65 THỰC TRẠNG ÁP DỤNG MÔ HÌNH CHÍNH QUYỀN THÂN THIỆN, CÔNG SỞ THÂN THIỆN TẠI TỈNH BÌNH DƢƠNG Phan Nhân Trung Vũ Thị Cúc Trƣờng Đại học Thủ Dầu Một TÓM TẮT Nhằm mục đích xây dựng nền hành chính thân th[.]
THỰC TRẠNG ÁP DỤNG MƠ HÌNH CHÍNH QUYỀN THÂN THIỆN, CƠNG SỞ THÂN THIỆN TẠI TỈNH BÌNH DƢƠNG Phan Nhân Trung Vũ Thị Cúc Trƣờng Đại học Thủ Dầu Một TĨM TẮT Nhằm mục đích xây dựng hành thân thiện phục vụ nhân dân ngày tốt hơn, quyền tỉnh Bình Dƣơng triển khai xây dựng thí điểm mơ hình ―Chính quyền thân thiện dân, dân dân‖ thí điểm mơ hình ―Cơng sở thân thiện nhân dân phục vụ‖ số đơn vị từ năm 2014 nhân rộng mơ hình với quy mơ chất lƣợng ngày đƣợc cải thiện Bên cạnh ƣu điểm mơ hình này, cịn tồn nhiều hạn chế mà quyền tỉnh Bình Dƣơng cần phài khắc phục Từ nghiên cứu lý thuyết quản trị hƣớng ngƣời dân (citizen-centered governance), tác giả đề khuyến nghị sách nhằm nâng cao hiệu mơ hình theo hƣớng phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội tỉnh, thúc đẩy cải cách hành phục vụ ngƣời dân đƣợc tốt Từ khóa: quyền thân thiện, công sở thân thiện, quản trị hƣớng ngƣời dân Đặt vấn đề Trong giai đoạn nay, đặc biệt bối cảnh hội nhập kinh tế giới, Việt Nam có q trình nỗ lực khơng ngừng, đạt đƣợc nhiều thành tựu hoạt động đối ngoại hợp tác quốc tế tất lĩnh vực kinh tế - xã hội Từ thực trạng hội nhập, nhiều vấn đề phát sinh, trở thành thách thức khơng nhỏ tiến trình phát triển nƣớc ta nhƣ: hệ thống thể chế thiếu sót, yếu kém, cải cách hành chƣa triệt để, chƣa thật linh hoạt ảnh hƣởng đến việc thu hút đầu tƣ nƣớc ngoài, khiến Việt Nam điểm mắt nhà đầu tƣ Trong tiến trình này, Bình Dƣơng, với nhiều lợi vốn có, đồng thời tỉnh động, linh hoạt việc cải cách hành chính, trọng phát triển kinh tếxã hội ổn định, bền vững, tiên phong tiến hành áp dụng mơ hình ―chính quyền thân thiện, cơng sở thân thiện‖ nhằm mục tiêu phục vụ ngƣời dân đƣợc tốt hơn, cải thiện hình ảnh hành Việt Nam nói chung Bình Dƣơng nói riêng mắt nhà đầu tƣ ngồi nƣớc Mơ hình mang lại nhiều kết tích cực, cho thấy đƣợc trọng cải cách hành chính, thay đổi thái độ, cách thức phục vụ ngƣời dân đội ngũ cán bộ, công chức, chuyển từ nhà nƣớc điều hành sang nhà nƣớc phục vụ ngƣời dân Tuy nhiên, bên cạnh đó, nhiều vấn đề, hạn chế mơ hình bộc lộ rõ, khiến việc áp dụng vào thực tế chƣa đạt đƣợc kết đề ra, nói cách khác, chƣa đạt đƣợc yêu cầu nhà nƣớc kiến tạo, phục vụ thật sự, nặng tính hình thức, bệnh thành tích Vì vậy, viết tập trung làm rõ thực trạng áp dụng mơ hình ―chính quyền thân thiện, cơng sở thân thiện Bình Dƣơng‖, từ đánh giá tính hiệu mơ 65 hình đƣa khuyến nghị sách từ sở lý thuyết mơ hình ―quản trị hƣớng ngƣời dân‖ (citizen-centered