cầu không phải là hiện tượng mới xuất hiện 47 , những năm 1970 hoạt động buôn bán chất thải giữa các quốc gia trên thế giới đã diễn ra. Trong những năm 1980, có một sự gia tăng trong việc vận chuyển CTNH từ các nước công nghiệp phát triển sang các quốc gia đang phát triển Theo một cuộc khảo sát của Tổ chức Hoà bình Xanh (Greenpeace) đã xác định được hơn 3,6 triệu tấn chất thải được các quốc gia đang phát triển nhập khẩu trước năm 1989 48 Với sự phát triển của công nghiệp hoá toàn cầu, chất thải ngày càng chồng chất nhanh hơn ở các nước nhập khẩu. Ởphạm vi quốc tế, từ cuối những năm 1970 đã bắt đầu xuất hiện các quy tắc điều chỉnh đối với CTNH 49 Cùng với đó là hoạt động của con người tạo ra hoặc có khả năng tạo ra hậu quả xấu cho môi trường hoặc những CTNH mà hậu quả của chúng có thể chuyển dịch từ lĩnh vực này sang lĩnh vực khác Tuy nhiên, về lâu dài cần phải có những văn bản mang tính pháp lý được đa số các quốc gia thừa nhận để kiểm soát việc mua bán chất thải toàn cầu, bảo vệ môi trường sống, đặc biệt tại các quốc gia đang phát triển – điểm đến nhiều nhất của chất thải các nước công nghiệp. Tại Việt Nam, hoạt động NKPL làm NLSX xuất hiện cùng với quá trình hội nhập toàn cầu Đứng trước nhu cầu về NLSX, các doanh nghiệp đã bắt đầu có những hoạt động mua phế liệu từ các quốc gia để sử dụng trong quá trình sản xuất. Đây được xem như một hoạt động mua bán hàng hoá mang tính quốc tế do vậy để việc nhập khẩu được diễn ra một cách có trật tự và không ảnh hưởng xấu đến môi trường thì sự điều chỉnh của các quy định pháp luật là một điều cần thiết Bởi nguyên nhân trên dẫn đến sự ra đời của pháp luật về nhập khẩu phế liệu tại nước ta.
1.3.2 Quá trình hình thành của pháp luật về nhập khẩu phế liệu
1.3.2.1 Quá trình hình thành của pháp luật quốc tế về nhập khẩu phế liệu
Phế liệu trong pháp luật về NKPL được xem như một loại chất thải theo pháp luật quốc tế nên với phần này tác giả sẽ nghiên cứu về lịch sử hình thành của pháp luật quốc tế về vận chuyển chất thải.
47 Benedetta Cotta (2020), “What goes around, comes around? Access and allocation problem in Global North-South waste trade”, Journal of International Environmental Agreements: Politics, Law and Economics”, 20/2020, p.256.
48 Valentina O Okaru (1993), “The Basel Convention: Controlling the Movement of Hazardous Wastes to Developing Countries”, Journal of Fordham Environmental Law Report, 2(4)/1993, p.137.
49 Trần Thăng Long (2020), Luật Môi trường quốc tế, NXB Hồng Đức, tr.114.
Năm 1980, ở Châu Phi, Tổ chức Thống nhất Châu Phi (OAU) đã thông qua Nghị quyết phản đối việc đổ CTNH vào Châu Phi Ở Châu Âu, cơ quan lập pháp cũng đã thông qua Nghị quyết lên án tất cả hoạt động xuất khẩu CTNH từ các quốc gia khối EC sang bất kỳ một quốc gia đang phát triển nào.
Từ năm 1982 đến đầu năm 1989, các khu vực và các quốc gia cũng đã đề ra nhiều chính sách điều chỉnh việc vận chuyển chất thải xuyên biên giới Trong năm
1985, Hội nghị cấp Bộ trưởng Ủy ban Môi trường OCED (Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế) đã tuyên bố việc các quốc gia thành viên tăng cường kiểm soát chặt chẽ việc sản sinh, tiêu hủy các CTNH và sẽ thiết lập một khuôn khổ pháp lý cho việc kiểm soát hoạt động vận chuyển chất thải qua biên giới, bao gồm cả việc vận chuyển đến các quốc gia không phải thành viên Tuy nhiên, trước thời điểm năm
1989, chưa có một văn bản pháp lý quốc tế nào được áp dụng phổ biến hay được đông đảo các quốc gia trên Thế giới thừa nhận.
