Quyền lập quy của Chính phủ Liên bang Nga pot

Đó là Hiến pháp Liên bang Nga năm 1993; Luật hiến pháp liên bang về Chính phủ Liên bang Nga sau đây gọi tắt là Luật về Chính phủ Liên bang Nga; Sắc lệnh số 763 ngày 23/5/1996 của Tổng th

Quyền lập quy của Chính phủ

Liên bang Nga

Điện Kremli - thủ đô Mátxccơva, Liên bang Nga Ảnh: ST

Để tiếp tục phục vụ công tác nghiên cứu, so sánh, học hỏi kinh nghiệm của nước ngoài nhằm hoàn thiện pháp luật về xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của nước ta, chúng tôi xin giới thiệu các quy định của pháp luật Liên bang Nga về quy trình soạn thảo, ban hành, công bố, hiệu lực, xử lý và đăng ký quốc gia văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ và các cơ quan hành pháp Liên bang Nga

I Quy trình soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ Liên bang Nga

1 Cơ sở pháp lý và hình thức văn bản quy phạm pháp luậtcủa Chính phủ

1.1 Cơ sở pháp lý

Liên bang Nga không có Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật Quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL của Chính phủ Liên bang Nga được các văn bản pháp luật khác nhau điều chỉnh Đó

là Hiến pháp Liên bang Nga năm 1993; Luật hiến pháp liên bang

về Chính phủ Liên bang Nga (sau đây gọi tắt là Luật về Chính phủ Liên bang Nga); Sắc lệnh số 763 ngày 23/5/1996 của Tổng thống Liên bang Nga quy định về thủ tục công bố và hiệu lực của các quyết định của Tổng thống, Chính phủ và các văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) của các cơ quan hành pháp liên bang; Quy chế làm việc của Chính phủ ban hành kèm theo Nghị định số

260 ngày 01/6/2004

Ngoài ra, Chính phủ ban hành Nghị định số 195 ngày 05/3/2009

về thẩm định dự thảo VBQPPL và các văn bản khác nhằm phát hiện các quy định tạo điều kiện cho tham nhũng, Nghị định số

196 ngày 05/3/2009 về Phương pháp thẩm định dự thảo VBQPPL

và các văn bản khác nhằm phát hiện các quy định tạo điều kiện cho tham nhũng

1.2.* Hình thức văn bản

Theo quy định tại khoản 1 Điều 115 Hiến pháp Liên bang Nga thì căn cứ và để thực hiện Hiến pháp Liên bang, các luật liên bang, các VBQPPL của Tổng thống, Chính phủ ban hành các nghị định, quyết định và bảo đảm việc thực hiện các văn bản đó Điều

23 Luật về Chính phủ Liên bang Nga quy định: các văn bản

mang tính quy phạm pháp luật được ban hành dưới hình thức nghị định của Chính phủ; các văn bản chỉ đạo, điều hành không mang tính quy phạm pháp luật được ban hành dưới hình thức quyết định của Chính phủ Như vậy, Chính phủ ban hành một loại VBQPPL duy nhất là nghị định Điều 29 Luật về Chính phủ Liên bang Nga quy định: để giải quyết các vấn đề cấp bách theo

đề nghị của Chủ tịch Chính phủ, có thể thành lập Đoàn Chủ tịch Chính phủ Đoàn Chủ tịch họp và có thể thông qua quyết định nhưng không được trái với các quyết định đã được tập thể Chính phủ thông qua và Chính phủ có thể hủy bỏ bất cứ quyết định nào của Đoàn Chủ tịch Chính phủ Theo quy định tại khoản 9 Quy chế làm việc của Chính phủ thì Chủ tịch, các Phó Chủ tịch ban

hành các nghị quyết và theo quy định của pháp luật, các nghị quyết này không phải là VBQPPL

2 Thủ tục soạn thảo và thông qua các dự thảo nghị định

Các bộ liên bang soạn thảo các dự thảo nghị định Tờ trình kèm theo dự thảo nghị định phải nêu rõ căn cứ trình, các thông tin về nội dung và sự nhất trí đối với dự thảo, thuyết minh, giải trình về kinh phí cần thiết, các dự báo về hậu quả kinh tế - xã hội, tài chính và các hậu quả khác do việc thực hiện nghị định đó (nếu được ban hành) gây ra