governance) Anwar Shah Cơ sở lý thuyết phƣơng pháp nghiên cứu 2.1 Tổng quan mơ hình quản trị hướng người dân a) Sự đời sở lý thuyết mơ hình Mơ hình quản trị hƣớng ngƣời dân lý thuyết đƣợc đề xuất tác giả Anwar Shah với cộng ông, đƣợc trình viết ―The new vision of local governance and the evolving roles of local governance‖(tạm dịch: Quan điểm quản trị địa phƣơng vai trị nó) ―Citizen-centered governance: A new approach to public sector reform‖ (tạm dịch: Quản trị hƣớng ngƣời dân: Một cách tiếp cận đến cải cách khu vực công) Anwar Shah chuyên gia lĩnh vực nghiên cứu quản trị địa phƣơng, đặc biệt thực trạng quản trị địa phƣơng nƣớc phát triển, ông khẳng định việc cải cách khu vực công nƣớc phát triển vơ quan trọng tồn q nhiều điểm yếu ―những bệnh‖ phủ giai đoạn [Shah, 2003] Những bệnh bao gồm: Thứ nhất, lực cơng chức yếu kém, bên cạnh chế khuyến khích nội không cho thấy đƣợc khách quan, dẫn đến tình trạng cơng chức khơng có động thay đổi thái độ làm việc phục vụ; Thứ hai, máy tập trung, mang tính áp đặt từ xuống, quy trình cứng nhắc, thiếu tác động theo chiều ngƣợc lại (từ dƣới lên), thiếu tính linh hoạt, chậm đổi mới; Thứ ba, độc quyền việc cung cấp dịch vụ cơng, dẫn đến tình trạng thiếu minh bạch, trách nhiệm giải trình nguyên nhân tham nhũng, hàng loạt biểu tiêu cực khác Thứ tư, tầm nhìn hẹp, khơng minh bạch, thiếu chế tham gia, giám sát ngƣời dân Thiếu giám sát ngƣời dân khiến cho ―căn bệnh‖ ngày nặng khó ―điều trị‖ Những ―căn bệnh‖ khiến cho máy khu vực công nƣớc phát triển trở nên cồng kềnh, cứng nhắc không hiệu Shah nhấn mạnh nguyên nhân chủ yếu không trọng tham gia ngƣời dân trình hoạt động máy nhà nƣớc Nguyên nhân chủ yếu bệnh do: Thứ nhất, hầu hết phủ nƣớc phát triển xây dựng máy nhà nƣớc quan liêu theo lý thuyết M Weber, tập trung mức vào quy trình kiểm sốt nghiêm ngặt quản lý đầu vào [Shah, 2000] Điều tạo nên khác biệt với nhu cầu quan tâm đến kết đầu tác động mà sách, dịch vụ phủ mang lại (xem Hình 1) Hình Xu hƣớng chung quy trình ban hành sách 66 Đầu vào hành động đầu Phạm vi Kết Tác động Dự án, sách Nguồn: Shah 2000 Thay đƣa chế nhằm thay đổi động lực thúc đẩy trọng tâm phủ từ bên trái sang phải nhƣng thực tế phủ lại làm điều ngƣợc lại Desai Imrie (1998) kết luận việc làm đặc trƣng khuynh hƣớng phi dân chủ hóa áp đặt với quy trình thủ tục nghiệp vụ chuyên môn Thứ hai, chế máy hoạt động theo hƣớng từ xuống Những sách có ảnh hƣởng lớn (liên quan đến kinh tế vĩ mô, lực máy) nằm kế hoạch điều hành quyền trung ƣơng Ngay việc ban hành cải cách quy trình, thủ tục mang tính áp đặt từ trung ƣơng Công dân quan đại diện trực tiếp họ góp phần hỗ trợ, đóng góp ý tƣởng chí nhiều nƣớc khơng