Hiệu quả sử dụng vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) trong lĩnh vực giao thông vận tải ở việt nam

CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ HIỆU QUẢ SỬ DỤNG VỐN HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN CHÍNH THỨC TRONG XÂY DỰNG CƠ SỞ HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ

Một số vấn đề lý luận về vốn hỗ trợ phát triển chính thức

1.1.1 Khái niệm vốn hỗ trợ phát triển chính thức

Lịch sử ra đời của vốn ODA được bắt đầu từ sau chiến tranh thế giới thứ II, trong khuôn khổ kế hoạch Marshall nhằm tái thiết lại châu Âu Sau đại chiến thế giới thứ II, các nước công nghiệp phát triển đã thoả thuận trợ giúp cho các nước đang phát triển dưới dạng viện trợ không hoàn lại hoặc cho vay với điều kiện ưu đãi Tiền thân của WB là IBRD đã được thành lập tại Hội nghị về tài chính - tiền tệ vào ngày 01/07/1944 tại Bretton Woods (Mỹ) với mục tiêu chính là thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và phúc lợi của các nước với tư cách như là một tổ chức trung gian về tài chính, một ngân hàng thực sự với hoạt động chủ yếu hỗ trợ cho vay vốn đầu tư thực hiện các dự án, chương trình sản xuất và thúc đẩy đầu tư tư nhân Năm 1961, Tổ chức hợp tác kinh tế Châu Âu được thay thế bởi Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế Trong khuôn khổ hợp tác phát triển các nước thuộc tổ chức OECD, các Uỷ ban chuyên môn được thành lập nhằm điều phối toàn bộ hoạt động của OECD, trong đó có DAC là một trong những Uỷ ban có nhiệm vụ hỗ trợ và cân đối toàn bộ nguồn viện trợ do các nước thuộc OECD đóng góp tới các nước đang phát triển giúp các nước này phát triển kinh tế một cách vững chắc.

Khái niệm vốn ODA đã được nhiều nhà nghiên cứu làm rõ trong nhiều ấn phẩm, trên các tạp chí kinh tế, báo cáo của nhóm tư vấn, diễn văn họp thường niên của các nhà tài trợ

Năm 1969, Tổ chức OECD đã đưa ra khái niệm về vốn ODA lần đầu tiên như sau:“ODA là một giao dịch chính thức được thiết lập với mục đích chính là thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của các nước đang phát triển Điều kiện tài chính của giao dịch này có tính chất ưu đãi và thành tố viện trợ không hoàn lại chiếm ít nhất là 25%”.

Theo WB (1999),“ODA là vốn bao gồm các khoản viện trợ không hoàn lại cộng với các khoản vay ưu đãi có thời gian dài và lãi suất thấp hơn so với mức lãi suất thị trường tài chính quốc tế Mức ưu đãi của một khoản vay được đo lường bằng yếu tố cho không Một khoản tài trợ không phải hoàn trả sẽ có yếu tố cho không là 100% (gọi là khoản viện trợ không hoàn lại) Một khoản vay ưu đãi được coi là ODA phải có yếu tố cho không không ít hơn là 25%”. Đối với Việt Nam, NĐ số 16/2016/NĐ-CP ngày 16 tháng 03 năm 2016 về Quản lý và sử dụng vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài đã chỉ rõ “Vốn ODA là nguồn vốn của nhà tài trợ nước ngoài cung cấp cho Nhà nước hoặc Chính phủ Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam để hỗ trợ phát triển, bảo đảm phúc lợi và an sinh xã hội, bao gồm: a) Vốn ODA viện trợ không hoàn lại là loại vốn ODA không phải hoàn trả lại cho nhà tài trợ nước ngoài; b) Vốn vay ODA là loại vốn ODA phải hoàn trả lại cho nhà tài trợ nước ngoài với mức ưu đãi về lãi suất, thời gian ân hạn và thời gian trả nợ, bảo đảm yếu tố không hoàn lại đạt ít nhất 35% đối với khoản vay có ràng buộc và 25% đối với khoản vay không ràng buộc”.

Có thể thấy rằng có nhiều cách diễn đạt khác nhau về khái niệm vốn ODA tuy nhiên có thể thống nhất ở một số nội dung cơ bản như sau:

- Thứ nhất, hỗ trợ phát triển chính thức là mối quan hệ hợp tác mang tính “hỗ trợ” giữa các quốc gia với nhau nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội thông qua con đường “chính thức” giữa cấp Nhà nước với Nhà nước, giữa Nhà nước hoặc Chính phủ với các tổ chức liên chính phủ hoặc liên quốc gia.

- Thứ hai, yếu tố viện trợ không hoàn lại phải đạt ít nhất 25%.

Từ khái quát đó, tác giả có thể đưa ra định nghĩa về vốn ODA như sau:“Vốn

ODA là nguồn vốn hỗ trợ của nhà tài trợ nước ngoài có tính chất viện trợ không hoàn lại hoặc có hoàn lại cho nhà tài trợ nước ngoài với mức ưu đãi về lãi suất, thời gian ân hạn và thời gian trả nợ, bảo đảm yếu tố không hoàn lại đạt ít nhất 25%”.

1.1.2 Đặc điểm của vốn hỗ trợ phát triển chính thức

Thứ nhất, vốn ODA có tính chất ưu đãi cao.

Ngoài các khoản viện trợ không hoàn lại, các khoản vay ưu đãi có lãi suất vay vốn thường ở mức dưới 3%, thấp hơn rất nhiều so với lãi suất vay thông thường trên thị trường tài chính quốc tế Thời gian sử dụng vốn dài, thường từ 20 đến 50 năm với thời gian ân hạn từ 5 đến 10 năm Thời gian giải ngân, trả gốc và lãi được chia nhỏ thành nhiều giai đoạn và được áp dụng những tỷ lệ khác nhau Như các khoản vay của ViệtNam với WB hay ADB đều có giá trị lớn, dài hạn (từ 20 - 40 năm) với lãi suất ưu đãi(từ 0 - 2%/năm) và thời gian ân hạn dài (5 - 10 năm) là nguồn vốn quý giá giúp ViệtNam đầu tư vào các dự án phát triển cơ sở hạ tầng trọng điểm của đất nước WB vàADB đều tập trung vào các lĩnh vực được đặt ưu tiên cao như: nông nghiệp và phát triển nông thôn, thủy lợi, năng lượng, cơ sở hạ tầng đô thị và nông thôn, giao thông, y tế và giáo dục Các dự án của WB và ADB đóng góp tích cực và có hiệu quả vào việc nâng cấp cơ sở hạ tầng kinh tế, phát triển các dịch vụ xã hội, tăng cường thể chế và phát triển nguồn nhân lực, quản lý tài nguyên thiên nhiên Bên cạnh đó, WB, ADB và IMF còn cung cấp các chương trình hỗ trợ chính sách nhằm giúp Việt Nam cải cách và xây dựng chính sách tổng thể trong các lĩnh vực đầu tư công, cải cách nền kinh tế, xóa đói giảm nghèo, tài chính ngân hàng, năng lượng, tăng cường năng lực Những hỗ trợ của WB, ADB và IMF đã góp phần cải cách phát triển kinh tế, xây dựng cơ sở hạ tầng và xóa đói, giảm nghèo ở Việt Nam.

Tính chất ưu đãi của vốn ODA còn được thể hiện ở chỗ, nó chỉ dành riêng cho các nước đang và chậm phát triển có GDP bình quân trên đầu người thấp Quốc gia có GDP/người càng thấp thì tỷ lệ viện trợ không hoàn lại của vốn ODA càng lớn, khả năng vay với lãi suất thấp và thời gian ưu đãi càng cao Chính vì vậy, vốn ODA được xem là nguồn vốn hỗ trợ tăng trưởng dài hạn và xóa đói giảm nghèo cho các nước chậm và đang phát triển.

Quan hệ hợp tác phát triển giữa Việt Nam và các nhà tài trợ hiện đang có những điều chỉnh nhất định về chính sách để phù hợp với bối cảnh mới của Việt Nam khi trở thành quốc gia có mức thu nhập trung bình thấp: thay đổi về chính sách viện trợ; thay đổi về cơ cấu nguồn vốn viện trợ; và thay đổi về phương thức hợp tác phát triển Về chính sách viện trợ, trong quá khứ, là nước thu nhập thấp, Việt Nam đã được hưởng những ưu đãi của ODA trong thời kỳ 1993 - 2010 Do vậy, sự thay đổi đầu tiên của chính sách viện trợ của các nhà tài trợ đối với Việt Nam có thể nhận thấy được là quy mô vốn ODA ưu đãi, bao gồm viện trợ không hoàn lại và vay ưu đãi giảm dần và trên thực tế, sau khi đạt đỉnh vào năm 2009, cam kết vốn ODA cho Việt Nam bắt đầu xu thế giảm dần Về cơ cấu nguồn viện trợ, nguồn vốn viện trợ không hoàn lại và các khoản vốn vay ưu đãi cho Việt Nam có xu hướng giảm dần, mở ra các kênh tín dụng mới có điều kiện cho vay kém ưu đãi hơn với lãi suất sát với lãi suất thị trường vốn, thời gian ân hạn và thời gian trả nợ ngắn hơn Thuật ngữ “vốn vay kém ưu đãi” của nhà tài trợ tương ứng với thuật ngữ “vốn vay ưu đãi” sử dụng trong Luật quản lý nợ công của Việt Nam.

Về phương thức hợp tác phát triển, một số nhà tài trợ chuyển đổi hình thức quan hệ hợp tác phát triển chính thức với Chính phủ Việt Nam sang hỗ trợ trực tiếp để phát triển quan hệ hợp tác giữa các đối tác của hai bên như quan hệ trực tiếp giữa các trường đại học,các viện hoặc trung tâm nghiên cứu, các tổ chức xã hội, tăng cường áp dụng tiếp cận chương trình, ngành, hỗ trợ ngân sách chung và hỗ trợ ngân sách có mục tiêu; khuyến khích sự tham gia vào quá trình phát triển của các tổ chức phi chính phủ; hỗ trợ khu vực tư nhân tham gia đầu tư phát triển các lĩnh vực công, nhất là đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế và xã hội; phân công lao động và hỗ trợ lẫn nhau trên cơ sở lợi thế so sánh giữa các nhà tài trợ.

Thứ hai, vốn ODA thường đi kèm các điều kiện rằng buộc.

Xét về khía cạnh kinh tế, khi viện trợ vốn ODA các quốc gia viện trợ nói chung đều không quên đi lợi ích dành cho mình Như WB và IMF chỉ viện trợ cho các quốc gia khi đã có những cam kết thực hiện điều chỉnh cơ cấu kinh tế theo tiêu chuẩn và tiến trình mà các tổ chức này yêu cầu Hay như các dự án ODA của Nhật Bản, vốn vay ODA Nhật Bản ràng buộc được gọi là “Điều khoản đặc biệt dành cho Đối tác kinh tế (STEP)”. Điều kiện chính của khoản vay STEP là: Nhà thầu chính sẽ là các công ty Nhật hoặc liên doanh giữa công ty Nhật và Công ty quốc gia nhận viện trợ Và không dưới 30% hàng hóa sẽ có xuất xứ từ Nhật Bản Các khoản vay STEP chỉ được dành cho các dự án có yêu cầu công nghệ tiên tiến từ Nhật Bản.

Trên thực tế, các nguồn vốn ODA ưu đãi thường kèm theo những điều kiện như chỉ định thầu, ưu tiên nhà thầu nước ngoài, yêu cầu mua máy móc, thiết bị, vật liệu từ quốc gia tài trợ vốn ODA Mức lương chuyên gia, phí thu xếp vốn vay cao, điều kiện ràng buộc về xuất xứ hàng hóa và nhà thầu, hay quy định riêng về lãi suất giữa các dự án đấu thầu của đối tác nên chi phí đầu tư thực tế thường tăng hơn rất nhiều so với dự toán ban đầu.

Ngoài những rằng buộc về kinh tế, vốn ODA luôn chứa đựng những rằng buộc về chính trị, xã hội Quốc gia viện trợ vốn ODA vừa muốn xuất khẩu hàng hóa dịch vụ tư vấn vào nước nhận viện trợ, vừa gây ảnh hưởng về chính trị Họ sử dụng vốn ODA như một công cụ để tạo dựng vị trí và ảnh hưởng của mình tại các quốc gia tiếp nhận vốn ODA Điển hình như Trung Quốc, hiện nay có thể sớm vượt Mỹ để trở thành nước viện trợ lớn nhất thế giới cho các nước đang phát triển Vấn đề thực sự của các quốc gia khi nhận vốn vay Trung Quốc là chính phủ mắc nợ, lợi nhuận rơi vào tay các công ty Trung Quốc còn mức độ cải thiện đời sống của người dân địa phương thì không rõ ràng.

Mỹ, Nhật Bản hay Trung Quốc đều là những nhà tài trợ hàng đầu thế giới, tuy nhiên vốn ODA không chỉ là trợ giúp hữu nghị mà còn là công cụ để các quốc gia này thiết lập, duy trì lợi ích kinh tế và chính trị Chính vì vậy, các quốc gia nhận viện trợ cần có sự cân nhắc và tính toán kỹ lưỡng những điều kiện rằng buộc, cam kết hay thỏa thuận viện trợ.

Hiệu quả sử dụng vốn hỗ trợ phát triển chính thức trong xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ

hạ tầng giao thông đường bộ

1.2.1 Cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ

1.2.1.1 Khái niệm cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ

Bất kỳ một quốc gia hay vùng lãnh thổ nào muốn kinh tế xã hội tăng trưởng và phát triển bền vững thì cần phải tạo dựng một cơ sở vật chất nhất định và có cơ sở hạ tầng tương ứng “Cơ sở hạ tầng” hay “hạ tầng cơ sở” hay cách nói vắn tắt “hạ tầng” là thuật ngữ dùng để chỉ nền tảng vật chất nói chung được con người tạo ra, là tổng thể những điều kiện, yếu tố vật chất kỹ thuật, kiến trúc được hình thành theo một cấu trúc nhất định và đóng vai trò nền tảng cho sự phát triển của một quốc gia.

Theo quan điểm triết học “Cơ sở hạ tầng là toàn bộ những quan hệ sản xuất hợp thành cơ cấu kinh tế của một xã hội nhất định.” Cơ sở hạ tầng của một xã hội cụ thể bao gồm quan hệ sản xuất thống trị, quan hệ sản xuất tàn dư của xã hội cũ và quan hệ sản xuất mầm mống của xã hội tương lai trong đó quan hệ sản xuất thống trị bao giờ cũng giữ vai trò chủ đạo chi phối các quan hệ sản xuất khác Nó quy định xu hướng chung của đời sống kinh tế xã hội Bởi vậy cơ sở hạ tầng của một xã hội cụ thể được đặc trưng bởi quan hệ sản xuất thống trị trong xã hội đó Tuy vậy, quan hệ sản xuất tàn dư của xã hội cũ và quan hệ sản xuất của xã hội mầm mống cũng có những vai trò nhất định.

Theo Từ điển tiếng Anh Oxford (1989) định nghĩa:“Cơ sở hạ tầng là một thuật ngữ tổng hợp để chỉ những bộ phận kết cấu, nền tảng cho việc phát triển nền kinh tế”.

Ngân hàng Thế giới đưa ra cách định nghĩa cơ sở hạ tầng bằng việc chỉ ra những lĩnh vực liên quan và cho rằng những tài sản vốn để hình thành những lĩnh vực này được xem là cơ sở hạ tầng.

Theo Từ điển Bách khoa Việt Nam (2011), “Cơ sở hạ tầng là tổng thể các ngành vật chất kỹ thuật, các loại hình hoạt động phục vụ sản xuất và đời sống xã hội”.

Từ các quan điểm nêu trên, có thể rút ra một số nhận xét sau:

- Xét trên phương diện hình thái, cơ sở hạ tầng được biểu hiện là những tài sản hữu hình như hệ thống đường xá, cầu cống, bến cảng, hệ thống thuỷ lợi, các công trình bệnh viện, trường học, bưu chính viễn thông, lực lượng lao động có tri thức… Dựa trên cơ sở đó, các hoạt động kinh tế - văn hoá - xã hội được duy trì và phát triển.

- Xét trên góc độ kinh tế hàng hoá thì dịch vụ cơ sở hạ tầng được coi là một loại hàng hoá công cộng Loại hàng hoá này phục vụ cho lợi ích của toàn xã hội.

- Xét trên phương diện đầu tư, cơ sở hạ tầng chính là kết quả, sản phẩm của quá trình đầu tư được tích luỹ, gom góp qua nhiều thế hệ Nó là một bộ phận giá trị tiết kiệm quốc gia, được đầu tư đáp ứng yêu cầu, mục tiêu phát triển kinh tế - văn hoá - xã hội của đất nước.

