Báo cáo "Những nội dung cơ bản của luật sửa đổi, bổ sung một số điều của luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật " ppt

nghiên cứu - trao đổi Tạp chí luật học số tháng 3/2003 81 Đoàn Thị Tố Uyên * uật ban hành văn bản quy phạm pháp luật đ đợc Quốc hội nớc Cộng hoà x hội chủ nghĩa Việt Nam khoá IX kì họp thứ 10 thông qua ngày 12/11/1996 là văn bản có hiệu lực cao lần đầu tiên đợc ban hành quy định về thẩm quyền, thủ tục và trình tự ban hành văn bản quy phạm pháp luật đ trực tiếp xác lập trật tự, kỉ cơng trong chính hoạt động lập pháp, lập quy, bớc đầu đa công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật đi vào nền nếp. Mặc dù vậy, qua 6 năm thực hiện các quy định của Luật đ bộc lộ những hạn chế cần đợc khắc phục kịp thời nhất là các quy định liên quan đến quy trình xây dựng, thông qua dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Xuất phát từ đòi hỏi đó, ngày 16/12/2002, tại kì họp thứ hai Quốc hội khoá XI đ thông qua Luật số 02/2002/QH11 về sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Chúng tôi xin đề cập một số nội dung chủ yếu đợc sửa đổi, bổ sung nh sau: 1. Về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật Theo Điều 1 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Luật sửa đổi, bổ sung), văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nớc có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có quy tắc xử sự chung, đợc Nhà nớc bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ x hội theo định hớng x hội chủ nghĩa. So sánh với định nghĩa về văn bản quy phạm pháp luật tại Điều 1 của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 ta thấy về cơ bản không có sự khác nhau, Luật mới chỉ bỏ đi từ "các" trong cụm từ "trong đó có các quy tắc xử sự chung" thành "trong đó có quy tắc xử sự chung". Với quy định này văn bản quy phạm pháp luật đợc ban hành bởi rất nhiều chủ thể có thẩm quyền đó là: Quốc hội, Uỷ ban thờng vụ Quốc hội, Chủ tịch nớc, Chính phủ, Thủ tớng Chính phủ, bộ trởng, thủ trởng cơ quan ngang bộ, Hội đồng thẩm phán Toà án nhân dân tối cao, chánh án Toà án nhân dân tối cao, viện trởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, hội đồng nhân dân, uỷ ban nhân dân các cấp và các chủ thể liên kết với nhau để ban hành nghị quyết, thông t liên tịch. Nh vậy, Luật đ bổ sung thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật cho chánh án Toà án nhân dân tối cao. Theo đó chánh án Toà án nhân dân tối cao có quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật với tên gọi quyết định, chỉ thị, thông t. Đây là điểm mới mà trớc đây trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 không quy định. Cùng với việc trao quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật cho chánh án Toà án nhân dân tối cao, Luật sửa đổi, bổ sung đ bỏ đi thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của thủ trởng cơ quan thuộc Chính phủ. 2. Về quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật Với mục đích nâng cao hiệu quả hoạt động L * Giảng viên khoa hành chính - nhà nớc Trờng đại học luật Hà Nội nghiên cứu - trao đổi 82 Tạp chí luật học số tháng 3/2003 ban hành văn bản quy phạm pháp luật, bảo đảm tiến độ và chất lợng của các dự án, dự thảo, Luật sửa đổi, bổ sung Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật đ tập trung vào việc đổi mới quy trình lập pháp, lập quy, đặc biệt là quy trình lập pháp với những nội dung cơ bản sau: + Về chơng trình xây dựng luật, pháp lệnh Tại Điều 22 của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 quy định cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội có quyền trình dự án luật gửi đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh đến Uỷ ban thờng vụ Quốc hội đồng thời gửi đến Chính phủ, trong đó phải nêu rõ sự cần thiết ban hành văn bản, xác định đối tợng và phạm vi điều chỉnh của văn bản, các điều kiện cần thiết cho việc soạn thảo văn bản. Để đảm bảo tính khả thi của Chơng trình xây dựng luật, pháp lệnh, Luật mới đ sửa đổi, bổ sung Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 nh sau: Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh phải nêu rõ sự cần thiết ban hành văn bản; đối tợng, phạm vi điều chỉnh của văn bản; những quan điểm, nội dung chính của văn bản; dự báo tác động kinh tế - x hội; dự kiến nguồn lực bảo đảm thi hành và điều kiện bảo đảm cho việc