Nhằm mục đích nâng cao nhận thức về môi trường và thắt chặt các quy định về môi trường trong sự chuyển biến của công nghiệp hoá đã khiến công chúng ngày càng phản đối việc xử lý CTNH và dẫn đến sự leo thang của chi phí xử lý Điều này đã khiến cho các doanh nghiệp tìm kiếm những phương án xử lý rẻ đối với CTNH ở Đông Âu và các nước đang phát triển Tháng 3 năm 1988, đáp lại sự phản đối kịch liệt của quốc tế liên quan đến sự gia tăng trong “phong trào” vận chuyển CTNH đến các nước đang phát triển để xử lý, Chương trình Môi trường Liên Hợp Quốc (UNEP) đã tài trợ cho các dự án thành lập Hội nghị Basel, bao gồm 116 quốc gia, để tham gia trong các cuộc đàm phán về việc kiểm soát sự di chuyển qua biên giới của chất thải Theo quan niệm bất kỳ sự vận chuyển CTNH nào qua biên giới đều tạo nên một hình thức mua bán chất thải Vào ngày 22/3/1989, Hội nghị đã thông qua Công ước Basel tại Thuỵ Sỹ, qua đây đã thiết lập những quy tắc mang tính toàn cầu về thủ tục mua bán chất thải Công ước Basel về kiểm soát vận chuyển CTNH và việc tiêu hủy chúng chính thức có hiệu lực từ ngày 01/01/1992.
Tháng 5 năm 2019, Hội nghị các bên (COP) đã quyết định thay đổi đối với phạm vi của các chất thải nhựa trong Công ước thông qua Quyết định BC-14/12 Những thay đổi này sẽ có hiệu lực vào ngày 01/01/2021, yêu cầu các quốc gia xuất khẩu rác thải nhựa phải xin phép các nước nhận rác Theo Công ước Basel sửa đổi, quy định các hoạt động vận chuyển xuyên biên giới của CTNH, nhựa bẩn được xem là không phù hợp để tái chế sẽ được thêm vào danh sách chất thải phải kiểm soát, cần có sự đồng ý của các nước nhập khẩu trước khi xuất khẩu Việc sửa đổi, được hơn 180 Chính phủ thông qua hướng tới mục tiêu làm cho thương mại toàn cầu về chất thải nhựa trở nên minh bạch hơn và được điều tiết tốt hơn, đồng thời đảm bảo rằng việc quản lý nó an toàn hơn cho sức khỏe con người và môi trường.
Hiện nay, tất cả các quốc gia khu vực Đông Nam Á đều là thành viên của
Công ước Basel 50 Tuy nhiên, các quốc gia này vẫn chưa có chung một hiệp ước quy định về kiểm soát hoạt động vận chuyển chất thải xuyên biên giới như Công ước Bamako của Châu Phi Thay vào đó, dựa trên nền tảng Công ước Basel, các quốc gia Đông Nam Á đã tự mình có những thoả thuận song phương với quốc gia khác về việc nhập khẩu chất thải.
Ngày 02/8/2019, ASEAN đã có một tuyên bố chung về việc vận chuyển bất hợp pháp CTNH và chất thải khác vào Đông Nam Á được đưa ra trong Hội nghị Bộ trưởng Ngoại gia ASEAN tại Thái Lan Tuyên bố này đã nêu rõ việc các quốc gia ASEAN từ chối việc vận chuyển chất thải xuyên biên giới bất hợp pháp vào khu vực này và tất cả các quốc gia sẽ thực hiện các biện pháp cần thiết để đảm bảo quản lý môi trường đối với CTNH và chất thải hoá học Tuyên bố cũng đã nhắc lại việc sẵn sàng hợp tác quốc tế để tăng cường việc ngăn chặn hoạt động vận chuyển bất hợp pháp chất thải xuyên biên giới, đồng thời phải phù hợp với khuôn khổ quốc tế được thống nhất trong các điều ước quốc tế.
