Luận án quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư xây dựng theo phương thức đối tác công tư tại việt nam

1 MỞ ĐẦU Lý lựa chọn đề tài Thông thường, việc cung cấp sở hạ tầng khu vực công đảm nhiệm, từ nguồn vốn ngân sách nhà nước nguồn hỗ trợ phát triển thức (ODA) cho Nhà nước Tuy nhiên, thực tế ngân sách quốc gia đáp ứng cho đầu tư tồn xã hội thời điểm Bên cạnh đó, áp lực phải phát triển sở hạ tầng đại đáp ứng gia tăng mạnh mẽ dân số nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội thúc đẩy nước tìm kiếm nguồn vốn phù hợp hơn, phương thức đối tác công tư đời Tại Việt Nam, phương thức PPP định hình từ năm 1993 Chính phủ ban hành “quy chế đầu tư theo phương thức hợp đồng BOT áp dụng nhà đầu tư nước [17] đến năm 1997 tiếp tục áp dụng cho đầu tư nước [18] Đến năm 2007 phủ bổ sung thêm hai phương thức Hợp đồng BTO Hợp đồng BT, thời điểm phương thức PPP dần rõ nét [21] Vậy Việt Nam hình thành phương thức sớm, trải nghiệm qua số dự án thực tiễn, tập trung phương thức BOT với dự án cơng trình giao thơng, mà thí điểm cho dự án “Cao tốc Dầu Giây – Phan Thiết” [76] không thực được? Trong thời gian vừa qua, có nhiều dự án BOT ngành giao thông (một phương thức PPP) khơng người dân ủng hộ, có dự án nảy sinh nhiều bất cập có tổng mức đầu tư toán cao nhiều so với tổng mức đầu tư duyệt ban đầu “KTNN kiến nghị giảm thời gian thu phí hồn vốn 40 dự án 120 năm so với phương án tài ban đầu giảm giá trị đầu tư 1.467,3 tỷ đồng (Năm 2016 trở trước, KTNN kiến nghị giảm 107,4 năm 27 dự án)” [50] Xét mặt quản lý dự án, dự án đạt hiệu nhiên xét mặt QLNN, tức xét tới lợi ích tồn kinh tế - xã hội, dự án chưa đạt yêu cầu đề Vai trò Nhà nước để thu hút, quản lý vốn đầu tư phát triển sở hạ tầng theo phương thức PPP chưa thể rõ Nhiều dự án trình vận hành số lượt người sử dụng thấp nhiều so với dự báo khiến nhà đầu tư khơng có khả hoàn vốn [5] Thiếu quy hoạch tổng thể, dài hạn Nhà nước, hành lang pháp lý chưa đầy đủ [49], lực hạn chế cán quan QLNN để đảm bảo dự án quy hoạch thực có hiệu [52] coi nguyên nhân chủ yếu cản trở dự án áp dụng phương thức PPP Việt Nam Đây vấn đề mà tác giả muốn nghiên cứu tìm hiểu, tập trung vào quản lý nhà nước áp dụng phương thức PPP vào dự án xây dựng sở hạ tầng Từ làm rõ thêm lý luận (hành lang khung pháp lý), xem xét vận dụng tiến nước phát triển nước khu vực vào điều kiện cụ thể Việt Nam Đồng thời phải phù hợp với hiệp định thương mại mà Việt Nam tham gia ký kết, mục tiêu mà đề tài nghiên cứu đặt Hoàn thiện QLNN dự án ĐTXD theo phương thức PPP cần thiết để đạt mục tiêu đầu tư theo phương thức PPP đầu tư xây dựng sở hạ tầng Việt Nam Vì lý trên, tác giả lựa chọn đề tài “Quản lý nhà nước dự án đầu tư xây dựng theo phương thức đối tác công tư Việt Nam” để nghiên cứu có ý nghĩa thiết thực mặt lý luận thực tiễn Mục đích nghiên cứu Xây dựng luận khoa học để có sở đề xuất giải pháp hồn thiện quản lý nhà nước dự án ĐTXD theo phương thức PPP Việt Nam xác định tiêu chí đánh giá quản lý nhà nước dự án ĐTXD theo phương thức PPP quan quản lý nhà nước có thẩm quyền Mục tiêu nghiên cứu Luận án nghiên cứu dự án ĐTXD theo phương thức PPP nhằm làm rõ nội dung QLNN, nhân tố ảnh hưởng đến QLNN, từ đề xuất giải pháp hoàn thiện QLNN dự án ĐTXD theo phương thức PPP Các mục tiêu cụ thể sau: a) Nghiên cứu nhân tố ảnh hưởng đến thành công dự án ĐTXD theo phương thức PPP số nước phát triển phát triển giới nhằm tham khảo, vận dụng mơ hình QLNN phù hợp với điều kiện Việt Nam b) Hệ thống hóa, làm rõ bổ sung sở lý luận QLNN dự án ĐTXD theo phương thức PPP c) Đánh giá kết đạt được, hạn chế, tồn nguyên nhân QLNN dự án ĐTXD theo phương thức PPP thời gian vừa qua Việt Nam d) Đề xuất giải pháp hoàn thiện QLNN dự án ĐTXD theo phương thức PPP giai đoạn Việt Nam Đối tượng phạm vi nghiên cứu - Đối tượng nghiên cứu QLNN dự án ĐTXD theo phương thức PPP lý luận thực tiễn Trong đó, hoạt động QLNN bao gồm luật pháp/khung sách, phương pháp cơng cụ quản