Từ sự phân tích trên có thể đi đến nhận định tổng quát “Cơ sở hạ tầng được hiểu là toàn bộ những điều kiện vật chất, kỹ thuật, cơ chế hoạt động, thiết chế xã hội được trang bị các yếu tố vật chất và môi trường phục vụ cho hoạt động sản xuất và đời sống con người Cơ sở hạ tầng vừa có yếu tố vật chất, vừa có yếu tố phi vật chất và nó chính là sản phẩm của quá trình đầu tư làm nền tảng cho sự phát triển toàn diện của một xã hội”.

Dựa trên những tiêu chí khác nhau, cơ sở hạ tầng được phân chia thành nhiều loại như sau:

Theo lĩnh vực kinh tế - xã hội

- Cơ sở hạ tầng kinh tế: là bộ phận cơ sở hạ tầng thuộc những ngành phục vụ cho quá trình trực tiếp sản xuất tạo ra sản phẩm hoặc tiếp tục quá trình sản xuất trong lĩnh vực lưu thông Nó bao gồm có hệ thống giao thông vận tải, hệ thống thuỷ lợi, cấp thoát nước, hệ thống truyền tải điện, sân bay, bến cảng…

- Cơ sở hạ tầng xã hội: là bộ phận cơ sở hạ tầng thuộc các ngành, các lĩnh vực đảm bảo những điều kiện chung cho các hoạt động văn hoá, xã hội và đời sống sinh hoạt của con người Đó là bộ phận cơ sở hạ tầng ở các ngành giáo dục, y tế, văn hoá, xã hội, lĩnh vực nhà ở và các công trình công cộng.

- Cơ sở hạ tầng môi trường: là bộ phận cơ sở hạ tầng ở các lĩnh vực phục vụ cho việc bảo vệ, giữ gìn và cải tạo môi trường sinh thái như: các công trình phòng chống thiên tai, các công trình bảo vệ đất đai, rừng, biển và các nguồn tài nguyên thiên nhiên, hệ thống xử lý chất thải công nghiệp…

- Cơ sở hạ tầng an ninh quốc phòng: Là một bộ phận của cơ sở hạ tầng đảm bảo những điều kiện vật chất kỹ thuật chung cho lĩnh vực an ninh - quốc phòng như hệ thống cơ sở vật chất cho sản xuất và bảo quản vũ khí, bảo dưỡng vũ khí, khí tài, các chính sách phát triển quốc phòng…

Tuy nhiên, trên thực tế ít có loại cơ sở hạ tầng nào hoàn toàn chỉ phục vụ cho hoạt động kinh tế mà không phục vụ hoạt động xã hội và ngược lại Có những loại cơ sở hạ tầng vừa phục vụ cho sản xuất, vừa phục vụ cho hoạt động văn hoá, an ninh

- quốc phòng, như: Hệ thống cầu đường bộ, truyền tải điện… Bốn loại cơ sở hạ tầng nêu trên có mối quan hệ tương tác với nhau, trong đó, cơ sở hạ tầng kinh tế giữ vị trí quan trọng, có tác động và quyết định đến sự phát triển các loại cơ sở hạ tầng khác nhau.

Theo ngành kinh tế quốc dân

Kinh nghiệm của một số quốc gia về nâng cao hiệu quả sử dụng vốn hỗ trợ phát triển chính thức trong xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ và bài học rút ra cho Việt Nam

1.3.1 Kinh nghiệm của một số quốc gia về nâng cao hiệu quả sử dụng vốn hỗ trợ phát triển chính thức trong xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ

Sau 4 thập kỷ tiến hành cải cách mở cửa, Trung Quốc đã đạt được nhiều thành tựu quan trọng trong các lĩnh vực Là quốc gia có diện tích rộng và dân số đông, Trung Quốc đã trở thành một trong những quốc gia có nền kinh tế phát triển sôi động nhất thế giới hiện nay Người Trung Quốc thường nói “muốn làm giàu thì phải làm đường trước”, kinh nghiệm dân gian này không biết được đúc kết từ thế kỷ nào, nhưng chắc chắn rằng qua mấy chục năm cải cách mở cửa, thực tiễn của câu nói đó đã được kiểm chứng đầy đủ nhất Khó có thể hình dung nổi quy mô đồ sộ và nhu cầu cấp bách về giao thông vận tải của đất nước này Trong đường lối chính sách của Ðảng và Nhà nước Trung Quốc, “phát triển kinh tế, giao thông đi trước” được coi như một tư tưởng chiến lược xuyên suốt trong các quy hoạch phát triển Chính vì vậy khi nghiên cứu kỳ tích phát triển kinh tế của Trung Quốc mấy chục năm nay, người ta không thể không kể đến những thành tựu trong phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông nhất là giao thông đường bộ.

Sau mấy năm cải cách mở cửa, lưu lượng vận chuyển người và hàng hóa của Trung Quốc tăng trưởng mãnh liệt, vận tải đường sắt, đường không, đường bộ đều rất căng thẳng Trong vòng 4 thập kỷ kể từ khi tiến hành công cuộc cải cách và mở cửa, Trung Quốc đã xây dựng được một hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ gồm đường quốc lộ, đường cao tốc tương đối hoàn chỉnh, hiện đại và đồng bộ Năm 1988, đoạn đường cao tốc Thượng Hải - Gia Ðịnh dài 18,5 km thông xe, đó là đoạn đường bộ cao tốc đầu tiên trong lịch sử Trung Quốc đại lục Tuyến đường này được khởi công xây dựng vào tháng 12 năm 1984, thông xe vào tháng 10 năm 1988 với tổng chiều dài 18,5 km, tốc độ thiết kế 120 km/h, đường 2 chiều gồm 4 làn xe cơ giới Từ đó, đường cao tốc của Trung Quốc vươn dài ra với tốc độ hiếm thấy trên thế giới Năm 1998 được coi là dấu mốc quan trọng trong lịch sử phát triển đường cao tốc Trung Quốc từ giai đoạn khởi đầu chuyển sang giai đoạn phát triển nhanh và mạnh với tổng chiều dài đạt 8.733 km,xếp thứ 4 trên thế giới Năm 1999, tổng chiều dài đường cao tốc ở Trung Quốc vượt lên10.000 km, cách không xa so với vị trí thứ 3 trên thế giới Trong 5 năm qua, Trung Quốc đã đạt được sự tiến bộ đáng kể trong phát triển giao thông vận tải với tổng chiều dài của hệ thống đường bộ tăng thêm 534.000 km và cho đến nay đã xây dựng được 123.000 km đường cao tốc và hiện đứng thứ hai trên thế giới về tổng chiều dài đường cao tốc sau Mỹ Dự kiến trong thời gian tới, Trung Quốc sẽ xây dựng và dự kiến đưa vào sử dụng khoảng 5.000 km đường cao tốc Ngoài ra, Trung Quốc sẽ nâng cấp khoảng 200.000 km đường sá ở khu vực nông thôn và tiếp tục hỗ trợ việc xây dựng đường sá ở các khu vực kém phát triển về kinh tế để đảm bảo những khu vực này có thể kết nối với hệ thống đường quốc lộ vào năm 2020. Để đạt được những thành tựu phát triển vượt bậc đó, Trung Quốc đã có những đường lối chính sách phát triển riêng tuy nhiên vai trò của các cơ quan quản lý nhà nước cũng không thể phủ nhận khi chính phủ thực hiện chính sách đa dạng hóa các nguồn lực cho đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ Vốn huy động để xây dựng hệ thống giao thông đường bộ của Trung Quốc là sự kết hợp của các nguồn vốn như vốn ngân sách nhà nước từ Trung ương đến địa phương, vốn vay của các nhà tài trợ nước ngoài, vốn huy động từ khu vực tư nhân, lệ phí xăng dầu và phí sử dụng cầu đường Đặc biệt trong giai đoạn cải cách và mở cửa, khi sức mạnh nội tại của nền kinh tế còn nhỏ bé, Trung Quốc chủ yếu dựa vào Ngân sách nhà nước và các khoản viện trợ, vốn vay ưu đãi từ các tổ chức quốc tế và chính phủ các nước cho đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông Từ năm 1980 đến cuối năm 2005, tổng số vốn ODA mà WB cam kết với Trung Quốc là 39 tỷ USD, nguồn vốn này đã đóng góp vai trò rất to lớn trong việc thúc đẩy cải cách và phát triển kinh tế, cơ sở hạ tầng Vốn ODA đạt được hiệu quả to lớn như vậy là nhờ Trung Quốc đã có chiến lược hợp tác rõ ràng, cơ chế xây dựng, điều phối và thực hiện các dự án tốt; cơ chế theo dõi sát sao, đặc biệt đề cao vai trò quản lý và giám sát việc sử dụng vốn ODA một cách chặt chẽ Hai cơ quan quản lý vốn ODA cao nhất là Bộ Tài chính và Ủy ban cải cách và phát triển quốc gia Bộ Tài chính là cơ quan có nhiệm vụ vận động nguồn vốn, đồng thời giám sát việc sử dụng vốn ODA; yêu cầu các cơ quan quản lý ODA tại các địa phương kiểm tra thường xuyên hoạt động của các dự án Các Bộ, ngành chủ quản và địa phương có nhiệm vụ thực hiện và phối hợp với Bộ Tài chính trong giám sát sử dụng vốn Việc hoàn trả vốn ODA ở Trung Quốc được thực hiện theo cách “ai hưởng lợi, người đó trả nợ”, theo đó buộc người sử dụng phải tìm giải pháp sản sinh lợi nhuận và có biện pháp bảo vệ nguồn vốn Ngoài ra, hiệu quả sử dụng vốn ODA còn được nâng cao thông qua việc chuyên nghiệp hóa (thuê tư vấn) trong việc khảo sát, đưa ra ý tưởng, lập dự án tiền khả thi, khả thi; thuê tư vấn trong thẩm định phê duyệt dự án: nêu ý tưởng, khảo sát sơ bộ, hình thành lên khung dự án theo tiêu chuẩn ban hành, thẩm định dự án.

Nguồn vốn ODA cũng tiềm ẩn nhiều yếu tố bất lợi đối với các quốc gia tiếp nhận Bên cạnh đó, các quốc gia viện trợ ODA cũng tính toán tới những lợi ích và chiến lược như mở rộng thị trường, mở rộng hợp tác theo hướng có lợi cho họ Quốc gia nhận viện trợ tuy có toàn quyền quản lý sử dụng nguồn vốn này nhưng thông thường danh mục các dự án ODA phải có sự thoả thuận, đồng ý của quốc gia viện trợ, dù không trực tiếp điều hành dự án nhưng quốc gia viện trợ có thể tham gia gián tiếp dưới hình thức nhà thầu hoặc hỗ trợ của chuyên gia Một số quốc gia sử dụng và quản lý ODA kém hiệu quả đã được tổng kết và đúc rút thành những bài học kinh nghiệm quý báu cho tất cả các nước đang phát triển trên thế giới nhìn nhận lại, xem xét và học hỏi.

Indonesia được mệnh danh là “Xứ sở vạn đảo”, với lãnh thổ bao gồm 13.487 hòn đảo với dân số khoảng gần 270 triệu người, đứng thứ tư thế giới về dân số và đứng thứ ba châu Á về dân số Hơn một nửa dân số tập trung ở Java, chỉ chiếm khoảng bảy phần trăm tổng diện tích của đất nước Sau ba thế kỷ rưỡi dưới ách đô hộ của thực dân Hà Lan, Indonesia đã giành được độc lập vào ngày 17/8/1945 Từ đó lịch sử Indonesia rơi vào cảnh biến động với các nguy cơ từ các thảm hoạ thiên nhiên, nạn tham nhũng và chia rẽ cũng như một quá trình dân chủ hoá, và các giai đoạn thay đổi kinh tế nhanh chóng Bắt đầu công cuộc xây dựng kinh tế từ nghèo đói và lạc hậu, ngay từ giai đoạn

(1965 - 1998), Indonesia đã nhận được các khoản đầu tư lớn của các nhà đầu tư nước ngoài và khoản vay lớn từ cộng đồng quốc tế Tuy nhiên, việc quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA tại Indonesia bị đánh giá là không hiệu quả, điển hình trong lĩnh vực xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông Để đạt được sự phát triển kinh tế và xã hội cân bằng và ổn định, điều cấp thiết là phải xây dựng và kết nối được một mạng lưới giao thông hiệu quả giữa các đảo, đặc biệt ở đảo Java và khu vực đô thị Jakarta Mặc dù chiếm phần lớn tổng vốn ODA vào Indonesia, nhưng đến nay, kết cấu hạ tầng ở Indonesia vẫn còn yếu kém. Trong những năm gần đây, đặc biệt, tình trạng tắc nghẽn giao thông ở khu vực đô thị Jakarta, trung tâm chính trị và kinh tế, đã trở nên rất nghiêm trọng.

Một nguyên nhân không thể không nói tới trong yếu kém của việc quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA là nạn tham nhũng hoành hành ở Indonesia Để thay đổi tình hình, khắc phục được hạn chế, Indonesia đã điều chỉnh về quy trình thu hút, sử dụng và quản lý ODA như sau:

Hàng năm các Bộ, ngành chủ quản phải lập danh mục các dự án cần hỗ trợ ODA,gửi đến Bộ Kế hoạch quốc gia để tổng hợp Bộ Kế hoạch quốc gia sẽ có quan điểm độc lập với bộ chủ quản, dựa trên lợi ích tổng thể của quốc gia để xem xét, thẩm định các dự án ODA Đến nay, rất nhiều dự án bị Bộ Kế hoạch quốc gia từ chối, đã thể hiện rõ tính độc lập, chủ quyền của Indonesia trong quan hệ quốc tế Ngay cả địa điểm ký các dự án ODA cũng thay đổi, nếu trước đây thường ký tại Hoa Kỳ (trụ sở của WB) hoặc Philippines (trụ sở của ADB), thì đến nay hầu hết các dự án đều được ký tại Jakarta để tránh việc đoàn đàm phán của Indonesia bị đối tác nước ngoài gây ảnh hưởng Thêm vào đó, Chính phủ sẵn sàng thuê các luật sư giỏi để tư vấn trong quá trình đàm phán, thu hút và sử dụng vốn ODA đang ngày càng trở thành xu hướng phổ biến ở Indonesia, nhất là đối với các dự án ODA có sử dụng vốn vay lớn Indonesia tuyên bố nguyên tắc chỉ vay tiếp dự án mới khi đã thực hiện xong dự án cũ, thể hiện rõ quyết tâm sử dụng thật sự hiệu quả và giải ngân đúng tiến độ nguồn hỗ trợ phát triển chính thức Bên cạnh đó, Chính phủ cũng nhấn mạnh nguyên tắc, vay vốn ODA phải đảm bảo độ an toàn cao. Đối với các dự án ODA có sử dụng vốn lớn, yêu cầu phải có chuyên gia tư vấn là điều kiện tiên quyết nhằm đảm bảo tính hiệu quả của dự án (Trần Đình Nam, 2017)

Bộ Tư pháp Indonesia cũng đóng vai trò quan trọng trong việc thu hút, quản lý và sử dụng các dự án ODA, vì Bộ Tư pháp là cơ quan đưa ra ý kiến về pháp lý đối với các dự thảo Hiệp định vay vốn nước ngoài Mục đích của cơ chế điều phối này là tránh sự trùng lặp trong hoạt động hợp tác Để khắc phục tình trạng tham nhũng, Chính phủ Indonesia đã huy động mọi nguồn lực, trong đó có nguồn ODA thành lập Uỷ ban quốc gia về chống tham nhũng, ngân sách hoạt động chủ yếu do Nhà nước cấp, ngoài ra còn thu hút được sự quan tâm tài trợ của nhiều đối tác nước ngoài thông qua PGRI (Quan hệ đối tác trong lĩnh vực cải cách quản trị quốc gia Indonesia).

1.3.1.3 Một số quốc gia ở châu Phi

Cũng trong hàng chục thập kỷ qua, CHDC Công - gô cũng đã tiếp nhận khối lượng lớn vốn ODA cả viện trợ không hoàn lại lẫn vay ưu đãi lên đến hàng tỷ USD nhưng số tiền đó cũng không đem lại chút tiến bộ nào trong phát triển kinh tế của quốc gia vốn nghèo đói này, tình trạng đói nghèo và đời sống của người dân vẫn không được cải thiện Nguyên nhân của sự trì trệ và xuống dốc này là do cơ chế chính sách quản lý lệch lạc và tệ nạn tham nhũng hoành hành.