1.3.2.2 Quá trình hình thành của pháp luật Việt Nam về nhập khẩu phế liệu
Việt Nam tham gia Công ước Basel vào ngày 13/3/1995, Công ước có hiệu lực đối với Việt Nam ngày 11/6/1995 Trước khi trở thành thành viên của Công ước, Việt Nam cũng đã xây dựng những văn bản pháp lý quy định về quản lý CTNH Các văn bản tiêu biểu như Luật BVMT 1993, Nghị định 175/1994/NĐ-CP ngày 18/10/1994 hướng dẫn thi hành Luật BVMT 1993 Theo quy định tại Điều 29 Luật BVMT 1993, hành vi nhập khẩu chất thải bị pháp luật nghiêm cấm thực hiện Pháp luật tại thời điểm đó vì không có sự phân biệt giữa phế liệu và chất thải nên chúng ta có thể hiểu rằng hành vi NKPL được xem như nhập khẩu chất thải và không được thực hiện tại Việt Nam Tuy nhiên, khi dẫn chiếu đến khoản 2 Điều 28 Nghị định 175/1994/NĐ-CP ngày 18/10/1994 lại quy định “Thủ tướng Chính phủ ban hành danh mục các loại phế liệu, nguyên liệu thứ phẩm được phép nhập khẩu làm NLSX” Đây chính là sự xung đột pháp luật khi không có sự phân định rõ ràng về chất thải và phế liệu.
Sau khi trở thành thành viên Công ước Basel, pháp luật Việt Nam cũng đã có những sự thay đổi nhằm thực thi Công ước Đứng trước nhu cầu về NLSX, bên cạnh nguồn nguyên liệu có sẵn trong nước, thực tiễn cho thấy nhiều doanh nghiệp đã bắt
50 Phan Thị Hương Giang (2020), “Công ước Basel về xử lý, kiểm soát vận chuyển qua biên giới chất thải nguy hại và kiến nghị cho Việt Nam”, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 10(390)/2020, tr.57. đầu có những hoạt động NKPL từ nước ngoài làm NLSX cùng với việc chưa có một quy định nào hướng dẫn về việc NKPL nên đã xảy ra những trường hợp NKPL kém chất lượng, chứa nhiều tạp chất,… gây ONMT, ảnh hưởng sức khoẻ con người và vi phạm pháp luật BVMT là những nguyên nhân dẫn đến việc ban hành Thông tư liên bộ số 2880/KCM-TM của Bộ Khoa học, Công nghệ & Môi trường và Bộ Thương mại ngày 19/12/1996 quy định tạm thời đối với việc nhập khẩu các phế liệu – đây là văn bản pháp lý đầu tiên của nước ta điều chỉnh hoạt động NKPL.
Trước khi Luật BVMT 2005 ra đời, Quyết định số 03/2004/QĐ-BTNMT của
Bộ TN&MT, bước đầu đã đưa ra được định nghĩa về phế liệu, phân biệt cơ bản giữa phế liệu và chất thải 51 , nguyên tắc cũng như điều kiện NKPL, xử lý vi phạm trong hoạt động NKPL, công tác tổ chức thực hiện,… Để bảo đảm thực thi Công ước đạt hiệu quả, Luật BVMT 2005 đã pháp điển hoá một số quy định nằm rải rác trong các văn bản được ban hành trước Luật BVMT 2005 chính thức ghi nhận và điều chỉnh hoạt động NKPL Theo quy định tại Điều 43 Luật BVMT 2005, đã nêu lên cơ bản được điều kiện của phế liệu nhập khẩu, điều kiện về chủ thể nhập khẩu và thủ tục khi thực hiện hoạt động NKPL. Song, đứng những thay đổi của thời đại công nghiệp và các vụ việc vận chuyển CTNH trái phép 52 , tồn tại nhiều bất cập khi áp dụng pháp luật NKPL trong thực tiễn Điều đó dẫn đến những điểm thay đổi, bổ sung của Luật BVMT 2014. Những điểm thay đổi cơ bản của Luật BVMT 2014 là chỉ cho phép NKPL làm NLSX, bổ sung thêm điều kiện phải ký quỹ khi NKPL – đây là một điểm mới nổi bật và hợp lý bởi những hành vi vi phạm pháp luật nhập khẩu phế liệu như việc chủ hàng NKPL trái pháp Cùng với đó là việc ban hành tương đối đa dạng các văn bản hướng dẫn thi hành hoạt động NKPL.