lý Nhà nước, mơ hình tổ chức máy, lực đội ngũ quản lý công tác kiểm tra giám sát Nhà nước - Phạm vi nghiên cứu: + Về nội dung: Nghiên cứu QLNN dự án ĐTXD theo phương thức PPP, chủ yếu tập trung vào dự án HTGTĐB lượng, thông qua khảo sát thực trạng số dự án thực Việt Nam, tìm hiểu đánh giá nhân tố ảnh hưởng theo trình quản lý, thực thi sách pháp luật PPP, tổ chức máy QLNN phương thức PPP, giám sát đánh giá dự án theo phương thức PPP + Về không gian: Đề tài nghiên cứu tập trung vào dự án ĐTXD thuộc lĩnh vực giao thông lượng thực lãnh thổ Việt Nam (Hai lĩnh vực áp dụng phương thức PPP nhiều thời gian vừa qua) + Về thời gian: Khái quát hoạt động QLNN hệ thống hóa trình hình thành phương thức PPP Việt Nam năm 2020 Tập trung nghiên cứu nội dung QLNN dự án ĐTXD theo phương thức PPP từ năm 2014 đến 2020, lý từ năm 2014 có số Luật chi phối phương thức PPP [59, 60, 61, 62, 63] có Nghị định thay toàn Nghị định trước [30], quy định thực dự án theo phương thức PPP từ năm 2021 [68] Cách tiếp cận phương pháp nghiên cứu 5.1 Cách tiếp cận: Đề tài tiếp cận vấn đề nghiên cứu từ sở lý luận thực tiễn sử dụng thống trình nghiên cứu luận án, theo hướng xem xét dự án PPP từ góc nhìn QLNN - Tiếp cận từ sở lý luận, làm rõ nội dung QLNN dự án ĐTXD theo phương thức PPP, nghiên cứu tổng quan dự án đầu tư theo phương thức PPP, phân tích nguyên nhân dẫn đến hạn chế, yếu - Tiếp cận từ sở thực tiễn: Khảo sát đánh giá thực trạng QLNN dự án ĐTXD theo phương thức PPP Việt Nam, kết hợp phân tích thống kê mơ tả phân tích số liệu thống kê tìm mối liên quan nội dung QLNN với máy QLNN; nghiên cứu định hướng, mục tiêu, kế hoạch đầu tư theo phương thức PPP, nội dung QLNN dự án ĐTXD theo phương thức PPP nước ta nói chung ngành giao thơng, lượng nói riêng 5.2 Phương pháp nghiên cứu Do tính chất đối tượng nghiên cứu “Quản lý nhà nước” với phạm vi “Dự án ĐTXD theo phương thức PPP”, để thực mục tiêu nghiên cứu đạt mục đích đề ra, nội dung QLNN hoạt động dự án PPP có biến thiên theo phát triển kinh tế - xã hội Do đó, luận án sử dụng phương pháp luận chủ nghĩa vật biện chứng chủ nghĩa vật lịch sử Phương pháp cụ thể sử dụng luận án gồm: Phương pháp kết hợp nghiên cứu định tính với nghiên cứu định lượng; Phương pháp phân tích tổng hợp; Phương pháp kế thừa Cơ sở khoa học, pháp lý thực tiễn đề tài Cơ sở khoa học: Luận án nghiên cứu sở kế thừa kết nghiên cứu trước đây, vào việc tìm hiểu kinh nghiệm giới đầu tư theo phương thức PPP, tập trung vào QLNN dự án ĐTXD theo phương thức PPP, xác định nhân tố ảnh hưởng đến QLNN, tiêu chí đánh giá hoạt động QLNN, để từ góp phần hệ thống hóa, hồn thiện sở lý luận có giải pháp hồn thiện QLNN Cơ sở pháp lý: Luận án dựa vào sách, pháp luật Việt Nam liên quan đến QLNN đầu tư theo phương thức PPP nói chung dự án ĐTXD theo phương thức PPP nói riêng, để có đề xuất hoàn thiện hành lang pháp lý đề xuất tiêu chí đánh giá dự án ĐTXD theo phương thức PPP quan QLNN Cơ sở thực tiễn: Luận án xuất phát từ thực tiễn thực trạng hoạt động QLNN dự án ĐTXD thep phương thức PPP Việt Nam thời gian vừa qua chưa hồn thiện, cịn nhiều bất cập, để tồn tại, hạn chế nguyên nhân QLNN Những đóng góp khoa học điểm luận án 7.1 Những đóng góp khoa học luận án: Một là, kết nghiên cứu cho thấy QLNN dự án ĐTXD theo phương thức PPP nhân tố quan trọng định đến thành công dự án PPP, tương tác chặt chẽ quan hệ Nhà nước tư nhân hướng đến cân lợi ích hai bên người hưởng lợi; Hai là, mặt lý luận tập hợp, hệ thống hóa bổ sung vấn đề khái niệm, nội dung đặc trưng dự án ĐTXD theo phương thức PPP, bao gồm: Hoạch định phát triển dự án, tổ chức thực thi sách, việc phân cấp quản lý, tổ chức máy QLNN, giám sát đánh giá dự án theo phương thức PPP; Ba là, nhân tố ảnh hưởng đến QLNN dự án đầu tư xây dựng theo phương thức PPP, từ xác định nội dung đánh giá QLNN dự án ĐTXD theo phương thức PPP; Bốn là, Khái quát thực trạng công tác QLNN dự án ĐTXD theo phương thức PPP Việt Nam thời gian vừa