2.1 Tổ chức lấy ý kiến đối với dự thảo nghị định

Dự thảo nghị định phải có sự thỏa thuận của: các bộ trưởng liên bang về các vấn đề liên quan đến lĩnh vực quản lý nhà nước của các bộ đó và của các cơ quan hành pháp khác của liên bang;

người đứng đầu các cơ quan hành pháp khác của liên bang

(không phải là các bộ liên bang) về các vấn đề liên quan đến lĩnh vực quản lý nhà nước của các cơ quan này; các cơ quan khác của Nhà nước và các tổ chức khác trong trường hợp cần thiết Người đứng đầu cơ quan hành pháp liên bang trình dự thảo nghị định, Chủ tịch, các Phó Chủ tịch Chính phủ xác định thành phần các cơ quan, tổ chức cần xin ý kiến bổ sung

Cơ quan được lấy ý kiến phải góp ý đối với dự thảo nghị định trong thời hạn 10 ngày kể từ ngày nhận được dự thảo Nếu cơ quan được lấy ý kiến mà không góp ý đối với dự thảo thì trong thời hạn ba ngày kể từ ngày hết hạn góp ý, dự thảo nghị định vẫn

có thể được trình Chính phủ

Trường hợp có các ý kiến khác nhau đối với dự thảo, người lãnh đạo cơ quan chủ trì soạn thảo phải thảo luận với người lãnh đạo các cơ quan, tổ chức đã đóng góp ý kiến Dự thảo nghị định còn

có các ý kiến khác nhau vẫn có thể được trình Chính phủ kèm theo biên bản cuộc họp lấy ý kiến và bản chính các văn bản đóng góp ý kiến có chữ ký của những người có ý kiến khác nhau

Trường hợp không nhận được biên bản cuộc họp góp ý do người đứng đầu của cơ quan được lấy ý kiến ký thì trong thời hạn năm ngày kể từ ngày biên bản được gửi đến cơ quan đó, dự thảo nghị định có thể được trình Chính phủ kèm theo biên bản mà không có chữ ký của người đứng đầu của cơ quan được lấy ý kiến Các dự thảo nghị định trình Chính phủ còn có ý kiến khác nhau được báo cáo Chủ tịch, các Phó Chủ tịch Chính phủ (phụ trách lĩnh vực) để

đề nghị tiếp tục thủ tục hoàn chỉnh Các ý kiến khác nhau đối với

dự thảo được Chủ tịch, các Phó Chủ tịch Chính phủ (phụ trách lĩnh vực) xem xét với sự tham gia của các bộ trưởng liên bang, người đứng đầu các cơ quan hành pháp khác của Liên bang có ý kiến khác nhau Đối với các ý kiến khác nhau thì phải thông qua các quyết định để giải quyết Các ý kiến khác nhau có thể được giải quyết tại cuộc họp của cơ quan phối hợp hoặc tư vấn có liên quan của Chính phủ, tại Văn phòng Chính phủ và theo chỉ đạo của Chủ tịch, các Phó Chủ tịch Chính phủ (phụ trách lĩnh vực) Theo quyết định của Chủ tịch, các ý kiến khác nhau chưa được giải quyết có thể được đưa ra phiên họp Chính phủ Đối với các vấn đề theo quy định của pháp luật chỉ được giải quyết tại phiên

họp Chính phủ, quyết định cuối cùng về giải quyết các ý kiến khác nhau chỉ được thông qua tại phiên họp Chính phủ

kỹ thuật pháp lý của văn bản Để chống tham nhũng trong xây dựng pháp luật, Nghị định số 242 ngày 17/3/2009 có hiệu lực từ ngày 04/4/2009 đã bổ sung nội dung thẩm định dự thảo nghị định theo quy định của Chính phủ về Phương pháp thẩm định dự thảo VBQPPL và các văn bản khác nhằm phát hiện các quy định tạo điều kiện cho tham nhũng

Dự thảo nghị định ảnh hưởng đến thu, chi ngân sách liên bang, ngân sách của các chủ thể của Liên bang, ngân sách địa phương, các quỹ nhà nước ngoài ngân sách phải kèm theo các biên bản cuộc họp thảo luận (nếu có) và các ý kiến góp ý phải được gửi đến Bộ Tài chính để xem xét, đánh giá hậu quả về mặt tài chính đối với các ngân sách, các quỹ do việc ban hành và thực hiện các nghị định nêu trên Dự thảo nghị định điều chỉnh các quan hệ của các doanh nghiệp hoặc quan hệ của doanh nghiệp với Nhà nước

và ảnh hưởng đến các chỉ tiêu phát triển kinh tế vĩ mô của đất nước kèm theo các biên bản cuộc họp thảo luận (nếu có) và các ý