Senegal là một trong những quốc gia được nhận viện trợ nước ngoài nhất trên thế giới Chỉ tính riêng năm 1994, Senegal đã nhận được 645 triệu USD tương đương với16% GDP trong đó vốn ODA tập trung chủ yếu vào hỗ trợ ngân sách cho y tế, giáo dục,nông nghiệp, cấp nước… Hệ thống quản lý vốn ODA của Senegal được tổ chức quá lỏng lẻo, trong 6 năm từ 1986 - 1993, Ủy ban lựa chọn dự án của nước này chỉ nhóm họp có 5 lần, không đủ để lập ra 1 danh sách các dự án được lựa chọn chứ chưa tính đến các đề xuất ODA gửi lên hàng năm Sự hoạt động yếu kém của tổ chức này được xem là nguyên nhân cơ bản dẫn tới sự không thành công của chính phủ trong việc thẩm định dự án ở cấp các Bộ chuyên ngành (UNDP, 1993).

Tanzania nằm ở phía Đông châu Phi, bao gồm phần lục địa và một số đảo; có đường biên giới chung với Kenya, Uganda, Rwanda, Burundi Tanzania là hợp nhất của nước Cộng hoà Tanganyika với nước Cộng hoà Zanzibar Trong nhiều thập kỷ qua, Tanzania đã được các nhà tài trợ song phương và đa phương rót vào khoản ODA trị giá nhiều tỷ USD cho việc xây dựng, cải tạo các cơ sở hạ tầng kinh tế quan trọng đặc biệt là hệ thống giao thông nhưng trên thực tế, kể từ khi bắt đầu được tiếp cận vốn ODA cho đến nay mạng lưới giao thông của nước này chưa được cải thiện, không được duy tu bảo dưỡng thường xuyên, đường sá thường bị hỏng nhanh hơn so với mức độ xây dựng mới. Một số quốc gia ở phía Nam sa mạc Sahara như Kenya, Uganda những năm (1975 -

1980) đã thu hút, sử dụng vốn ODA xây dựng và duy tu những tuyến đường xuyên sa mạc vô bổ dẫn đến không có khả năng thu hồi vốn, rơi vào tình trạng nợ nước ngoài.

1.3.2 Bài học kinh nghiệm rút ra cho Việt Nam

Theo đánh giá của WB, vốn ODA có tác động mạnh mẽ đến tăng trưởng kinh tế hay không phụ thuộc chủ yếu vào trình độ quản lý của mỗi nước Tại các quốc gia có sự quản lý kinh tế vĩ mô tốt và thể chế quản lý nhà nước hiệu quả thì có đến gần 90% các dự án do WB tài trợ được triển khai thành công với tỷ lệ hoàn vốn cao Đối với các quốc gia có chính sách quản lý kém hiệu quả thì tỷ lệ hoàn vốn chỉ đạt gần 50% Những bài học kinh nghiệm được rút ra từ các quốc gia kể trên đã cho thấy vai trò quản lý nhà nước về vốn ODA đóng vai trò quyết định đến sự thành công và thất bại của từng quốc gia tiếp nhận Từ nay đến năm 2020, mỗi năm Việt Nam cần từ 16

- 17 tỷ USD cho phát triển kết cấu hạ tầng, trong khi khả năng đáp ứng từ ngân sách nhà nước chỉ khoảng 50 - 60% Trước bối cảnh nguồn vốn NSNN cho đầu tư eo hẹp, kinh tế khó khăn trong khi cơ hội tiếp cận với các khoản vay ưu đãi từ các nhà tài trợ ngày càng giảm do Việt Nam trở thành quốc gia có thu nhập trung bình, từ kinh nghiệm huy động vốn cho xây dựng và phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ của một số quốc gia, Việt Nam có thể rút ra một số bài học như sau:

- Thứ nhất, mục tiêu ưu tiên do nhà tài trợ đặt ra phải phù hợp với mục tiêu ưu tiên của quốc gia.

PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU

Đánh giá hiệu quả sử dụng vốn hỗ trợ phát triển chính thức trong xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam

2.1.1 Đánh giá hiệu quả sử dụng vốn hỗ trợ phát triển chính thức trong xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ ở tầm vĩ mô

Tăng trưởng kinh tế luôn là mối quan tâm hàng đầu của các học giả và các nhà nghiên cứu, hoạch định chính sách Dựa vào tư tưởng của Keynes, vào những năm 40 của thế kỷ 20, mô hình tăng trưởng Harrod - Domar (Harrod, 1939; Domar, 1946) hai nhà kinh tế học của học viện MIT ở Mỹ đã mở đầu cho các mô hình tăng trưởng ngoại sinh Mô hình này cũng đề xuất những quan điểm về mối quan hệ giữa tăng trưởng kinh tế và các nhu cầu về vốn tư bản, đặc biệt là vai trò của vốn đầu tư đối với sự phát triển kinh tế của một quốc gia Mô hình Harrod - Domar được sử dụng rộng rãi ở các nước đang phát triển nhằm xác định mối quan hệ giữa tăng trưởng kinh tế và các nhu cầu về vốn.

Những mô hình này tập trung vào mức đầu tư, lao động, năng suất, và sản lượng, với mục tiêu là muốn đưa ra dạng hàm sản xuất phù hợp cho nền kinh tế Ở cấp độ quốc gia hay toàn bộ nền kinh tế, hàm sản xuất mô tả mối quan hệ giữa qui mô lực lượng lao động của một quốc gia và giá trị trữ lượng vốn với mức tổng sản lượng nội địa của đất nước đó (tổng sản lượng) Mối quan hệ trong toàn nền kinh tế này được gọi là hàm tổng sản lượng.

Ký hiệu Y là tổng sản lượng (tổng thu nhập), K là trữ lượng vốn (tư bản), và

L là cung lao động; hàm tổng sản lượng có thể được biểu thị một cách tổng quát nhất như sau:

Y=F(K,L) Ở góc độ lý thuyết, vốn ODA là một bộ phận của vốn trong nền kinh tế và có thể có đóng góp tới tăng trưởng kinh tế của quốc gia Tuy nhiên, do có tính chất hai mặt nên có thể có tác động khác nhau đến mỗi nền kinh tế.

Nhiều nghiên cứu định lượng đánh giá tác động của vốn ODA đến tăng trưởng kinh tế như Driffiel (2006) đã sử dụng hồi quy dữ liệu mảng để nghiên cứu cho các nước phát triển với các biến độc lập: ODA (Hỗ trợ phát triển chính thức), FDI (Đầu tư trực tiếp nước ngoài), REM (Kiều hối), POP (Dân số) và biến phụ thuộc GDP Kết quả nghiên cứu đã chỉ ra rằng cả 3 nhân tố ODA, FDI và REM đều có tác động lên tăng trưởng kinh tế của các nước đang phát triển Theo đó, tác giả đã chỉ ra rằng vốn ODA có tác động ngược chiều lên tăng trưởng GDP còn FDI và REM có tác động cùng chiều với mức ý nghĩa đều là 5% Kết quả hồi quy trong nghiên cứu này thể hiện mô hình như sau:

GDP = 0,1246*FDI – 0,1232*ODA + 0,1101*REM + 0,09 POP

Theo Nguyễn Thị Lan Anh (2012), đã sử dụng mô hình dữ liệu mảng để phân tích sự tác động của ODA (Hỗ trợ phát triển chính thức), VDTTN (Vốn đầu tư trong nước) và LD15 (Lao động trên 15 tuổi) lên GDP bình quân của khu vực Tây Bắc đồng thời xem xét đến độ trễ 1 năm của các biến độc lập dựa trên công cụ phần mềm STATA. Phương trình hồi quy có dạng như sau:

Kết quả hồi quy chung cho khu vực Tây Bắc đưa ra giá trị ODA(-1) có tác động cùng chiều lên GDP bình quân của khu vực Tây Bắc; vốn ODA có tác động sau 1 năm tới sự phát triển kinh tế của khu vực Tây Bắc, điều này cũng đồng nghĩa với việc vốn ODA có tác động chậm 1 năm sau khi bắt đầu có vốn ODA Vốn đầu tư trong nước của khu vực Tây Bắc có tác động ngay lên GDP bình quân 3 tỉnh và có tác động cùng chiều tuy nhiên tác động này không rõ ràng với mức ý nghĩa chỉ 10% Ngoài ra yếu tố về lực lượng lao động trên 15 tuổi sau 1 năm cũng có ý nghĩa trong việc ảnh hưởng lên thu nhập bình quân đầu người của khu vực nhưng cũng tương đối mờ nhạt.

Khi thực hiện nghiên cứu này, tác giả nhận thấy trong thời gian gần đây, nguồn vốn ODA chiếm 70% tổng giá trị các nguồn vốn đầu tư cho lĩnh vực giao thông vận tải ở Việt Nam Vốn ODA được cấp cho lĩnh vực giao thông vận tải chiếm tỉ lệ hơn 30%, trong khi ODA cho y tế - xã hội chỉ chiếm 4,54% và cho giáo dục, đào tạo là 3,84%. Trong đó, vốn ODA cho lĩnh vực giao thông vận tải ở Việt Nam tập trung bố trí phần lớn cho lĩnh vực hạ tầng đường bộ (cao tốc, quốc lộ, cầu lớn, đường tỉnh, giao thông nông thôn) với tỷ lệ xấp xỉ 60%, một phần cho lĩnh vực hạ tầng cảng hàng không, hạ tầng hàng hải, hạ tầng đường thủy, hạ tầng đường sắt (tuyến đường sắt quốc gia, đường sắt đô thị) Mặt khác có thể thấy rằng giao thông đường bộ là loại hình giao thông vận tải quan trọng nhất vì gần gũi với con người, chiếm tỷ trọng vận chuyển hàng hóa lớn nhất, cơ động nhất, có thể hoạt động được trên khắp cả nước và chi phí tương đối thấp, cước phí vận chuyển tương đối rẻ.

Dựa trên sự tham khảo và phân tích các nghiên cứu trước đây, trong luận án, tác giả tập trung lựa chọn biến biểu diễn tăng trưởng kinh tế là GDP và tập trung đánh giá ảnh hưởng của vốn ODA trong xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ lên GDP của Việt

Nam Tác giả đề xuất mô hình đánh giá tác động của ODA (Vốn hỗ trợ phát triển chính thức trong xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ), FDI (Đầu tư trực tiếp nước ngoài), VDT (Vốn đầu tư trong nước) và Labour (Lực lượng lao động) tới tăng trưởng kinh tế thông qua biến phụ thuộc là GDP của Việt Nam.

Mô hình nghiên cứu của tác giả được biểu diễn như sau:

GDP = β 0 + β 1 *ODA+ β 2 *FDI + β 3 *VDT+ β 4 * Labour

Hình 2.1: Mô hình nghiên cứu tác động của ODA trong xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ tới GDP của Việt Nam

Nguồn: Đề xuất của tác giả

Bảng 2.1: Mô tả các biến được sử dụng trong mô hình hồi quy đánh giá tác động của ODA trong xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ lên GDP của Việt Nam

Loại biến Ký hiệu Đơn vị Ý nghĩa

ODA Tỷ đồng Vốn hỗ trợ phát triển chính thức trong xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ (giải ngân) của Việt Nam

FDI Tỷ đồng Vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (thực hiện) của Việt

Nam VDT Tỷ đồng Vốn đầu tư trong nước của Việt Nam

Labour Nghìn người Lực lượng lao động của Việt Nam Biến phụ thuộc

Tỷ đồng Tổng sản phẩm quốc nội của Việt Nam

Nguồn: Đề xuất của tác giả

Một số nhà nghiên cứu đã chỉ ra rằng vốn ODA không có tác động hoặc tác động ngược chiều đến tăng trưởng kinh tế Nhiều tác giả đã lập luận rằng nguồn vốn ODA đã và đang bị sử dụng lãng phí, không đúng mục đích, là mầm mống tạo ra “hiểm họa tham nhũng” Vốn ODA được đầu tư vào các dự án với chi phí lớn khổng lồ nhưng một phần không nhỏ lại rơi vào túi những người cung cấp dự án hoặc trợ thành bệ đỡ vững chắc cho chế độ độc tài tham nhũng, khiến đất nước thì ngày càng bần cùng lạc hậu, trong khi các quan chức lại trở nên rất giàu có Theo nghiên cứu của Boone, P., (1996) và Lesink, R và Morrissey, O (2000) đã chỉ ra các hạn chế của vốn ODA đối với các nước đang phát triển từ góc độ kinh tế vi mô đó là tính không ổn định và không chắc chắn từ nguồn vốn viện trợ bên ngoài đã ảnh hưởng tiêu cực đến chính sách tài chính và đầu tư của các nước nhận viện trợ Knack, S (2000) nghiên cứu trên số liệu chéo mối quan hệ giữa viện trợ với chất lượng của thể chế đã kết luận rằng viện trợ làm xói mòn chất lượng của chính phủ, nghĩa là viện trợ tạo ra tham nhũng, quan liêu Bhandari và cộng sự (2007) đã chỉ ra rằng viện trợ nước ngoài dường như không có bất kỳ ảnh hưởng đáng kể nào đến GDP thực tế Mallik, G (2008) nghiên cứu xem xét hiệu quả của viện trợ nước ngoài cho tăng trưởng kinh tế ở sáu quốc gia châu Phi nghèo và nhận viện trợ cao nhất là Cộng hòa Trung Phi, Malawi, Mali, Niger, Sierra Leone và Togo đã nhận thấy rằng hiệu quả của viện trợ nước ngoài đối với tăng trưởng là tiêu cực đối với hầu hết các quốc gia này.

Không đồng thuận với quan điểm trên, phần lớn các nhà nghiên cứu đã chỉ ra rằng vốn ODA tác động thuận chiều tới tăng trưởng kinh tế, đặc biệt đối với những quốc gia có thể chế chính trị tốt Theo quan điểm này, các nước nghèo không thể tự mình tự mình tạo ra đủ lượng tiết kiệm cần thiết để tài trợ những dự án đầu tư trọng điểm nhằm khởi động tăng trưởng, thậm chí tổng tiết kiệm quá thấp không đủ bù đắp khấu hao chứ chưa nói đến dự trữ vốn cho tăng trưởng kinh tế Viện trợ trong trường hợp này là thực sự cần thiết nhằm đẩy mạnh tăng trưởng thông qua tài trợ đầu tư mới đặc biệt là đầu tư vào hàng hóa công Viện trợ được sử dụng để xây dựng đường sá, bến cảng, nhà máy phát điện, trường học và các cơ sở hạ tầng thiết yếu khác giúp thúc đẩy quá trình tích lũy vốn, nếu đầu tư hiệu quả sự tích lũy vốn này sẽ tăng tỷ lệ phát triển (Nguyễn Quyết, 2014)

ODA là nguồn vốn có tính “nhân đạo” cao do đó khi chính phủ các nước tiếp nhận vốn ODA thì sẽ giảm bớt đáng kể gánh nặng về ngân sách Những dự án đầu tư vào các lĩnh vực như xây dựng cơ sở hạ tầng nói chung đều đòi hỏi nguồn vốn đầu tư lớn trong khi thời gian thu hồi vốn dài Khi đã có vốn ODA để đầu tư cải thiện cơ sở hạ tầng, giao thông thuận lợi thì các dịch vụ phục vụ cho quá trình sản xuất kinh doanh cũng trở nên thông suốt, chi phí đầu tư giảm tạo môi trường đầu tư hấp dẫn để thu hút các nhà đầu tư trực tiếp nước ngoài Với quy mô nguồn vốn lớn và điều kiện vay ưu đãi, vốn ODA đã giúp các nước nghèo và kém phát triển có cơ hội tập trung vào các dự án cải tạo cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội, là điều kiện cơ bản để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế của các quốc gia Theo Burnside, C và D Dollar (2000), Hansen và Tarp (2001)

Karras, G (2006) Vốn ODA có ảnh hưởng tích cực tới tăng trưởng kinh tế, đặc biệt đối với những quốc gia có thể chế chính trị tốt Với kỳ vọng đó, tác giả đã đưa ra giả thuyết như sau:

H1: Vốn hỗ trợ phát triển chính thức trong xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ có ảnh hưởng tích cực đến tăng trưởng kinh tế của Việt Nam.