đƣợc can thiệp vào nội dung hoạt động quyền trung ƣơng Điều hạn chế hội quản trị hƣớng ngƣời dân theo kết [Shah, 2003] Thứ ba, việc tiến hành đánh giá hiệu quả, phát triển phủ cịn [Feinstein Picciotto, 2000] Thúc đẩy, tăng cƣờng đánh giá tạo điều kiện thuận lợi cho thay đổi thể chế chế cần thiết cho việc cải cách máy theo hƣớng từ dƣới lên, tăng cƣờng tham gia ngƣời dân, hồn thiện mơ hình quản trị hƣớng ngƣời dân Thứ tư, nguyên nhân xuất phát từ bối cảnh lịch sử giới: khủng hoảng tài cơng nƣớc phát triển, tác động cách mạng khoa học công nghệ, trình tồn cầu hóa hội nhập quốc tế [3] địi hỏi mơ hình quản lý hiệu quả, linh hoạt phù hợp với tình hình Các lý thuyết khoa học kinh tế trị nhấn mạnh tầm quan trọng tham gia ngƣời dân vào quy trình quản trị, cụ thể: Tiebout (1956), Hirschman (1970) cho tham gia ngƣời dân vào quy trình phủ đƣợc cho phép (thông qua chế ―kiến nghị‖ ―từ bỏ‖) giúp cho phủ hoạt động ngày hiệu quả, linh hoạt tăng cƣờng trách nhiệm giải trình Lý thuyết khoa học Hành cơng, tiêu biểu mơ hình Quản lý cơng (New Public Management) cụm từ nhóm xu hƣớng cải cách hành thuộc chƣơng trình cải cách nƣớc OECD năm 1970 Ngƣời đƣa ý tƣởng bà Magaret Thatcher – Thủ tƣớng Anh Tổng thống Mỹ Ronald Reagan Những nội dung mơ hình quản lý cơng bao gồm: Xã hội hóa dịch vụ cơng; điều chỉnh mối quan hệ trung ƣơng địa phƣơng; phi tập trung hóa, phi quy chế hóa quản lý; tổ chức máy hành hoạt động theo nhu cầu; cải cách chế độ công vụ, công chức; vận dụng nguyên tắc phƣơng pháp quản lý doanh nghiệp vào quản lý khu vực cơng; cải cách tài cơng tăng cường tham gia nhân dân vào hoạt động quản lý hành nhà nước [3] 67 Bên cạnh hàng loạt lý thuyết khác tầm quan trọng ngƣời dân hoạt động quản trị nhƣ: ―tham gia giải pháp cho phát triển‖ (Kaufmann, 2000), (Jackson, 2000); Satorius (2000) nhận thấy lợi ích tiềm tham gia ngƣời dân vào quy trình đánh giá định quản trị có tham gia xã hội mang lại hiệu tốt hơn; Oates (1972) đƣa quan điểm tham gia hiệu ngƣời dân thực khó hiệu phủ tập trung hóa, vậy, Oates khuyến khích mơ hình hướng người dân nên khái niệm hóa cấp địa phương, tức trọng việc ban hành sở pháp lý theo hướng phân quyền cho địa phương[1], [2] b) Khái quát nội dung mơ hình quản trị hướng người dân Nội dung mơ hình đƣợc Shah (2003) trình bày mô tả: Thứ nhất, cải cách hƣớng ngƣời dân phải theo hƣớng từ dƣới lên, nhấn mạnh vai trị quyền địa phƣơng (nơi thỏa thuận kết quả) Thứ hai, việc phân quyền tham gia ngƣời dân phải đảm bảo tƣơng tác trực tiếp ngƣời dân quan lập pháp thông qua việc bầu chọn ngƣời đại diện Phân quyền tham gia ngƣời dân, đánh giá theo kết quản lý theo kết nhìn mơ hình trùng lặp nhƣng