qua, tồn tại, hạn chế nguyên nhân trongcông tác QLNN dự án ĐTXD theo phương thức PPP 7.2 Điểm luận án: Một là, Đề xuất giai đoạn dự án PPP gồm năm giai đoạn, nhằm phù hợp với tiến trình dự án PPP, giúp cho hoạt động QLNN rõ ràng kịp thời điều chỉnh trình quản lý Hai là, Đề xuất nhóm giải pháp cụ thể nhằm hoàn thiện QLNN dự án ĐTXD theo phương thức PPP Việt Nam, đề xuất tiêu chí khung đánh giá dự án ĐTXD theo phương thức PPP quan QLNN cho giai đoạn dự án PPP, với nội dung phương pháp đánh giá, đối tượng đánh giá Ba là, Đề xuất khuyến nghị hoàn thiện QLNN, nhằm đồng với giải pháp luận án CHƯƠNG TỔNG QUAN CÁC NGHIÊN CỨU VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG THEO PHƯƠNG THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ 1.1 Tổng quan nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án Để tìm khoảng trống nghiên cứu xác định nội dung nghiên cứu đề tài nêu mục phần Mở đầu đây, tác giả tiến hành sưu tầm lược khảo tổng quan nhiều cơng trình nghiên cứu ngồi nước có liên quan đến quản lý nhà nước (QLNN) dự án ĐTXD theo phương thức đối tác công tư (PPP) Dưới công trình nghiên cứu điển hình số 1.1.1 Các nghiên cứu nước 1.1.1.1 Nghiên cứu khung pháp lý từ nghiên cứu nước (1) Báo cáo nghiên cứu RS-09 ủy ban kinh tế Quốc hội, tác giả Mai Thị Thu cộng với cơng trình “Phương thức đối tác cơng tư (PPP): Kinh nghiệm quốc tế khuôn khổ thể chế Việt Nam” [75] Báo cáo cho tồn bất cập QLNN(1) Xây dựng, công bố danh mục dự án, (2) lựa chọn nhà đầu tư lực nhà đầu tư thực dự án, (3) thẩm định phê duyệt dự án, tổng mức đầu tư, (4) công tác kiểm tra, giám sát quan nhà nước có thẩm quyền, (5) hồn vốn đầu tư cho NĐT dự án BT Cũng nhiều đề tài nghiên cứu, nhận định chung khung pháp lý PPP chưa đầy đủ hoàn thiện, văn hướng dẫn liên quan không cụ thể, chế quản lý chồng chéo hiệu thấp, số Bộ - ngành – địa phương chưa thực thống đồng thuận việc thí điểm mơ hình PPP Trong chế hợp tác, xác định trách nhiệm, phân chia rủi ro bên chưa rõ ràng, tỷ lệ vốn góp Nhà nước bao gồm số yếu tố không rõ ràng, tỷ lệ vốn chủ sở hữu huy động cịn chênh lệch dẫn đến chi phí lãi vay dự án tăng cao, hợp đồng dân nhiều lỗ hổng hiệu lực pháp lý chưa cao Các loại hợp đồng theo phương thức PPP có đặc điểm khác nhau, sở hữu tài sản, trách nhiệm, phân chia rủi ro … tổng hợp bảng 1.1 Bảng 1.1: Đặc điểm chủ yếu phương thức thực PPP phổ biến Phương thức Hợp đồng dịch vụ/ quản lý Sở hữu tài sản Nhà nước Nhượng quyền khai thác/ Cho thuê Nhà nước BTO BOT DBFO BOO Nhà Nhà Nhà Tư nhân nước nước nước Kỳ hạn hợp 1-3; 3-5 8-15, lâu đồng (năm) Trách nhiệm 20-30 20-30 20-30 Không thời hạn Nhà nước Nhà nước Tư nhân Tư nhân Tư nhân Tư nhân Nhà nước/ Tư nhân Tư nhân Tư nhân Tư nhân Tư nhân Tư nhân/ Tư nhân Tư nhân Tư nhân Tư nhân đầu tư Trách nhiệm vận hành Rủi ro thương Tư nhân Nhà nước mại Chia sẻ Nguồn: [75] Từ kết nghiên cứu Bảng 1.1, báo cáo nghiên cứu thêm loại hợp đồng (DBFO) so với loại hợp đồng Nghị định số 63/2018/NĐ-CP Trong phương thức DBFO có nhiều đối tác tư nhân có liên quan, thường liên doanh đối tác tư nhân (đơn vị thiết kế - xây dựng – vận hành, đơn vị cung ứng) với ngân hàng/các nhà đầu tư tài (2) Vụ Pháp chế, Bộ Kế hoạch Đầu tư (KH&ĐT) (2011) [82] thực đề tài “Hoàn thiện khung pháp lý hợp tác Nhà nước tư nhân”, đề tài nghiên cứu tập trung chủ yếu vào việc phân tích, đánh giá thực trạng việc thực quy định đầu tư phát triển hạ tầng Việt Nam, hệ thống quy định hợp tác Nhà nước – tư nhân đầu tư phát triển hạ tầng, tìm hiểu kinh nghiệm quốc tế vấn đề Nghiên cứu tìm hiểu nguyên lý yếu tố tác động lên vận hành phương thức PPP giới đề xuất phương pháp hoàn thiện quy định PPP Việt Nam (3) “Nghiên cứu PPP lĩnh vực xây dựng hạ tầng kỹ thuật xã hội giao thông Việt Nam” tác giả Đinh Sơn Tùng Trần Gia Trung Đỉnh (2007), nhấn mạnh đến thiếu hụt vốn đầu tư cho hạ tầng kỹ thuật xã hội giao thông nhu cầu thực tiễn đòi hỏi phát triển lớn Nghiên cứu cho hành lang pháp lý mạnh điều