2.1.1.2 Dữ liệu sử dụng đánh giá

Dữ liệu nghiên cứu được thu thập theo quý từ Quý I năm 2010 đến Quý IV năm

Đánh giá nhân tố tác động tới hiệu quả sử dụng vốn hỗ trợ phát triển chính thức trong xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam

2.2.1 Xây dựng thang đo các nhân tố tác động tới hiệu quả sử dụng vốn hỗ trợ phát triển chính thức trong xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam

Các nghiên cứu trước đây tập trung vào việc xác định các nhân tố ảnh hưởng tới hiệu quả sử dụng vốn ODA nói chung và ảnh hưởng của vốn ODA tới tăng triển kinh tế mà thiếu vắng những nghiên cứu đánh giá các nhân tố tác động tới hiệu quả sử dụng vốn hỗ trợ phát triển chính thức trong xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam Về các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả sử dụng vốn ODA trong xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam, tác giả xuất phát từ những nghiên cứu về các nhân tố khác nhau ảnh hưởng tới hiệu quả của dự án như: Era Flyvbjerg (2003), Esfahani và Ramirez (2003), Haque và Kneller (2008), Dabla-Noris và cộng sự (2011), Từ Quang Phương và Phạm Văn Hùng (2013), trong nghiên cứu của mình đã chỉ ra rằng thể chế, mức độ quản lý của cơ quan quản lý Nhà nước có ảnh hưởng trực tiếp đến lợi nhuận đầu tư cũng như hiệu quả của các dự án đầu tư Baral (2005); Kouser và cộng sự, (2011) đã nhận định Năng lực tài chính chính là khả năng quản trị tài chính, tạo quỹ và dòng tài chính để đảm bảo công việc Đảm bảo năng lực tài chính tốt là một yếu tố quan trọng ảnh hưởng đến kết quả hoạt động Nhân tố năng lực của các bên tham gia và hoạt động đầu tư phát triển (Đội ngũ cán bộ quản lý, điều hành, Nhà thầu thi công ) được đề cập đến trong các nghiên cứu của Robert S.pindyck và Daniel L.Rubinfeld (1995), Từ Quang Phương và Phạm Văn Hùng (2013) Nếu năng lực, trình độ và kinh nghiệm của các đơn vị này tốt sẽ có tác động tích cực tới kết quả hoạt động đầu tư cũng như hiệu quả sử dụng vốn của dự án.

Trên cơ sở tổng hợp các nghiên cứu tiền nhiệm kết hợp với bước nghiên cứu định tính và tham vấn ý kiến các chuyên gia, trong nghiên cứu này tác giả đề xuất mô hình nghiên cứu các nhân tố tác động đến hiệu quả sử dụng vốn ODA trong xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam bao gồm: (1) Tính đồng bộ của chính sách quản lý; (2) Năng lực tài chính; (3) Năng lực đội ngũ cán bộ quản lý, điều hành; (4) Năng lực nhà thầu thi công.

Tính đồng bộ của chính sách quản lý

Năng lực đội ngũ cán bộ quản lý, điều hành

Hiệu quả sử dụng vốn ODA trong xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ

Năng lực nhà thầu thi công

Hình 2.2: Mô hình nghiên cứu nhân tố tác động tới hiệu quả sử dụng vốn ODA trong xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam

Nguồn: Đề xuất của tác giả

Thang đo các nhân tố ảnh hưởng được xây dựng dựa vào tổng hợp từ các nghiên cứu tiền nhiệm và đặc biệt tham vấn ý kiến các chuyên gia Các câu hỏi đánh giá về Tính đồng bộ của chính sách quản lý được tác giả tổng hợp từ các nghiên cứu của (Nguyễn Thị Lan Anh, 2015); các câu hỏi đánh giá về Năng lực tài chính của dự án được tác giả tham khảo từ nghiên cứu của (Trần Đình Nam, 2017), (Cù Thanh Thủy,

2018) Thang đo đánh giá mức độ tác động của Năng lực đội ngũ cán bộ quản lý, điều hành và Năng lực nhà thầu thi công đến hiệu quả sử dụng ODA được tổng hợp từ nghiên cứu của Cù Thanh Thủy (2018) và nhiều nhà nghiên cứu khác Các thang đo này được thể hiện ở bảng 2.5 và được đưa vào phiếu điều tra đối với đối tượng cán bộ tham gia quản lý dự án sử dụng vốn ODA trong xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ.

Bảng 2.5: Thang đo khảo sát các nhân tố tác động tới hiệu quả sử dụng vốn ODA trong xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam

Tiêu chí Mã hóa Phát biểu dùng để khảo sát đối tượng cán bộ quản lý Nguồn

Chính sách, chiến lược thu hút vốn ODA cho giao thông đường Tổng hợp

Tính CS1 bộ của Việt Nam được xây dựng trên các căn cứ rõ ràng, được hoạch định phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của nghiên cứu đã công bố đồng bộ quốc gia trong từng thời kỳ? và tham của chính vấn ý kiến chuyên gia

CS2 Cơ chế, chính sách quản lý vốn ODA trong xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ của Việt Nam phù hợp với cơ chế, chính sách

Tiêu chí Mã hóa Phát biểu dùng để khảo sát đối tượng cán bộ quản lý Nguồn sách quản lý quản lý vốn ODA đặc thù của nhà tài trợ trên nguyên tắc tuân thủ theo quy định của pháp luật Việt Nam?

Khi xây dựng chương trình thu hút vốn ODA, chính phủ Việt Nam thường lường trước những rủi ro chính sách trong thời gian thực hiện dự án?

Hệ thống văn bản chỉ đạo, điều hành về ODA trong xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ được ban hành kịp thời, đảm bảo đáp ứng tình hình thực tế?

CS5 Công tác giải phóng mặt bằng được thực hiện kịp thời so với yêu cầu tiến độ mà dự án sử dụng vốn ODA đặt ra?

Công tác thanh tra, kiểm tra, kiểm toán các dự án; tăng cường sự giám sát của Quốc hội đối với các dự án sử dụng vốn ODA trong xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam đã được chú trọng?

Trong các giai đoạn thực hiện dự án sử dụng vốn ODA trong xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ, tiến độ giải ngân vốn của các nhà tài trợ luôn theo đúng kế hoạch đề ra?

Nhà tài trợ các dự án sử dụng vốn ODA trong xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ luôn có vốn dự phòng cho các rủi ro có thể xảy ra trong từng dự án?

TC3 Vốn đối ứng cho các dự án được triển khai đầy đủ, kịp thời giúp cho hiệu quả thực hiện các dự án tốt hơn?

TC4 Không có tình trạng sử dụng vốn ODA trong xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ sai mục đích?

Năng lực đội ngũ cán bộ quản lý, điều hành

CB1 Cán bộ tham gia quản lý, điều hành dự án có trình độ chuyên môn được đào tạo có tính phù hợp cao với yêu cầu của công việc hiện tại?

Cán bộ tham gia quản lý, điều hành dự án ODA trong xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ thường xuyên cập nhật văn bản chỉ đạo điều hành và nắm vững tình hình thực tế của các dự án?

THỰC TRẠNG HIỆU QUẢ SỬ DỤNG VỐN HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN CHÍNH THỨC TRONG XÂY DỰNG CƠ SỞ HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ Ở VIỆT NAM

Thực trạng sử dụng vốn hỗ trợ phát triển chính thức trong xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam

hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam

3.1.1 Cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam

Giao thông đường bộ chiếm vị trí trọng yếu trong hệ thống giao thông vận tải quốc gia, đây là hình thức vận tải phổ biến nhất, chiếm tỷ trọng lớn nhất trong khối lượng hàng hóa lưu thông (70%) và vận chuyển hành khách trong nội địa (90%) Giao thông đường bộ đóng vai trò rất quan trọng trong sự phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo an ninh - quốc phòng, nâng cao đời sống người dân Trong thời gian qua, cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ đã được Đảng và Nhà nước ta đầu tư khá đồng bộ, có những bước phát triển mạnh mẽ, hiện đại, có trọng tâm, trọng điểm, tập trung vào các công trình có tính kết nối, lan tỏa, tạo động lực phát triển kinh tế - xã hội Chất lượng vận tải đường bộ ngày một nâng cao, bước đầu góp phần thực hiện mục tiêu GTVT đi trước một bước trong tiến trình xây dựng và phát triển đất nước, góp phần bảo đảm quốc phòng - an ninh và bảo vệ Tổ quốc.

Theo dữ liệu thống kê từ Tổng cục Đường bộ Việt Nam (2017), mạng lưới đường bộ bao gồm hệ thống quốc lộ với 21.100km, chiếm tỉ lệ 4%; đường đô thị có 26.950km,chiếm 5%; đường tỉnh 28.910km, chiếm 5,1%; đường huyện 58.430km, chiếm 10%;đường liên xã 144.670km, chiếm 25%; đường thôn xóm, đường trục nội đồng289.790km, chiếm 51% và hơn 2.000 km đường cao tốc, trên các quốc lộ và tỉnh lộ có tổng cộng 4.028 công trình cầu lớn nhỏ Trong những năm vừa qua, hệ thống cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ có những bước phát triển mạnh, theo hướng hiện đại, có trọng tâm, trọng điểm, tập trung vào các công trình có tính kết nối, lan tỏa, tạo động lực phát triển kinh tế - xã hội; chất lượng vận tải đường bộ ngày một nâng cao, bước đầu góp phần thực hiện mục tiêu GTVT đi trước một bước trong tiến trình xây dựng và phát triển đất nước, góp phần bảo đảm quốc phòng - an ninh và bảo vệ Tổ quốc.

Bảng 3.1: Hệ thống cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam năm 2017

TT Danh mục ĐVT Kết quả

1 Tổng số chiều dài quốc lộ km 21.100

2 Tổng số chiều dài tỉnh lộ km 28.910

3 Tổng số chiều dài huyện lộ km 58.430

4 Tổng số chiều dài đường liên xã km 144.670

5 Tổng số chiều dài đường cao tốc km 2.000

6 Tổng số cầu đường bộ cầu 4.028

Nguồn: Tổng Cục Đường bộ Việt Nam

Ngày 25/02/2013, Chính phủ đã ban hành Quyết định 355/QĐ-TTg phê duyệt Chiến lược phát triển GTVT đến năm 2020 và tầm nhìn đến năm 2030, trong đó xác định “GTVT là bộ phận quan trọng, một trong 3 khâu đột phá cần ưu tiên đầu tư; phát triển hạ tầng giao thông đồng bộ, có trọng tâm, các giai đoạn thực hiện phù hợp, theo định hướng hiện đại; đẩy mạnh việc xã hội hóa đầu tư phát triển hạ tầng giao thông; coi trọng công tác bảo trì kết cấu hạ tầng giao thông; mục tiêu là vận tải đường bộ khối lượng vận tải hành khách chiếm 86% - 90%, vận chuyển đường bộ chiếm 65% - 70%”. Trong đó, phát triển đường bộ ưu tiên trục dọc - đầu tư xây dựng QL1, đường Hồ Chí Minh qua Tây Nguyên; xây dựng một số đoạn đường cao tốc trên tuyến cao tốc Bắc - Nam; đầu tư một số đoạn đường bộ ven biển gắn với đê biển Phía Bắc, xây dựng các tuyến đường bộ cao tốc thuộc hai hành lang và một vành đai kinh tế Việt Nam - Trung Quốc, một số cao tốc nối Hà Nội với các khu vực…; Miền Trung, xây dựng một số đoạn cao tốc Bắc - Nam, các tuyến đường thuộc hành lang kinh tế Đông - Tây, nối ven biển với Tây Nguyên và kết nối với Lào, Campuchia Phía Nam, xây dựng các tuyến đường cao tốc khu vực TP Hồ Chí Minh, các tuyến đường bộ nối với các tỉnh đồng bằng Sông Cửu Long…

Trên cơ sở dự báo nhu cầu vận tải, định hướng phát triển kinh tế – xã hội đến năm 2030 của đất nước, định hướng phát triển kinh tế của 4 vùng kinh tế trọng điểm, chiến lược phát triển giao thông vận tải đến năm 2020 và định hướng đến năm 2030, Quy hoạch xác lập mạng đường bộ cao tốc Việt Nam gồm 21 tuyến với tổng chiều dài 6.411 km Cụ thể, tuyến cao tốc Bắc - Nam được quy hoạch 2 tuyến với tổng chiều dài khoảng 3.083 km gồm: Tuyến cao tốc Bắc - Nam phía Đông có tổng chiều dài 1.814 km; tuyến cao tốc Bắc - Nam phía Tây tổng chiều dài là 1.269 km.

Hệ thống đường cao tốc khu vực phía Bắc gồm 14 tuyến cao tốc hướng tâm kết nối với Thủ đô Hà Nội, với tổng chiều dài 1.368 km Trong đó có tuyến cao tốc Hà Nội

- Bắc Giang - Lạng Sơn, dài 143 km; tuyến cao tốc Hà Nội – Hải Phòng, dài 105 km; tuyến cao tốc Hà Nội - Việt Trì (Phú Thọ) - Lào Cai, dài 264 km; tuyến cao tốc Nội Bài (Hà Nội) - Bắc Ninh - Hạ Long (Quảng Ninh), dài 176km; tuyến cao tốc Hạ Long (Quảng Ninh) - Móng Cái (Quảng Ninh), dài 128 km; tuyến cao tốc Ninh Bình - Hải Phòng - Quảng Ninh, dài 160 km; tuyến cao tốc Đồng Đăng (Lạng Sơn) - Trà Lĩnh (Cao Bằng), dài 144 km…

Hệ thống đường cao tốc khu vực miền Trung và Tây Nguyên gồm 3 tuyến với tổng chiều dài 264 km Cụ thể, tuyến cao tốc Hồng Lĩnh (Hà Tĩnh) - Hương Sơn (Hà Tĩnh) dài 34 km; tuyến cao tốc Cam Lộ (Quảng Trị) - Lao Bảo (Quảng Trị), dài 70 km; tuyến cao tốc Quy Nhơn (Bình Định) - Pleiku (Gia Lai), dài 160 km.

Hệ thống đường cao tốc khu vực phía Nam gồm 7 tuyến với tổng chiều dài 983 km Cụ thể, tuyến cao tốc Châu Đốc (An Giang) - Cần Thơ - Sóc Trăng, dài 200 km; tuyến cao tốc Hà Tiên (Kiên Giang) - Rạch Giá (Kiên Giang) - Bạc Liêu, dài 225 km; tuyến cao tốc Cần Thơ - Cà Mau, dài 150 km…

Mục tiêu của quy hoạch nhằm nhanh chóng hình thành mạng đường bộ cao tốc quốc gia, bảo đảm kết nối các trung tâm kinh tế trọng điểm, các cửa khẩu chính, đầu mối giao thông quan trọng có nhu cầu vận tải lớn, tốc độ cao Trong đó, tập trung xây dựng tuyến đường bộ cao tốc Bắc Nam, ưu tiên các tuyến đường cao tốc nối các thành phố lớn (Hà Nội, TPHCM, Đà Nẵng), các tuyến ra các cảng biển lớn Đồng thời tạo khả năng liên kết cao với các phương thức vận tải hiện đại khác và hội nhập khu vực, quốc tế Đường bộ cao tốc được thiết lập tách biệt nhưng phải đảm bảo liên kết được với mạng đường bộ hiện có, bảo đảm môi trường và cảnh quan; góp phần giải quyết ách tắc giao thông, trước hết tại các thành phố lớn như Hà Nội và TPHCM.

Trước năm 2013, Việt Nam chỉ có 167 km đường cao tốc đưa vào khai thác Đến nay, tổng số đường cao tốc đã đưa vào khai thác là hơn 2.000 km; hiện nay đang xây dựng đường ô tô cao tốc Đà Nẵng - Quảng Ngãi, đường cao tốc Bến Lức - Long Thành, Hòa Lạc - Hòa Bình, Hải Phòng - Hạ Long, cao tốc Trung Lương - Mỹ Thuận và một phần của đường cao tốc Hà Nội - Lạng Sơn mới được hoàn thành Trong thời gian tới sẽ xây dựng đoạn cao tốc Bắc Giang - Lạng Sơn, Ninh Bình - Thanh Hóa), Thanh Hóa

- Hà Tĩnh, Dầu Giây - Phan Thiết), Phan Thiết - Nha Trang … Số vốn dành cho đường cao tốc giai đoạn đến 2020 ước tính khoảng 392.300 tỷ VND (khoảng 18 tỷ USD).

Hai tuyến đường bộ được Chính phủ ưu tiên là nâng cấp mở rộng QL1 từ ThanhHóa - Cần Thơ và đường Hồ Chí Minh qua Tây Nguyên đã được đưa vào sử dụng sớm hơn dự kiến có nhiều đoạn tuyến hoàn thành trước hơn 1 năm hiện đang phát huy hiệu quả khi hàng hóa được lưu thông, tốc độ được nâng lên giao thương giữa các vùng miền được thúc đẩy, góp phần phát triển kinh tế - xã hội phát triển của từng địa phương, khu vực và đất nước Bên cạnh đó, các tuyến quốc lộ qua các khu vực khác như: Nam Bộ đã hoàn thành xây dựng đưa vào sử dụng các cầu rất lớn, gồm; cầu Cổ Chiên bắc qua sông Mê Kông, cầu Mỹ Lợi Cầu Vàm Cống và cầu Cao Lãnh đang được xây dựng - 2 cầu rất lớn bắc qua sông Tiền và sông Hậu là 2 dòng chính của sông Mê Kông Tuyến đường từ Đà Lạt đến Dầu Giây để đi TP Hồ Chí Minh đã được xây dựng cơ bản hoàn thành Khu vực miền Trung và Tây Nguyên đã xây dựng cải tạo QL19, QL24, QL25, 26, QL27, xây dựng nút giao thông ở Đà Nẵng… Khu vực phía Bắc đã xây dựng QL7, QL8 và nhiều quốc lộ khác Mạng lưới đường bộ được xây dựng đồng bộ, tính kết nối, liên kết vùng được đảm bảo và GTVT có ý nghĩa quan trọng trong phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội, bảo đảm quốc phòng - an ninh, góp phần thực hiện thắng lợi sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước.