soạn thảo văn bản" Ngoài việc bảo đảm tính khả thi của Chơng trình xây dựng luật, pháp lệnh, quy định sửa đổi, bổ sung Điều 22 nêu trên còn tăng cờng trách nhiệm của các chủ thể có quyền gửi đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. + Về thành lập Ban soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật Theo quy định tại Điều 25 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 thì "Cơ quan, tổ chức trình dự án luật, dự án pháp lệnh thành lập ban soạn thảo". Quy định đó đ đợc bổ sung thêm dự thảo nghị quyết của Quốc hội và Uỷ ban thờng vụ Quốc hội, cụ thể là: "Cơ quan, tổ chức trình dự án luật, dự thảo nghị quyết của Quốc hội, dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết của Uỷ ban thờng vụ Quốc hội thành lập ban soạn thảo". Đối với dự thảo nghị quyết, nghị định, Chính phủ quyết định cơ quan chủ trì soạn thảo sau đó cơ quan chủ trì soạn thảo thành lập ban soạn thảo. Đồng thời Luật sửa đổi, bổ sung đ quy định rõ về thành viên của Ban soạn thảo gồm: Trởng ban là ngời đứng đầu cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo và các thành viên là đại diện các cơ quan, tổ chức hữu quan, các chuyên gia, các nhà khoa học. Đối với dự thảo nghị quyết, nghị định của Chính phủ thì thành viên ban soạn thảo còn có đại diện cơ quan thẩm định. Ban soạn thảo phải thực hiện rất nhiều nhiệm vụ khi tiến hành soạn thảo dự án, dự thảo trong đó có hoạt động tổ chức lấy ý kiến đóng góp . Theo quy định của Luật sửa đổi, bổ sung, Ban soạn thảo không chỉ tổ chức lấy ý kiến cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan mà còn phải lấy ý kiến của các đối tợng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản trong phạm vi và với hình thức thích hợp tuỳ theo tính chất và nội dung của từng dự án, dự thảo. Với quy định bổ sung này, nội dung của văn bản quy phạm pháp luật sau khi ban hành sẽ có khả năng thực thi một cách có hiệu quả. + Về trách nhiệm thẩm tra, thẩm định dự án luật, dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết Về trách nhiệm thẩm tra: Theo quy định của Luật tổ chức Quốc hội, Uỷ ban pháp luật của Quốc hội có trách nhiệm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của hệ thống pháp luật đối với dự án luật, pháp lệnh trớc khi trình Quốc hội, Uỷ ban thờng vụ Quốc hội. Do vậy, để đảm bảo sự phù hợp với quy định của nghiên cứu - trao đổi Tạp chí luật học số tháng 3/2003 83 Luật tổ chức Quốc hội, Luật sửa đổi, bổ sung Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật đ bổ sung Điều 34a nh sau: "Uỷ ban pháp luật của Quốc hội có trách nhiệm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật đối với các dự án luật, pháp lệnh trớc khi trình Quốc hội, Uỷ ban thờng vụ Quốc hội xem xét, thông qua bằng các hoạt động sau đây: 1. Tham gia thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh do Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban khác của Quốc hội chủ trì thẩm tra. Trong trờng hợp có ý kiến khác với cơ quan chủ trì thẩm tra về tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự án luật, pháp lệnh trong hệ thống pháp luật thì Uỷ ban pháp luật báo cáo với Quốc hội, Uỷ ban thờng vụ Quốc hội về ý kiến của mình; 2. Tham gia chỉnh lí dự án luật, pháp lệnh". Trách nhiệm thẩm định của Bộ t pháp đợc quy định rõ hơn về đối tợng thẩm định là dự án luật, dự thảo nghị quyết của Quốc hội, dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết của Uỷ ban thờng vụ Quốc hội, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tớng Chính phủ; về thành lập hội đồng thẩm định; về phạm vi thẩm định trong Điều 29a, bổ sung sau Điều 29 của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996. Theo quy định của Điều 29a, hội đồng thẩm định do bộ trởng Bộ t pháp thành lập để thẩm định các dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết do Bộ t pháp chủ trì soạn thảo. Cơ quan thẩm định tiến hành thẩm định những vấn đề sau: - Sự cần thiết ban hành văn bản, đối tợng, phạm vi điều chỉnh của d án, dự thảo; - Sự phù hợp của nội dung dự án, dự thảo với đờng lối, chủ trơng, chính sách của Đảng; tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản với hệ thống pháp luật; - Tính khả thi của văn bản; - Việc tuân thủ thủ tục và trình tự soạn thảo; - Ngôn ngữ, kĩ thuật soạn thảo văn bản. Nh vậy, so sánh với Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996, Luật