kiến đóng góp được gửi đến Bộ Phát triển kinh tế để có đánh giá

về ảnh hưởng của nghị định đối với các chỉ tiêu phát triển kinh tế

vĩ mô và các hậu quả của việc ban hành nghị định đó đối với doanh nghiệp

2.3 Trình Chính phủ và ban hành

Trong thời hạn 15 ngày kể từ ngày nhận đủ hồ sơ, Văn phòng Chính phủ chuẩn bị trình Chính phủ xem xét dự thảo nghị định theo các thủ tục như: chuẩn bị ý kiến thẩm tra, soạn thảo dự thảo biên bản phiên họp (nếu thấy cần thiết) và chuẩn bị dự thảo nghị định để trình ký Chỉ Chủ tịch, các Phó Chủ tịch (phụ trách lĩnh vực) hoặc Phó Chủ tịch Chính phủ kiêm Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ mới có quyền quyết định kéo dài thời hạn nêu trên Dự thảo nghị định đã có ý kiến thẩm tra được các Phó Chủ tịch (phụ trách lĩnh vực) xem xét và được Phó Chủ tịch Chính phủ kiêm Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ trình Chủ tịch ký hoặc được đưa ra phiên họp Chính phủ Căn cứ kết quả xem xét của Chủ tịch hoặc các Phó Chủ tịch (phụ trách lĩnh vực), dự thảo nghị định có thể được trả lại người đứng đầu cơ quan hành pháp liên bang đã trình để hoàn chỉnh hoặc do không hợp lý nếu ban hành nghị định đó

Dự thảo nghị định được thông qua tại phiên họp Chính phủ bằng hình thức nhất trí chung như biểu quyết theo đề nghị của thành viên Chính phủ và được chủ tọa quyết định; theo đó, dự thảo nghị định được thông qua theo đa số thành viên Chính phủ có mặt tại phiên họp; nếu số phiếu ngang nhau thì theo lá phiếu của chủ tọa

Theo đề nghị của thành viên Chính phủ hoặc theo quyết định của chủ tọa phiên họp, có thể đưa vào biên bản phiên họp ý kiến đặc biệt của thành viên Chính phủ về vấn đề đang được xem xét Nếu còn các ý kiến và đề nghị chỉnh lý các dự thảo nghị định đã được xem xét tại phiên họp, Chính phủ giao cho các bộ, các cơ quan hành pháp khác của liên bang thực hiện Trường hợp không quy định thời hạn hoàn thành, thì việc chỉnh lý dự thảo phải được thực hiện trong thời gian không quá 10 ngày Sau khi dự thảo nghị định được Chủ tịch Chính phủ ký, Bộ trưởng, Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ ghi ngày, tháng, số vào nghị định và tổ chức phát hành

3 Thủ tục công bố và thời điểm có hiệu lực của nghị định của Chính phủ

Theo quy định tại Điều 23 Luật về Chính phủ Liên bang Nga và Sắc lệnh số 763 ngày 23/5/1996 của Tổng thống, các nghị định của Chính phủ phải được đăng Công báo của Liên bang và không phải đăng ký quốc gia Các nghị định (trừ các nghị định có các nội dung thuộc bí mật nhà nước hoặc các nội dung mang tính bí mật) phải được công bố trong thời hạn 15 ngày kể từ ngày ban hành; trong trường hợp cần phải công bố để toàn dân biết ngay thì phải đưa tin trên các phương tiện thông tin đại chúng

Các nghị định có hiệu lực đồng thời trên toàn bộ lãnh thổ Liên bang sau bảy ngày kể từ ngày công bố chính thức đầu tiên Các nghị định liên quan đến các quyền, tự do và nghĩa vụ của con người và công dân, quy định địa vị pháp lý của các cơ quan hành

pháp liên bang và các tổ chức cũng có hiệu lực sau bảy ngày kể

từ ngày công bố chính thức lần đầu tiên Tuy nhiên, Sắc lệnh của Tổng thống cũng cho phép trong các nghị định của Chính phủ có thể có quy định khác về thời điểm có hiệu lực của các văn bản đó

4 Xem xét, xử lý các nghị định có dấu hiệu trái pháp luật

Theo quy định tại khoản 3 Điều 115 Hiến pháp Liên bang Nga và Điều 32 Luật về Chính phủ Liên bang Nga thì các nghị định của Chính phủ trái Hiến pháp Liên bang, các luật liên bang, các sắc lệnh của Tổng thống có thể bị Tổng thống hủy bỏ Đồng thời, các nghị định của Chính phủ có thể bị kiện ra Toà án Hiến pháp Liên bang để xem xét tính hợp hiến theo quy định tại điểm a khoản 2 Điều 125 Hiến pháp Liên bang Nga, điểm a khoản 1 Điều 3 Luật Hiến pháp liên bang số 1-FKZ ngày 21/7/1994 `Về Toà án Hiến pháp Liên bang Nga` (sau đây gọi tắt là Luật về Toà án Hiến

pháp Liên bang Nga)