điều cho thấy yếu tố liên quan đến phận cấu thành phân quyền tham gia Thứ ba, quản lý theo kết nảy sinh từ cải cách hƣớng ngƣời dân yêu cầu tham gia ngƣời dân chủ yếu lấy kết từ chủ thể đại diện trị họ ngƣời dân có phƣơng pháp văn thỏa thuận liên quan đến trách nhiệm nhà trịđƣợc giao nhiệm vụ điều hành quản lý (quyền hành pháp) ngƣời đại diện bị tạo áp lực kết hoạt động quản lý Ở nƣớc phát triển áp lực khó đƣợc xem xét giải quyết, nhiên, nhƣ quy trình quản lý tập trung yếu tố đầu vào kết (nhƣ trình bày trên) mơ hình quản lý theo kết gia nhập vào cải cách hƣớng ngƣời dân để giải vấn đề Thứ tư, đánh giá theo định hƣớng kết quả, đóng vai trị quan trọng việc tăng cƣờng biện pháp khuyến khích theo định hƣớng nhà trị nhà quản lý trình quản trị Yếu tố gắn liền với phân quyền tham gia liên quan trực tiếp đến quản lý theo kết với cấu phủ Việc đánh giá quan trọng việc phân tích liên tục thỏa thuận dựa kết quả, công dân nhà lãnh đạo trị (nơi có tập trung vào kết đầu ra) nhà lãnh đạo trị nhà quản lý (nơi tập trung đầu ra) Những đánh giá tạo thành công cụ giải trình trách nhiệm minh bạch hành vi hệ thống cải cách hƣớng ngƣời dân, đồng thời tạo động lực làm việc tốt đội ngũ cơng chức Hình Mơ hình hƣớng ngƣời dân – Cách nhìn tổng quan 68 Quản lý theo kết Sự quản lý liên quan đến đầu sử dụng công cụ quản lý để làm dịch vụ hiệu quả, thời hạn thỏa thuận đầu Thỏa thuận đầu Quyền hành pháp, thể rõ nét từ quan lập pháp liên quan đến kết làm cho nhà quản lý phải chịu trách nhiệm cho yếu tố đầu liên quan (2) (3) Phân quyền tham gia Cơ quan lập pháp Thỏa thuận kết cấp Công dân ảnh hƣởng đến trị cách yêu địa phƣơngquản cầu dịch vụ bắt (1) Đánh giá dựa theo kết nhà đại diện đƣợc phân quyền chịu trách nhiệm kết Sự đánh giá công dânvề yếu tố đầu kết (về thỏa thuận rõ ràng tiềm ẩn) tạo nên áp lực xã hội cho nhà trị nhà quản lý để tạo kết Sự đánh giá từ bên đƣợc liên kết với thỏa thuận quản lý hình thành tảng thúc đẩy cho việc tạo nên yếu tố đầu hiệu (Nguồn: Shah, 2003) Một ví dụ cho mơ hình (hình 2) thị trƣởng đƣợc bầu, đƣợc đề nghị luật, để làm cho lời hứa với cử tri trở thành ―thỏa thuận hiệu suất làm việc quản lý‖ – giải thích rõ điều mà cơng dân ―mong đợi‖ nhằm giải vấn đề nguồn nƣớc, giáo dục, đƣờng sá, cung cấp điện đẩy mạnh tham gia công dân việc đánh giá hiệu suất công việc Các công cụ cần thiết cho quản lý theo kết quả: lập kế hoạch ngân sách (Ammons, 2002), tiêu chuẩn (Foltin, 1999), chi phí (Rodriguez, 1995) Từ nội dung mơ hình, Shah đƣa kết đạt đƣợc áp dụng mơ hình vào hoạt động quản trị máy nhà nƣớc: 69 Thứ nhất, ngƣời dân tham gia vào hoạt động quản trị máy nhà nƣớc cấp địa phƣơng, thay đổi chế quản trị