sửa đổi, bổ sung đ đa thêm yếu tố ngôn ngữ và kĩ thuật soạn thảo văn bản là một trong những vấn đề mà cơ quan thẩm định phải tiến hành thẩm định. Quy định này là cơ sở pháp lí tạo điều kiện đảm bảo nâng cao chất lợng văn bản quy phạm pháp luật. + Về vấn đề tham gia góp ý kiến xây dựng văn bản quy phạm pháp luật Với mục đích bảo đảm tính công khai, dân chủ trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ngay từ giai đoạn soạn thảo đồng thời đảm bảo tính khả thi, hiệu quả của văn bản, Luật quy định trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật , cơ quan, tổ chức hữu quan căn cứ tính chất, nội dung dự án, dự thảo tạo điều kiện để cơ quan, tổ chức, cá nhân đặc biệt là đối tợng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản đóng góp ý kiến. Luật sửa đổi, bổ sung cũng quy định rõ trách nhiệm của cơ quan soạn thảo văn bản phải nghiên cứu để tiếp thụ chỉnh lí dự án, dự thảo văn bản. Đây là nội dung đợc bổ sung tại Điều 3 của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật. + Về thủ tục thông qua dự án luật, pháp lệnh - Đối với dự án luật: Theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, dự án luật có thể đợc Quốc hội thảo luận theo từng vấn đề, từng chơng hoặc toàn bộ dự án và đợc thông qua bằng cách biểu quyết từng điều, từng chơng. Quy trình thảo luận, thông qua nh vậy có điểm hạn chế là các đại biểu mất nhiều thời gian để thảo luận về câu chữ mà cha dành thời gian thích đáng cho việc thảo luận các chính sách cơ nghiên cứu - trao đổi 84 Tạp chí luật học số tháng 3/2003 bản của dự án. Để đẩy nhanh tiến độ thông qua luật, ngoài việc cải tiến quy trình soạn thảo, thẩm định, thẩm tra Luật sửa đổi, bổ sung đ tập trung vào việc đổi mới quy trình thảo luận, xem xét, thông qua dự án luật nh sau: - Quy định thủ tục thông qua dự án luật tại một hoặc hai kì họp. Tại kì họp đầu, Quốc hội chỉ cho ý kiến về những nội dung cơ bản, những vấn đề lớn còn có ý kiến khác nhau; - Tăng cờng vai trò của Uỷ ban thờng vụ Quốc hội trong quá trình xây dựng dự án luật: "Uỷ ban thờng vụ Quốc hội chỉ đạo đoàn th kí kì họp tổng hợp ý kiến của đại biểu Quốc hội.". - Để rút ngắn thời gian thông qua luật, thay vì việc thông qua luật theo từng điều, từng chơng, Luật sửa đổi bổ sung quy định Quốc hội thông qua luật ngay sau khi nghe đọc toàn văn dự thảo luật đ đợc chỉnh lí. Chỉ trong những trờng hợp cần thiết, Quốc hội mới thông qua một số vấn đề cụ thể trớc khi thông qua toàn văn dự thảo luật (khoản 5 Điều 45b). Có thể nói với những quy định về thủ tục thông qua dự án luật, Luật sửa đổi, bổ sung đ góp phần vào việc đổi mới quy trình lập pháp của Quốc hội. 3. Về giám sát, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật Quy định về hoạt động giám sát, kiểm tra đối với văn bản quy phạm pháp luật đợc sửa đổi, bổ sung theo hớng xác định rõ hơn chủ thể, thẩm quyền và trách nhiệm của cơ quan nhà nớc; xây dựng quy trình và cơ chế pháp lí nhằm thực hiện hiệu quả hoạt động này. Theo đó Luật đ bổ sung Điều 12a về nguyên tắc giám sát, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật; bổ sung các Điều 80a, 80b về mục đích và nội dung giám sát, kiểm tra nh sau: "Việc giám sát, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật đợc tiến hành nhằm phát hiện những nội dung sai trái của văn bản để kịp thời đình chỉ việc thi hành, sửa đổi, huỷ bỏ hoặc bi bỏ văn bản nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật đồng thời kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xác định trách nhiệm của cơ quan, cá nhân đ ban hành văn bản sai trái." Nội dung giám sát, kiểm tra văn bản bao gồm: 1. Sự phù hợp của văn bản với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và văn bản của cơ quan nhà nớc cấp trên; 2. Sự phù hợp của hình thức văn bản với nội dung văn bản đó; 3. Sự phù hợp của nội dung văn bản với thẩm quyền của cơ quan ban hành văn bản. (Điều 80b). Ngoài ra, Luật mới còn bổ sung Điều 82a về việc giám sát của Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội đối với văn bản quy phạm pháp luật. Trong điều kiện viện kiểm sát nhân dân không còn thực hiện chức năng kiểm sát chung, với mục đích góp phần bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản trong hệ thống pháp luật, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật đợc sửa đổi, bổ sung theo hớng nhấn mạnh trách nhiệm của Bộ t pháp trong