Các nghị định của Chính phủ thuộc thẩm quyền xét xử của Toà

án tối cao Liên bang Nga theo quy định tại các khoản 1 và 2 Điều

27 Bộ luật Tố tụng dân sự Liên bang Nga Toà án tối cao Liên bang Nga không giải quyết các đơn yêu cầu kiểm tra tính hợp hiến của các nghị định

5 Xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ trái pháp luật

Quy định tại đoạn thứ ba khoản 108 Quy chế làm việc của Chính phủ: `Văn phòng Chính phủ gửi các chất vấn, các kiến nghị của thành viên Hội đồng Liên bang, của đại biểu Đuma quốc gia đối

với Chủ tịch, Phó Chủ tịch Chính phủ đến các cơ quan hành pháp liên bang thuộc quyền lãnh đạo của Tổng thống hoặc Chính phủ

để chuẩn bị trả lời` đã bị một đại biểu Đuma quốc gia kiện ra Toà

án tối cao liên bang vì trái với Điều 14 Luật liên bang số 3-FZ ngày 08/5/1994 `Về địa vị của thành viên Hội đồng liên bang và đại biểu Đuma quốc gia` Theo đó, người có chức vụ nhận được chất vấn phải trả lời chất vấn bằng văn bản trong thời hạn 30 ngày kể từ ngày nhận được chất vấn hoặc trả lời bằng hình thức khác theo sự thoả thuận với người đã chất vấn Nhiều lần, các chất vấn của các đại biểu này gửi đến Chủ tịch, các Phó Chủ tịch Chính phủ về các vấn đề liên quan đến thẩm quyền của Chính phủ đã bị Văn phòng Chính phủ gửi đến các cơ quan hành pháp liên bang để trả lời theo quy định tại đoạn thứ ba khoản 108 nêu trên Căn cứ quy định tại các điều từ Điều 194 đến Điều 199 và Điều 253 Bộ luật Tố tụng dân sự Liên bang Nga, Toà án tối cao liên bang đã tuyên bố đoạn thứ ba nêu trên là không có hiệu lực

kể từ ngày Quyết định số GKPI06-1355 ngày 15/02/2007 của Toà án tối cao liên bang có hiệu lực pháp luật Chính phủ có đơn kháng cáo lên Toà Phúc thẩm Toà án tối cao liên bang Sau khi xem xét nội dung đơn kháng cáo, căn cứ quy định của pháp luật hiện hành và các quy định tại các Điều 360, 361 và 366 Bộ luật

Tố tụng dân sự Liên bang Nga, ngày 03/5/2007, Toà phúc thẩm

đã ra Phán quyết số KAX07-151 giữ nguyên Quyết định số

GKPI06-1355 ngày 15/02/2007 của Toà án tối cao liên bang

Vì vậy, ngày 31/7/2007, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 492

sửa đổi, bổ sung đoạn thứ ba khoản 108 Quy chế làm việc của Chính phủ và có hiệu lực kể từ ngày 15/8/2007

II Quy định của pháp luật về soạn thảo, ban hành, kiểm tra,

xử lý và đăng ký quốc gia VBQPPL của các cơ quan hành pháp Liên bang Nga(các bộ liên bang và các cơ quan hành pháp liên bang)

Việc soạn thảo, ban hành, kiểm tra, xử lý và đăng ký quốc gia VBQPPL của cơ quan hành pháp liên bang được thực hiện theo Quy tắc chuẩn bị và đăng ký quốc gia VBQPPL của cơ quan hành pháp liên bang (sau đây gọi tắt là Quy tắc) ban hành kèm theo Nghị định số 1009 ngày 13/8/1997; các Nghị định số 195 và

196 ngày 05/3/2009; Chỉ thị số 48 ngày 04/5/2007 của Bộ Tư

pháp `Về việc hướng dẫn thi hành Quy tắc chuẩn bị và đăng ký quốc gia VBQPPL của cơ quan hành pháp liên bang`(sau đây gọi tắt là Chỉ thị)