Hiện nay, Luật BVMT 2020 đã được Quốc hội thông qua vào ngày 17/11/2020 sẽ có hiệu lực vào ngày 01/01/2022 Theo đó, Luật BVMT 2020 tiếp tục cấm hành vi nhập khẩu chất thải dưới mọi hình thức và vẫn cho phép thực hiện hoạt động NKPL. Điều kiện NKPL, điều kiện về chủ thể cũng như thủ tục nhập khẩu về cơ bản không thay đổi nhiều so với Luật BVMT 2014, và đã ghi nhận tại khoản 2 Điều 71 rằng chỉ được NKPL làm NLSX cho chính cơ sở sản xuất của mình – phù hợp với tinh thần của Nghị định số 40/2019/NĐ-CP đang có hiệu lực thi hành Cùng với đó là sự thay
51 Theo khoản 2 Điều 3 của Quyết định 03/2004/QĐ-BTNMT, chất thải là chất được loại ra trong sản xuất, tiêu dùng hoặc trong các hoạt động khác mà không đồng nhất về chất với phế liệu nhập khẩu và dưới dạng khối, cục, bánh hoặc vật dụng cụ thể.
THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT NHẬP KHẨU PHẾ LIỆU VÀ MỘT SỐ KIẾN NGHỊ
Thực trạng pháp luật nhập khẩu phế liệu tại Việt Nam
2.1.1 Điều kiện nhập khẩu phế liệu
Khi thực hiện hoạt động NKPL làm NLSX sẽ gây ra những ảnh hưởng nhất định đến môi trường, sức khoẻ con người bên cạnh những lợi ích mà nó mang lại.
Vì thế, nhằm nâng cao hiệu quả quản lý trong hoạt động NKPL, pháp luật đã đặt ra những điều kiện mang tính bắt buộc để phế liệu không được nhập khẩu vào nước ta một cách bừa bãi.
2.1.1.1 Điều kiện đối với phế liệu nhập khẩu
Theo quy định tại khoản 1 Điều 76 Luật BVMT 2014, phế liệu được nhập khẩu vào Việt Nam phải thuộc danh mục phế liệu được phép nhập khẩu do Thủ tướng Chính phủ ban hành và đáp ứng quy chuẩn kỹ thuật môi trường. Điều kiện thứ nhất, phế liệu nhập khẩu phải nằm trong danh mục phế liệu được phép nhập khẩu làm NLSX do Thủ tướng ban hành.
Phế liệu bao gồm nhiều loại khác nhau do đó tính chất, đặc điểm của chúng cũng không giống nhau Không phải mọi phế liệu đều được phép nhập khẩu, mà chúng phải thuộc danh mục phế liệu được phép nhập khẩu làm NLSX được ban hành kèm theo Quyết định số 28/2020/QĐ-TTg.
Theo đó, phế liệu được phép nhập khẩu chia thành 06 nhóm với 23 loại Trong đó, riêng đối với hai loại phế liệu là giấy loại hoặc bìa loại thu hồi (phế liệu và vụn thừa): Loại khác, kể cả phế liệu và vụn thừa chưa phân loại (mã HS 4707.90.00) và xỉ hạt (xỉ cát) từ công nghiệp luyện sắt hoặc thép (xỉ hạt lò cao gồm: xỉ hạt nhỏ, xỉ cát từ công nghiệp luyện gang, sắt, thép) (mã HS 2618.00.00) chỉ được phép nhập khẩu làm NLSX cho đến hết ngày 31/12/2021 Nghĩa là kể từ ngày 01/01/2022, danh mục phế liệu được phép nhập khẩu làm NLSX chỉ còn 21 loại.