việc giúp Chính phủ, Thủ tớng Chính phủ kiểm tra, xử lí các văn bản sai trái. 4. Về hiệu lực văn bản quy phạm pháp luật Nhằm bảo đảm cho việc tuyên truyền, phổ biến văn bản tới nhân dân đồng thời để cơ quan có liên quan có đủ thời gian chuẩn bị các điều kiện thi hành văn bản, Điều 75 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật đợc sửa đổi theo hớng kéo dài khoảng thời gian từ khi văn bản đợc ban hành cho đến thời điểm có hiệu lực; nghiên cứu - trao đổi Tạp chí luật học số tháng 3/2003 85 cách tính thời điểm có hiệu lực của văn bản trong hai trờng hợp: + Trờng hợp văn bản quy phạm pháp luật không quy định rõ thời điểm có hiệu lực thì việc quy định thời điểm có hiệu lực của văn bản xác định nh sau: - Văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Uỷ ban thờng vụ Quốc hội có hiệu lực sau 30 ngày, kể từ ngày Chủ tịch nớc kí lệnh công bố; - Văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nớc khác ở trung ơng có hiệu lực sau 15 ngày, kể từ ngày đăng công báo. + Trờng hợp văn bản quy phạm pháp luật quy định rõ thời điểm có hiệu lực thì thời điểm có hiệu lực của văn bản đợc xác định nh sau: - Ngày có hiệu lực của văn bản phải đợc xác định theo các thời điểm giống trờng hợp trên. Trong trờng hợp văn bản quy phạm pháp luật quy định các biện pháp thi hành trong tình trạng khẩn cấp thì có thể quy định ngày có hiệu lực sớm hơn; - Trong trờng hợp văn bản quy phạm pháp luật cần phải đợc hớng dẫn thi hành, tuyên truyền phổ biến rộng ri trong các tầng lớp nhân dân thì việc quy định ngày có hiệu lực của văn bản có thể muộn hơn thời điểm có hiệu lực trong trờng hợp thứ nhất. Trên đây là những nội dung cơ bản của Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Việc sửa đổi, bổ sung Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật đ góp phần vào việc thể chế hoá t tởng của Đảng về đổi mới quy trình lập pháp, hoàn thiện hệ thống pháp luật; phù hợp với Hiến pháp năm 1992, Luật tổ chức Quốc hội, Luật tổ chức Chính phủ đ đợc sửa đổi và chắc chắn sẽ góp phần vào việc xây dựng Nhà nớc pháp quyền x hội chủ nghĩa Việt Nam của dân, do dân, vì dân./. Quy định về thế chấp (Tiếp theo trang 71) thành phố thuộc tỉnh có kế hoạch thực hiện ngay việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho các hộ gia đình, cá nhân. Trong thời gian tới khi cha thể cấp đầy đủ giấy chứng nhận quyền sử dụng đất nên cho phép các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân có các giấy tờ chứng minh quyền sử dụng đất hợp pháp đợc thế chấp quyền sử dụng đất. 4. Cần quy định thống nhất trong Bộ luật dân sự, các văn bản pháp luật ngân hàng và các văn bản pháp luật đất đai tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất có quyền thế chấp giá trị quyền sử dụng đất tại mọi tổ chức tín dụng đợc phép hoạt động tại Việt Nam. 5. Giá trị quyền sử dụng đất thế chấp cần đợc xác định trên cơ sở giá thị trờng tại thời điểm thế chấp nhng phải phù hợp với khung giá do Nhà nớc quy định. Chính phủ phải có nghị định hớng dẫn cụ thể về việc quy định khung giá và nguyên tắc, phơng pháp xác định giá các loại đất theo quy định tại khoản 1 Điều 1 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật đất đai mới đợc ban hành (thay thế Nghị định số 87/CP năm 1994). 6. Cần quy định rõ trong Bộ luật dân sự và các văn bản pháp luật liên quan có thể thế chấp riêng quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất hoặc quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất; không bắt buộc phải thế chấp tài quyền sử dụng đất gắn liền với tài sản. 7. Thứ bảy, các bên có quyền thoả thuận về nghĩa vụ đăng kí thế chấp quyền sử dụng đất. Nếu các bên không thoả thuận, nghĩa vụ này thuộc về bên thế chấp. Các bên có quyền thoả thuận về phơng thức xử lí quyền sử dụng đất thế chấp, nếu các bên không thoả thuận mới đem bán đấu giá./. . ban hành văn bản quy phạm pháp luật Theo Điều 1 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Luật sửa đổi, bổ sung) , văn bản quy phạm pháp luật là văn bản. số 02/2002/QH11 về sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Chúng tôi xin đề cập một số nội dung chủ yếu đợc sửa đổi, bổ sung nh sau: 1. Về thẩm quy n ban. việc trao quy n ban hành văn bản quy phạm pháp luật cho chánh án Toà án nhân dân tối cao, Luật sửa đổi, bổ sung đ bỏ đi thẩm quy n ban hành văn bản quy phạm pháp luật của thủ trởng cơ quan