cần thiết để thúc đẩy PPP Việt Nam, xây dựng mục tiêu chiến lược phát triển PPP lực thực quản lý dự án theo phương thức PPP cấp, cần lựa chọn dự án hợp tác công tư phù hợp tạo dựng chế thúc đẩy hoạt động kinh doanh có trách nhiệm triển khai PPP lĩnh vực hạ tầng [51] (4) Nhữ Trọng Bách (2014) với “Hợp tác công tư đầu tư sở hạ tầng Việt Nam” đăng Tạp chí Tài số (08) 123, đánh giá thực trạng, phân tích hiệu q trình áp dụng PPP vào sở hạ tầng Việt Nam Bên cạnh mặt tích cực đạt nâng cao lực sở hạ tầng, tiếp cận với phương thức quản lý đại hơn, giảm hạn chế thất thoát vốn, chất lượng cơng trình kém, q trình áp dụng PPP vào sở hạ tầng Việt Nam tồn nhiều hạn chế cần khắc phục thời gian thực kéo dài, thay đổi mặt thể chế thường xuyên dẫn tới rủi ro dự án PPP [2] (5) Khi xem xét tồn áp dụng phương thức PPP với đề tài “Huy động vốn ngân sách nhà nước để thực dự án xây dựng đường cao tốc Việt Nam”, tác giả Đặng Thị Hà (2013) cho sách chưa cụ thể, thiếu văn hướng dẫn chi tiết, thiếu phối hợp quan quản lý nhà nước nguyên nhân dẫn đến khó thực dự án theo phương thức PPP Tuy nhiên, phân tích đánh giá tác giả chưa sâu nghiên cứu, mang tính gợi mở vấn đề đề xuất giải pháp cịn mang tính chung chung như: (i) Hoàn thiện khung pháp lý tiến tới xây dựng luật PPP, đó, khơng cần phân định rõ trách nhiệm, quyền hạn nghĩa vụ bên, mà cịn quy định rõ lợi ích bên tham gia dự án; (ii) Thành lập quan đầu mối PPP, phải có quan đầu mối có đủ thẩm quyền giải vấn đề PPP; (iii) Nâng cao nhận thức đắn PPP, trước hết cần có thống nhận thức PPP [44] (6) Nghiên cứu quản lý dự án đầu tư xây dựng theo phương thức PPP, đề tài “Quản lý dự án đầu tư xây dựng sở hạ tầng theo hình thức PPP Việt Nam” tác giả Tạ Văn Hưng (2019) phân tích cho ngun nhân chưa thành cơng là: (1) quy trình lựa chọn nhà đầu tư chưa phù hợp với lĩnh vực xã hội hóa; (2) Nhà đầu tư tư nhân Việt Nam có quy mơ nhỏ, lực nguồn lực hạn chế; (3) Những rủi ro dự án tài dự án PPP mà doanh nghiệp tư nhân cần xem xét; (4) chế sách văn hướng dẫn phương thức hợp tác công tư chưa đầy đủ, thiếu sức hấp dẫn Nhà đầu tư tư nhân chưa có thống nhận thức [46] (7) Tác giả Nguyễn Thị Bình với đề tài “Hồn thiện QLNN đầu tư xây dựng từ vốn ngân sách ngành GTVT Việt Nam” (2013), nêu nhóm nhân tố ảnh hưởng đến QLNN ĐTXD từ vốn ngân sách ngành GTVT: (i) Luật pháp, sách kinh tế chế quản lý kinh tế liên quan đến đầu tư; (ii) Nhóm nhân tố liên quan đến máy tổ chức quản lý ĐTXD; (iii) Nhóm nhân tố gắn với lực cán quản lý (iv) Kiểm tra, kiểm soát Nhà nước xây dựng giao thông Từ phân tích tác giả nhận định phương hướng hồn thiện QLNN ngành GTVT, bao gồm : QLNN xây dựng quy hoạch, kế hoạch ĐTXD; QLNN khâu lập, thẩm định, phê duyệt DAĐT; QLNN triển khai đấu thầu thi công; QLNN nghiệm thu, thẩm định chất lượng bàn giao cơng trình [3] (8) Tác giả Nguyễn Xuân Phúc (2012) luận án tiến sỹ với đề tài “QLNN doanh nghiệp kinh tế quốc phịng”, phân tích lực thể chế Nhà nước thể hiện: (1) hệ thống luật pháp đầy đủ, ổn định công cho doanh nghiệp, (2) hệ thống sách hợp lý, tạo môi trường thuận lợi hỗ trợ doanh nghiệp phát triển, (3) máy cán công chức nhà nước Từ nhấn mạnh tăng cường công tác QLNN chất lượng dự án, hướng tới kêu gọi Nhà đầu tư, tổ chức tín dụng quốc tế triển khai dự án phù hợp với thông lệ quốc tế bối cảnh Việt Nam hội nhập sâu rộng, xác định việc nâng cao chất lượng nguồn nhân lực chủ thể tham gia vào trình thực dự án PPP đóng vai trị định Bên cạnh đó, chế tài xử lý vi phạm nhà đầu tư quan có liên quan phía Nhà nước cịn thiếu, chưa chặt chẽ; Thiếu quy định vai trò, trách nhiệm quan nhà nước có thẩm quyền nhà đầu tư, cụ thể chế sách chia sẻ rủi ro, giải tranh chấp bên tham gia dự án [58] 1.1.1.2 Nghiên cứu quy hoạch phát triển dự án từ nghiên cứu nước (1) Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ Vận dụng mơ hình PPP phát triển hạ tầng giao thông đường Việt Nam (2010), Hà Nội Chủ nhiệm đề tài Bùi Thị Hoàng Lan cộng [52] nghiên cứu sâu cho ngành giao thơng đường bộ, khía cạnh nghiên cứu thể khó khăn phát triển phương thức PPP, cho thấy tồn chung áp dụng phương thức này, cho dù ngành nói lên vấn đề cần quan tâm giải Vấn đề đặt việc quy hoạch phát triển dự án PPP, nghiên cứu cho có tượng chồng chéo không tham chiếu với kế hoạch cần ưu tiên, tác động tiêu cực đến kinh tế hiệu dự án Ví dụ: Quốc lộ 20 từ Dầu Giây Đồng Nai sân bay Liên Khương tỉnh Lâm Đồng, cải tạo nâng cấp tuyến thông qua hợp đồng BT BOT, lại quy hoạch cho đường cao tốc áp dụng phương thức PPP song song với dự án Về tính minh bạch trình đấu thầu đàm phán mơ tả khơng có cạnh tranh, phần lớn nhà đầu tư đề xuất dự án cụ thể, sau thời gian xem xét quan liên quan qua đàm phán, nhà đầu tư trao quyền định Thủ tướng quan quản lý nhà nước có thẩm quyền, sau cơng bố đơn vị thắng thầu hợp đồng PPP đàm phán Dự tốn chi phí trước xây dựng phần lớn khơng xác, chưa xác định lường hết khoản chi phí thực dự án PPP, có nhiều dự án triển khai thực phải điều chỉnh lại tổng mức đầu tư, từ làm tăng thêm thời gian hồn vốn Chính phủ phải bù đắp, nhiều dự án người dân khơng đồng tình phản ứng ảnh hưởng đến an ninh trật tự xã hội Trong dự án PPP có quy mơ lớn thời gian thực chậm trễ phổ biến, nguyên nhân (i) quy hoạch phát triển dự án chưa đồng bộ, (ii) giải phóng mặt bằng, thu hồi đất thực dự án chậm trễ, (iii) lực tài kinh nghiệm nhà đầu tư cịn hạn chế, (iv) thủ tục hành chính, phạm vi hợp đồng đàm phán định thầu kéo dài, (v) thay đổi, xử lý kỹ thuật vấn đề thi cơng xây dựng cịn hạn chế (2) Tác giả Nguyễn Thị Hồng Minh (2016) nghiên cứu quản lý nhà nước với đề tài “QLNN dự án đầu tư theo hình thức PPP xây dựng hạ tầng giao thông đường Việt Nam”, nhận định thực trạng giao thông đường từ năm 2010 đến 2015, phân tích số dự án cụ thể thời gian thực phương thức hợp đồng, số nhà đầu tư ngồi nước Đánh giá thành cơng thất bại để đưa giải pháp hoàn thiện gồm (1) hoạch định phát triển dự án PPP; (2) sách pháp luật cho dự án PPP; (3) máy quản lý nhà nước dự án PPP; (4) chế giám sát đánh giá dự án [56] (3) Đề tài “Ứng dụng hình thức PPP vào quản lý cơng trình giao thơng đường Hà Nội” tác giả Ngơ Thế Vinh (2015) phân tích so sánh loại hợp đồng PPP, đánh giá môi trường áp dụng phương thức PPP Hà Nội, đặc biệt công tác quy hoạch phát triển dự án chưa đồng Tuy nhiên, tác giả cho phương thức PPP nên áp dụng với dự án đơn giản, quy mô nhỏ chưa phù hợp, đề xuất đưa cịn mang tính gợi ý chung chung, tác giả cho phần vốn góp Nhà nước lớn hiệu cao, mâu thuẫn với đặc điểm phương thức PPP [81] (4) Phân tích nội dung quản lý nhà nước dự án theo phương thức PPP đầu tư xây dựng hạ tầng giao thông đường bộ, tác giả Nguyễn Thị Ngọc Huyền (2013) với đề tài “Đầu tư theo hình thức PPP xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường Việt Nam” tập trung nghiên cứu quản lý nhà nước (1) xây dựng chiến lược, quy hoạch, kế hoạch PPP; (2) xây dựng tổ chức thực thi sách, quy định; (3) máy quản lý lực nhân sự; (4) giám sát đánh giá đầu tư Tác giả tập trung xây dựng ngành giao thông đường bộ, xem xét cách tổng thể vấn đề trên, chưa nghiên cứu sâu quản lý nhà nước dự án PPP [47] (5) Luận án tiến sỹ Nguyễn Thu Thủy (2016), “Quản lý nhà nước hình thức đối tác cơng tư đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường (HTGTĐB) Việt Nam”, phân tích nhân tố tác động đến QLNN phương thức PPP, là: (1) Chất lượng công tác quy hoạch phát triển HTGTĐB chưa cao, chưa có quy hoạch dự án PPP đầu tư phát triển HTGTĐB; (2) Việc ban hành thể chế QLNN phương thức PPP đầu tư phát triển 10 HTGTĐB triển khai thực tế cịn có bất cập Cơ chế hỗ trợ tài Chính phủ cịn mức độ, chưa có chế chia sẻ rủi ro Nhà nước tư nhân chưa có sách cụ thể nhằm biến tài nguyên đất đai thành nguồn lực; (3) Tổ chức máy QLNN phương thức PPP nhiều vướng mắc, tổ chức đầu mối quản lý dự án ĐTXD CSHT theo phương thức PPP, chưa có quy định cụ thể chế phối hợp quan QLNN có thẩm