Theo tinh thần của Chỉ thị số 27/CT-TTg, Quyết định số 28/2020/QĐ-TTg đã loại bỏ 13/36 loại phế liệu được phép nhập khẩu làm NLSX so với Quyết định số 73/2014/QĐ-TTg trước đó, việc cắt giảm như trên là hợp lý Các phế liệu loại bỏ được các chuyên gia đánh giá là ít có khả năng tái chế, hay tỷ lệ tái chế không cao, hiệu quả tái chế thấp, một số loại phế liệu nhựa chứa nhiều phụ gia có nguy cơ cao gây ONMT trong quá trình tái chế Bên cạnh đó có những phế liệu hiện đang “quá tải” tại Việt Nam, như: xỉ nhỏ, xỉ cát,… Một dẫn chứng thực tế cho thấy trong năm
2017, các doanh nghiệp thép phải “xin” những ưu đãi về thuế suất để xuất khẩu 2,1 triệu tấn xỉ lò cao từ các nhà máy xi măng không dùng hết 54 Ngoài ra, có một số loại phế liệu nằm trong danh mục cũ (thạch cao, các nguyên tố hoá học đã được kích tạp dùng trong điện tử,…) không được các doanh nghiệp nhập khẩu làm NLSX hoặc nếu có thì số lượng rất ít Hơn nữa, với sự cắt giảm này đã góp phần thu hẹp phạm vi phế liệu được phép nhập khẩu, giúp kiểm soát chặt chẽ hơn hành vi nhập khẩu của các chủ thể, giảm thiểu được tình trạng các chủ thể lợi dụng kẻ hở của pháp luật đưa phế liệu vào nước ta bừa bãi.
Tuy nhiên, vẫn có trường hợp ngoại lệ là được phép NKPL không có trong danh mục phế liệu được phép nhập khẩu làm NLSX theo Quyết định số 28/2020/QĐ-TTg. Theo quy định tại khoản 32 Điều 3 Nghị định số 40/2019/NĐ-CP, tổ chức, cá nhân khi có nhu cầu NKPL không thuộc danh mục để thử nghiệm làm NLSX sẽ gửi hồ sơ đến
Bộ TN&MT để được xem xét, đánh giá Chủ thể nhập khẩu cũng phải đáp ứng các điều kiện về BVMT trong NKPL làm NLSX tại Điều 76 Luật BVMT 2014 và khoản 29 Điều 3 Nghị định số 40/2019/NĐ-CP như NKPL thuộc danh mục.
Nhà nước xây dựng danh mục phế liệu được phép nhập khẩu làm NLSX chủ yếu dựa vào nhu cầu thực tiễn về NLSX của nước ta hiện nay cũng như công nghệ, thiết bị xử lý, tái chế phế liệu đúng với quy chuẩn kỹ thuật môi trường Việc cho phép NKPL không thuộc danh mục cho thấy được tính “mềm dẻo” trong pháp luật về NKPL và sự khuyến khích của nhà nước trong giai đoạn hiện nay đối với ngành công nghiệp tái chế của nước ta Pháp luật đã có sự dự tính trong tương lai sẽ xuất hiện nhu cầu về sử dụng những loại phế liệu hiện nay không thuộc danh mục, các chủ thể được phép tiến hành nhập khẩu để thử nghiệm và nếu thành công, mang lại hiệu quả cao sẽ được xem xét bổ sung vào Danh mục phế liệu được phép nhập khẩu làm NLSX, góp phần hoàn thiện hơn hệ thống pháp luật NKPL ở nước ta. Điều kiện thứ hai, phế liệu nhập khẩu thuộc danh mục phải đáp ứng
Nhằm siết chặt công tác quản lý, ngăn chặn các hành vi vi phạm pháp luật về NKPL làm NLSX, Bộ TN&MT đã ban hành Thông tư số 08/2018/TT-BTNMT và Thông tư số 09/2018/TT-BTNMT về QCKTQG về môi trường đối với 06 loại phế liệu nhập khẩu làm NLSX.