từ xuống, làm cho hoạt động máy tập trung đáp ứng yêu cầu ngƣời dân – ngƣời đóng vai trò ―lãnh đạo‖ chủ chốt khách hàng Thứ hai, việc tham gia ngƣời dân tập trung vào kết đầu sản phẩm, dịch vụ mà quan nhà nƣớc tạo ra, đồng thời tạo chế giám sát khách quan, hoạt động cơng vụ cơng chức; giám sát q trình đánh giá kết hoạt động bên máy, tránh tình trạng đánh giá chủ quan, mang tính chất khuyến khích nội Thứ ba, hình thành chế đánh giá hiệu quản trị thƣờng xuyên, liên tục ngƣời dân máy nhà nƣớc; chế thỏa thuận theo kết nhà nƣớc ngƣời dân; chế giải trình nhà nƣớc ngƣời dân Thứ tư, cơng chức có động để tối ƣu hóa hiệu hoạt động thơng qua chế sách cơng cụ Thứ năm, việc quản lý điều hành máy nhà nƣớc tự động phát triển theo định hƣớng kết đầu (sản phẩm, dịch vụ mà nhà nƣớc cung cấp), đáp ứng yêu cầu ngƣời dân Thứ sáu, hoạt động máy nhà nƣớc mang tính ―cạnh tranh‖ hiệu Thứ bảy, việc cung cấp dịch vụ cơng mang tính độc lập (tự quản địa phƣơng), không phụ thuộc theo chế từ xuống tự chịu trách nhiệm hiệu dịch vụ công Thứ tám, tạo động lực để công chức không ngừng phát triển lực thân để đáp ứng việc quản trị theo kết đầu lực sáng kiến, hòa nhập với cộng đồng Thứ chín, đánh giá theo kết làm tăng tính cơng khai, minh bạch hoạt động máy nhà nƣớc Theo kết nghiên cứu mà Shah trình bày trên, tác giả nhận thấy hồn tồn áp dụng số tiêu chí cho mơ hình ―chính quyền thân thiện, cơng sở thân thiện‖ tỉnh Bình Dƣơng, theo cần trọng xây dựng mơ hình quyền thật linh hoạt, trọng tham gia ngƣời dân, phát huy vai trò quan quyền lực nhà nƣớc tổ chức trị - xã hội địa phƣơng, bên cạnh xây dựng hệ thống đánh giá theo kết thái độ phục vụ hiệu công việc mà đội ngũ cán bộ, công chức thực thật khách quan, khơng tạo chế khuyến khích nội nhƣ Shah nhấn mạnh 2.2 Phương pháp nghiên cứu Trong viết tác giả tập trung sử dụng phƣơng pháp sau: Thứ nhất, phƣơng pháp luận chủ nghĩa Mác – Lênin tƣ tƣởng Hồ Chí Minh: sử dụng phƣơng pháp luận dựa nội dung biện chứng hệ tƣ tƣởng khoa học để làm rõ vấn đề lý luận, đảm bảo mối liên hệ lý thuyết thực tiễn Phƣơng pháp phục vụ cho nội dung sở lý thuyết phần đánh giá, kết luận 70 Thứ hai, phƣơng pháp phân tích, tổng hợp: tổng hợp số liệu, tài liệu liên quan đến mơ hình quyền thân thiện, cơng sở thân thiện tỉnh Bình Dƣơng mơ hình quản trị hƣớng ngƣời dân Anwar Shah, từ tạo nên hệ thống sở lý thuyết, số liệu, tài liệu chứng minh cho luận viết Phƣơng pháp phục vụ cho phần kết thảo luận Thứ ba, phƣơng pháp thống kê: thống kê, xử lý số liệu liên quan đến thực trạng mơ hình quyền thân thiện, cơng sở thân thiện, từ hình thành hệ thống số liệu, biểu đồ làm rõ luận điểm tác giả Phƣơng pháp phục vụ cho phần