quyền việc thực hiện, quản lý, giám sát dự án PPP Chất lượng đội ngũ cán QLNN phương thức PPP nhiều hạn chế, chưa đáp ứng yêu cầu hoạt động quản lý; (4) Hoạt động tra, kiểm tra, giám sát chưa phát huy hết vai trò Việc đánh giá dự án sau kết thúc thực cách hình thức; (5) Cơ chế hợp tác quốc tế để thu hút đầu tư phát triển HTGTĐB theo phương thức PPP chưa hoàn thiện [78] 1.1.1.3 Nghiên cứu rủi ro quản lý rủi ro từ nghiên cứu nước (1) Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ, Rủi ro quản lý nhà nước đầu tư theo hình thức đối tác công tư lĩnh vực giao thông đường bộ: Nhận diện giải pháp sách, (2017), Hà Nội [53] Chủ nhiệm đề tài Lê Hương Linh cộng cho dự án có tổng mức đầu tư quy mô lớn ảnh hưởng sâu sắc tới phát triển kinh tế - xã hội nên hiệu QLNN với dự án gây hậu nghiêm trọng Dự án không tác động tới đối tác ký hợp đồng dự án PPP Nhà nước tư nhân mà thực tế rộng nhiều dân cư khu vực, người tiêu dùng, môi trường v.v Nhóm nghiên cứu tìm hiểu thực trạng đầu tư, khung pháp lý, máy QLNN đầu tư theo phương thức PPP lĩnh vực giao thông đường Việt Nam (cụ thể dự án BOT) Đề tài so sánh yêu cầu QLNN BOT đường theo thông lệ quốc tế với thực trạng quy định pháp luật Việt Nam cách hệ thống gắn với 11 giai đoạn chu trình dự án BOT đường Đề tài nhận diện xác định rủi ro QLNN đầu tư theo phương thức PPP lĩnh vực giao thông đường Việt Nam, từ đề xuất số giải pháp sách nhằm hạn chế khả xảy rủi ro giảm tác động không mong muốn trường hợp xảy Các tác giả cho định hướng QLNN đầu tư theo phương thức BOT lĩnh vực đường chưa rõ ràng, dẫn tới sách để thực QLNN lĩnh vực chưa xây dựng phù hợp Đã đưa tám quan điểm, định hướng để giảm thiểu rủi ro QLNN đầu tư theo phương thức BOT lĩnh vực đường PL58 Bảng 6.18-PL: 2.2 Các nhân tố ảnh hưởng đến quản lý nhà nước dự án theo hình thức PPP Mức độ đánh giá Các nhân tố Đầy đủ SL Văn pháp luật PPP Bộ máy quản lý PPP Đội ngũ cán thực Chưa đầy đủ % SL % Còn thiếu SL % Chồng chéo Khó thực SL SL % % Luật 6.8 78 75.7 16 15.5 2.0 0.0 Nghị định 5.6 84 77.8 15 13.9 2.7 0.0 Thông tư 3.7 73 67.6 20 18.5 11 10.2 0.0 Trung ương 5.5 87 79.1 13 11.8 3.6 0.0 Cấp Bộ 5.8 80 76.9 12 11.5 4.8 1.0 Cấp tỉnh 4.8 75 72.1 15 14.4 7.7 1.0 Trung ương 7.3 59 54.1 38 34.9 3.7 0.0 Cấp Bộ 7.3 57 52.3 43 39.4 0.9 0.0 Cấp tỉnh 6.9 51 50.0 41 40.2 2.0 1.0 PL59 Bảng 6.19-PL: C2.3 Phân cấp quản lý PPP Cấp phê duyệt quản lý dự án PPP Cấp cơng trình Quốc hội Quan trọng quốc gia SL % Thủ tướng Bộ trưởng SL SL % Chuyên Cấp tỉnh % SL PPP % SL % 10.000 tỷ đồng trở lên 21 18.8 53 47.3 3.6 0.9 37 33.0 Nhà máy điện hạt nhân 63 56.3 25 22.3 0.9 0.0 29 25.9 Rừng sản xuất từ 1.000 héc ta trở lên 18 16.1 56 50.0 2.7 1.8 37 33.0 lúa hai vụ từ 500 héc ta trở lên 8.0 61 54.5 4.5 3.6 35 31.3 Di dân tái định cư từ 20.000 người trở lên 20 miền núi 17.9 85 75.9 2.7 1.8 3.6 Dự án đòi hỏi phải áp dụng chế, 81 sách đặc biệt 73.6 29 26.4 1.8 0.9 1.8 Tại địa bàn có di tích quốc gia đặc biệt 27 24.1 60 53.6 3.6 19 17.0 2.7 Lĩnh vực bảo vệ quốc phịng, an ninh có tính 58 51.8 44 39.3 4.5 4.5 3.6 40 35.7 2.7 Hạ tầng khu công nghiệp, khu chế xuất 5.4 26 23.2 5.4 70 62.5 7.1 Giao thông (*) 1.8 15 13.4 14 12.5 79 70.5 8.0 7.1 28 25.0 17 15.2 53 47.3 8.0 (A1) 6.3 lĩnh vực lên thuộc 41.1 đồng trở 46 2.300 tỷ 15.2 tư từ 17 mức đầu Dự án sản xuất chất độc hại, chất nổ; Tổng 8.0Dự án nhóm A chất bảo mật quốc gia Khai thác dầu khí PL60 Hóa chất, phân bón, xi măng 2.7 10 8.9 21 18.8 72 64.3 8.0 Chế tạo máy, 3.6 4.5 21 18.8 76 67.9 8.0 Khai thác, chế biến khoáng sản 6.3 4.5 19 17.0 78 69.6 8.0 Xây dựng khu nhà 2.7 4.5 17 15.2 83 74.1 10 8.9 Giao thông 1.8 5.4 8.0 95 84.8 6.3 Thủy lợi 7.1 28 25.0 17 15.2 53 47.3 8.0 Cấp thoát nước cơng trình HTKT 1.8 4.5 13 11.6 93 83.0 4.5 Kỹ thuật điện 1.8 4.5 13 11.6 93 83.0 4.5 SX thiết bị thông tin, điện tử 1.8 4.5 13 11.6 93 83.0 4.5 Hóa dược 1.8 4.5 17 15.2 89 79.5 4.5 Sản xuất vật liệu 0.9 4.5 14 11.9 93 83.0 4.5 Bưu chính, viễn