3.1.2 Khái quát công tác tiếp nhận, quản lý vốn hỗ trợ phát triển chính thức trong xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam

Sau khi được Mỹ xóa bỏ lệnh cấm vận thương mại vào năm 1993, Việt Nam đã được tiếp nhận nguồn vốn ODA của các nhà tài trợ nước ngoài gồm cả đa phương (như WB, ADB, OFID, ) và song phương (như Nhật, Pháp, Đức, Hàn Quốc, ) để tiến hành đầu tư cải tạo, nâng cấp và xây dựng mới các công trình kết cấu hạ tầng giao thông trên cả năm lĩnh vực: đường bộ, đường sắt, đường thủy nội địa, hàng hải và hàng không Thực tế đã cho thấy, vốn ODA có đóng góp rất quan trọng trong việc cải tạo, nâng cấp và phát triển cơ sở hạ tầng giao thông của Việt Nam nói chung và giao thông đường bộ nói riêng, giảm thời gian đi lại, nâng cao an toàn và kết nối các phương thức vận tải, Các dự án giao thông đường bộ sử dụng vốn ODA hoàn thành đưa vào khai thác đều có lưu lượng giao thông vượt mức dự báo ban đầu trong bước nghiên cứu khả thi, đóng góp tích cực vào tăng trưởng, nâng cao năng lực cạnh tranh của nền kinh tế, góp phần xóa đói giảm nghèo cho đất nước trong suốt hơn 25 năm qua Hiện nay, theo đánh giá của Diễn đàn kinh tế thế giới (WEF), chỉ số năng lực cạnh tranh về hạ tầng giao thông Việt Nam liên tục tăng từ năm 2012 đến nay lần lượt là 95, 82, 81, 76, 67 đã góp phần nâng cao chỉ số năng lực cạnh tranh của quốc gia (Nguyễn Thanh Hằng, 2015)

Theo nhu cầu của Bộ GTVT từng giai đoạn và thế mạnh của mình, các nhà tài trợ đã và đang hỗ trợ vốn ODA cho Bộ GTVT trong xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ như sau:

Bảng 3.2: Danh sách các nhà tài trợ vốn ODA trong giao thông đường bộ của Việt Nam

TT Nhà tài trợ Các chuyên ngành được hỗ trợ vốn ODA Thời gian

- Xây dựng/lắp đặt thiết bị

- Hỗ trợ kỹ thuật: nghiên cứu chiến lược ngành, quy hoạch phát triển; nghiên cứu tiêu chuẩn, quy chuẩn; Nghiên cứu tiền khả thi, khả thi và thiết kế kỹ thuật một số dự án lớn; tăng cường năng lực đào tạo cho 1 số trường về lĩnh vực GTVT

- Xây dựng/Lắp đặt thiết bị

- Hỗ trợ kỹ thuật: nghiên cứu chuẩn bị dự án; tăng cường năng lực thể chế.

3 ADB - Xây dựng/Lắp đặt thiết bị

- Hỗ trợ kỹ thuật nghiên cứu chuẩn bị dự án 1995 đến nay

4 Anh Viện trợ không hoàn lại thông qua việc đồng tài trợ với WB cho các dự án giao thông nông thôn 2006 đến 2014

5 Pháp Xây dựng/Lắp đặt thiết bị 1994 đến 2015

6 Hàn Quốc Xây dựng/Lắp đặt thiết bị 1996 đến nay

7 Đài Loan Xây dựng/Lắp đặt thiết bị 1993 đến 1997

8 Úc Viện trợ không hoàn lại thông qua việc đồng tài trợ với WB cho các dự án xây dựng đường bộ 1993 đến nay

9 Tây Ban Nha Cung cấp thiết bị sản xuất vật liệu làm đường 1996 đến 2003

10 Thái Lan Cung cấp thiết bị sản xuất vật liệu làm đường 1995 đến 1997

Nguồn: Vụ Kế hoạch - Đầu tư, Bộ Giao thông vận tải

- Đối với hệ thống quốc lộ

Từ năm 1993 Nhật Bản (thông qua OECF - Quỹ Hợp tác Kinh tế Hải ngoại NhậtBản, sau đó là JIBIC và hiện nay là JICA - Cơ quan hợp tác quốc tế Nhật Bản), WB vàADB đã quan tâm và ưu tiên tài trợ vốn ODA cho Bộ GTVT thực hiện cải tạo, nâng cấp toàn tuyến Quốc lộ 1 - tuyến huyết mạch của đất nước và đến năm 2008 đã hoàn thành toàn tuyến, kịp thời đáp ứng nhu cầu vận tải hành khách và hàng hóa phục vụ phát triển kinh tế - xã hội Song song với quá trình hỗ trợ cải tạo, nâng cấp Quốc lộ 1, các nhà tài trợ như Đài Loan, Hàn Quốc và Nhật Bản đã hỗ trợ Bộ GTVT cải tạo, nâng cấp các quốc lộ 5, 18 và 10 thuộc vùng tam giác phát triển kinh tế phía Bắc (Hà Nội - Hải Phòng

Hiệu quả sử dụng vốn hỗ trợ phát triển chính thức trong xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam

3.2.1 Đánh giá tác động của vốn hỗ trợ phát triển chính thức trong xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ đến tăng trưởng kinh tế Việt Nam 3.2.1.1 Mô tả dữ liệu

Khi được đưa vào phần mềm R cho kết quả thống kê dữ liệu như sau:

Bảng 3.5: Thống kê mô tả dữ liệu chung

Nguồn: Kết quả từ phần mềm R

Kết quả mô tả dữ liệu cho thấy GDP của Việt Nam tăng hơn 2,75 lần từ quýI/2010 đến quý IV/2018, từ 413 nghìn tỷ đồng quý I/2010 (đạt giá trị nhỏ nhất) đến 1.135 nghìn tỷ đồng quý IV/2018 (đạt giá trị lớn nhất) Trung bình cả giai đoạn 36 quý, GDP bình quân đạt 688,6 nghìn tỷ đồng Giá trị FDI của Việt Nam lớn nhất đạt 98.251 tỷ đồng vào quý IV/2018 và giá trị FDI bé nhất đạt 45.153 tỷ đồng vào quý I/2013, giá trịFDI trung bình hàng năm là 60.372 tỷ đồng Tương tự, Việt Nam đạt được giá trị ODA trong xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ giải ngân lớn nhất vào quý IV/2014 với 4.143 tỷ đồng, giá trị ODA nhỏ nhất vào quý I/2018 là 1.784 tỷ đồng và trung bình hàng năm Việt Nam thực hiện được 60.372 tỷ đồng giá trị vốn FDI.

Vốn đầu tư trong nước của Việt Nam thực hiện (VDT) trong giai đoạn từ quý I/2010 đến quý IV/2018 đạt giá trị trung bình là 196.861 tỷ đồng, đạt giá trị lớn nhất 344.954 tỷ đồng vào quý IV/2018, thấp nhất là 99.100 tỷ đồng vào quý I/2010 Lực lượng lao động (Labour) của Việt Nam có giá trị lớn nhất 54.530 nghìn người vào quý IV/2018, thấp nhất là 45.413 nghìn người vào quý I/2010 và đạt giá trị trung bình là 51.558 trong giai đoạn từ quý I/2010 đến quý IV/2018.

3.2.1.2 Phân tích hồi quy đánh giá tác động của vốn ODA trong xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ đến GDP của Việt Nam

(a) Kiểm định tính dừng Để đảm bảo mô hình không xảy ra hiện tượng hồi quy giả mạo trong nghiên cứu dữ liệu chuỗi thời gian, các chuỗi dữ liệu khi đưa vào mô hình cần đảm bảo tính dừng. Kết quả kiểm định tính dừng của các dữ liệu cho thấy các biến FDI (đầu tư trực tiếp nước ngoài) VDT (vốn đầu tư), LogGDP (được lấy log), Labour (số lao động) đều dừng ở sai phân bậc nhất Biến ODA (viện trợ phát triển chính thức trong giao thông đường bộ) dừng ở sai phân bậc 2.

Bảng 3.6: Kết quả kiểm định tính dừng cho các biến

* Là sai phân bậc 1, ** sai phân bậc 2

Nguồn: Kết quả chạy phần mềm R

Hồi quy mô hình với biến phụ thuộc là GDP, biến độc lập là ODA, FDI, VDT,Labour, với từng biến được lựa chọn vào từng mô hình là khác nhau ta chọn các biến khác nhau Thu được kết quả như sau:

Bảng 3.7: Kết quả hồi quy lựa chọn mô hình tối ưu p!=0 EV SD model 1 model 2 model3

ODA_diff2 94.7 7.873e-05 3.325e-05 8.474e-05 9.006e-05 7.679e-05 Labour_diff 57.1 -2.455e-05 2.708e-05 -4.325e-05 nVar 4 3 2 r2 0.914 0.903 0.888

BIC -6.950e+01 -6.863e+01 -6.739e+01 post prob 0.408 0.263 0.141 model 4 model 5 Intercept 1.667e-02 1.323e-02

Nguồn: Kết quả chạy phần mềm R

Ta nhận thấy: R 2 của mô hình 1 và mô hình 2 cao, nhưng mô hình 1 hệ số giải thích cho biến Labour không như kỳ vọng, vậy chọn mô hình 2 là tối ưu nhất Theo mô hình thứ 2 thì biến Labour bị loại ra khỏi mô hình Kết quả chạy lại mô hình như sau:

Bảng 3.8: Kết quả hồi quy mô hình đã lựa chọn gồm 3 biến độc lập FDI, ODA, VDT

Estimate Std Error t value Pr(>|t|)

Residual standard error: 0.09359 on 30 degrees of freedom

(1 observation deleted due to missingness)

F-statistic: 92.74 on 3 and 30 DF, p-value: 2.847e-15

Nguồn: Kết quả chạy phần mềm R

Các biến ODA, FDI và VDT có p-value < 0.05 Như vậy, các biến có ý nghĩa thống kê trong việc đánh giá tác động của các nhân tố ảnh hưởng đến GDP Với mức ý nghĩa thống kê là 95%.

(b) Kiểm định khuyết tật của mô hình

Kiểm định khuyết tật đa cộng tuyến

Thông qua kết quả kiểm định khuyết tật đa cộng tuyến được thể hiện ở bảng 3.9, có hiện tượng đa cộng tuyến, nhưng hệ số VIF của các biến độc lập đều nằm trong khoảng (1,10), nên mô hình chấp nhận được.

Bảng 3.9: Kiểm tra hệ số VIF của các biến độc lập

FDI_diff VDT_diff ODA_diff2

Nguồn: Kết quả chạy phần mềm R

Kiểm định tự tương quan của nhiễu

Sử dụng kiểm định Breusch-Godfrey

Giả thuyết Ho: Không có tự tương quan

LM test = 5.5108, df = 1, p-value = 0.0189 data: hoiquy

Bảng 3.10: Kết quả kiểm tra tự tương quan của nhiễu

Nguồn: Kết quả chạy phần mềm R

Vì P-value < 0,05 => bác bỏ Ho => Vậy có tự tương quan của nhiễu. Để khắc phục khuyết tật tự tương quan của nhiễu ta chạy lại mô hình có kết quả như sau:

Bảng 3.11: Kết quả hồi quy mô hình sau khi xử lý khuyết tật

Estimate Std Error t value Pr(>|t|) (Intercept) 3.2373e-03 1.2576e-02 0.2574 0.798621

Nguồn: Kết quả chạy phần mềm R

Kết quả hồi quy chung đưa ra giá trị ODA có tác động cùng chiều lên GDP hay vốn hỗ trợ phát triển chính thức trong xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ có ảnh hưởng tích cực (tác động thuận chiều) đến tăng trưởng kinh tế của Việt Nam Khi phần chênh lệch (2 quý sau so với quý trước - vì lấy sai phân bậc 2) của ODA tăng 1 tỷ đồng thì chênh lệch GDP (quý sau so với quý trước - vì lấy log của sai phân bậc 1 biến GDP) tăng 0,000090056% Kết quả nghiên cứu là hoàn toàn phù hợp với kỳ vọng nghiên cứu ban đầu của tác giả và có sự tương đồng với các nghiên cứu của Burnside, C. và D Dollar (2000), Hansen và Tarp (2001) Karras, G (2006), sự khác biệt với kết quả các nghiên cứu của Boone, P., (1996); Lesink, R và Morrissey, O (2000); Knack, S.(2000); Bhandari và cộng sự (2007) Mallik, G (2008) có thể do sự khác nhau về thể chế chính sách, môi trường kinh tế, văn hóa xã hội Thực tế có thể thấy các tác động tích cực do sự phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ bằng nguồn vốn ODA đem lại cho kinh tế Việt Nam Kết quả nghiên cứu là cơ sở để tác giả đưa ra các khuyến nghị nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng vốn ODA trong xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam.

Trình độ học vấn Đại học 39%

3.2.2 Đánh giá hiệu quả sử dụng vốn hỗ trợ phát triển chính thức trong xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam ở tầm vi mô

3.2.2.1 Thống kê mô tả dữ liệu khảo sát đánh giá hiệu quả sử dụng vốn hỗ trợ phát triển chính thức trong xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam a Phân tích đặc điểm đối tượng được khảo sát

 Đặc điểm đối tượng khảo sát là cán bộ quản lý

Kết quả khảo sát 233 cán bộ tham gia công tác điều hành, quản lý các dự án sử dụng vốn ODA trong xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam cho thấy các thông tin cơ bản về Giới tính, Trình độ, Tên dự án đã từng tham gia, cộng tác, Nhà tài trợ dự án và Thời gian cộng tác Các đặc điểm cơ bản của đối tượng cán bộ tham gia công tác điều hành, quản lý được thể hiện qua các biểu đồ dưới đây.

Biểu đồ 3.3: Đặc điểm đối tượng khảo sát là cán bộ tham gia quản lý, điều hành các dự án sử dụng vốn ODA trong xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam

Nguồn: Kết quả dữ liệu khảo sát từ phần mềm SPSS

Qua biểu đồ trên, chúng ta có thể thấy cán bộ quản lý các dự án sử dụng vốn

ODA trong xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ được khảo sát chủ yếu là nam giới với tỷ lệ lên đến 84%, nữ giới chỉ chiếm 1 tỷ lệ nhỏ với 16% Về trình độ học vấn, tất cả các cán bộ quản lý đều có trình độ đại học và chủ yếu trên đại học với 61% có trình độ sau đại học Về thời gian tham gia cộng tác, cán bộ quản lý, điều hành được phỏng vấn có thâm niên công tác trong các dự án sử dụng vốn ODA trong xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ từ 2 đến 5 năm là chủ yếu với tỷ lệ chiếm đến 47%, khoảng 20% cán bộ có thâm niên từ 5 đến 10 năm, cá biệt có khoảng 14% các cán bộ quản lý có thâm niên công tác hơn 10 năm, thậm chí 15, 20 năm Các dự án sử dụng vốn

ODA trong xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ được khảo sát được tài trợ chủ yếu từ WB với tỷ lệ 31%, từ ADB có tỷ lệ 29%, từ JICA với tỷ lệ 25% và EDCF với tỷ lệ 15% Đây cũng chính là các nhà tài trợ chủ yếu với các dự án sử dụng ODA trong xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam.

 Đặc điểm đối tượng khảo sát là người dân thụ hưởng

Kết quả khảo sát 208 đối tượng là người dân thụ hưởng các dự án sử dụng vốn

Đánh giá mức độ tác động của các nhân tố tới hiệu quả sử dụng vốn hỗ trợ phát triển chính thức trong xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam

3.3.1 Thống kê mô tả dữ liệu khảo sát nhân tố tác động tới hiệu quả sử dụng ODA trong xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam

3.3.1.1 Đánh giá Tính đồng bộ của chính sách quản lý

Kết quả đánh giá đối với nhân tố Tính đồng bộ của chính sách quản lý hiện nay đang ở mức trung bình và khá, mức điểm đánh giá cụ thể được thể hiện thông qua bảng tổng hợp dưới đây:

Bảng 3.19: Tổng hợp đánh giá về Tính đồng bộ chính sách quản lý

Biến mã hóa Nhận định khảo sát Trung bình Độ lệch chuẩn

Chính sách, chiến lược thu hút ODA cho xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ của Việt Nam được xây dựng trên các căn cứ rõ ràng, được hoạch định phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia trong từng thời kỳ?