Thông tư số 08/2018/TT-BTNMT ban hành 03 QCKTQG về môi trường gồm QCVN 31:2018/BTNMT – QCKTQG về môi trường đối với phế liệu sắt, thép nhập
54 Nguyễn Tuyền, “Cần ưu đãi xuất khẩu để xử lý 2,1 triệu tấn xỉ than từ thép lò cao”, https://dantri.com.vn/kinh-doanh/can-uu-dai-xuat-khau-de-xu-ly-21-trieu-tan-xi-than-tu-thep-lo-cao-
20170719234133368.htm, truy cập ngày 13/5/2021. khẩu làm NLSX; QCVN 32:2018/BTNMT – QCKTQG về môi trường đối với phế liệu nhựa nhập khẩu làm NLSX; QCVN 33:2018/BTNMT – QCKTQG về môi trường đối với phế liệu giấy nhập khẩu làm NLSX Thông tư 09/2018/TT-BTNMT ban hành 03 quy chuẩn quốc gia về môi trường gồm QCVN 65:2018/BTNMT – QCKTQG về môi trường đối với phế liệu thủy tinh nhập khẩu làm NLSX; QCVN 66:2018/BTNMT – QCKTQG về môi trường đối với phế liệu kim loại màu nhập khẩu làm NLSX; QCVN 67:2018/BTNMT – QCKTQG về môi trường đối với phế liệu xỉ hạt lò cao (xỉ hạt nhỏ, xỉ cát từ công nghiệp luyện sắt hoặc thép) nhập khẩu làm NLSX.
QCKTQG về môi trường đối với phế liệu được nhập khẩu làm NLSX là những quy định về chủng loại phế liệu, mã HS 55 , mô tả phế liệu, dạng phế liệu, quy cách đóng kiện hàng phế liệu (dạng rời hay buộc thành bó, ép thành khối,…), trong mỗi khối hàng phế liệu nhập khẩu không được lẫn lượng phế liệu có mã HS khác không vượt quá 20% tổng khối lượng của khối hàng phế liệu nhập khẩu,…
Bên cạnh đó, phế liệu trước khi được nhập khẩu phải được loại bỏ những tạp chất đi kèm không được lẫn trong phế liệu nhập khẩu theo các quy định của QCKTQG về môi trường đối với NKPL làm NLSX trước khi đưa vào nước ta Tuy nhiên, phế liệu xuất phát từ những vật chất được bỏ đi trong quá trình sản xuất, tiêu dùng nên chúng sẽ không thể nào hoàn toàn “sạch” khi được nhập khẩu Vì vậy, phế liệu nhập khẩu vẫn được phép lẫn một số tạp chất khác không mong muốn, như: các tạp chất bám dính như bụi, đất, cát, dây buộc và vật liệu sử dụng để đóng kiện phế liệu nhập khẩu; dư lượng hoá chất chống nấm, mốc, côn trùng sử dụng để bảo quản phế liệu trước khi vận chuyển; tạp chất khác còn sót lại mà thường được sử dụng chung cùng với phế liệu còn bám dính hoặc rời ra từ phế liệu nhập khẩu và không vượt qua 01% tổng khối lượng của lô hàng phế liệu sắt hoặc thép, 02% tổng khối lượng lô hàng đối với lô hàng phế liệu nhựa hoặc giấy hoặc thủy tinh hoặc kim loại màu; lớp sơn phủ trên bề mặt thủy tinh,…
Một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật về nhập khẩu phế liệu
2.2.1 Một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật
Thứ nhất, về khái niệm phế liệu, sự phân biệt giữa phế liệu và chất thải Pháp luật nước ta hiện nay đã đưa ra 02 định nghĩa về chất thải và phế liệu nhằm để phân biệt chúng Tuy nhiên, khi nghiên cứu 02 định nghĩa này tác giả xét thấy tuy chúng có những điểm khác nhau nhưng thực chất phế liệu liệu chính là một dạng của chất thải “được sử dụng làm nguyên liệu cho một quá trình sản xuất khác” 80