thơng 6.3 0.0 15 13.4 91 81.3 4.5 Sản xuất NN, LN, nuôi trồng thủy sản 0.9 2.7 14 12.5 98 87.5 2.7 (A3) lĩnh vực lên thuộc đồng trở lên thuộc lĩnh vực (A2) 1.000 tỷ tư từ mức đầu Tổng Tổng mức đầu tư từ 1.500 tỷ đồng trở luyện kim PL61 Vườn quốc gia, khu bảo tồn TN 0.9 30 26.8 11 9.8 73 65.2 2.7 Hạ tầng kỹ thuật 0.0 0.9 10 8.9 104 92.9 1.8 Y tế, văn hóa, giáo dục 1.8 1.8 8.0 101 90.2 3.6 Nghiên cứu khoa học, tin học, phát 7.1 22 19.6 7.1 75 67.0 3.6 Kho tàng 30 26.8 4.5 5.4 72 64.3 2.7 Du lịch, thể dục thể thao 30 26.8 4.5 4.5 71 63.4 2.7 Xây dựng dân 29 25.9 0.9 3.6 77 68.8 4.5 Thuộc lĩnh vực quy định (A1) có tổng mức từ 120 tỷ đồng đến 2.300 tỷ đồng 1.8 5.4 1.8 99 88.4 6.3 Thuộc lĩnh vực quy định (A2) có tổng 0.9 3.6 1.8 101 90.2 6.3 0.9 2.7 2.7 101 90.2 6.3 Dự án nhóm B thuộc lĩnh vực (A4) Tổng mức đầu tư từ 800 tỷ đồng trở lên khu đô thị thanh, truyền hình dụng, trừ xây dựng khu nhà mức từ 80 tỷ đồng đến 1.500 tỷ đồng Thuộc lĩnh vực quy định (A3) có tổng mức từ 60 tỷ đồng đến 1.000 tỷ đồng PL62 Thuộc lĩnh vực quy định (A4) có tổng mức từ 45 tỷ đồng đến 800 tỷ đồng 1.8 0.9 3.6 101 90.2 6.3 Thuộc lĩnh vực quy định (A1) có tổng 0.9 0.9 4.5 98 87.5 11 9.8 Thuộc lĩnh vực quy định (A2) có tổng mức đầu tư 80 tỷ đồng 0.0 0.9 3.6 98 87.5 11 9.8 thuộc lĩnh vực quy định (A3) có tổng mức đầu tư 60 tỷ đồng 0.9 0.9 1.8 99 88.4 11 9.8 Thuộc lĩnh vực quy định (A4) có tổng mức đầu tư 45 tỷ đồng 1.8 0.9 0.9 98 87.5 10 8.9 Dự án nhóm C mức đầu tư 120 tỷ đồng PL63 Bảng 6.20-PL: C2.4 Tầm quan trọng thực trạng quản lý dự án đầu tư theo hình thức PPP (Số lượng, tỷ lệ) Thực trạng quản lý Tầm quan trọng Nội dung Rất quan trọng SL % Quan trọng SL % Bình Khơng thường SL % Rất không quan trọng quan trọng SL % SL % Rất tốt SL % Bình Tốt SL thường % SL % Không tốt SL % Rất không tốt SL % Quy hoạch phát triển dự án PPP Trình tự, thủ tục đề xuất dự án Đánh giá hình thức áp dụng 32 28.6 68 60.7 11 9.8 0.9 0.0 0.0 4.5 13 11.6 54 48.2 40 35.7 22 19.6 78 69.6 11 9.8 0.9 0.0 0.0 8.0 15 13.4 49 43.8 39 34.8 8.0 92 82.1 10 8.9 0.9 0.0 0.0 6.3 15 13.4 51 45.5 39 34.8 13 11.6 84 75.0 14 12.5 0.9 0.0 0.0 3.6 16 14.3 51 45.5 41 36.6 75 67.0 29 25.9 0.9 0.9 0.0 10 8.9 22 19.6 41 36.6 39 34.8 phù hợp Tổ chức lựa chọn nhà đầu tư Cấp phép đầu tư / Doanh nghiệp dự án 5.4 PL64 Chuẩn bị mặt xây dựng 23 20.5 66 58.9 21 18.8 0.9 0.9 0.0 3.6 15 13.4 54 48.2 39 34.8 Thương thảo hợp đồng dự án 20 17.9 69 61.6 21 18.8 0.9 0.9 0.0 3.6 21 18.8 46 41.1 41 36.6 33 29.5 57 50.9 20 17.9 0.9 0.9 2.7 4.5 6.3 58 51.8 39 34.8 11 9.8 77 68.8 23 20.5 0.9 0.0 1.8 2.7 20 17.9 49 43.8 38 33.9 6.3 76 67.9 28 25.0 0.9 0.0 1.8 3.6 22 19.6 46 41.1 38 33.9 6.3 66 58.9 38 33.9 0.9 0.0 1.8 3.6 22 19.6 46 41.1 38 33.9 4.5 60 53.6 44 39.3 1.8 0.9 0.0 8.0 16 14.3 49 43.8 38 33.9 Tính minh bạch dự án PPP Áp dụng khoa học công nghệ Quản lý chất lượng, tiến độ dự án Nghiệm thu T.toán khối lượng hoàn thành Báo cáo giám sát đánh giá dự án PL65 Bảo hành, bảo trì vận hành dự án 3.6 62 55.4 43 38.4 1.8 0.9 0.9 4.5 25 22.3 43 38.4 38 33.9 Quyết tốn dự án hồn thành 6.3 59 52.7 43 38.4 1.8 0.9 0.9 3.6 20 17.9 48 42.9 39 34.8 1.8 52 46.4 49 43.8 7.1 0.9 0.9 3.6 25 22.3 43 38.4 39 34.8 11 9.8 72 64.3 27 24.1 1.8 0.0 0.0 5.4 14 12.5 54 48.2 38 33.9 16 14.3 75 67.0 19 17.0 1.8 0.0 0.0 6.3 21 18.8 43 38.4 41 36.6 14 12.5 82 73.2 14 12.5 1.8 0.0 0.0 5.4 22 19.6 42 37.5 42 37.5 Nhượng quyền khai thác Tác động đến vấn đề xã hội Năng lực tổ chức quản lý điều hành dự án (cơ quan nhà nước / thuê) Năng lực đội ngũ cán quản lý điều hành dự án PL66 Năng lực tài nhà đầu tư (bỏ vốn 100% hay % tổng mức đầu tư) Năng lực kỹ thuật kinh nghiệm nhà đầu tư (cam kết bảo hành) 24 21.4 75 67.0 11 9.8 1.8 0.0 1.8 0.9 14 12.5 54 48.2 41 36.6 12 10.7 83 74.1 15 13.4 1.8 0.0 1.8 2.7 16 14.3 49 43.8 42 37.5 6.3 79 70.5 23 20.5 1.8 0.9 0.9 4.5 20 17.9 45 40.2 41 36.6 16 14.3 69 61.6 24 21.4 1.8 0.9 0.0 4.5 10 56 50.0 41 36.6 Đảm bảo giá trị tiền