Cơ chế, chính sách quản lý ODA trong xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ của Việt Nam phù hợp với cơ chế, chính sách quản lý ODA đặc thù của nhà tài trợ trên nguyên tắc tuân thủ theo quy định của pháp luật Việt Nam?

Khi xây dựng chương trình thu hút ODA, chính phủ Việt Nam thường lường trước những rủi ro chính sách trong thời gian thực hiện dự án?

Hệ thống văn bản chỉ đạo, điều hành về ODA trong xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ được ban hành kịp thời, đảm bảo đáp ứng tình hình thực tế?

CS5 Công tác giải phóng mặt bằng được thực hiện kịp thời so với yêu cầu tiến độ mà dự án ODA đặt ra? 2,58 1,019

Công tác thanh tra, kiểm tra, kiểm toán các dự án; tăng cường sự giám sát của Quốc hội đối với các dự án sử dụng vốn ODA trong xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam đã được chú trọng?

Nguồn: Kết quả dữ liệu khảo sát từ phần mềm SPSS

Các nhận định nằm dao động từ mức 2,58 đến 3,84 Nhận định đạt mức điểm đánh giá cao nhất là “Chính sách, chiến lược thu hút ODA cho giao thông đường bộ của Việt Nam được xây dựng trên các căn cứ rõ ràng, được hoạch định phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia trong từng thời kỳ” với 3,84 Một số nội dung có mức điểm đánh giá khá thấp như “Công tác giải phóng mặt bằng” chỉ đạt 2,58. Điều này cũng thể hiện một thực tế tồn tại lâu nay, nhiều dự án nằm giữa các khu đô thị, lại thiếu vốn đối ứng phục vụ giải phóng mặt bằng nên công tác giải phóng gặp rất nhiều khó khăn, ảnh hưởng không nhỏ đến tiến độ và tổng mức đầu tư dự án Hầu hết các dự án xây dựng công trình giao thông đều bị chậm bàn giao mặt bằng, nhiều gói thầu gần đến thời điểm kết thúc thời gian thi công vẫn chưa được bàn giao đủ mặt bằng

3.3.1.2 Đánh giá Năng lực tài chính

Bảng 3.20: Tổng hợp đánh giá về Năng lực tài chính Biến mã hóa Nhận định khảo sát Trung bình Độ lệch chuẩn

Trong các giai đoạn thực hiện dự án ODA trong giao thông đường bộ, tiến độ giải ngân vốn của các nhà tài trợ luôn theo đúng kế hoạch đề ra?

Các nhà tài trợ dự án ODA trong giao thông đường bộ luôn có vốn dự phòng cho các rủi ro có thể xảy ra trong từng dự án?

TC3 Vốn đối ứng cho các dự án được triển khai đầy đủ, kịp thời giúp cho hiệu quả thực hiện các dự án tốt hơn? 3,79 0,588

TC4 Không có tình trạng sử dụng vốn ODA trong giao thông đường bộ sai mục đích? 3,85 0,716

Nguồn: Kết quả dữ liệu khảo sát từ phần mềm SPSS

Kết quả đánh giá đối với nhân tố Năng lực tài chính hiện nay đang ở mức khá và cao, mức điểm đánh giá cụ thể được thể hiện thông qua bảng 3.20 Các nhận định nằm dao động từ mức 3,79 đến 4,23 Nhận định đạt mức điểm đánh giá cao nhất là “Tiến độ giải ngân vốn của các nhà tài trợ” với 4,23 Nội dung có mức điểm đánh giá thấp nhất là

“Vốn đối ứng” đạt 3,79 Thiếu vốn đối ứng cho các dự án ODA chắc chắn sẽ tiếp tục là một trong những rào cản lớn trong phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ Tình trạng thiếu vốn đối ứng gay gắt diễn ra trên diện rộng tại một loạt công trình trọng điểm sử dụng vốn vay ODA khiến tiến độ thi công bị kéo lùi Ngoại trừ một lượng vốn đối ứng nhỏ dành cho chi trả thuế giá trị gia tăng của nhà thầu, phần lớn vốn đối ứng(thường chiếm 15 - 20% tổng

“Theo ông Eric Sidgwick – Giám đốc ADB tại Việt Nam, việc giải ngân chậm vốn ODA sẽ gây tác động không tích cực tới phát triển Ông Eric cho biết, hiện có những quan ngại liên quan đến trần nợ công của Việt Nam và việc Việt Nam tốt nghiệp nguồn vốn IDA (Hiệp hội Phát triển quốc tế) và IDF (Quỹ Phát triển thể chế) Việt Nam đã chuyển sang nhóm nước có thu nhập trung bình Báo cáo về định hướng thu hút, quản lý sử dụng vốn vay ODA và vốn vay ưu đãi 2018 – 2020, tầm nhìn 2021 - 2025 của Bộ KH&ĐT cũng cảnh báo Việt Nam đã tốt nghiệp vốn vay tín dụng ưu đãi IDA của WB vào tháng 7/2017, cũng như của ADB vào 1/1/2019 Khi đó, Việt Nam có khả năng phải áp dụng điều kiện tăng trả nợ gốc vốn vay ODA của WB và ADB hiện hành lên gấp đôi Nói cách khác, Việt Nam đã không còn được nhận các khoản vay của Hiệp hội Phát triển Quốc tế (IDA) của WB và nguồn vốn từ Quỹ phát triển châu Á (ADF) của ADB Nguồn vốn ODA của các đối tác phát triển khác mức đầu tư) tại các dự án ODA xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ nói chung, các dự án đường cao tốc nói riêng, được dành cho công tác giải phóng mặt bằng, nhưng việc vốn cấp không đủ đã làm chậm tiến độ chi trả cho các hộ dân bị ảnh hưởng và khiến chủ đầu tư lỡ các cam kết với nhà tài trợ, chưa kể khả năng phát sinh khiếu nại/khiếu kiện từ nhà thầu nước ngoài dẫn đến phải đền bù (như trường hợp Dự án cầu Nhật Tân trước đây) cũng là nguy cơ không thể loại trừ.

Không thể phủ nhận trách nhiệm của các cơ quan quản lý vốn khi kế hoạch sử dụng vốn đối ứng cho các dự án ODA xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ đã được lên ngay từ khi ký kết hiệp định với các nhà tài trợ Tuy nhiên, việc các chủ đầu tư tính toán chưa sát phần vốn đối ứng phục vụ công tác giải phóng mặt bằng được đề cập trong quyết định đầu tư và những phức tạp trong các thủ tục pháp lý hiện hành mới là nguyên nhân chính khiến việc bố trí vốn đối ứng trở lên căng thẳng Nhận định trên hoàn toàn có cơ sở, khi có đến 90% các dự án ODA xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ có số lượng hộ dân bị ảnh hưởng cũng như chi phí đền bù, hỗ trợ di dời tăng lên sau khi chính quyền địa phương chính thức bắt tay vào đo đạc, kiểm đếm và áp giá. Để tránh tình trạng các đơn vị cam kết với nhà tài trợ trong khi không đủ khả năng bố trí vốn đối ứng, đẩy ngân sách Trung ương vào thế bí, các chủ đầu tư, đặc biệt là các địa phương cần căn cứ vào nguồn vốn đối ứng trong nước hàng năm để tính toán nguồn vốn vay nước ngoài nhằm đảm bảo thực hiện đúng tiến độ dự án Trong trường hợp thiếu vốn đối ứng, các bộ, ngành, địa phương tự chịu trách nhiệm bố trí vốn đối ứng Đây chính là biểu hiện của việc thực hiện nghiêm kỷ luật ngân sách, nhất là trong giai đoạn kinh tế trong nước đang gặp nhiều khó khăn.

Hộp 3.1: Ý kiến của chuyên gia về năng lực tài chính các dự án ODA của Việt Nam cũng đang giảm đáng kể, thay vào đó là các nguồn vốn vay ưu đãi Việt Nam phải chuyển sang vay ưu đãi gần điều kiện thị trường Việc tốt nghiệp các nguồn vốn vay ưu đãi sẽ làm nghĩa vụ trả nợ gốc của Chính phủ tăng lên gấp đôi Đồng thời rút ngắn thời gian vay đối với các khoản nợ hiện hành, đặc biệt là điều chỉnh lại các hợp đồng cho vay lại Tiến độ giải ngân nguồn vốn ODA chậm không chỉ làm phát sinh chi phí, ảnh hưởng tới việc thực hiện dự án, mà có thể dẫn tới tranh chấp hợp đồng với nhà thầu, ảnh hưởng đến uy tín của Việt Nam.” Nguồn: kinhtedothi.vn

3.3.1.3 Đánh giá Năng lực đội ngũ cán bộ quản lý, điều hành

Kết quả đánh giá đối với nhân tố Năng lực đội ngũ cán bộ quản lý, điều hành hiện nay đang ở mức khá và cao, mức điểm đánh giá cụ thể được thể hiện thông qua bảng tổng hợp dưới đây:

Bảng 3.21: Tổng hợp đánh giá về Năng lực đội ngũ cán bộ quản lý, điều hành

Biến mã hóa Nhận định khảo sát Trung bình Độ lệch chuẩn

Cán bộ tham gia quản lý, điều hành dự án có trình độ chuyên môn được đào tạo có tính phù hợp cao với yêu cầu của công việc hiện tại?

THẢO LUẬN KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU VÀ KHUYẾN NGHỊ NHẰM NÂNG CAO HIỆU QUẢ SỬ DỤNG VỐN HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN CHÍNH THỨC TRONG XÂY DỰNG CƠ SỞ HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ Ở VIỆT NAM

Thảo luận kết quả nghiên cứu

4.1.1 Thảo luận về kết quả đánh giá hiệu quả sử dụng vốn hỗ trợ phát triển chính thức trong xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam

Về Tính phù hợp, các dự án ODA trong xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ được Bộ GTVT lựa chọn, vận động vốn vay ODA hầu hết là các dự án quan trọng đối với phát triển kinh tế xã hội và phát triển ngành GTVT; các dự án thường có quy mô và nhu cầu vốn đầu tư lớn; một số dự án đòi hỏi kỹ thuật, công nghệ cao so với trình độ trong nước và khu vực Về phía các nhà tài trợ, để cho vay vốn có hiệu quả, phù hợp với lĩnh vực có lợi thế, các nhà tài trợ cũng tiến hành lựa chọn và thẩm định các đề xuất của

Bộ GTVT theo chuẩn mực quốc tế Do vậy, có thể thấy hầu hết các dự án ODA trong xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ của Bộ GTVT được lựa chọn để thực hiện là các dự án cần thiết và có hiệu quả kinh tế - xã hội Theo yêu cầu của các nhà tài trợ, các dự án ODA trong xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ được thực hiện theo các quy định, chuẩn mực và được giám sát bởi tư vấn quốc tế nên về tổng quan các công trình có chất lượng tốt, thẩm mỹ cao, đặc biệt là các dự án sử dụng vốn vay của Nhật Bản.

Theo yêu cầu của các nhà tài trợ, thiết kế kỹ thuật được thực hiện bởi tư vấn quốc tế (đối với dự án của nhà tài trợ đa phương như ADB, WB) hoặc tư vấn của nước tài trợ (đối với dự án của nhà tài trợ song phương) Đây là khâu quan trọng ảnh hưởng đến chi phí đầu tư dự án, Cục Quản lý xây dựng và chất lượng công trình giao thông của

Bộ GTVT đã thực hiện thẩm định cho Bộ GTVT phê duyệt thiết kế kỹ thuật Theo đánh giá của Bộ GTVT công tác thiết kế kỹ thuật các dự án ODA đã được rà soát và thẩm định tốt nhằm hạn chế phát sinh chi phí trong quá trình thực hiện dự án.

Về khâu lập dự toán làm cơ sở xác định giá gói thầu (định mức, vật liệu, nhân công, máy), dự toán được lập trên cơ sở các quy định của Việt Nam Riêng đối với nhà tài trợ song phương, nhà tài trợ yêu cầu về tỷ lệ hàng hóa xuất xứ từ nước tài trợ, tỷ lệ này tính toán trên cơ sở giá trị vật tư, vật liệu, thiết bị chính của nước tài trợ mà ViệtNam cần nhập khẩu để thực hiện dự án ở bước thẩm định dự án và được hai bên thống nhất trong Hiệp định vay vốn Nhìn chung dự toán và giá gói thầu được kiểm soát và phê duyệt đúng với quy định của Việt Nam và Hiệp định vay vốn đã ký kết.

Về Tính hiệu quả của các dự án ODA trong xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ, những năm vừa qua việc bố trí vốn đối ứng (phục vụ chi trả GPMB, thuế, quản lý dự án, …) cho các dự án ODA không đáp ứng đủ và kịp thời nên đã ảnh hưởng đến tiến độ thực hiện các dự án ODA Trước đây việc giải ngân vốn nước ngoài được cho phép giải ngân theo tiến độ thực tế dự án và cam kết với nhà tài trợ Bắt đầu từ năm

2015, thực hiện Nghị quyết của Quốc hội về dự toán ngân sách hàng năm, Chính phủ giao cụ thể số vốn nước ngoài hàng năm cho Bộ GTVT Trong trường hợp giải ngân vốn ODA vượt dự toán, Chính phủ phải báo cáo Ủy ban Thường vụ Quốc hội trước khi thực hiện.

Thực tế, các dự án ODA ngành GTVT đang triển khai hiện nay đều là những dự án quy mô lớn, có tác động lớn đến kinh tế - xã hội đất nước và có sự tham gia của các nhà thầu quốc tế Các dự án này đang được Bộ GTVT chỉ đạo khẩn trương thi công đáp ứng tiến độ đã cam kết với các nhà tài trợ, do đó nhu cầu giải ngân vốn ODA rất lớn. Việc thiếu kế hoạch vốn ODA để giải ngân cho các dự án sẽ ảnh hưởng nghiêm trọng đến tiến độ thi công, kéo dài thời gian hoàn thành, làm tăng chi phí và giảm hiệu quả đầu tư Ngoài ra, việc kéo dài thời gian hoàn thành các dự án sẽ ảnh hưởng đến sinh hoạt của người dân khu vực dự án và bức xúc trong dư luận xã hội; các nhà thầu khiếu nại bồi thường về việc thanh toán chậm; một số dự án hết hạn giải ngân thì Chính phủ phải bố trí vốn trong nước để chi trả cho khối lượng còn lại dự án; ảnh hưởng đến uy tín của Việt Nam với các nhà tài trợ nước ngoài trong việc thực hiện các Hiệp định đã ký kết…

Trong các dự án ODA xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ, không ít dự án phải kéo dài tiến độ hoàn thành Dự án được triển khai trong khu vực trung tâm thành phố, nên giải phóng mặt bằng phức tạp, di dời công trình hạ tầng kỹ thuật khó khăn, thời gian kéo dài Ví dụ, như dự án cao tốc Pháp Vân - Cầu Giẽ giai đoạn 2 có kế hoạch ban đầu hoàn thành cuối năm 2017 nhưng thực tế thông xe tháng 12/2018 Vướng mắc chính dẫn đến dự án này chậm tiến độ là giải phóng mặt bằng chậm do địa phương liên tục báo cáo lùi tiến độ giải phóng mặt bằng Thậm chí đến nay mặc dù dự án đã hoàn thành nhưng vẫn còn vướng khoảng 2km mặt bằng đường gom chưa hoàn thiện được Dự án cao tốc Hạ Long - cầu Bạch Đằng thông xe tháng 9/2018 trong khi kế hoạch ban đầu hoàn thành trong năm 2017 Nguyên nhân chính dẫn đến việc chậm tiến độ dự án này là do một số yếu tố chủ quan và khách quan như: thời gian chờ lún thực tế tại một số vị trí xử lý nền đường qua vùng đất yếu kéo dài hơn so với tính toán, điều kiện thời tiết không thuận lợi cho thi công Tuyến đường Hòa Lạc - Hòa Bình và cải tạo, nâng cấp Quốc lộ

6 đoạn Xuân Mai - Hòa Bình có kế hoạch ban đầu hoàn thành trong năm 2016 nhưng thực tế hoàn thành thông xe tháng 10/2018.