Theo định nghĩa của Từ điển Cambridge, từ “chất thải” trong Tiếng Anh có nghĩa là “waste” và “phế liệu” có nghĩa là “scrap” Mặt khác, tại Phụ lục I quy định tên phế liệu và tên hàng tương ứng sử dụng để khai báo trên E-Manifest ban hành kèm theo Công văn số 2188/TCHQ-GSQL ngày 16/4/2019 của Tổng cục Hải quan thì tên hàng khai trên E-Manifest sẽ có tên Tiếng Việt và tên Tiếng Anh tương ứng với loại phế liệu Theo đó, mặt hàng “nhựa phế liệu” có tên Tiếng Anh là “Waste plastics hoặc Scrap plastics” 81 ; mặt hàng giấy phế liệu tương ứng là “Waste paper” 82 Điều đó cho thấy, trong một số trường hợp phế liệu có thể được dùng là
“waste” hoặc “scrap” Như vậy, với sự hướng dẫn về tên gọi của Công văn này tác giả có thể hiểu pháp luật đang ngầm thừa nhận phế liệu là một dạng của chất thải hay không Thêm vào đó, nước ta lại cấm nhập khẩu chất thải dưới mọi hình thức nhưng cho phép NKPL khi đáp ứng một số điều kiện luật định 83
Từ những điều trên cho thấy một sự mâu thuẫn giữa các quy định pháp luật.
Cụ thể ở đây là sự mâu thuẫn giữa cái chung – cấm nhập khẩu chất thải dưới mọi hình thức – với các quy định cụ thể - cho phép NKPL làm NLSX.
Vì vậy, tác giả kiến nghị nước ta nên ban hành văn bản hướng dẫn chi tiết hơn về sự phân biệt giữa chất thải và phế liệu Bên cạnh đó tại quy định cấm nhập khẩu chất thải từ nước ngoài dưới mọi hình thức tại khoản 9 Điều 7 Luật BVMT 2014 (khoản 6 Điều 7 Luật BVMT 2020) nên bổ sung thêm vế “trừ việc NKPL làm NLSX theo quy định tại luật này” trong quy định cấm nhập khẩu chất thải để tạo sự thống
79 Năm 2016, Bộ Tài nguyên và Môi trường có 01 Dự thảo Thông tư quy định thủ tục thực hiện yêu cầu bồi thường thiệt hại đối với môi trường nhưng không được thông qua.
80 Khoản 16 Điều 3 Luật Bảo vệ môi trường 2014.
81 STT 4,5,6,7,8,9,10 cột số (6), (7) phụ lục I Công văn số 2188/TCHQ-GSQL.
82 STT 11,12,13,14 cột số (6), (7) phụ lục I Công văn số 2188/TCHQ-GSQL.
83 Điều 76 Luật Bảo vệ môi trường 2014. nhất giữa các quy định trong hệ thống pháp luật BVMT nói chung và NKPL nói riêng Và từ đó, khi phát hiện hành vi đưa phế liệu hoặc chất thải vào Việt Nam trái pháp luật cơ quan có thẩm quyền sẽ thuận lợi hơn trong việc lựa chọn các chế tài phù hợp để xử lý.
Thứ hai, mặc dù Bộ TN&MT đã ban hành QCKTQG đối với phế liệu nhập khẩu làm NLSX nhưng khi áp dụng những quy chuẩn này trên thực tiễn vẫn còn bất cập.
Cụ thể, tại QCVN 31:2018/BTNMT, QCVN 32:2018/BTNMT, QCVN 33:2018/BTNMT, QCVN 65:2018/BTNMT, QCVN 66:2018/BTNMT vừa quy định về loại phế liệu được phép nhập khẩu vừa quy định về loại phế liệu không được phép nhập khẩu Theo tác giả với việc quy định như vậy sẽ bị thừa và không cần thiết Bởi lẽ khi đã quy định loại phế liệu không được phép nhập khẩu thì mặc nhiên những loại phế liệu còn lại sẽ được phép nhập khẩu làm nguyên liệu làm xuất.