Theo Quy tắc và Chỉ thị nêu trên, chỉ các cơ quan hành pháp liên bang mới có thẩm quyền ban hành VBQPPL dưới hình thức nghị quyết, quyết định, chỉ thị, quy tắc, hướng dẫn và quy chế Các cơ quan thuộc Chính phủ không được ban hành VBQPPL VBQPPL của các cơ quan hành pháp liên bang được ban hành trên cơ sở và

để thi hành các luật hiến pháp liên bang, các luật liên bang, sắc lệnh, chỉ thị của Tổng thống, nghị định và quyết định của Chính phủ và theo sáng kiến của cơ quan hành pháp liên bang trong phạm vi thẩm quyền của mình Quy tắc không cho phép ban hành VBQPPL dưới hình thức thư, công điện và không cho phép các

đơn vị cấu thành của các cơ quan hành pháp liên bang, các cơ quan hành pháp địa phương thẩm quyền ban hành VBQPPL VBQPPL có thể được một số cơ quan hành pháp liên bang liên tịch ban hành hoặc được một cơ quan hành pháp liên bang ban hành, nhưng phải có sự đồng ý của các cơ quan khác

1 Quy trình soạn thảo, ban hành

Dự thảo VBQPPL do một hoặc một số đơn vị chức năng thuộc cơ quan hành pháp liên bang chuẩn bị; trong đó, phải xác định số người tham gia chịu trách nhiệm chuẩn bị dự thảo, thời hạn chuẩn

bị, trường hợp cần thiết có thể mời các tổ chức tham gia chuẩn bị

Có thể thành lập các tổ công tác để chuẩn bị các dự thảo

VBQPPL quan trọng và phức tạp và các dự thảo VBQPPL liên tịch của một số cơ quan hành pháp liên bang Thời hạn chuẩn bị

và ban hành VBQPPL để thực hiện các luật hiến pháp liên bang, các luật liên bang, các sắc lệnh, chỉ thị của Tổng thống, các nghị định của Chính phủ không được muộn hơn một tháng, trừ trường hợp pháp luật có quy định thời hạn khác Để thẩm định độc lập

về nguy cơ tham nhũng theo Quy định về tiến hành thẩm định dự thảo VBQPPL và các văn bản khác nhằm phát hiện các quy định tạo điều kiện cho tham nhũng, trừ các văn bản có các thông tin bí mật nhà nước hoặc các văn bản có các thông tin mang tính chất bí mật, dự thảo VBQPPL được đưa lên mạng của cơ quan hành pháp liên bang chủ trì soạn thảo cùng với ngày gửi văn bản đó đến tổ chức pháp chế của cơ quan hành pháp liên bang để thẩm định Thời hạn tiến hành thẩm định độc lập về nguy cơ tham

nhũng trong dự thảo VBQPPL do cơ quan hành pháp liên bang thực hiện không ít hơn bảy ngày Khi chuẩn bị dự thảo VBQPPL, phải sử dụng Phương pháp thẩm định dự thảo VBQPPL và các văn bản khác nhằm phát hiện các quy định tạo điều kiện cho tham nhũng để không đưa các quy định đó vào dự thảo

Dự thảo VBQPPL phải được sự đồng ý của các cơ quan hành pháp liên bang có liên quan nếu như sự đồng ý đó là bắt buộc theo quy định của pháp luật liên bang Dự thảo VBQPPL có các quy định liên ngành hoặc có sự phối hợp hoạt động của các cơ quan hành pháp liên bang cũng phải được sự đồng ý của các cơ quan hành pháp liên bang có liên quan

Dự thảo VBQPPL ảnh hưởng đến thu, chi của ngân sách liên bang, ngân sách của các chủ thể liên bang, ngân sách địa phương

và ngân sách của các quỹ ngoài ngân sách nhà nước phải được gửi đến Bộ Tài chính thẩm định để đánh giá về các hậu quả tài chính đối với các loại ngân sách và các quỹ ngoài ngân sách do việc ban hành văn bản nêu trên Thời hạn thẩm định là 30 ngày

kể từ ngày nhận được dự thảo VBQPPL Cơ quan hành pháp liên bang có ý kiến đối với dự thảo VBQPPL trong thời hạn 30 ngày

kể từ ngày nhận được dự thảo Hết thời hạn đã định mà cơ quan hành pháp liên bang không có văn bản đồng ý với dự thảo thì coi như dự thảo đã được đồng ý Nếu những góp ý và phản đối ngoài phạm vi quản lý của cơ quan hành pháp liên bang đã góp ý hoặc phản đối thì những góp ý hoặc phản đối đó có thể không được cơ quan chủ trì soạn thảo dự thảo VBQPPL xem xét