Dự án chậm tiến độ do một số nguyên nhân như: trong quá trình triển khai dự án có một số nội dung xử lý kỹ thuật phức tạp (điều chỉnh, xử lý hang Kast qua Đèo Bụt, xử lý giao cắt đường ống nước sạch Sông Đà ); tiến độ giải phóng mặt bằng đoạn qua địa phận thành phố Hà Nội chậm, đến đầu tháng 4/2018 mới hoàn thành; doanh thu thu phí trên tuyến Quốc lộ 6 thấp làm ảnh hưởng đến phương án tài chính và nguồn lực để thi công tuyến Hòa Lạc - Hòa Bình; khả năng tiếp cận nguồn vốn tín dụng của nhà đầu tư hạn chế Đối với các dự án đang triển khai, Bộ Giao thông Vận tải cho biết gồm 2 dự án là cao tốc Trung Lương - Mỹ Thuận (kế hoạch ban đầu hoàn thành trong năm 2018; kế hoạch điều chỉnh Quý II/2020) Dự án chậm tiến độ chủ yếu do năng lực nhà đầu tư hạn chế, nhà đầu tư không hoàn thành được việc ký kết Hợp đồng tín dụng với các tổ chức tín dụng Đối với dự án cao tốc Bến Lức - Long Thành, khởi công năm

2014, dự kiến hoàn thành trong năm 2019, tuy nhiên theo Bộ Giao thông Vận tải, với tiến độ hiện tại khó có thể hoàn thành theo kế hoạch bởi đến thời điểm này giá trị thực hiện mới đạt khoảng 73,92%.

Theo Bộ Giao thông Vận tải, các gói thầu từ nguồn vốn Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB) thuộc dự án cao tốc Bến Lức - Long Thành chậm hoàn thành chủ yếu do vướng giải phóng mặt bằng, năng lực hạn chế của một số nhà thầu cũng như năng lực điều hành của Tổng công ty Đầu tư phát triển đường cao tốc Việt Nam (VEC) không tốt Các gói thầu sử dụng vốn Cơ quan Hợp tác quốc tế Nhật Bản (JICA) (gồm

2 cầu dây văng lớn Bình Khánh và Phước Khánh) chậm do cần rà soát, điều chỉnh thiết kế của một số hạng mục để đảm bảo an toàn công trình Ngoài ra còn có một số khó khăn, vướng mắc do việc chuyển VEC về Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp Bộ Giao thông Vận tải nhận định, nguy cơ dự án không hoàn thành trước thời hạn kết thúc Hiệp định khung vào ngày 14/12/2020 Trong thời gian qua, mặc dù Bộ Giao thông Vận tải đã phối hợp tích cực với Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp nhưng việc thực hiện chưa hiệu quả, dẫn đến tiến độ thực hiện dự án rất chậm.

Các nguyên nhân dẫn đến các dự án ODA bị kéo dài tiến độ là:

- Các dự án ODA thực hiện đấu thầu quốc tế, ngoài việc tuân thủ quy định của Việt Nam còn tuân thủ các quy định của nhà tài trợ Trong quá trình thực hiện dự án mỗi thay đổi, đặt biệt là các thay đổi trong đấu thầu cần phải được sự đồng ý của nhà tài trợ.

Quan điểm và mục tiêu phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ Việt

4.2.1 Quan điểm phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ Việt Nam

Theo Quyết định số: 355/QĐ-TTg về việc phê duyệt điều chỉnh chiến lược phát triển giao thông vận tải Việt Nam đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030, có thể thấy:

1) Giao thông vận tải đường bộ là một bộ phận quan trọng trong kết cấu hạ tầng hạ tầng kinh tế xã hội Vì vậy, cần được ưu tiên đầu tư phát triển, để tạo tiền đề, làm động lực phát triển kinh tế - xã hội, đáp ứng yêu cầu công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước, tiến trình hội nhập kinh tế khu vực và quốc tế và góp phần bảo đảm quốc phòng, an ninh.

2) Phát triển giao thông vận tải đường bộ hợp lý, đồng bộ và bền vững trong một quy hoạch thống nhất có phân công, phân cấp và hợp tác, liên kết giữa các phương thức vận tải, phù hợp với điều kiện địa lý, tạo thành một mạng lưới giao thông thông suốt và có hiệu quả.

3) Tập trung nguồn lực để xây dựng, nâng cấp một số tuyến có nhu cầu vận tải lớn, cơ bản đưa vào cấp kỹ thuật hệ thống đường bộ hiện có; xây dựng một số đoạn tuyến đường bộ cao tốc Bắc Nam, các trục cao tốc trọng yếu theo quy hoạch được duyệt; coi trọng công tác quản lý, bảo trì để tận dụng tối đa năng lực hết cấu hạ tầng giao thông hiện có.

4) Phát triển hệ thống đường bộ đảm bảo tính kết nối với hệ thống đường bộ các nước khu vực để chủ động hợp tác, hội nhập khu vực và quốc tế.

5) Nhanh chóng phát triển giao thông vận tải xe buýt tại các đô thị lớn, đặc biệt thủ đô Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh; phát triển giao thông tĩnh và giao thông tiếp cận cho người khuyết tật; kiểm soát sự gia tăng phương tiện vận tải cá nhân; giải quyết ùn tắc giao thông và bảo đảm trật tự an toàn giao thông đô thị.

6) Phát triển giao thông vận tải địa phương đáp ứng được yêu cầu công nghiệp hóa - hiện đại hóa nông nghiệp - nông thôn, gắn kết được mạng giao thông vận tải địa phương với mạng giao thông quốc gia, tạo sự liên hoàn, thông suốt và chi phí vận tải hợp lý, phù hợp với đa số người dân.

7) Đẩy mạnh ứng dụng tiến bộ khoa học kỹ thuật, công nghệ mới, vật liệu mới vào các lĩnh vực thiết kế, xây dựng, khai thác giao thông vận tải đường bộ với mục tiêu hạn chế ô nhiễm môi trường và tiết kiệm năng lượng Coi trọng việc phát triển nguồn nhân lực cho nhu cầu phát triển ngành.

8) Thu hút các thành phần kinh tế tham gia đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ; huy động tối đa mọi nguồn lực, coi trọng nguồn lực trong nước để đầu tư phát triển; người sử dụng có trách nhiệm đóng góp phí sử dụng để bảo trì và tái đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ.

9) Dành quỹ đất hợp lý để phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ và đảm bảo hành lang an toàn giao thông; việc bảo vệ công trình giao thông và bảo đảm trật tự an toàn giao thông đường bộ là trách nhiệm của các cấp chính quyền địa phương, các ngành, toàn xã hội và của mỗi người dân.

4.2.2 Mục tiêu phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ Việt Nam

- Đáp ứng được nhu cầu về vận tải hàng hoá và hành khách có chất lượng cao và giá cả hợp lý; bảo đảm an toàn, thuận lợi, tiến tới kiềm chế giảm tai nạn giao thông và hạn chế ô nhiễm môi trường; phát huy lợi thế của vận tải đường bộ có tính cơ động cao, hiệu quả trong phạm vi hoạt động ngắn, gom hàng, tạo chân hàng cho các phương thức vận tải khác Một số mục tiêu cụ thể:

+ Khối lượng khách vận chuyển 5,6 tỷ hành khách với 154,6 tỷ hành khách luân chuyển.

+ Khối lượng hàng vận chuyển 1,31 triệu tấn với 73,3 tỷ tấn hàng hóa luân chuyển.

- Hệ thống quốc lộ, đường tỉnh cơ bản vào đúng cấp kỹ thuật; mở rộng và xây dựng mới các quốc lộ, đường tỉnh có nhu cầu vận tải lớn, trong đó ưu tiên nâng cấp mở rộng quốc lộ 1; xây dựng một số đoạn cao tốc trên tuyến Bắc - Nam, tuyến nối thành phố Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh với các cảng cửa ngõ, các đầu mối giao thông quan trọng; nối thông tuyến đường Hồ Chí Minh và nâng cấp đoạn qua Tây Nguyên; xây dựng đường ven biển, đường tuần tra biên giới theo quy hoạch được duyệt Các tuyến đường đối ngoại đạt tiêu chuẩn kỹ thuật của đường bộ khu vực; phát triển mạnh mẽ giao thông đô thị Triển khai thực hiện “Quỹ bảo trì đường bộ” để đáp ứng nhu cầu nguồn vốn cho công tác bảo trì kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ.

+ Quỹ đất dành cho xây dựng hạ tầng giao thông đường bộ đô thị đạt bình quân

16 - 26% so với quỹ đất xây dựng tại các đô thị.

+ Ưu tiên phát triển đường giao thông nông thôn cho phương tiện giao thông cơ giới tới tất cả trung tâm xã hoặc cụm xã, đảm bảo thông suốt quanh năm Tỷ lệ mặt đường cứng, rải nhựa hoặc bê tông xi măng đường huyện đạt 100%, đường xã tối thiểu 70%, đường thôn xóm tối thiểu 50%.

- Thỏa mãn được nhu cầu vận tải và dịch vụ vận tải của xã hội với chất lượng cao, nhanh chóng, thuận tiện, an toàn; kết nối được với các phương thức vận tải khác, nhất là các điểm chuyển tải khách đường dài với vận tải hành khách đô thị.

- Hoàn thiện và cơ bản hiện đại hóa mạng lưới kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ; tiếp tục xây dựng các đoạn tuyến, tuyến cao tốc, đường đô thị, đường vành đai.

Định hướng sử dụng vốn hỗ trợ phát triển chính thức và vốn vay ưu đãi

Để đầu tư phát triển đáp ứng các mục tiêu đã được Nghị quyết số 13-NQ/TW của Đảng đề ra, theo Chiến lược phát triển GTVT Việt Nam và các quy hoạch, kế hoạch phát triển chuyên ngành GTVT đã được duyệt, nhiệm vụ trọng tâm trong phát triểnKCHTGT giai đoạn 2016 - 2020 được xác định như sau: Ưu tiên đầu tư khoảng2.000km đường cao tốc theo quy hoạch được duyệt trong đó tập trung đầu tư xây dựng trước một số đoạn đường bộ cao tốc có xét đến hiệu quả chung của việc khai thác các đoạn tuyến quốc lộ 1 song hành; Đầu tư nối thông tuyến đường Hồ Chí Minh và nâng cấp đoạn qua

Tây Nguyên; Hoàn thành nâng cấp, đưa vào cấp kỹ thuật các tuyến quốc lộ còn lại; Lựa chọn đầu tư những đoạn có nhu cầu trên tuyến đường bộ ven biển gắn với đê biển.

Thực hiện chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ và các hướng dẫn của Bộ KH&ĐT,

Bộ GTVT đã xây dựng kế hoạch đầu tư công trung hạn 2016 - 2020 trình Bộ KH&ĐT và Bộ Tài chính thẩm định Theo đó, tổng nhu cầu vốn đầu tư giai đoạn 2016 - 2020 (phần Bộ GTVT trực tiếp quản lý) vào khoảng 955.448 tỷ đồng, trong đó:

- Vốn ODA là 221.197 tỷ đồng (trong đó 131.902 tỷ đồng đã ký kết hiệp định với các nhà tài trợ, 89.295 tỷ đồng tiếp tục kêu gọi ODA và vốn vay ưu đãi);

- Vốn đối ứng là 51.367 tỷ đồng (trong đó 36.590 tỷ đồng cho các dự án hoàn thành, chuyển tiếp và khởi công mới; 14.777 tỷ đồng cho các dự án kêu gọi mới).

4.3.1 Định hướng sử dụng vốn vay nước ngoài của Chính phủ

Theo Đề án “Định hướng thu hút, quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài thời kỳ 2016 - 2020” được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tại Quyết định số 251/QĐ-TTg ngày 17/02/2016:

Về nguyên tắc sử dụng nguồn vốn: Vốn ODA ưu tiên thực hiện các dự án cơ sở hạ tầng có mức độ ưu tiên cao, có tác động lan tỏa rộng song không có khả năng thu hồi trực tiếp Vốn vay ưu đãi (IBRD, OCR, …) được sử dụng để thực hiện các dự án có khả năng thu hồi vốn, những dự án thúc đẩy khu vực tư nhân, bao gồm cả dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP).

Về nguyên tắc quản lý tài chính trong nước: Tăng cường cho vay lại và giảm cấp phát từ NSNN với các dự án sử dụng ODA vốn vay và vay ưu đãi Cụ thể: Cấp phát toàn bộ từ NSNN, được áp dụng với dự án đầu tư cơ sở hạ tầng, phúc lợi xã hội hoặc các lĩnh vực khác không có khả năng thu hồi vốn trực tiếp thuộc Cho vay lại toàn bộ hoặc cho vay lại một phần với tỷ lệ cho vay lại cụ thể từ NSNN, được áp dụng đối với các dự án có khả năng thu hồi toàn bộ hoặc một phần vốn.

Theo Nghị định 16/2013/NĐ-CP ngày 16/3/2016 của Chính phủ về quản lý và sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài

Về nguyên tắc sử dụng nguồn vốn: Vốn ODA được ưu tiên để chuẩn bị và thực hiện dự án không có khả năng thu hồi vốn trực tiếp; dự án thuộc nhiệm vụ chi của NSNN có khả năng tạo nguồn thu phục vụ lợi ích kinh tế - xã hội Vốn vay ưu đãi (IBRD, OCR,…) được ưu tiên sử dụng để thực hiện dự án có khả năng thu hồi vốn Việc sử dụng vốn ODA, vốn vay ưu đãi cho các trường hợp khác theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ.

Về nguyên tắc quản lý tài chính trong nước: Cấp phát toàn bộ NSNN cho dự án đầu tư cơ sở hạ tầng, phúc lợi xã hội không có khả năng thu hồi vốn trực tiếp thuộc nhiệm vụ chi của ngân sách trung ương Dự án có khả năng thu hồi vốn toàn bộ hoặc một phần: vay lại từ ngân sách nhà nước theo quy định của pháp luật hiện hành.

4.3.2 Định hướng sử dụng vốn vay nước ngoài của Bộ Giao thông vận tải

Với nhiệm vụ và nhu cầu vốn như đã nêu ở trên, cùng với kinh nghiệm quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA hơn 20 năm qua, Bộ GTVT xác định nguồn vốn ODA và vốn vay ưu đãi từ các nhà tài trợ nước ngoài vẫn là nguồn vốn quan trọng để phát triển và hoàn thiện hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông của Việt Nam trong thời gian tới. Trong bối cảnh hiệu suất của cả nền kinh tế còn thấp, tích lũy cho đầu tư phát triển của Nhà nước còn gặp nhiều khó khăn thì việc tiếp cận nguồn vốn ODA, vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài có lãi suất vẫn còn thấp, kỳ hạn trả nợ tương đối dài là phù hợp để đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông đi trước một bước nhằm đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội Tuy nhiên, như đã phân tích ở trên, khi Việt Nam đã trở thành nước có thu nhập trung bình, nguồn vốn vay từ các nhà tài trợ nước ngoài sẽ không còn ưu đãi về lãi suất và thời gian trả nợ như trước Do đó, theo định hướng của Chính phủ nêu trên,

Bộ GTVT định hướng lĩnh vực ưu tiên sử dụng vốn vay nước ngoài của Bộ GTVT là đường cao tốc, một số tuyến quốc lộ quan trọng (nối với Lào, Campuchia, Trung Quốc, kết nối đến các cảng biển lớn), đường sắt, đường thủy nội địa Các dự án ưu tiên gồm dự án có lưu lượng, tỷ suất nội hoàn kinh tế (EIRR) cao; Dự án có thể thực hiện theo hình thức PPP Cụ thể: Đường cao tốc: Ưu tiên các dự án cao tốc trên trục dọc Bắc - Nam, các dự án cao tốc nối với hai trung tâm kinh tế Tp HCM và Hà Nội Cụ thể là các tuyến: Ninh Bình - Thanh Hóa - Bãi Vọt - Vũng Áng, Dầu Giây - Phan Thiết - Nha Trang, Mỹ Thuận

- Cần Thơ, Hà Nội - Lạng Sơn, Biên Hòa - Vũng Tàu, Dầu Giây - Liên Khương,… Một số tuyến quốc lộ quan trọng: Hành lang ven biển phía Nam giai đoạn 2, Quốc lộ 19 nối với Campuchia; Quốc lộ 14 nối với Lào; Dự án kết nối đường cao tốc Hà Nội - Lào Cai về Lai Châu, Dự án kết nối đường cao tốc Hà Nội - Lào Cai về Hà Giang.

Về cơ chế tài chính, đối với các dự án đường cao tốc, qua tính toán và thực tế cho thấy thu phí từ người sử dụng đường cao tốc không thể hoàn trả đủ vốn đầu tư, do đó chủ yếu các dự án đường cao tốc dự kiến đầu tư theo hình thức PPP Như vậy cần áp dụng cơ chế cấp phát vốn ODA và vốn vay ưu đãi cho Bộ GTVT làm phần vốn góp củaNhà nước vào dự án PPP Một số tuyến quốc lộ quan trọng không có khả năng thu hồi vốn trực tiếp: Áp dụng cơ chế cấp phát vốn ODA và vốn vay ưu đãi cho Bộ GTVT Đối với một số tuyến quốc lộ quan trọng có khả năng thu hồi vốn một phần: cấp phát vốnODA và vốn vay ưu đãi cho Bộ GTVT làm vốn góp của Nhà nước vào dự án PPP.