kết thảo luận Thứ tư, phƣơng pháp so sánh phƣơng pháp tổng hợp, xử lý số liệu có sẵn chƣa qua xử lý để phục vụ việc đối chiếu, làm rõ điểm tƣơng đồng khác biệt vấn đề xoay quanh đối tƣợng nghiên cứu mơ hình quyền thân thiện, cơng sở thân thiện tỉnh Bình Dƣơng với tiêu chí so sánh định, đồng thời phân tích đƣa quan điểm đánh giá tác giả Phƣơng pháp phục vụ cho phần kết thảo luận Thứ năm, phƣơng pháp sử dụng biểu đồ số liệu: phƣơng pháp xử lý số liệu sử dụng số liệu chƣa qua xử lý để trình bày thành biểu đồ, bảng biểu nhằm làm rõ thực trạng mơ hình quyền thân thiện, cơng sở thân thiện tỉnh Bình Dƣơng Phƣơng pháp phục vụ cho phần kết thảo luận Kết nghiên cứu thảo luận 3.1 Thực trạng quyền thân thiện tỉnh Bình Dương Ở nƣớc Đơng Nam Á, quyền tham gia ngƣời dân vào hoạt động trị máy nhà nƣớc ln đƣợc trọng ngày cải thiện theo xu hƣớng tiến bộ, cụ thể: Quyền tham gia chủ động vào trị đƣợc quy định Hiến pháp Campuchia Thái Lan Hiến pháp Campuchia quy định quyền cách tổng quát mang tính ghi nhận mặt nguyên tắc công dân Campuchia không phân biệt giới tính có quyền tham gia cách chủ động vào đời sống trị, kinh tế, văn hóa quốc gia Bất kỳ đề xuất từ phía ngƣời dân phải đƣợc nhà nƣớc quan tâm xem xét đầy đủ Khác với Hiến pháp Campuchia, Hiến pháp Thái Lan không quy định cách rõ ràng quyền tham gia chủ động vào trị ngƣời dân song lại quy định cách chi tiết số quyền cụ thể nhằm tới mục đích cho phép ngƣời dân tham gia vào hoạt động quan nhà nƣớc: ―cá nhân có quyền tham gia vào trình định quan chức nhà nƣớc việc thực chức quản lý hành mà ảnh hƣởng ảnh hƣởng tới quyền quyền tự cá nhân Cá nhân có quyền gửi khiếu nại đƣợc phúc đáp kết xem xét kiến nghị cách khơng chậm trễ Cá nhân có quyền nộp đơn kiện quan phủ, quan nhà nƣớc, doanh nghiệp nhà nƣớc, tổ chức quyền địa phƣơng quan có thẩm quyền khác có tƣ cách pháp nhân để buộc trách nhiệm hành vi (hành động khơng hành động) cơng chức phủ, nhân viên ngƣời làm công quan thực hiện‖ Rõ ràng khơng đề cập trực tiếp tới quyền tham gia chủ động vào trị ngƣời dân Thái nhƣng 71 ... trên, tác giả nhận thấy hồn tồn áp dụng số tiêu chí cho mơ hình ? ?chính quyền thân thiện, cơng sở thân thiện? ?? tỉnh Bình Dƣơng, theo cần trọng xây dựng mơ hình quyền thật linh hoạt, trọng tham... phƣơng pháp xử lý số liệu sử dụng số liệu chƣa qua xử lý để trình bày thành biểu đồ, bảng biểu nhằm làm rõ thực trạng mơ hình quyền thân thiện, cơng sở thân thiện tỉnh Bình Dƣơng Phƣơng pháp phục... phƣơng pháp thống kê: thống kê, xử lý số liệu liên quan đến thực trạng mơ hình quyền thân thiện, cơng sở thân thiện, từ hình thành hệ thống số liệu, biểu đồ làm rõ luận điểm tác giả Phƣơng pháp phục