Vì vậy, tác giả kiến nghị những QCKTQG môi trường về phế liệu sắt, thép, giấy, nhựa, thủy tinh, kim loại màu nhập khẩu làm NLSX nên loại bỏ một trong hai quy định “Quy định về loại phế liệu được phép nhập khẩu” và “Quy định về loại phế liệu không được phép nhập khẩu”.
Thứ ba, kiểm tra, giám định chất lượng là một thủ tục mang tính bắt buộc trong hoạt động NKPL nhằm xác định phế liệu nhập khẩu có phù hợp với QCKTQG hiện hành hay không Tuy nhiên, cũng sẽ có những trường hợp ngoại lệ mà lô hàng phế liệu nhập khẩu không phải trải qua công đoạn kiểm tra, giám định chất lượng.
Tại khoản 34 Điều 3 Nghị định số 40/2019/NĐ-CP có liệt kê những trường hợp được miễn kiểm tra chất lượng phế liệu nhập khẩu, trong đó có trường hợp được miễn sau 05 lần nhập khẩu liên tiếp, phế liệu nhập khẩu có chứng thư giám định chất lượng lô hàng phế liệu nhập khẩu phù hợp với quy chuẩn kỹ thuật môi trường được Bộ Tài nguyên và Môi trường xác nhận miễn kiểm tra chất lượng phế liệu nhập khẩu Tuy nhiên, việc giám định, kiểm tra chất lượng lô hàng phế liệu của những trước đó theo quy định hiện nay được thực hiện kiểm tra với một tỷ lệ ngẫu nhiên tối thiểu 10% số lượng hoặc khối lượng lô hàng chứ không phải đối với toàn bộ lô hàng phế liệu Hơn nữa, các tổ chức, cá nhân hiện nay lợi dụng những kẽ hở của pháp luật nhằm đưa phế liệu không chất lượng vào lãnh thổ Việt Nam ngày càng nhiều và hành vi cũng càng tinh xảo hơn Mà hoạt động nhập khẩu và sử dụng phế liệu làm NLSX tiềm ẩn rất nhiều rủi ro đến môi trường mà sức khoẻ con người nên cần phải được kiểm soát một cách chặt chẽ.
Do đó, tác giả kiến nghị nên loại bỏ trường hợp được miễn kiểm tra chất lượng phế liệu nhập khẩu được nêu trên nhằm nâng cao hiệu quả quản lý và thắt chặt hơn hoạt động NKPL của các chủ thể.
Thứ tư, tại mục 2.4.3 của QCVN 31:2018/BTNMT, mục 2.4.2 QCVN
32:2018/BTNMT, mục 2.4.2 QCVN 33:2018/BTNMT, mục 2.4.3 QCVN 66:2018/BTNMT và mục 2.4.2 QCVN 65:2018/BTNMT, mục 2.3.3 QCVN 67:2018/BTNMT quy định về tạp chất không được lẫn trong phế liệu nhập khẩu nêu rõ vật liệu chứa hoặc nhiễm chất phóng xạ vượt quá mức miễn trừ quy định tại tại QCVN 05:2010/BKHCN sẽ không được lẫn trong lô hàng phế liệu nhập khẩu Theo đó, chúng ta có thể suy ra rằng phế liệu nhập khẩu vẫn được phép lẫn chất phóng xạ miễn sao không vượt quá mức miễn trừ theo quy định của pháp luật theo quy định về an toàn và kiểm soát bức xạ.
Tuy nhiên, tại điểm c khoản 23 Điều 1 Nghị định số 55/2021/NĐ-CP quy định về hành vi nhập khẩu, quá cảnh phế liệu có chứa chất phóng xạ sẽ bị xử phạt từ 900 triệu đồng đến 01 tỷ đồng mà không loại trừ trường hợp phế liệu được phép lẫn loại tạp chất đó theo QCKTQG Nếu đọc điều khoản này rất dễ tạo ra sự nhầm lẫn rằng hành vi NKPL có chứa chất phóng xạ (trừ trường hợp được Thủ tướng Chính phủ chấp thuận cho phép NKPL để thử nghiệm làm NLSX và các trường hợp hành vi tội phạm về môi trường) đều phải chịu trách nhiệm hành chính.