Khuyến nghị nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng vốn hỗ trợ phát triển chính thức trong xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam

4.4.1 Nhóm khuyến nghị nâng cao Năng lực đội ngũ cán bộ quản lý, điều hành

Nguồn lực con người là chủ thể trực tiếp tham gia tự hoạt động quản lý đến thực hiện hoạt động chuyên môn Nếu chất lượng đội ngũ cán bộ quản lý tốt sẽ nâng cao hiệu quả các dự án sử dụng vốn ODA trong xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ Để xây dựng đội ngũ cán bộ quản lý điều hành có chất lượng cao cần thực hiện một số khuyến nghị sau đây:

- Cần xây dựng phương án đào tạo và quy chế thi tuyển các vị trí cán bộ quản lý Nhà nước đối với các cán bộ tham gia vào các dự án sử dụng vốn ODA trong xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ Đội ngũ cán bộ cần có tinh thần trách nhiệm cao, có kinh nghiệm trong lĩnh vực chuyên môn sâu, nắm vững các quy định, văn bản pháp luật, có trình độ ngoại ngữ đáp ứng được yêu cầu đòi hỏi của công việc và cần có kỹ năng làm việc nhóm tốt để đảm bảo hiệu quả công việc đạt được ở mức cao nhất.

- Tăng cường công tác đào tạo, nâng cao trình độ chuyên môn, năng lực quản lý cho đội ngũ cán bộ quản lý các dự án sử dụng vốn ODA trong xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ Thường xuyên cử cán bộ tham gia các lớp, các khóa tập huấn nâng cao trình độ chuyên môn, phân tích đánh giá hiệu quả của các dự án, cập nhật văn bản quy phạm của Nhà nước cử cán bộ ra nước ngoài học tập, xây dựng đội ngũ cán bộ nguồn cho các đơn vị.

- Cần có các chính sách về chế độ trách nhiệm đối với các cán bộ, công nhân viên: chế độ lương thưởng rõ ràng, công bằng, bình đẳng làm động lực cho các cán bộ phấn đấu hết mình vì công việc Mức lương trả cho cán bộ, công nhân viên cần tương xứng với trình độ, sức lao động và mức độ cống hiến mà họ đã bỏ ra Các đơn vị thi công, giám sát có thể sử dụng các định mức công việc, các biện pháp khuyến khích cá nhân làm việc đạt hiệu suất cao hơn như giao khoán các công việc Đồng thời có thể thiết lập một chế độ phạt bằng tiền để yêu cầu các cán bộ có trách nhiệm với công việc của chính mình.

- Xây dựng đội ngũ lãnh đạo, quản lý thực hiện có năng lực, tăng cường trách nhiệm của người đứng đầu ở các cấp quản lý từ cơ quan quản lý nhà nước, đơn vị giám sát và đơn vị thi công Đối với tất cả các đơn vị tham gia dự án năng lực đội ngũ lãnh đạo quản lý có ảnh hưởng rất lớn đến công tác điều hành công việc Để lựa chọn đội ngũ lãnh đạo thực sự có năng lực điều hành ban quản lý cần xem xét từ khâu tuyển dụng, đào tạo,bồi dưỡng và đề bạt những cá nhân có năng lực phù hợp với từng vị trí công việc nhất định Người lãnh đạo tại các bộ phận của từng đơn vị phải đảm bảo các phẩm chất về kiến thức, kỹ năng và thái độ với công việc Là người có khả năng truyền cảm hứng cho nhân viên và gắn kết các nhân viên với nhau thành một tập thể mạnh, thực hiện vì các mục tiêu chung Lãnh đạo cần có khả năng chỉ đạo thực hiện công việc, đây là tố chất quan trọng làm tăng khả năng điều hành công việc của lãnh đạo Lãnh đạo là người theo sát công việc của từng bộ phận cấp dưới và có khả năng trực tiếp giải đáp các khúc mắc của nhân viên cấp dưới Tham gia giải quyết vấn đề về phối hợp với các đơn vị khác cùng dự án Dự án là tổng thể của nhiều bộ phận tham gia có liên quan đến nhau Do đó việc phối hợp là bắt buộc, để đảm bảo tính thông suốt của công việc, khả năng phối hợp với các đơn vị khác đòi hỏi người lãnh đạo phải là người tham giam trực tiếp, thảm quyền về thiết lập, thay đổi hay giải quyết xung đột thường thuộc về lãnh đạo bộ phận.

- Hoàn thiện cơ cấu điều hành dự án tại từng đơn vị tham gia Thiết lập được mô hình quản lý có tính hiệu quả, đảm bảo linh hoạt và thông suốt về hệ thống thông tin giữa các bộ phận Xây dựng cơ chế phân chia chức năng nhiệm vụ của từng bộ phận một cách hợp lý, tránh hiện tượng chồng chéo về chức năng giữa các bộ phận, đặc biệt là các đơn vị thuộc ban quản lý dự án Thiết lập cơ chế phối hợp các bộ phận khác và tiến hành cải tiến liên tục.

- Trong nhiều trường hợp có thể thuê tư vấn từ bên ngoài tham gia điều hành dự án. Nhiều dự án có tính chất giai đoạn việc tuyển dụng những cán bộ có tính chất dài hạn không phải là phương án tốt Đồng thời việc đào tạo, đề bạt cũng không thể thực hiện được do hạn chế về thời gian Trong các trường hợp như vậy nên thuê tư vấn từ bên ngoài theo hợp đồng của từng dự án.

4.4.2 Nhóm khuyến nghị nâng cao Năng lực nhà thầu thi công

Hiện nay, nhiều công trình giao thông trên cả nước đã và đang được đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn ODA Tuy nhiên, có một thực tế, nhiều dự án ODA phải sử dụng nhà thầu do nước cho vay vốn chỉ định Nguồn cung cấp vốn ODA cho các dự án giao thông ở Việt Nam hiện có hai hình thức: Nguồn ODA đa phương và nguồn ODA song phương Các nhà tài trợ vốn ODA chủ yếu cho các dự án giao thông gồm: WB, ADB,Nhật Bản, Hàn Quốc, Trung Quốc,… Hình thức ODA đa phương là loại viện trợ chính thức của một tổ chức quốc tế hay tổ chức khu vực như: WB, ADB,… Thông qua việc tài trợ vốn ODA, họ thường đưa vào các điều kiện, nhất là việc không cho phép các doanh nghiệp Nhà nước thuộc chủ đầu tư, cơ quan chủ quản dự án tham gia đấu thầu.Thứ hai, hình thức ODA song phương là các khoản viện trợ trực tiếp từ một quốc gia khác cho Việt Nam thông qua hiệp định được ký kết giữa hai Chính phủ Đây là khoản vay ưu đãi nên trong hiệp định khung thường có những điều kiện ràng buộc từ nước cho vay như: Số lượng nhà thầu, tỷ lệ phần trăm vật liệu,… có xuất xứ từ nước cho vay tham gia vào dự án.

Cụ thể, nguồn vốn ODA của Hàn Quốc, điều kiện ràng buộc được đưa ra là nhà thầu thi công chính của Hàn Quốc, doanh nghiệp Việt Nam làm thầu phụ Còn hàng hóa, vật liệu, nếu phía Hàn Quốc có nguồn thì họ sẽ yêu cầu phải cung cấp từ phía Hàn Quốc. Thông thường giá bỏ thầu của các dự án sử dụng vốn vay ODA Hàn Quốc không bị vượt giá gói thầu được lập cho nên đây nguồn vốn vay có tính hiệu quả cao Tương tự là nguồn vốn ODA của Nhật Bản, ngoài điều kiện ràng buộc nhà thầu chính của Nhật Bản, họ còn yêu cầu cả hàng hóa xuất xứ từ Nhật Bản phải đạt từ 30% trở lên, tỷ lệ cụ thể sẽ theo từng dự án Tuy nhiên, thời gian qua, tại một số dự án giao thông sử dụng vốn ODA Nhật Bản có hiện tượng các gói thầu khi tổ chức đấu thầu chỉ có một nhà thầu tham gia và bỏ thầu vượt giá gói thầu nên thường làm dự án kéo dài, chi phí phát sinh và giảm hiệu quả dự án.

Loại hình ODA đa phương có hiệp định khung là phải tổ chức đấu thầu rộng rãi để lựa chọn nhà thầu Tuy nhiên, chỉ nhà thầu thuộc các nước là thành viên của tổ chức cho vay mới được tham gia đấu thầu, còn những nước nằm ngoài tổ chức không thể tham dự Đối với loại hình ODA song phương, các nước cho vay ODA bao giờ cũng đặt ra những điều kiện đối với nước đi vay Tuy nhiên, tùy từng giai đoạn, hiệp định khung về vay vốn ODA song phương lại có những điều kiện khác nhau.

Hiện nay, những dự án giao thông sử dụng vốn vay của JICA, EDCF, các điều kiện ràng buộc từ nước cho vay từ nhà trài trợ ngày càng được nới rộng do thỏa thuận song phương của Chính phủ Việt Nam với Chính phủ Nhật Bản, Hàn Quốc, trước đây, các dự án giao thông sử dụng vốn vay ODA của JICA luôn ràng buộc điều kiện là chỉ có nhà thầu Nhật Bản được tham gia Đến nay, điều kiện này đã được nới rộng ra, khi Nhật Bản cho phép cả nhà thầu Việt Nam đứng độc lập hoặc liên danh với các nhà thầu khác tham gia đấu thầu vào dự án do Nhật Bản cung cấp ODA, điển hình là dự án xây dựng đường Vành đai 3 trên cao (Hà Nội) sử dụng vốn ODA của JICA do Ban QLDA Thăng Long làm đại diện chủ đầu tư Tương tự, đối với các dự án sử dụng vốn EDCF các điều kiện ràng buộc hiện nay cũng ngày càng được nới lỏng, nhà thầu Việt Nam có thể tham gia đấu thầu Không có quy định cụ thể về điều này, bởi thực chất đây chỉ là thỏa thuận giữa hai quốc gia, giữa nước cho vay và nước đi vay Chính sách ràng buộc cũng không cố định và không phải cứ vay vốn ODA song phương là bắt buộc phải sử dụng nhà thầu của nước cho vay Quan trọng là Chính phủ hai quốc gia thống nhất và chấp thuận được các điều khoản trong hiệp định Nếu điều khoản ràng buộc của nước cho vay càng được nới rộng thì càng có lợi cho bên vay, nhưng đi kèm với đó là lãi suất thường sẽ tăng lên so với trước, nghĩa là chúng ta được cái này sẽ mất cái khác.

Năng lực, kinh nghiệm, uy tín của các nhà thầu, các tư vấn có ý nghĩa rất quan trọng và ảnh hưởng trực tiếp đến tiến độ thi công, chất lượng các công trình giao thông đường bộ Thời gian qua, Bộ đã có nhiều văn bản chỉ đạo, yêu cầu các chủ đầu tư, Ban quản lý dự án, các cơ quan, đơn vị liên quan nghiêm túc thực hiện các quy định pháp luật về đấu thầu, đầu tư xây dựng… để lựa chọn được các nhà thầu có đủ năng lực, kinh nghiệm và có uy tín cao thi công các công trình giao thông Hiện nay còn rất nhiều tồn tại, bất cập trong công tác kiểm soát để nâng cao chất lượng công trình giao thông, nhất là khi các dự án cao tốc Bắc - Nam chuẩn bị triển khai thi công đồng loạt. Khi đấu thầu, chỉ đưa ra việc xem xét đối với trường hợp nhà thầu có vi phạm về chất lượng, tiến độ chứ không có hình thức cấm tham gia đấu thầu nên chưa đủ sức răn đe đối với các nhà thầu vi phạm Việc quản lý chất lượng, tiến độ đối với các dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP) vẫn chưa chặt chẽ do văn bản pháp lý chưa đủ mạnh khi Luật PPP chưa được ban hành Khung pháp lý cao nhất đối với loại hình đầu tư này mới chỉ dừng ở mức nghị định.

Công tác khảo sát, thiết kế hiện còn nhiều tồn tại, bất cập, điển hình là các văn bản pháp quy ban hành còn chưa kịp thời, chưa đồng bộ, chưa rõ ràng, dẫn tới việc hiểu để vận dụng có khác nhau Cách tính định mức chi phí tư vấn đầu tư xây dựng còn nhiều bất cập Việc trả tiền thiết kế theo tỷ lệ % so với giá trị dự toán được duyệt mà chưa có sự gắn kết với hiệu quả của giải pháp thiết kế mang lại cho chủ đầu tư dẫn đến việc nhiều đồ án thiết kế chưa coi trọng lợi ích kinh tế của chủ đầu tư, thậm chí có tư vấn còn tìm cách tăng chi phí xây lắp để tăng khoản thiết kế phí Để nâng cao chất lượng xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ trước hết phải chấn chỉnh và nâng cao trách nhiệm của người làm công tác xây dựng và đội ngũ kỹ sư cầu đường, sau đó là công tác khảo sát, thiết kế và tổ chức thi công xây dựng tại hiện trường Trong thiết kế xây dựng công trình giao thông cần sử dụng vật liệu chất lượng cao, công nghệ thi công đặc biệt và an toàn, thân thiện với môi trường. Để đảm bảo quản lý chặt chẽ chi phí đầu tư xây dựng, hạn chế tối đa việc điều chỉnh thiết kế, phát sinh khối lượng làm ảnh hưởng đến tiến độ thi công xây dựng, Bộ đã phối hợp các bộ, ngành liên quan tổ chức lập, thẩm định, phê duyệt thiết kế kỹ thuật và dự toán trước khi lựa chọn Nhà đầu tư Đồng thời, xây dựng hồ sơ mời sơ tuyển, hồ sơ mời thầu với quy định chặt chẽ về năng lực, kinh nghiệm kỹ thuật, năng lực tài chính và đưa vào nội dung của hợp đồng đầy đủ chế tài xử lý khi Nhà đầu tư có vi phạm về tiến độ, chất lượng công trình Đảm bảo chặt chẽ hơn nữa trong công tác đấu thầu nhằm nâng cao tính cạnh tranh, công khai, minh bạch, để có thể lựa chọn được nhà thầu đủ năng lực, kinh nghiệm xây dựng các công trình giao thông Các cơ quan quản lý liên quan cần giám sát chặt chẽ việc lựa chọn nhà thầu của nhà đầu tư, đảm bảo nhà thầu tham gia thực hiện dự án có đủ năng lực theo quy định pháp luật, đồng thời có chế tài để yêu cầu nhà đầu tư bổ sung, thay thế nhà thầu yếu kém về năng lực hoặc thi công chậm tiến độ

Bộ Giao thông Vận tải cần chỉ đạo các cơ quan liên quan quản lý, giám sát chặt chẽ việc lựa chọn nhà thầu của Nhà đầu tư đảm bảo nhà thầu tham gia thực hiện dự án có đủ năng lực theo quy định pháp luật, đồng thời có chế tài để yêu cầu Nhà đầu tư bổ sung, thay thế nhà thầu yếu kém về năng lực hoặc thi công chậm tiến độ Ngoài ra, với trách nhiệm của cơ quan thường trực Ban Chỉ đạo Nhà nước và là cơ quan trực tiếp được giao quản lý các công trình giao thông trọng điểm quốc gia, Bộ Giao thông Vận tải nên chủ động thường xuyên giám sát, kiểm tra để kịp thời tháo gỡ khó khăn, vướng mắc nhằm đẩy nhanh tiến độ thực hiện các dự án.

4.4.3 Nhóm khuyến nghị nâng cao Năng lực tài chính dự án

Thực tế, các dự án ODA trong xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ đang triển khai hiện nay đều là những dự án quy mô lớn, có tác động lớn đến kinh tế - xã hội đất nước và có sự tham gia của các nhà thầu quốc tế Các dự án này đang được Bộ GTVT chỉ đạo khẩn trương thi công đáp ứng tiến độ đã cam kết với các nhà tài trợ, do đó nhu cầu giải ngân vốn ODA rất lớn Việc thiếu kế hoạch vốn ODA để giải ngân cho các dự án sẽ ảnh hưởng nghiêm trọng đến tiến độ thi công, kéo dài thời gian hoàn thành, làm tăng chi phí và giảm hiệu quả đầu tư Ngoài ra, việc kéo dài thời gian hoàn thành các dự án sẽ ảnh hưởng đến sinh hoạt của người dân khu vực dự án và bức xúc trong dư luận xã hội; các nhà thầu khiếu nại bồi thường về việc thanh toán chậm; một số dự án hết hạn giải ngân thì Chính phủ phải bố trí vốn trong nước để chi trả cho khối lượng còn lại dự án; ảnh hưởng đến uy tín của Việt Nam với các nhà tài trợ nước ngoài trong việc thực hiện các Hiệp định đã ký kết…