nhà nước NĐT Chia sẻ rủi ro bên dự án 8.9 PL67 Khen thưởng nhà nước nhà 2.7 54 48.2 51 45.5 1.8 1.8 0.0 3.6 21 18.8 46 41.1 41 36.6 2.7 71 63.4 36 32.1 1.8 0.0 0.0 1.8 13 11.6 58 51.8 39 34.8 8.0 67 59.8 33 29.5 0.9 1.8 1.8 1.8 16 14.3 52 46.4 40 35.7 Sự cần thiết Luật PPP 37 33.0 55 49.1 19 17.0 0.9 0.0 2.7 0.9 11 9.8 53 47.3 44 39.3 Tham gia phản biện cộng đồng 16 14.3 75 67.0 18 16.1 2.7 0.0 0.9 1.8 18 16.1 46 41.1 45 40.2 19 17.0 72 64.3 19 17.0 0.9 0.9 1.8 0.0 16 14.3 50 44.6 44 39.3 đầu tư Quản lý trình thực dự án theo chuỗi Logistics Xã hội hóa tổ chức điều hành dự án PPP Tham gia giám sát cộng đồng PL68 Bảng 6.21-PL: Trung bình, độ lệch chuẩn Tầm quan trọng Thực trạng quản lý Nội dung Trung bình Độ lệch chuẩn Trung bình Độ lệch chuẩn Quy hoạch phát triển dự án PPP 1.83 0.63 4.15 0.80 Trình tự, thủ tục đề xuất dự án 1.92 0.57 4.05 0.90 Đánh giá hình thức áp dụng phù hợp 2.03 0.45 4.09 0.85 Tổ chức lựa chọn nhà đầu tư 2.03 0.53 4.15 0.80 Cấp phép đầu tư / Doanh nghiệp dự án 2.25 0.61 3.97 0.95 Chuẩn bị mặt xây dựng 2.03 0.72 4.14 0.78 Thương thảo hợp đồng dự án 2.05 0.70 4.11 0.83 Tính minh bạch dự án PPP 1.93 0.77 4.12 0.91 Áp dụng khoa học công nghệ 2.13 0.57 4.05 0.89 Quản lý chất lượng, tiến độ dự án 2.21 0.56 4.02 0.92 Nghiệm thu T.tốn khối lượng hồn thành 2.29 0.59 4.02 0.92 Báo cáo giám sát đánh giá dự án 2.41 0.65 4.04 0.90 Bảo hành, bảo trì vận hành dự án 2.41 0.64 4.00 0.91 Quyết toán dự án hoàn thành 2.38 0.67 4.07 0.87 PL69 Nhượng quyền khai thác 2.59 0.69 4.03 0.90 Tác động đến vấn đề xã hội 2.18 0.62 4.11 0.82 Năng lực tổ chức quản lý điều hành dự án (cơ quan nhà nước / thuê) 2.06 0.62 4.05 0.90 Năng lực đội ngũ cán quản lý điều hành dự án 2.04 0.57 4.07 0.89 Năng lực tài nhà đầu tư (bỏ vốn 100% hay % tổng mức đầu tư) 1.92 0.62 4.17 0.82 Năng lực kỹ thuật kinh nghiệm nhà đầu tư (cam kết bảo hành) 2.06 0.56 4.13 0.88 Đảm bảo giá trị tiền nhà nước nhà đầu tư 2.21 0.62 4.07 0.90 Chia sẻ rủi ro bên dự án 2.13 0.70 4.19 0.78 Khen thưởng nhà nước nhà đầu tư 2.52 0.67 4.11 0.83 Quản lý trình thực dự án theo chuỗi Logistics 2.33 0.56 4.20 0.71 Xã hội hóa tổ chức điều hành dự án PPP 2.29 0.70 4.13 0.85 Sự cần thiết Luật PPP 1.86 0.72 4.20 0.86 Tham gia phản biện cộng đồng 2.07 0.64 4.18 0.83 Tham gia giám sát cộng đồng 2.04 0.68 4.20 0.81 PL70 Bảng 6.22 – PL: Bảng xử lý liệu thô thông qua Excel cho phần mềm SPSS Mã hóa biến ma trận kép PL71 PHỤ LỤC SỐ 07 QUY TRÌNH THỰC HIỆN DỰ ÁN PPP CỦA BỘ GIAO THƠNG VẬN TẢI VÀ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH Giai đoạn 4: - Quản lý hợp đồng Giai đoạn 1: - Xác định - Lựa chọn - Lập ưu tiên - Đề xuất dự án Giai đoạn 2: - Nghiên cứu khả thi - Thẩm định dự án Giai đoạn 3: - Sơ tuyển - Đấu thầu - Thỏa thuận - Ký hợp đồng Hình 7.1-PL: Các giai đoạn thực dự án PPP ngành giao thông Nguồn: [4] Cơ sở đề xuất DA Hình 7.2-PL: Quy trình xác định, lựa chọn lập thứ tự ưu tiên dự án Nguồn: [4] PL72 Thành phố Hồ Chí Minh chủ động đề xuất, xây dựng, thực nhiều chế đa dạng hóa phương thức huy động vốn ngồi ngân sách nhà nước để phát triển; Trong đó, tiên phong triển khai kêu gọi tham gia khu vực tư nhân để đầu tư phát triển sở hạ tầng theo mơ hình “Hợp tác cơng tư”, cụ thể: Hình 7.3-PL: Quy trình thực dự án theo phương thức PPP T.P HCM Nguồn: [72] ... LÝ LUẬN, PHÁP LÝ VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG THEO PHƯƠNG THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ 2.1 Dự án đầu tư xây dựng dự án đầu tư xây dựng theo phương thức đối tác công tư 2.1.1 Dự án. .. trình xây dựng? ?? 2.1.2 Dự án đầu tư xây dựng theo phương thức đối tác công tư 2.1.2.1 Khái niệm phương thức đối tác công tư dự án đầu tư xây dựng theo phương thức đối tác công tư a) Khái niệm phương. .. quan quản lý nhà nước quản lý nhà nước dự án đầu tư xây dựng theo phương thức đối tác công tư 2.2.1 Tổng quan quản lý nhà nước 2.2.1.1 Khái niệm quản lý nhà nước Khái niệm QLNN xuất tồn với đời